Ferill 288. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 324 — 288. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um heilbrigðisþjónustu og lögum um málefni aldraðra (ábyrgðarskipting á uppbyggingu hjúkrunarheimila).
Frá félags- og húsnæðismálaráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007.
1. gr.
Kostnaður við öflun húsnæðis vegna sjúkrahúsa, heilsugæslustöðva og hjúkrunarheimila greiðist úr ríkissjóði.
Sveitarfélög láta í té lóðir undir húsnæði skv. 1. mgr., þ.m.t. íbúðarhúsnæði sem ætlað er starfsmönnum, án gjalda og kvaða. Sveitarfélögum er þó heimilt að innheimta gatnagerðargjald af lóðum undir hjúkrunarheimili.
Hvorugur aðili á kröfu á hinn um leigu vegna eignar eða eignarhluta vegna eigna skv. 1. mgr. sem eru í sameiginlegri eigu ríkis og sveitarfélaga.
2. gr.
Samhliða breytingum á ábyrgðarskiptingu vegna uppbyggingar hjúkrunarheimila skal afskrifa og yfirfæra eignarhlut sveitarfélaga í fasteignum hjúkrunarheimila til ríkisins sem mun alfarið annast og kosta viðhald og endurbætur á viðkomandi fasteign.
Yfirfærsla á eignarhlut sveitarfélaga skv. 1 mgr. nær aðeins til hjúkrunarheimila sem eru í rekstri og sameiginlegri eigu ríkis og sveitarfélaga og skal lokið eigi síðar en 1. janúar 2026.
II. KAFLI
Breyting á lögum um málefni aldraðra, nr. 125/1999.
3. gr.
4. gr.
Þrátt fyrir 1. mgr. fela breytingar á ábyrgðarskiptingu vegna uppbyggingar hjúkrunarheimila skv. 1. gr. ekki í sér yfirtöku ríkisins á kostnaðarþátttöku sveitarfélaga vegna hjúkrunarheimila sem voru í byggingu fyrir gildistöku laga þessara.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í félags- og húsnæðismálaráðuneytinu. Því er ætlað að festa í lög breytta verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga hvað varðar ábyrgð og aðkomu sveitarfélaga að fjármögnun á uppbyggingu hjúkrunarheimila sem byggist á samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga um ábyrgðarskiptingu á uppbyggingu hjúkrunarheimila sem undirritað var 19. mars 2025.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Helstu áskoranir í þjónustu við aldraða tengjast breyttri aldurssamsetningu þjóðarinnar og fjölgun aldraðra. Hlutfall fólks 67 ára og eldra af mannfjölda var 12,4% árið 2020, reiknað er með að það verði 19,2% árið 2040 og einstaklingar 67 ára og eldri þá orðnir um 78.000 í stað um 48.500 árið 2022. Miðað við áætlaða þróun á aldurssamsetningu þjóðarinnar má gera ráð fyrir að þörf fyrir öldrunarþjónustu muni aukast talsvert hér á landi á komandi árum.
Fyrirkomulag fasteigna vegna hjúkrunarheimila ræðst af því hvenær viðkomandi heimili var byggt og skiptist eignarhald hjúkrunarheimila í þrjá meginflokka:
1. Eldra fyrirkomulag þar sem eignarhald fasteigna liggur hjá rekstraraðila hjúkrunarheimilis.
2. Leiguleið sem komið var á fót árið 2008 þar sem eignarhald liggur hjá sveitarfélögum en ríkissjóður greiðir húsaleigu til 40 ára sem samsvarar 85% af stofnkostnaði.
3. Núverandi fyrirkomulag sem byggist á sameiginlegu eignarhaldi ríkis (85%) og sveitarfélaga (15%).
Samkvæmt gildandi 1. mgr. 32. gr. laga um heilbrigðisþjónustu er gerð krafa um að sveitarfélög taki þátt í byggingu hjúkrunarheimila sem nemur að lágmarki 15% af stofnkostnaði en í 5. mgr. 9. gr. laga um málefni aldraðra er aðkoma þeirra valkvæð en í greininni kemur fram að þegar ríki og sveitarfélög standa saman að uppbyggingu hjúkrunarheimila skuli þátttaka sveitarfélaga ekki vera minni en sem nemur 15% af stofnkostnaði. Þá ber sveitarfélögum skv. 2. mgr. 32. gr. laga um heilbrigðisþjónustu að láta í té lóðir undir hjúkrunarheimili ríkissjóði að kostnaðarlausu og án greiðslu gatnagerðargjalda og lóðarleigu.
Á undanförnum árum hefur verið uppi ágreiningur milli ríkis, sveitarfélaga og rekstraraðila hjúkrunarheimila um fjármögnun og rekstur slíkra heimila sem leiddi til þess að ríkið tók við rekstri hjúkrunarheimila af sveitarfélögum en uppgjör slíkra mála hafa gefið tilefni til að endurskoða aðkomu ríkis og sveitarfélaga að þjónustunni og uppbyggingu hennar. Ekki síst á þetta við um fyrirkomulag á eignarhaldi og framkvæmdum við byggingu hjúkrunarheimila.
Í júní 2022 skipaði fjármála- og efnahagsráðherra starfshóp sem var falið það hlutverk að greina eignarhald og fjármögnun á hjúkrunarheimilum. Í starfshópnum áttu sæti fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, heilbrigðisráðuneytinu, Samtökum íslenskra sveitarfélaga og Samtökum fyrirtækja í velferðarþjónustu. Starfshópurinn skilaði fjármála- og efnahagsráðherra skýrslu í desember 2022 ásamt heildstæðu yfirliti þar sem farið var yfir eignarhald á hverju hjúkrunarheimili, sem er í rekstri, fyrir sig. Einnig var gerð grein fyrir framlagi úr Framkvæmdasjóði aldraðra vegna uppbyggingar í upphafi og framlaga til viðhalds og endurbóta til einstakra heimila eftir því sem unnt reyndist. Þá var tekið fram að ábyrgð á fasteignum sem notaðar eru fyrir rekstur hjúkrunarrýma er mismunandi og ræðst einkanlega af því hvenær viðkomandi heimili var byggt og hvaða fyrirkomulag um kostnaðarskiptingu vegna byggingar hjúkrunarheimila var í gildi á þeim tíma. Skýrslan hefur ekki verið birt opinberlega.
Í framhaldi af greiningu starfshópsins á núverandi eignarhaldi á hjúkrunarheimilum var ákveðið að vinnuhópur yrði myndaður með fulltrúum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og heilbrigðisráðuneytinu. Hópurinn fékk það verkefni að vinna að sameiginlegri útfærslu á breyttu fyrirkomulagi fasteignamála á þessu sviði ásamt því að útbúa fjárhagsgreiningu og tillögur að lagabreytingum sem settar voru fram í skýrslu um breytt fyrirkomulag fasteigna vegna hjúkrunarheimila sem afhent var fjármála- og efnahagsráðherra og heilbrigðisráðherra í nóvember 2023 en birt á vef Stjórnarráðsins í janúar 2024. Ein tillaga hópsins var að samstarfi ríkis og sveitarfélaga við uppbyggingu hjúkrunarheimila yrði hætt og ríkissjóður bæri framvegis einn ábyrgð á fjármögnun vegna reksturs rýma undir hjúkrunarþjónustu.
Líkt og fram hefur komið var samkomulag ríkis og sveitarfélaga um ábyrgðarskiptingu á uppbyggingu hjúkrunarheimila undirritað 19. mars 2025. Í samkomulagi ríkis og sveitarfélaga felst að sveitarfélög beri ekki lengur 15% af stofnkostnaði hjúkrunarheimila auk þess verður þeim heimilt að innheimta gatnagerðargjöld af úthlutun lóða undir starfsemina. Þegar sveitarfélög úthluta lóðum undir hjúkrunarheimili verður það þó áfram gert án lóðarleigu og án byggingarréttargjalda enda er um að ræða lóðir sem nýttar verða undir almannaþjónustu fyrir íbúa sveitarfélaganna sem kostuð er af ríkinu. Þá er lagt til í frumvarpinu að eignarhlutur sveitarfélaga í eldri hjúkrunarheimilum muni yfirfærast til ríkisins án greiðslu sérstaks gjalds enda muni ríkið þá alfarið taka yfir kostnað vegna eignarhaldsins og framtíðarviðhalds.
Í 4. gr. samkomulagsins er kveðið á um að breytingar á 32. gr. laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, og 9. gr. laga um málefni aldraðra, nr. 125/1999, séu forsenda þess að ábyrgð á uppbyggingu hjúkrunarheimila yfirfærist alfarið til ríkisins. Með frumvarpi þessu er lagt til að lögfesta nauðsynlegar breytingar á fyrrgreindum ákvæðum með það markmið að uppfylla forsendur samkomulagsins.
3. Meginefni frumvarpsins.
Meginefni frumvarpsins snýr að því að færa í lög samkomulag milli ríkis og sveitarfélaga um ábyrgðarskiptingu á uppbyggingu hjúkrunarheimila frá 19. mars 2025 um að ábyrgð á fjármögnun vegna uppbyggingar hjúkrunarheimila færist alfarið yfir á ábyrgð ríkisins. Eftir breytingarnar munu sveitarfélög framvegis ekki bera ábyrgð á fjármögnun vegna uppbyggingar og leigu hjúkrunarheimila, auk þess verður sveitarfélögum ekki lengur skylt að úthluta lóðum án greiðslu gatnagerðargjalda. Þegar sveitarfélög úthluta lóðum undir hjúkrunarheimili verður það þó áfram gert án lóðarleigu og án byggingarréttargjalda sem eru af einkaréttarlegum toga enda er um almannaþjónustu að ræða. Frumvarp þetta mun ekki hafa áhrif á ábyrgðar- og kostnaðarskiptingu vegna hjúkrunarheimila sem eru nú þegar í byggingu. Þá mun ríkið taka við eignarhlut sveitarfélaga í hjúkrunarheimilum sem hafa verið í sameiginlegri eigu og bera ábyrgð á rekstri og viðhaldi þeirra fasteigna.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Á grundvelli 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, skulu sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Frumvarpið er samið á grundvelli samkomulags á milli ríkis og sveitarfélaga og þykir því ekki fela í sér álitaefni sem kalla á sérstaka umfjöllun um samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Helstu aðilar sem málið varðar eru félags- og húsnæðismálaráðuneytið, heilbrigðisráðuneytið, fjármála- og efnahagsráðuneytið og sveitarfélögin.
Með forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 5/2025, voru gerðar þær breytingar að málefni aldraðra, þar á meðal uppbygging hjúkrunarheimila, færðust frá heilbrigðisráðuneytinu yfir til félags- og húsnæðismálaráðuneytisins, sbr. c-lið 3. tölul. 4. gr. forsetaúrskurðarins. Heilbrigðisráðuneytið fer aftur á móti áfram með málefni heilbrigðisþjónustu, sbr. 3. tölul. 6. gr. sama forsetaúrskurðar. Eru umræddar breytingar í samræmi við tillögur sem lagðar voru fram í skýrslu um breytt fyrirkomulag fasteigna vegna hjúkrunarheimila. Óumflýjanlega skarast málaflokkarnir líkt og um ræðir í frumvarpi þessu þar sem lög um málefni aldraðra, nr. 125/1999, falla undir félags- og húsnæðismálaráðherra en lög um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, falla undir heilbrigðisráðherra. Til að efla samhæfingu félags- og heilbrigðisþjónustu við eldra fólk hefur ríkisstjórnin samþykkt að starfrækt verði ráðherranefnd um öldrunarþjónustu. Forsætisráðherra, fjármála- og efnahagsráðherra, félags- og húsnæðismálaráðherra og heilbrigðisráðherra eiga fast sæti í nefndinni. Uppbygging hjúkrunarheimila er eitt helsta áherslumál ráðherranefndarinnar, enda voru fyrrnefndir ráðherrar aðilar að samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga sem áður hefur verið fjallað um, að forsætisráðherra undanskildum. Með vísan til framgreinds var ákveðið að félags- og húsnæðismálaráðherra myndi leggja fram frumvarp þetta þar sem það varðar uppbyggingu hjúkrunarheimila þrátt fyrir að lög um heilbrigðisþjónustu falli undir málefnasvið heilbrigðisráðherra. Er það gert í samráði og með fullu samþykki heilbrigðisráðherra.
Undirbúningur að samkomulagi milli ríkis og sveitarfélaga um ábyrgðarskiptingu á uppbyggingu hjúkrunarheimila byggist á víðtæku samráði við aðila samkomulagsins og vilji þeirra endurspeglast í því. Í samkomulaginu kemur einnig fram að stefnt sé að því að fjármögnun vegna uppbyggingar hjúkrunarheimila verði alfarið á ábyrgð ríkisins frá og með 1. júlí 2025 eða frá og með fyrirhugaðri gildistöku nauðsynlegra lagabreytinga. Í ljósi framangreinds og hve brýnt þykir að uppfylla innihald umrædds samkomulags gafst ekki tími til að kynna frumvarpið í samráðsgátt stjórnvalda fyrir framlagningu þess á Alþingi.
6. Mat á áhrifum.
Með frumvarpinu er leitast eftir að liðka fyrir uppbyggingu hjúkrunarheimila með því að einfalda verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga á þessu sviði. Auk þess er leitast við að tryggja fullnægjandi viðhald hjúkrunarheimila með því að einfalda ábyrgðarskiptingu á fasteignarekstri slíkra eigna.
Frumvarpið felur í sér kostnaðarauka fyrir ríkissjóð sem tekur alfarið við ábyrgð á fjármögnun vegna uppbyggingar hjúkrunarheimila auk þess verður sveitarfélögum heimilt að innheimt gatnagerðargjöld af lóðum sem úthlutað verður undir starfsemina. Ekki verða gerðar breytingar á tekjustofnum sveitarfélaga vegna breyttrar ábyrgðarskiptingar og eru þessar breytingar því liður í að einfalda verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga og styrkja fjárhag sveitarfélaga. Frumvarpið mun því hafa jákvæð áhrif fyrir sveitarfélög þar sem verið er að létta kostnaði við uppbyggingu hjúkrunarheimila af þeim til framtíðar með því að fella niður 15% kostnaðarþátttöku ásamt því að heimila sveitarfélögum að innheimta gatnagerðargjald af lóðum undir slíkra starfsemi sem styrkir tekjugrunn þeirra. Áhrifin verða þó mismunandi eftir sveitarfélögum enda er þörf fyrir uppbyggingu eða fjölgun hjúkrunarrýma ólík eftir landshlutum. Miðað við núverandi skort á hjúkrunarrýmum og mannfjöldaspá Hagstofu Íslands má ætla að fjölga þurfi hjúkrunarrýmum um 1.600 til ársins 2040 eða sem nemur ríflega 100 á ári. Ætlað er að sú hlutdeild sveitarfélaga í uppbyggingu nýrra hjúkrunarheimila sem færist yfir til ríkissjóðs miðað við núverandi fjárfestingarþörf sé um 1.410 millj. kr. árlega. Þá er jafnframt áætlað að gatnagerðargjöld vegna 100 rýma hjúkrunarheimilis, sem er um 6.500 m2 að stærð, muni nema að jafnaði um 190 millj. kr. Til viðbótar bætist jafnframt meiri háttar viðhaldskostnaður í samræmi við eignarhlutfall í þegar byggðum hjúkrunarheimilum sem færist yfir til ríkisins frá sveitarfélögum. Breytt ábyrgðarskipting felur ekki í sér breytingar á tekjustofnum sveitarfélaga heldur er hún liður í að einfalda verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga og styrkja fjárhag sveitarfélaga. Áætlað er að kostnaður við verkefnið geti orðið um 1.600 millj. kr. árlega miðað við áætlaða þörf á fyrir 1.600 ný hjúkrunarrými á næstu 15 árum.
Kyngreind gögn um aldraða eru til staðar svo hægt er að meta jafnréttisáhrif frumvarpsins. Staða kynjanna innan málaflokksins Hjúkrunar- og dvalarrými er sett fram í Grunnskýrslu kynjaðrar fjárlagagerðar frá mars 2019. Þar kemur m.a. fram að í niðurstöðum lokaskýrslu tilraunaverkefnis velferðarráðuneytisins árið 2014 komi fram að það halli á konur þegar kemur að umönnun aldraðra. Í skýrslunni kemur m.a. fram að konur sem starfa á hjúkrunarheimilum beri minna úr býtum fjárhagslega og umönnun lendi frekar á kvenkyns aðstandendum aldraðra.
Karlar greiða að meðaltali hærra mánaðargjald fyrir hjúkrunarrými sem bendir til hærri tekna auk þess sem hlutfallslega fleiri karlar en konur fá úthlutuðu hjúkrunarrými fyrir 70 ára aldur. Karlar eru líklegri til að fá úthlutun fyrr þar sem þörf þeirra fyrir dvöl á hjúkrunarheimili er metin meiri en kvenna. Þó eru hlutfallslega fleiri konur á hjúkrunarheimilum, þ.e. 64%, auk þess eru fleiri konur á biðlistum eftir rými. Ljóst er að konur gegna lykilhlutverki þegar kemur að umönnun, bæði sem aðstandendur og starfsfólk, en í starfsliði hjúkrunarheimila eru konur í miklum meiri hluta eða um 90%. Fjölgun hjúkrunarheimila hefur því meiri áhrif á starfsumhverfi kvenna en karla.
Gert er ráð fyrir að hraðari uppbygging hjúkrunarheimila dragi úr biðtíma aldraðra eftir hjúkrunarrými svo ætla má að verði frumvarpið að lögum verði umönnunarbyrði kvenna ekki eins þung þar sem gera má ráð fyrir að biðtími eftir hjúkrunarrými styttist. Frumvarpið mun þó ekki hafa áhrif á það að konur taki frekar en karlar að sér aukna umönnunarbyrði aðstandenda.
Ekki var talið nauðsynlegt að gera sérstakt mat á áhrifum á persónuvernd þar sem ekki er um að ræða frumvarp sem felur í sér vinnslu persónuupplýsinga.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í gildandi 2. mgr. 32. gr. kemur fram að sveitarfélögum beri að láta í té lóðir undir sjúkrahús, heilsugæslustöðvar og hjúkrunarheimili, auk íbúðarhúsa sem þessu tengjast, ríkissjóði að kostnaðarlausu og án greiðslu gatnagerðargjalda og lóðarleigu. Gerð er breyting á þessu ákvæði og er notast við sambærilegt orðalag og í 1. mgr. 47. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, sem fjallar um lóðir undir framhaldsskólabyggingar. Samkvæmt þessu verður sveitarfélögum skylt að afhenda lóðir undir þá starfsemi sem tilgreind er í 1. mgr. án sérstakra gjalda og kvaða sem nær til gatnagerðargjalda og lóðarleigu. Gildir það einnig um byggingarréttargjöld sem eru af einkaréttarlegum toga enda hafa slík gjöld almennt ekki verið lögð á lóðir sem ætlaðar eru undir almannaþjónustu. Úthlutun lóða gildir óháð því með hvaða hætti ríkið stendur að húsnæðisöfluninni enda mun ríkissjóður eftir sem áður þurfa að standa undir kostnaði við húsnæðisreksturinn. Í 2. málsl. 2. mgr. er aftur á móti gerð breyting frá gildandi fyrirkomulagi varðandi úthlutun lóða fyrir hjúkrunarheimili. Þar kemur fram að sveitarfélögum verði heimilt að innheimta gatnagerðargjald af slíkum lóðum óháð því hvort þeim er úthlutað til ríkisins eða annars uppbyggingaraðila. Markmiðið með breytingunni er að stuðla að auknu lóðaframboði undir þessa starfsemi vegna uppsafnaðrar þarfar fyrir fleiri hjúkrunarrými ásamt því að styrkja tekjugrunn sveitarfélaga. Breyting á greiðslufyrirkomulagi vegna gatnagerðargjalda nær þó ekki til hjúkrunarheimila eða lóða sem þegar hefur verið úthlutað til slíkrar uppbyggingar fyrir gildistöku laga þessara, verði frumvarpið óbreytt að lögum.
Í 3. mgr. er 1. málsl. gildandi ákvæðis felldur brott. Málsliðurinn lýtur að eignarhlut í samræmi við kostnaðarhlutdeild sem ekki verður lengur til staðar. Að öðru leyti er 2. málsl. að mestu óbreyttur frá gildandi ákvæði fyrir utan að bætt er við tilvísun í 1. mgr. vegna eigna sem verða áfram í sameiginlegri eigu.
Þá er reglugerðarheimild um skilgreiningu á meiri háttar viðhaldi í 4. mgr. felld brott. Ekki er þörf á slíkri heimild, þar sem lagt er til að ríkið taki við eignarhlut sveitarfélaga í eldri hjúkrunarheimilum og beri því framvegis ábyrgð á framtíðarviðhaldi og öðrum endurbótum.
Um 2. gr.
Í 2. mgr. kemur fram að yfirfærslan á eignarhlut sveitarfélaga taki aðeins til hjúkrunarheimila sem eru í rekstri og sameiginlegri eigu ríkis og sveitarfélaga. Þá kemur fram að ganga skuli frá yfirfærslu einstakra eigna eigi síðar en 1. janúar 2026 sem felur í sér að aukinn tími gefst til að ganga endanlega frá afsali og öðru því tengdu vegna þeirra eignarhluta sem færast yfir til ríkisins. Gert er ráð fyrir að stýrihópur með fulltrúum ríkis og sveitarfélaga fái það hlutverk að fara nánar yfir hvaða eignarhlutir sveitarfélaga í hjúkrunarheimilum færast yfir í samræmi 2. gr. frumvarpsins þannig að það liggi fyrir við lok ársins 2025.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Í 2. mgr. kemur fram að breytingar á ábyrgðarskiptingu vegna uppbyggingar hjúkrunarheimila í samræmi við samkomulag ríkis og sveitarfélaga feli ekki sér yfirtöku ríkisins á kostnaðarþátttöku einstakra sveitarfélaga vegna hjúkrunarheimila sem eru þegar í byggingu fyrir gildistöku laga þessara, verði frumvarpið samþykkt. Ríkið er fyrst og fremst að taka alfarið við ábyrgð á framtíðaruppbyggingu hjúkrunarheimila en ekki yfirtaka kostnað sem þegar er fallinn vegna einstakra verkefna.
