Ferill 392. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 505 — 392. mál.
Álit stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
um skýrslu Ríkisendurskoðunar um Hafrannsóknastofnun.
Með bréfi, dags. 6. mars 2025, sendi forseti Alþingis skýrslu Ríkisendurskoðunar um Hafrannsóknastofnun til umfjöllunar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í samræmi við 2. gr. reglna um þinglega meðferð skýrslna Ríkisendurskoðunar, sbr. 8. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis. Í skýrslunni er að finna niðurstöður stjórnsýsluúttektar Ríkisendurskoðunar á Hafrannsóknastofnun. Úttektin er unnin að frumkvæði Ríkisendurskoðunar.
Nefndin fjallaði um skýrsluna á fundum sínum og fékk til sín gesti frá Ríkisendurskoðun, atvinnuvegaráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti og Hafrannsóknastofnun.
Meginniðurstöður skýrslunnar.
Hafrannsóknastofnun hefur staðið frammi fyrir ýmsum áskorunum undanfarin ár, meðal annars varðandi skipulag, aðbúnað, verkefni og hagræðingu. Vinnustaðamenning stendur höllum fæti og hvetur Ríkisendurskoðun stofnunina til að ráðast í tafarlausar aðgerðir á því sviði.
Ríkisendurskoðun telur Hafrannsóknastofnun þurfa að styrkja innra eftirlit og innleiða innri endurskoðun. Mikilvægt er að Hafrannsóknastofnun tryggi virkt eftirlit með því að verklagsreglum og öðrum viðmiðum um opinber innkaup sé fylgt, ásamt því að tryggja fullnægjandi skjalastjórnun og varðveislu innkaupagagna og verðkannana. Að mati Ríkisendurskoðunar þarf Hafrannsóknastofnun að gera sér grein fyrir ábyrgð sinni og skyldum og haga innkaupum sínum í samræmi við lög um opinber innkaup og innkaupastefnu ríkisins.
Ríkisendurskoðun vekur athygli á að atvinnuvegaráðherra ber skv. 20. gr. laga um opinber fjármál að setja fram stefnu fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem hann ber ábyrgð á, sem innihaldi meðal annars áherslur við innkaup. Slík stefna og innkaupastefna ríkisins voru ekki hluti af reglulegum samskiptum ráðuneytisins og Hafrannsóknastofnunar árin 2019–2023. Ríkisendurskoðun telur þetta óásættanlegt.
Þá kannaði Hafrannsóknastofnun ekki hvort þjónustusamningur um útvistun á rekstri og notendaþjónustu upplýsingatækni stofnunarinnar til einkafyrirtækis væri útboðsskyldur lögum samkvæmt og leitaði ekki annarra tilboða. Þá telur Ríkisendurskoðun mikilvægt að Hafrannsóknastofnun búi yfir nægri þekkingu og yfirsýn til að geta viðhaft virkt eftirlit með útvistun verkefna í upplýsingatækni.
Á grundvelli úttektarinnar setur Ríkisendurskoðun fram fimm ábendingar til Hafrannsóknastofnunar og eina til matvælaráðuneytis, nú atvinnuvegaráðuneytis.
Umfjöllun nefndarinnar.
Innkaup Hafrannsóknastofnunar.
Opinber innkaup eru stór hluti af hagkerfinu og miklu skiptir að vel sé staðið að framkvæmd þeirra og að um þau ríki traust. Um opinber innkaup gilda ákvæði laga nr. 120/2016 en meðal markmiða þeirra er að tryggja jafnræði fyrirtækja og stuðla að hagkvæmni í opinberum rekstri með virkri samkeppni. Með öðrum orðum að ríkið mismuni ekki aðilum á markaði með innkaupum sínum og fari með almannafé af ábyrgð.
Nefndin lítur það því alvarlegum augum sem fram kemur í skýrslunni um að Hafrannsóknastofnun hafi í mörgum tilvikum vanrækt skyldur sínar þegar kemur að opinberum innkaupum og að þau hafi ekki alltaf verið í samræmi við lög og reglur. Þá hafi stofnunin ekki yfir að ráða fullnægjandi upplýsingum um hversu oft hún framkvæmdi útboð við innkaup sín á tímabilinu 2019–2022. Jafnframt skortir upplýsingar um í hve mörgum tilfellum innkaup voru yfir viðmiðunarfjárhæðum, hvaða innkaupaaðferðum var beitt og hvernig stofnunin tryggði virkt innra eftirlit með innkaupum og samningagerð.
Nefndin var upplýst um að bæði ráðuneytið og Hafrannsóknastofnun hafi þegar brugðist við og að unnið sé að úrbótum. Fyrir nefndinni kom fram að Hafrannsóknastofnun hafi lagt talsverða vinnu í mótun faglegra og skilvirkara verklags um innkaup. Þá hafi verið gripið til fjölmargra aðgerða sem eiga að tryggja að innkaup stofnunarinnar fari fram í samræmi við lög og reglur og hefur eftirlit með innkaupum verið hert verulega. Stofnunin hafi jafnframt gert áætlun um frekari úrbætur. Að mati nefndarinnar eru viðbrögð stofnunarinnar við úttekt Ríkisendurskoðunar til eftirbreytni og brýnir hún Hafrannsóknastofnun að vinna áfram að þeim úrbótum. Nefndin beinir því til ráðuneytisins að styðja stofnunina í þeirri vegferð.
Útvistun upplýsingatækni.
Árið 2022 fóru fram tvær úttektir á upplýsingatækni Hafrannsóknastofnunar. Meðal niðurstaðna úttektanna var að nútímavæða þyrfti tölvu- og hugbúnaðarkerfi, bæta þyrfti yfirsýn og þekkingu stjórnenda og upplýsingatækniöryggi. Í kjölfarið hafi verið ákveðið að útvista þessum þætti starfseminnar með þjónustusamningi við fyrirtæki sem myndi sjá um rekstur, þjónustu og ráðgjöf til stofnunarinnar. Fram kemur í skýrslunni að það hafi verið mat stjórnenda Hafrannsóknastofnunar að samningurinn myndi leysa þær áskoranir sem stofnunin stóð frammi fyrir á sem hagkvæmastan hátt og fela í sér verulegan sparnað til lengri tíma litið.
Áður en Hafrannsóknastofnun gekk til þessa samnings hafi stofnunin ekki ráðist í formlegt áhættumat og því engin áætlun um hvernig mæta skyldi áhættum sem fylgdu þeirri leið sem var valin. Þá var kostnaðarmat og þarfagreining verulega takmörkuð. Hafrannsóknastofnun hefði metið umrætt fyrirtæki sem heppilegan þjónustuveitanda vegna reynslu Fiskistofu af þjónustu þess. Hafrannsóknastofnun leitaði hvorki annarra tilboða né kannaði hvort umræddur samningur væri útboðsskyldur en hann var það samkvæmt þágildandi viðmiðunarfjárhæðum. Í skýrslunni segir að stofnunin hafi talið stöðu upplýsingatæknikerfa verið svo bága að samningur sem byggðist á útboði myndi mögulega reynast kostnaðarsamari. Óvissa um umfang og flækjustig verkefna hefði krafist kostnaðarsamrar greiningarvinnu fyrir útboð eða þá að bjóðendur hefðu sökum óvissu neyðst til að bjóða mjög hátt verð. Hafrannsóknastofnun telji að árangur hafi náðst við að bæta upplýsingaöryggi, notendaþjónustu, netkerfi og netþjóna stofnunarinnar. Hins vegar hafi samningsstjórnun af hálfu hennar verið ábótavant.
Að mati nefndarinnar er alvarlegt að ráðist hafi verið í gerð þjónustusamningsins án þess að fullnægjandi mat hafi legið fyrir. Þó að viss árangur hafi náðst með honum verður ekki fram hjá því litið að litlar upplýsingar lágu fyrir í upphafi, annarra tilboða var ekki leitað og samningurinn var útboðsskyldur samkvæmt þágildandi viðmiðunarfjárhæðum. Þá er virk samningsstjórnun nauðsynlegur liður í að tryggja árangur samninga. Fyrir nefndinni kom fram að stofnunin hafi ráðist í úrbætur á þessu sviði og að yfirsýn og þekking í fyrrgreindum verkefnum hafi verið aukin. Þá hafi Hafrannsóknastofnun unnið að því að endurskoða þjónustusamninginn og unnið er að því að ákveða fyrirkomulag á rekstri upplýsingatækniinnviða til lengri tíma. Hluti af því ferli verði nýtt útboð á þjónustunni sem mun gefa stofnuninni tækifæri til að meta hvaða verkefnum hún sinnir sjálf og hvaða verkefnum verður útvistað áfram. Að lokum mun hugbúnaðarteymi setja fram heildstæðan feril fyrir hönnun nýrra rannsóknakerfa og verkefnaáætlun sem tengist henni. Nefndin hvetur Hafrannsóknastofnun til að taka þetta verkefni föstum tökum.
Innra eftirlit og innri endurskoðun.
Ein af ábendingum Ríkisendurskoðunar er að Hafrannsóknastofnun þurfi að styrkja innra eftirlit og innleiða innri endurskoðun. Að mati Ríkisendurskoðunar er mikilvægt að stofnunin endurmóti og innleiði eftirlitsaðgerðir á grundvelli skjalfests verklags og viðeigandi áhættumats með hliðsjón af stefnu þar um og innleiði eftirlitsaðgerðir á grundvelli hennar. Þá þurfi stofnunin að innleiða innri endurskoðun sem feli í sér kerfisbundið, óháð og hlutlægt mat á virkni áhættustýringar, eftirlits og stjórnarhátta stofnunarinnar.
Fyrir nefndinni kom fram að hafist hafi verið handa við að bregðast við þessari ábendingu. Stjórnendur Hafrannsóknastofnunar hafi gripið til fjölmargra aðgerða til að styrkja innra eftirlit stofnunarinnar. Skerpt hafi verið á stjórnarháttum, áhætta hafi verið metin í upplýsingatækni, upplýsingagjöf bætt og nákvæmni fjárhagsupplýsinga til stjórnenda hafi verið stóraukin. Unnið hafi verið að breyttri vinnustaðamenningu í þessum efnum og gæðahandbók byggð upp. Þrátt fyrir það sé enn verk að vinna og sett hefur verið fram áætlun um frekari úrbætur.
Að mati nefndarinnar er jákvætt hvernig Hafrannsóknastofnun hefur brugðist við í þessum efnum. Bæði innra eftirlit og innri endurskoðun eru þýðingarmiklir þættir í starfsemi stofnana. Mikilvægt er að Hafrannsóknastofnun haldi áfram að styrkja og innleiða þessa þætti og beinir nefndin því til ráðuneytisins að styðja við þá vinnu Hafrannsóknastofnunar.
Af því tilefni vekur það athygli nefndarinnar að skv. 3. mgr. 67. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, skal ráðherra setja reglugerð um innri endurskoðun á grundvelli alþjóðlega viðurkenndra staðla, sbr. 65. gr. sömu laga. Sú reglugerð hefur ekki verið sett og samkvæmt Ríkisendurskoðun hafa aðilar í A1- og A2-hluta ríkissjóðs almennt haldið að sér höndum varðandi framkvæmdina þó að það leysi þessa aðila ekki undan skyldum sínum til að koma á laggirnar innra eftirliti. Nefndin brýnir fyrir fjármála- og efnahagsráðuneyti að ljúka setningu reglugerðarinnar til að styðja við framkvæmd og innleiðingu innri endurskoðunar.
Eftirlit og stuðningur fagráðuneytis.
Í skýrslunni er einni ábendingu beint til matvælaráðuneytis, sem nú er atvinnuvegaráðuneyti. Þar segir að ráðuneytið þurfi að sinna virku og auknu eftirliti með því að stofnanir þess taki mið af innkaupastefnu ríkisins, lögum um opinber innkaup og reglum settum á grundvelli þeirra. Þá hvetur Ríkisendurskoðun ráðuneytið til að ljúka sem fyrst athugun sinni á því hvort þörf sé á sértækum aðgerðum í tengslum við innkaup stofnana sinna og hvernig bæta megi framkvæmdina.
Eins og fram kemur í skýrslunni er ráðuneytum í Stjórnarráði Íslands ætlað veigamikið hlutverk við að stjórna, samræma og hafa eftirlit með rekstri einstakra ríkisstofnana. Í stöðu ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins felst að hann fer með yfirstjórn þeirra stjórnvalda sem undir hann heyra. Ef út af bregður í starfsemi stjórnvalds ber ráðherra almennt að bregðast við. Eins og áður hefur komið fram voru tilteknar brotalamir í starfsemi Hafrannsóknastofnunar. Fyrir nefndinni kom fram að ráðuneytið tæki þessa ábendingu alvarlega. Ráðuneytið hafi fest í sessi reglubundna fundi með sínum stofnunum og verið sé að skoða frekari útfærslur í samskiptum við þær. Ráðuneytið hyggst jafnframt auka eftirlit með innkaupum stofnana sinna. Þá boðaði ráðuneytið stjórnendur Hafrannsóknastofnunar á fund til þess að fara yfir skýrsluna og hvernig brugðist skyldi við ábendingum Ríkisendurskoðunar. Að mati nefndarinnar er jákvætt að ráðuneytið hafi brugðist við skýrslunni og brýnir nefndin fyrir ráðuneytinu að halda áfram á þeirri braut og festa breytt verklag í sessi með fullnægjandi hætti.
Að því er varðar sértækar aðgerðir þá hyggst ráðuneytið hraða þeirri athugun. Í skýrslunni kemur fram að ráðuneytinu bar skv. 20. gr. laga um opinber fjármál að setja stefnu fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem það ber ábyrgð á sem innihaldi m.a. áherslur við innkaup. Innkaupastefna þáverandi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis var sett árið 2016. Var hún endurskoðuð tveimur árum síðar og til stóð að vinnu við aðra endurskoðun hennar yrði lokið fyrir lok árs 2020. Ráðuneytið hafi síðar ákveðið að ekki væri þörf á að endurskoða eða setja nýja stefnu. Í umsögn ráðuneytisins um skýrsluna kemur þó fram að ráðuneytið hafi nú til skoðunar hvort þörf sé á sértækum aðgerðum fyrir stofnanir þess til viðbótar við hina sameiginlegu stefnu ríkisins og aðrar áherslur í ríkisrekstri. Að mati nefndarinnar er jákvætt að ráðuneytið hafi nú til skoðunar hvort þörf sé á sértækum aðgerðum fyrir stofnanir þess. Starfsemi Hafrannsóknastofnunar krefst þess á tíðum að ráðist sé í sérhæfð innkaup og því geta áherslur stofnunarinnar verið aðrar en fram koma í almennri innkaupastefnu ríkisins.
Að lokum vill nefndin koma þeirri ábendingu á framfæri við atvinnuvegaráðuneytið, en sú ábending varðar einnig önnur ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands, að tryggja að forstöðumenn undirstofnana fái nauðsynlegan og viðeigandi stuðning og leiðbeiningar við upphaf skipunar sinnar.
Ingibjörg Davíðsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 28. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis, sbr. 2. mgr. 29. gr. þingskapa. Jónína Brynjólfsdóttir, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykk áliti þessu.
Alþingi, 14. maí 2025.
| Vilhjálmur Árnason, form., frsm. |
María Rut Kristinsdóttir. | Bryndís Haraldsdóttir. |
| Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | Grímur Grímsson. | Ingibjörg Davíðsdóttir. |
| Karl Gauti Hjaltason. | Sigmundur Ernir Rúnarsson. | Sigurjón Þórðarson. |
