Ferill 431. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 588 — 431. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um vegabréfsáritanir.
Frá utanríkisráðherra.
I. KAFLI
Gildissvið, markmið, yfirstjórn o.fl.
1. gr.
Gildissvið og markmið.
Markmið laganna er að tryggja skilvirka og samhæfða framkvæmd við útgáfu vegabréfsáritana í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands vegna aðildar að Schengen-samstarfinu. Jafnframt er það tilgangur laganna að laða erlenda ferðamenn til landsins samhliða tryggri landamærastjórn og skilvirkri framkvæmd landamæravörslu.
Við framkvæmd og túlkun laganna skal framfylgja þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa undirgengist varðandi vegabréfsáritanir, einkum í tengslum við Schengen-samstarfið.
2. gr.
Yfirstjórn og samstarf.
Ráðherra skal eiga í virku samstarfi við ráðherra sem fer með mál er varða Schengen, löggæslu, landamæravörslu og útlendingamál, svo og ráðherra sem fer með skipan ferðamála.
Ráðherra skal jafnframt eiga í samstarfi við lögregluyfirvöld, ferðamálayfirvöld, Útlendingastofnun, Vinnueftirlit ríkisins og Vinnumálastofnun í samræmi við tilgang og markmið laga þessara.
3. gr.
Orðskýringar.
1. Ferðamaður: Erlendur ríkisborgari sem þarf vegabréfsáritun til að geta ferðast til Íslands eða annarra aðildarríkja Schengen-svæðisins, sbr. þó 7. gr.
2. Schengen-samstarfið: Samningur sem ráð Evrópusambandsins og Ísland og Noregur gerðu með sér 18. maí 1999 um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna, sbr. auglýsingu nr. 21/2000 í C-deild Stjórnartíðinda, sem og þjóðréttarsamningar, löggjöf og reglur sem leiða af samningnum.
3. Schengen-upplýsingakerfið: Rafrænt gagnasafn sem starfrækt er hér á landi og tengt sameiginlegu upplýsingakerfi á Schengen-svæðinu, sbr. lög um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi.
4. Vegabréfsáritun: Heimild gefin út af íslenskum stjórnvöldum, eða fyrir þeirra hönd, til gegnumferðar um eða fyrirhugaðrar dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna í allt að 90 daga eða skemur á 180 daga tímabili frá fyrsta komudegi til yfirráðasvæðis aðildarríkjanna.
II. KAFLI
Áritunarskylda, undanþágur o.fl.
4. gr.
Áritunarskylda.
5. gr.
Gildistími vegabréfsáritunar.
Vegabréfsáritun skal gilda fyrir eina eða fleiri komur til landsins í allt að 90 daga á nánar tilgreindu tímabili.
6. gr.
Langtímavegabréfsáritun.
Dvöl samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis samkvæmt lögum um útlendinga.
7. gr.
Undanþágur frá áritunarskyldu.
Erlendur ríkisborgari sem hefur dvalarleyfi gefið út af ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu er undanþeginn áritunarskyldu. Sama gildir um erlendan ríkisborgara sem hefur bráðabirgðadvalarleyfi gefið út af þátttökuríki í samstarfinu, enda hafi hann ferðaskilríki gefin út af sama ríki.
Aðstandendur, sem eru ekki EES- eða EFTA-borgarar, skulu vera undanþegnir kvöð um vegabréfsáritun ef þeir eru handhafar gilds dvalarskírteinis skv. 90. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016. Slíkar vegabréfsáritanir skulu að öðrum kosti gefnar út án endurgjalds eins fljótt og hægt er og hljóta flýtimeðferð samkvæmt almennum reglum þar um.
Ráðherra er heimilt með reglugerð að ákveða frekari undanþágur frá áritunarskyldu.
III. KAFLI
Stjórnsýsla, málsmeðferð o.fl.
8. gr.
Útgáfa vegabréfsáritunar.
a. hann hefur gilt vegabréf eða annað gilt kennivottorð sem er viðurkennt sem ferðaskilríki við komu til Íslands og annarra Schengen-ríkja og gildir í a.m.k. 90 daga fram yfir gildistíma áritunarinnar,
b. hann hefur heimild til að ferðast til baka til heimalandsins eða annars ríkis sem gildir a.m.k. einn mánuð fram yfir gildistíma áritunarinnar,
c. hann hefur nægileg fjárráð sér til framfærslu meðan á fyrirhugaðri dvöl stendur og til að greiða fyrir ferð til baka til heimalandsins eða annars lands þar sem honum hefur verið tryggður aðgangur eða hann getur framfleytt sér löglega,
d. hann getur sýnt fram á tilgang dvalar,
e. ekki liggur fyrir ástæða til brottvísunar eða frávísunar hans skv. 98., 99. eða 106. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016,
f. hann er ekki skráður í Schengen-upplýsingakerfið í því skyni að honum verði meinað að koma til landsins,
g. hann telst ekki ógn við allsherjarreglu, þjóðaröryggi, lýðheilsu eða alþjóðasamskipti ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu,
h. hann hefur gilda sjúkrakostnaðar- og heimferðartryggingu.
Heimilt er að veita ferðamanni vegabréfsáritun með takmarkað gildissvæði. Ráðherra ákveður skilyrði slíkrar áritunar með reglugerð.
Í undantekningartilvikum er lögregluyfirvöldum heimilt að gefa út vegabréfsáritanir á landamærastöðvum. Ráðherra ákveður skilyrði slíkrar áritunar með reglugerð.
Ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda ekki um málsmeðferð og ákvarðanatöku samkvæmt lögum þessum. Ferðamaður sem synjað hefur verið um vegabréfsáritun eða hún verið afturkölluð getur óskað eftir endurupptöku á slíkri ákvörðun skv. 16. gr.
Ekki þarf að undirrita ákvörðun um synjun, ógildingu eða afturköllun ferðaheimildar með persónugreinanlegum hætti.
Starfsfólk sem tekur ákvarðanir um útgáfu vegabréfsáritana skal uppfylla skilyrði öryggisvottunar samkvæmt varnarmálalögum.
9. gr.
Fyrirsvarssamningar.
Hafi íslensk stjórnvöld ekki sendiskrifstofu í þriðja ríki skal kappkosta, ef það þykir þjóna hagsmunum Íslands, að koma á samkomulagi um fyrirsvar við aðildarríki sem hafa sendiskrifstofur í því ríki eða eftir atvikum fela utanaðkomandi þjónustuaðila, sbr. 10. gr., að taka á móti umsóknum og senda til nærliggjandi sendiskrifstofu Íslands.
10. gr.
Utanaðkomandi þjónustuaðilar.
11. gr.
Mat á umsóknum og áhættugreining.
Við meðferð umsóknar um samræmda vegabréfsáritun skal kanna hvort umsækjandi uppfylli öll skilyrði áhættumats samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur.
Taka má tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja við mat á umsókn um vegabréfsáritun.
Til að tryggja skilvirkni og vandaða framkvæmd þessa ákvæðis er ráðuneytinu heimilt að vinna áhættugreiningar í samráði við önnur Schengen-ríki, stjórnvöld útlendingamála og lögregluyfirvöld í þágu öryggis ytri landamæra.
12. gr.
Vinnsla og miðlun persónuupplýsinga.
Ráðuneytinu og sendiskrifstofum Íslands er heimilt að miðla persónuupplýsingum að því marki sem telst nauðsynlegt vegna starfsemi og hlutverks þeirra samkvæmt lögum þessum. Jafnframt er þeim heimilt að safna og skiptast á upplýsingum um umsóknir ferðamanna um vegabréfsáritanir við Útlendingastofnun, handhafa lögregluvalds og tollyfirvöld í þágu landamæraöryggis og greiningarstarfs.
Ráðuneytinu er heimilt að láta erlendum stjórnvöldum í té persónuupplýsingar um ferðamann vegna meðferðar á máli er varðar vegabréfsáritun að því marki sem nauðsynlegt er vegna þjóðréttarsamninga sem Ísland hefur gert eða leiðir af skuldbindingum samkvæmt Schengen-samstarfinu.
13. gr.
Upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir.
14. gr.
Synjun umsóknar um vegabréfsáritun.
Þegar ráðuneytið telur sérstaka ástæðu til er heimilt að óska eftir umsögn lögregluyfirvalda til að afla upplýsinga um sakaferil gestgjafa í því skyni að meta hvort hafna skuli umsókn á grundvelli þessa ákvæðis.
15. gr.
Afturköllun vegabréfsáritunar.
16. gr.
Endurupptaka synjunar eða afturköllunar.
Ákvörðun ráðherra í slíku máli skal jafnan liggja fyrir innan 30 virkra daga frá því að beiðni var móttekin.
Samhliða framlagningu beiðni um endurupptöku máls ber að greiða málskotsgjald. Mál skal fellt niður án efnismeðferðar ef greiðsla berst ekki innan áskilins frests.
Ákvörðun í endurupptökumáli er endanleg á stjórnsýslustigi.
IV. KAFLI
Gjaldtaka, reglugerðarheimild o.fl.
17. gr.
Gjaldtaka.
18. gr.
Reglugerðir.
1. Tegundir vegabréfsáritana og skilyrði fyrir útgáfu þeirra, sbr. 2. og 3. mgr. 8. gr., þar með talið vegabréfsáritanir vegna gegnumferðar um flughöfn, vegabréfsáritanir til diplómata og áhættumat vegna þeirra, sbr. 11. gr.
2. Málsmeðferð við útgáfu vegabréfsáritana, þar á meðal um skilyrði fyrir því að veita þær. Reglugerðin skal taka mið af reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 810/2009 um Bandalagsreglur um vegabréfsáritanir.
3. Aðgang ráðuneytisins og sendiskrifstofa Íslands að íslenska hluta upplýsingakerfis um vegabréfsáritanir.
4. Langtímavegabréfsáritanir, sbr. 6. gr.
5. Undanþágur frá áritunarskyldu, sbr. 7. gr.
6. Skyldu til að hafa vegabréfsáritun til að fara um flugvöll, sbr. 7. gr.
7. Samstarf og samningagerð við utanaðkomandi þjónustuaðila, sbr. 10. gr.
8. Áhættugreiningar, sbr. 11. gr.
9. Málsmeðferð við endurupptöku ákvarðana um synjun eða afturköllun, þ.m.t. að mál verði einvörðungu endurskoðuð á grundvelli málsgagna sem lágu fyrir þegar stjórnvaldsákvörðun var tekin, sbr. 16. gr.
19. gr.
Innleiðing.
1. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 810/2009 um Bandalagsreglur um vegabréfsáritanir.
2. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 767/2008 frá 9. júlí 2008 um upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir (VIS) og skipti á gögnum milli aðildarríkjanna um vegabréfsáritanir til stuttrar dvalar (VIS-reglugerð).
20. gr.
Gildistaka.
Reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli um vegabréfsáritanir, sem sett hafa verið á grundvelli laga um útlendinga eða annarrar löggjafar, skulu halda gildi sínu að svo miklu leyti sem þau brjóta ekki í bága við ákvæði laga þessara, uns nýjar reglugerðir og stjórnvaldsfyrirmæli samkvæmt lögum þessum hafa verið gefin út.
21. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Lög um útlendinga, nr. 80/2016:
a. a-liður 2. mgr. 8. gr. laganna fellur brott.
b. Orðið „vegabréfsáritun“ í 1. mgr. 15. gr. laganna fellur brott.
c. 20. og 21. gr. laganna falla brott.
d. Á eftir orðinu „vegabréfsáritun“ í 1. málsl. 5. mgr. 81. gr. laganna kemur: samkvæmt lögum um vegabréfsáritanir.
e. 2. málsl. 5. mgr. 81. gr. laganna fellur brott.
f. 6. og 7. tölul. 1. mgr. og 6. tölul. 2. mgr. 120. gr. laganna falla brott.
2. Lög um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991:
a. 3.–5. tölul. 3. mgr. 14. gr. laganna falla brott.
b. Á eftir 14. gr. b laganna kemur ný grein, 14. gr. c, svohljóðandi:
Fyrir umsókn um vegabréfsáritun skal utanríkisþjónustan gefa út gjaldskrá á mánaðarfresti sem tekur mið af miðgengi evru mánaðarins á undan fyrir útgáfu nýrrar gjaldskrár og námunda niður að næstu heilu tölu. Fyrir umsóknir sem mótteknar eru erlendis er gjald innheimt í evrum.
Á grundvelli laga um vegabréfsáritanir greiðast eftirfarandi gjöld:
1. Vegabréfsáritun, 6–12 ára, 45 evrur.
2. Vegabréfsáritun, 13 ára og eldri, 90 evrur.
3. Vegabréfsáritun, framlenging, 90 evrur.
4. Fyrir umsókn um langtímavegabréfsáritun, 12.200 kr.
5. Fyrir útgáfu landsáritunar í tengslum við útgáfu dvalarleyfis, 90 evrur.
6. Fyrir málskot skv. 16. gr. laga um vegabréfsáritanir, 40.000 kr.
3. Lög um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi, nr. 51/2021: Orðin „við afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritun, þ.m.t. við ógildingu, afturköllun eða framlengingu vegabréfsáritana“ í d-lið 1. mgr. 42. gr. laganna falla brott.
4. Lög um landamæri nr. 136/2022: Á eftir orðinu „útlendinga“ í 1. mgr. 14. gr. laganna kemur: lögum um vegabréfsáritanir.
Ákvæði til bráðabirgða.
Greinargerð.
Frumvarp þetta var samið í utanríkisráðuneytinu og er liður í stefnu stjórnvalda um að efla afkastagetu við útgáfu vegabréfsáritana til að mæta mikilli eftirspurn og til að Ísland geti sjálft annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir í auknum mæli. Frumvarpið er ekki á þingmálaskrá ríkisstjórnarinnar en er lagt fram nú til að mæta þeirri öru þróun sem orðið hefur í áritanamálum á síðustu mánuðum.
Undanfarin sjö ár hefur stefna stjórnvalda verið að fjölga þeim ferðamönnum sem ferðast til Íslands. Því fylgir fjölgun umsókna um vegabréfsáritanir og þar með er mikilvægt að auka afkastagetu utanríkisþjónustunnar í þeim efnum.
Umsóknum um Schengen-vegabréfsáritanir til Íslands hefur fjölgað umtalsvert, og árið 2024 nam fjölgunin 58% samanborið við árið á undan. Áætlað er að umsóknir geti aukist um 50–60% árið 2025. Fjölgun umsókna hefur aukið tekjur ríkissjóðs og skapað möguleika til frekari uppbyggingar í ferðaþjónustu.
Framkvæmd vegabréfsáritana er nú flókin og bæði á hendi utanríkisráðuneytisins og Útlendingastofnunar. Þetta hefur leitt til tvíverknaðar og tafa á afgreiðslu umsókna. Með frumvarpinu er lagt til að bæta úr þessu og færa alla framkvæmd vegabréfsáritana til utanríkisráðuneytisins og tryggja þar með hraðari málsmeðferð, bætta þjónustu við umsækjendur og auka heildarafköst kerfisins.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Líkt og komið hefur fram er frumvarp þetta liður í stefnu stjórnvalda um að efla afkastagetu við útgáfu vegabréfsáritana til að mæta mikilli eftirspurn og til að Ísland geti sjálft annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir í auknum mæli. Þessi stefna var sett fram í fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029. Þar er byggt á vexti innan utanríkisþjónustunnar og aukningu ríkistekna í formi umsóknargjalda. Í fjármálaáætluninni var áætlað að auka fjárheimild til málaflokksins um 200 millj. kr. árin 2025 og 2026 og 100 millj. kr. árin 2027–2029 til þess að efla útgáfu vegabréfsáritana og mæta þannig mikilli eftirspurn. Áætlað er að aukning ríkistekna sem leiðir af vexti málaflokksins verði umtalsvert meiri en sem nemur aukinni fjárheimild samkvæmt fjármálaáætlun. Meginforsenda þess að anna mikilli eftirspurn og efla útgáfu vegabréfsáritana er skilvirkni, afkastageta og afgreiðsluhraði utanríkisþjónustunnar sem mun leiða til aukinna ríkistekna.
Umsóknum um vegabréfsáritanir til Íslands hefur fjölgað verulega á undanförnum árum. Sú þróun er jákvæð fyrir íslenska ferðaþjónustu og efnahagslíf. Markmið lagasetningarinnar er að auka skilvirkni í afgreiðslu vegabréfsáritana, einfalda stjórnsýslu og skapa hagkvæmari og skilvirkari ferla sem styðja við fjölgun ferðamanna til landsins. Þá er lagt upp með að hagræða í ríkisrekstri og fyrirbyggja tvíverknað.
Frumvarpið og sú stefna sem unnið er eftir í áritanamálum samræmast vel stefnu ríkisstjórnarinnar um að einfalda stjórnsýslu og hagræða í ríkisrekstri. Frumvarpið samræmist einnig því markmiði stjórnvalda að laða ferðamenn til landsins en þó í jafnvægi við markmið um trygga landamærastjórn og örugga og skilvirka framkvæmd landamæravörslu.
2.1. Bakgrunnur og forsaga.
Ísland gerðist aðili að Schengen-samstarfinu með fullgildingu samningsins sem ráð Evrópusambandsins og Ísland og Noregur gerðu með sér 18. maí 1999 um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna, sbr. auglýsingu nr. 21/2000 í C-deild Stjórnartíðinda (svonefndur Brussel samningur). Samningurinn kveður á um framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerða. Í Schengen-samstarfinu felst m.a. að ríkisborgarar þriðju ríkja, þ.e. ríkja sem eru ekki aðilar að samstarfinu og ríkja sem ekki hafa samið sérstaklega um áritanafrelsi við Schengen-ríkin, þurfa vegabréfsáritanir til þess að ferðast inn á Schengen-svæðið, þ.m.t. til Íslands. Vegabréfsáritanir eru fyrst og fremst gefnar út fyrir ferðamenn en einnig í tengslum við fjölskylduheimsóknir, opinber erindi, viðskiptaerindi og námsferðir.
Þegar Ísland gekk í Schengen-samstarfið var ákveðið að íslensk stjórnvöld myndu ekki sjálf annast útgáfu vegabréfsáritana. Þess í stað voru gerðir svokallaðir fyrirsvarssamningar við önnur Schengen-ríki sem fyrstu árin sinntu alfarið útgáfu vegabréfsáritana fyrir hönd Íslands.
Ísland er enn með fyrirsvarssamninga við níu ríki sem taka til afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir í um það bil 95 ríkjum. Fyrirsvarssamningar eru ákveðin tegund þjóðréttarsamninga sem gjarnan eru gerðir í formi orðsendingaskipta. Með slíkum samningi felur Ísland öðru ríki innan Schengen-samstarfsins móttöku og afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir. Hugsunin með fyrirsvarssamningum er sú að tryggja að ferðamenn í tilteknum ríkjum þar sem Ísland er ekki með fyrirsvar sendiráðs geti sótt um vegabréfsáritun vegna ferðalaga til Íslands. Sökum takmarkaðs fjölda íslenskra sendiskrifstofa hefur Ísland í nokkrum mæli þurft að reiða sig á fyrirsvarssamninga, einkum í Asíu og Afríku. Athuga ber að fyrirsvarssamningur felur í sér valdframsal til viðkomandi ríkis varðandi töku stjórnvaldsákvörðunar. Slík málsmeðferð erlends ríkis varðandi afgreiðslu umsóknar um vegabréfsáritun lýtur einvörðungu löggjöf viðkomandi ríkis og sætir því ekki kæru eða endurupptöku innan íslenskrar stjórnsýslu. Af þessu leiðir að utanríkisráðuneytinu er að meginstefnu til óheimilt að hafa afskipti af málsmeðferð hins erlenda ríkis.
Í flestum tilfellum hefur framkvæmd fyrirsvarssamninga gengið vel fyrir sig. Þó eru dæmi um að fyrirsvarsríki hafa farið fram á að greidd verði þóknun þegar fjöldi umsókna fer yfir tiltekið hámark eða að fyrirsvarsríkinu verði heimilað að takmarka fjölda umsókna. Einnig eru dæmi um að umsækjendur sem fengu vegabréfsáritun til Íslands í gegnum fyrirsvarsríki hafi sótt um alþjóðlega vernd innan Schengen. Þá eru dæmi um að kvartanir berist vegna málsmeðferðar og málshraða fyrirsvarsríkja.
Árið 2007 var ákveðið á setja á fót áritanadeild í sendiráði Íslands í Peking. Nokkrum árum síðar var stofnuð áritanadeild í sendiráði Íslands í Moskvu. Umfang umsókna var heldur lítið í öllum samanburði og framan af var einungis tekið á móti umsækjendum í sendiráðunum en ekki í gegnum utanaðkomandi þjónustuaðila líkt og tíðkast alls staðar nú.
Árið 2018 skipaði utanríkisráðherra starfshóp um gerð áætlunar um fjölgun afgreiðslustaða fyrir vegabréfsáritanir í sendiráðum Íslands erlendis. Starfshópurinn var skipaður vegna þess að þanþol margra umsóknarstaða hjá fyrirsvarsríkjum var komið að ystu mörkum. Danir höfðu til að mynda óskað eftir að samningar yrðu uppfærðir þannig að þeim yrði heimilt að takmarka umsóknarfjölda og að íslensk stjórnvöld myndu taka þátt í hluta rekstrarkostnaðar sendiskrifstofa þegar umsóknarfjöldi færi yfir tiltekið hámark.
Í samræmi við tillögu starfshópsins tók til starfa miðlæg áritanadeild í utanríkisráðuneytinu auk þess sem sendiráð Íslands í London, Nýju-Delí og Washington D.C. tóku við útgáfu vegabréfsáritana frá fyrirsvarsríkjum. Auk þess voru opnaðir fleiri umsóknarstaðir í Kína. Þá var Útlendingastofnun efld til að geta annað auknum fjölda umsókna og sinnt eftirliti.
Þegar ytri landamærum Schengen var lokað vegna heimsfaraldurs COVID-19 lagðist starfsemi tengd áritunum nánast af. Vorið 2024 samþykkti fjármála- og efnahagsráðuneytið tillögu utanríkisráðuneytisins um að efla áritanastarfsemi vegna aukinnar eftirspurnar. Tillagan laut að því að ráðast í úrbætur sem kröfðust hækkunar á fjárframlögum. Líkt og komið hefur fram er um að ræða fimm ára áætlun og nemur hækkunin 200 millj. kr. fyrir hvort ár 2025 og 2026, en 100 millj. kr. árlega fyrir árin 2027–2029. Í tillögunni var lagt upp með að fjölga umsóknum í 35 þúsund árið 2025 og í allt að 90 þúsund árið 2029. Áætlað er að aukning ríkistekna sem leiðir af átakinu verði umtalsvert meiri en aukin fjárheimild.
2.2. Vöxtur, áætlanir og tekjur í áritanamálum.
Um þessar mundir er tekið á móti umsóknum um vegabréfsáritanir til Íslands á um fjörutíu stöðum í sjö löndum, þ.e. Bandaríkjunum, Bretlandi, Kanada, Indlandi, Írlandi, Kína og Malasíu. Þessu til viðbótar er líkt og komið hefur fram unnt að sækja um vegabréfsáritun til Íslands hjá níu fyrirsvarsríkjum í um það bil 95 ríkjum. Á undanförnum mánuðum hefur verið opnað fyrir móttöku umsókna í um fimmtán borgum í fjórum löndum. Nýjustu opnanir eru í Dublin í Írlandi og Ottawa, Toronto og Vancouver í Kanada. Áður var Danmörk í fyrirsvari fyrir Ísland í þeim ríkjum. Utanaðkomandi þjónustuaðili annast alls staðar móttöku umsóknanna en utanríkisráðuneytið og fjögur sendiráð annast efnislega yfirferð þeirra og útgáfu vegabréfsáritana.
Undanfarin fjögur ár hefur orðið verulegur vöxtur í fjölda umsókna. Árið 2022 bárust um það bil 7.500 umsóknir en á þeim tíma voru kínverskir ferðamenn ekki farnir að ferðast á ný eftir heimsfaraldurinn. Um það bil 45% umsókna bárust frá ferðamönnum með búsetu í Bandaríkjunum, 25% frá Indlandi og 28% frá Bretlandi en restin frá Kína.
Árið 2023 bárust um það bil 22.500 umsóknir. Álagið vegna innlagðra umsókna var slíkt að Ísland, líkt og önnur Schengen-ríki, neyddist til að setja hámark á þann fjölda umsókna sem tekið var á móti. Þannig urðu tímabókanir vegna umsókna um vegabréfsáritun til Íslands í raun takmörkuð auðlind og utanríkisráðuneytinu bárust kvartanir um að tímabókanir gengju kaupum og sölum fyrir tugi þúsunda. Ríflega 50% umsókna sem bárust árið 2023 voru frá Kína. Rúmlega 13% umsóknanna voru frá Indlandi, 22% frá Bandaríkjunum og 13% frá Bretlandi.
Eftir að fjármálaáætlun 2024–2029 var samþykkt var hafist handa við að efla afkastagetu utanríkisþjónustunnar við útgáfu vegabréfsáritana til að sinna allri eftirspurn. Í ágúst var hafist handa við að hækka framangreint hámark á fjölda umsókna sem tekið var á móti á hverjum umsóknarstað í takt við bætta mönnun og afkastagetu.
Árið 2024 voru lagðar inn tæplega 35.500 umsóknir um vegabréfsáritanir. Þannig fjölgaði umsóknum um 58% á milli ára. Ríflega helmingur allra umsókna voru frá Kína en þar fjölgaði umsóknum um 22% á milli ára. Hlutfallslega var fjölgunin meiri í Bretlandi þar sem umsóknum fjölgaði um 80% á milli ára og á Indlandi þar sem umsóknum fjölgaði um 73% á milli ára. Þá varð 20% fjölgun á umsóknum frá Bandaríkjunum. Um það bil 17% umsókna árið 2024 voru frá Bandaríkjunum, 16% frá Bretlandi og 17% frá Indlandi. Í línuritinu hér á eftir má sjá þróun fjölda umsókna undanfarin fjögur ár.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Í ár er áætlað að umsóknum muni fjölga um 50–60%. Reiknað er með að stærstur hluti umsókna muni áfram berast frá Kína en gert er ráð fyrir mestri hlutfallslegri fjölgun umsókna frá Bretlandi og Indlandi. Þá hafa nýir umsóknarstaðir verið opnaðir og áformað er að opna fyrir móttöku umsókna í fleiri löndum. Fjöldi umsókna það sem af er ári rímar vel við áætlanir utanríkisráðuneytisins þar um. Fyrstu þrjá mánuði ársins höfðu um það bil 11.500 umsóknir verið lagðar inn samanborið við tæplega 6.000 umsóknir fyrstu þrjá mánuði síðasta árs.
Ríkissjóður hefur beinar tekjur af umsóknargjöldum vegna umsókna um vegabréfsáritanir. Gjaldið er ákvarðað í 16. gr. reglugerðar (EB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir og nemur 90 evrum. Beinar tekjur af áritanagjöldum árið 2023 námu 230 millj. kr. og árið 2024 námu beinar tekjur um 440 millj. kr. Með því að ráðast í úrbætur á áritanastarfsemi utanríkisþjónustunnar mætti fjölga umsóknum í allt að 90 þúsund í lok árs 2029. Gangi uppbyggingaráform eftir verða beinar tekjur af umsóknargjöldum vegna vegabréfsáritana liðlega 710 millj. kr. árið 2025 og 1,2 milljarðar kr. árið 2029. Ef gert er ráð fyrir að sérhver þessara ferðamanna skilji eftir sig að jafnaði um 350.000 kr. í hagkerfinu næmu tekjur af þessum ferðamönnum á núvirði liðlega 19 milljörðum kr. árið 2025 og um 31 milljarði kr. árið 2029. Af framangreindu er ljóst að ferðaþjónustan og ríkissjóður verða nú af verulegum tekjum sem hægt væri að afla í ríkissjóð með því að efla áritanastarfsemi utanríkisþjónustunnar og nýta sóknartækifæri.
2.3. Stjórnsýsla áritanamála.
Utanríkisráðuneytið fer með mál er varða áritun vegabréfa, sbr. h-lið 2. tölul. 11. gr. forsetaúrskurðar nr. 5/2025, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Þrátt fyrir það er fjallað um vegabréfsáritanir í lögum um útlendinga, nr. 80/2016, og einu lagaákvæðin sem varða áritun vegabréfa heyra undir dómsmálaráðherra.
Samkvæmt 10. mgr. 20. gr. útlendingalaga tekur Útlendingastofnun ákvörðun um umsókn um útgáfu vegabréfsáritunar. Í ákvæðinu segir að heimilt sé að fela utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um slíkar umsóknir. Enn fremur segir í ákvæðinu að heimilt sé að fela utanríkisþjónustu annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu að verða við umsókn um vegabréfsáritun og hafna umsókn um vegabréfsáritun.
Verklag er nánar útfært í III. hluta reglugerðar nr. 795/2022 um vegabréfsáritanir. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að utanríkisráðuneytið og sendiskrifstofur Íslands og annarra aðildarríkja, í samræmi við ákvörðun utanríkisráðuneytisins eða samninga þess við önnur aðildarríki um fyrirsvar á hverjum tíma, taki við og vinni umsóknir og veiti vegabréfsáritanir. Í framkvæmd þýðir þetta að utanríkisþjónustan annast nær alla framkvæmd áritanamála að synjunum undanskildum. Utanríkisþjónustunni er því heimilt að veita vegabréfsáritanir en telji utanríkisþjónustan umsókn ekki uppfylla skilyrði fyrir útgáfu vegabréfsáritunar ber að senda umsóknina í synjunarferli til Útlendingastofnunar. Endurskoðun Útlendingastofnunar á mati utanríkisþjónustunnar felst einkum í yfirferð á því hvort umsóknir uppfylli skilyrði fyrir útgáfu vegabréfsáritunar og því hvort ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, hafi verið fylgt við málsmeðferð. Í þessu ferli felst augljós tvíverknaður og ofaukin réttarvernd umsækjenda sem hyggjast ferðast til landsins í frí. Þar að auki tefur þetta málsmeðferð verulega. Starfsfólk í þremur stöðugildum hjá Útlendingastofnun sinnir því verkefni að taka ákvörðun um synjun umsókna sem utanríkisþjónustan hefur þegar lagt mat á.
Málsmeðferðartími í synjanamálum er að jafnaði töluvert lengri en í málum þar sem vegabréfsáritun er veitt. Árið 2024 var rúmlega 5% af öllum umsóknum synjað. Tæplega 2.000 umsóknir fóru í synjunarferli hjá Útlendingastofnun sem komast hefði mátt hjá. Gangi áætlanir um fjölgun umsókna eftir má áætla að um 3.300–4.000 umsóknir fari í synjunarferli árlega hjá Útlendingastofnun með tilheyrandi óhagræði og útgjöldum. Undanfarna mánuði hefur málsmeðferðartími í synjanamálum lengst töluvert. Vegna lögbundins málsmeðferðartíma í áritanamálum er ljóst að fjölga þyrfti stöðugildum hjá Útlendingastofnun til þess eins að yfirfara tillögur utanríkisráðuneytis um að synja ferðamanni um vegabréfsáritun. Í frumvarpinu er lagt upp með að utanríkisráðuneytið annist synjanir í stað þess að senda tillögu um synjun til Útlendingastofnunar.
Til að stuðla að skilvirkni, einfalda stjórnsýslu og hagræða í málaflokknum er einnig lagt til að ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, muni ekki gilda um málsmeðferð og ákvarðanatöku í tengslum við umsóknir um vegabréfsáritanir. Þetta byggist á sjónarmiðum um skilvirkni og hagkvæmni og því að áritanamál snúa að ferðamönnum en ekki t.d. flóttafólki. Hagsmunir og þarfir þessara tveggja hópa eru ólíkir. Flóttamannamál lúta öðru regluverki mannréttinda og mannúðar sem og flóknari málsmeðferðarkröfum svo að fátt eitt sé nefnt. Hagsmunir ferðamanna lúta fyrst og fremst að því að tryggja sér aðgengi að landi sem þeir hyggjast ferðast til, yfirleitt í frí en einnig vegna sérfræðiverkefna eða viðskiptaerinda. Aðaláherslan er þá lögð á hraða málsmeðferð umsóknar og fyrirsjáanleika í þágu skipulagningar ferðalags.
Í þessu samhengi er vert að hafa í huga að þegar utanríkisþjónustu annarra Schengen-ríkja er falin afgreiðsla umsókna um vegabréfsáritanir á grundvelli fyrirsvarssamninga, sem fjallað var um í kafla 2.4, þá er ákvörðun tekin af viðkomandi utanríkisþjónustu hvort heldur sem vegabréfsáritun er veitt eða umsókn synjað.
Ástæðan fyrir því að utanríkisþjónustunni hefur hingað til ekki verið heimilað að synja umsóknum um vegabréfsáritanir er einkum sú að skv. 7. gr. útlendingalaga, nr. 80/2016, eru ákvarðanir Útlendingastofnunar samkvæmt lögunum kæranlegar en þar er ekki sérstaklega kveðið á um ákvarðanir utanríkisþjónustunnar.
Með frumvarpinu er lagt til að kæruleið verði breytt og hún einfölduð að finnskri fyrirmynd með því að veita utanríkisráðuneytinu heimild til að endurupptaka mál í stað þess að kæra þurfi þau til kærunefndar útlendingamála. Gildandi kæruleið skapar takmarkaða réttarvernd sökum þess að málsmeðferðartími er nú orðinn svo langur að niðurstaða máls liggur gjarnan oft ekki fyrir fyrr en eftir áformað ferðalag til Schengen-svæðisins. Þannig fara undirliggjandi hagsmunir kæranda forgörðum. Oftar en ekki hafa ferðamenn þá lagt inn nýja umsókn með uppfærðum gögnum og fengið hana samþykkta. Dæmi eru um að kærendur hafi þegar farið í ferðina og snúið aftur heim þegar niðurstaða kærumáls liggur fyrir.
Fjöldi kærumála hefur aukist í takt við fjölgun umsókna undanfarin ár. Árið 2023 bárust kærunefnd útlendingamála 120 kærur vegna umsókna um vegabréfsáritanir en árið 2024 bárust 378 kærur. Þannig fjölgaði kærum um 215% á milli ára. Samt sem áður er hlutfall umsókna sem enda með kæru aðeins um 1% af öllum umsóknum. Hinn 1. mars voru 372 kærur til vinnslu hjá kærunefnd útlendingamála. Þar af voru 138 kærur sem bárust fyrstu tvo mánuði ársins 2025 en rúmlega 230 kærur sem bárust árið 2024 og höfðu enn ekki verið afgreiddar. Gangi áætlanir um fjölgun umsókna eftir má áætla að um 600–900 ákvarðanir Útlendingastofnunar um synjun umsókna um vegabréfsáritun verði kærðar til kærunefndar útlendingamála árið 2025.
Að framansögðu er ljóst að við framkvæmd áritanamála og uppbyggingu málaflokksins hjá utanríkisráðuneytinu hefur komið í ljós að stjórnsýslan er óþarflega flókin. Hún felur í sér umtalsverðan tvíverknað, einkum við synjanir, sem dregur verulega úr skilvirkni, tefur málsmeðferð og torveldar hagnýtingu sóknartækifæra. Einnig hefur komið í ljós að áherslur dómsmálaráðuneytis og Útlendingastofnunar í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd eiga eðli máls samkvæmt ekki við um ferðamenn. Málaflokkurinn á mikla samlegð með ferðaþjónustu hvað viðkemur streymi ferðamanna til Íslands en síður málefnum flóttafólks, þó að vissulega sé mikilvægt að huga að áhættuþáttum tengdum flóttafólki við afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir. Með lagabreytingu og tilfærslu verkefna má einfalda stjórnsýsluna verulega, hagræða í ríkisrekstri og auka ríkistekjur umtalsvert.
Unnt verður að straumlínulaga stjórnsýsluna, auka afkastagetu, skilvirkni og hagkvæmni með því að aðskilja framkvæmd áritanamála og útlendingamála og flytja verkefnið til utanríkisráðuneytisins sem annast nú þegar stærstan hluta af framkvæmd þess. Þjónustustig mun hækka og málsmeðferðartími styttast.
2.4. Fyrirsvarsmál.
Ísland nýtur nú fyrirsvars níu ríkja sem taka á móti og afgreiða umsóknir í um það bil 100 ríkjum. Þessi ríki eru Danmörk, Finnland, Frakkland, Holland, Litháen, Noregur, Portúgal, Svíþjóð og Þýskaland.
Athuga ber að fyrirsvarssamningur felur í sér valdframsal til viðkomandi ríkis varðandi töku stjórnvaldsákvörðunar. Málsmeðferð erlends ríkis varðandi afgreiðslu umsóknar um vegabréfsáritun lýtur einvörðungu löggjöf viðkomandi ríkis og sætir því ekki kæru eða endurupptöku innan íslenskrar stjórnsýslu. Af þessu leiðir að utanríkisráðuneytinu er að meginstefnu til óheimilt að hafa afskipti af málsmeðferð hins erlenda ríkis.
Þegar Ísland gerðist aðili að Schengen var ákveðið að íslensk stjórnvöld myndu ekki sjálf annast áritanamál. Horfið var frá þeirri stefnu að hluta árið 2007 þegar íslenska sendiráðið í Peking hóf útgáfu áritana. Nokkrum árum síðar hófst útgáfa áritana í sendiráði Íslands í Moskvu sem var lokað árið 2023.
Árið 2018 skipaði utanríkisráðherra starfshóp um gerð áætlunar um fjölgun afgreiðslustaða fyrir vegabréfsáritanir í sendiráðum Íslands erlendis. Starfshópurinn var skipaður vegna þess að þanþol margra umsóknarstaða hjá fyrirsvarsríkjum var komið að ystu mörkum. Danir höfðu til að mynda óskað eftir að samningar yrðu uppfærðir þannig að þeim yrði heimilt að takmarka umsóknarfjölda og krefja íslensk stjórnvöld um endurgjald fyrir fyrirsvarið í tilteknum tilfellum. Í samræmi við óskir Dana var fyrirsvarssamningurinn við þá uppfærður þannig að Ísland greiðir nú þóknun þegar fjöldi umsókna á einstökum umsóknarstöðum fer yfir 1.500 umsóknir á ári. Þóknunin er byggð á rekstrarkostnaði dönsku utanríkisþjónustunnar vegna viðkomandi sendiráðs en undanfarin ár hefur þurft að greiða sérstaklega fyrir fyrirsvar í Taílandi og Indónesíu.
Í samræmi við tillögur starfshópsins tóku sendiráð Íslands í Nýju-Delí, Washington D.C. og London við útgáfu vegabréfsáritana í Indlandi, Bandaríkjunum og Bretlandi árið 2019. Auk þess voru opnaðir fleiri umsóknarstaðir í Kína.
Á undanförnum misserum hefur verið lögð aukin áhersla á að taka yfir fyrirsvarssamninga Íslands þar sem því verður komið við. Haustið 2024 var opnað fyrir móttöku umsókna í tveimur borgum í Bandaríkjunum og fimm borgum á Indlandi. Umsóknir sem lagðar eru inn þar eru sendar til viðkomandi sendiráða. Í byrjun árs 2025 var opnað fyrir móttöku umsókna á Írlandi og í þremur borgum í Kanada en umsóknir sem lagðar eru inn þar eru annars vegar sendar til sendiráðs Íslands í London og hins vegar til Washington DC. Áður sinntu Danir þessum umsóknum fyrir hönd Íslands.
Á næstu mánuðum er litið til þess að hefja móttöku umsókna í Suðaustur-Asíu og í Afríku. Í Suðaustur-Asíu er mikil eftirspurn eftir vegabréfsáritunum til Íslands. Danir og Norðmenn afgreiða árlega hátt í 10.000 umsóknir sem lagðar eru inn í Taílandi, Filipseyjum, Indónesíu og fleiri nágrannaríkjum. Umsóknirnar eru allar afgreiddar í eins konar áritanamiðstöðvum ríkjanna í Bangkok en vegna umfangsins þurfa íslensk stjórnvöld að greiða dönsku utanríkisþjónustunni fyrir fyrirsvarsþjónustu í Taílandi og Indónesíu. Unnið er að því að fá utanaðkomandi þjónustuaðila til að senda umsóknir frá þessum löndum til sendiráðs Íslands í Tókýó þannig að hægt sé að afgreiða umsóknirnar þar.
Ísland hefur nú enga aðkomu að áritanamálum í Afríku. Afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir í þeirri heimsálfu hefur alfarið verið úthýst til annarra Schengen-ríkja, einkum til annarra norrænna ríkja og Frakklands. Ísland nýtur nú fyrirsvars sex ríkja víða um Afríku líkt og sjá má á eftirfarandi mynd en er án fyrirsvars í rúmlega tuttugu löndum í Afríku. Sökum þess að ekkert fyrirsvar er fyrir hendi í þeim löndum er erfitt að segja til um raunverulega eftirspurn eftir vegabréfsáritunum þar. Þá má benda á að reglulega koma upp bagaleg tilfelli þar sem íslensk stjórnvöld lenda í erfiðleikum vegna þess að ekki er unnt að sækja um vegabréfsáritanir í tilteknum ríkjum. Til að mynda hafa komið upp atvik þar sem boðsgestir á ráðstefnur á vegum stjórnvalda hafa ekki komist til landsins vegna þess að ráðuneytinu tókst ekki að útvega þeim vegabréfsáritun í tæka tíð.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
3. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið kveður á um að framkvæmd vegabréfsáritana verði alfarið í höndum utanríkisráðuneytisins. Þannig mun einn og sami aðilinn hafa heimild til að veita áritanir og synja umsóknum um þær, sem dregur úr óþarfa málsmeðferðartöfum. Að auki verður kæruleið breytt og hún einfölduð að finnskri fyrirmynd með því að veita utanríkisráðuneytinu heimild til að endurupptaka mál í stað þess að kæra þurfi þau til kærunefndar útlendingamála.
Lagt er til að ákvæði laga um útlendinga, nr. 80/2016, sem snerta vegabréfsáritanir, verði færð yfir í sérlöggjöf um áritanir og heyri undir utanríkisráðherra. Jafnframt yrði samræmt regluverk Schengen-ríkjanna innleitt með lagastoð í þessum nýju lögum. Með breyttu fyrirkomulagi verður stjórnsýsla vegabréfsáritana straumlínulöguð og betur samræmd framkvæmd annarra Schengen-ríkja.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið er talið samræmast stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, einkum 2. mgr. 66. gr., sem kveður á um að með lögum skuli skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér. Í frumvarpinu er þó stuðst við hugtakið ferðamaður í stað útlendingur til að skerpa á þeirri áherslu að lögunum er ætlað að lúta að ferðaþjónustutengdri stjórnsýslu en ekki stjórnsýslu útlendingamála.
Jafnframt er frumvarpið í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, einkum þær sem leiða af þátttöku í Schengen-samstarfinu.
5. Samráð
Áform um frumvarpið voru kynnt innan Stjórnarráðsins og haft samráð við dómsmálaráðuneytið. Ekki gafst tækifæri til að kynna frumvarpið í samráðsgátt stjórnvalda áður en það var lagt fram. Efni frumvarpsins er metið sérlega brýnt ekki síst út frá markmiðum ríkisstjórnarinnar um að einfalda stjórnsýslu og hagræða í ríkisrekstri. Þar að auki hefur ör vöxtur í áritanamálum leitt til verulega aukins álags og dregið úr málshraða synjana- og kærumála. Þá hefur vöxturinn leitt til þess að tölvukerfi sem umsóknir um vegabréfsáritanir eru unnar í ræður mjög illa við aukið álag. Frumvarpinu er ætlað að leysa þann sérlega brýna vanda með tilfærslu verkefna og einföldun stjórnsýslu samhliða því að auka tekjur ríkissjóðs. Verði beðið með framlagningu frumvarpsins þyrfti fyrirsjáanlega að grípa til aðgerða sem myndu leiða til þess að ríkissjóður yrði af töluverðum tekjum auk þess sem áritanaskyldir ferðamenn ættu erfitt með að komast til landsins. Framangreindu til viðbótar er vert að nefna að efni frumvarpsins varðar íslenskan almenning ekki með beinum hætti heldur varðar efni þess fyrirkomulag afgreiðslumála áritanaskyldra ferðamanna innan stjórnsýslunnar. Hagsmunaaðilar í ferðaþjónustu hafa á undanförnum árum ítrekað nálgast utanríkisráðuneytið og óskað eftir að bætt verði úr stöðu áritanamála og afkastageta aukin.
6. Mat á áhrifum
Frumvarpinu er ætlað að stuðla að einfaldari og skilvirkari stjórnsýslu, hagræðingu í ríkisrekstri og aukinni afkastagetu í áritanamálum. Fyrir liggur að fjárheimildir til málaflokksins samkvæmt fjármálaáætlun nema um 200 millj. kr. árin 2025 og 2026 og 100 millj. kr. árin 2027–2029. Áætlað aukning ríkistekna er talin umtalsvert meiri en sem nemur framangreindum fjárheimildum. Þannig eru til að mynda áætlaðar beinar tekjur í ríkissjóð af umsóknargjöldum í ár taldar nema á bilinu 650–770 millj. kr. Gangi öll áform eftir verða beinar tekjur af umsóknargjöldum liðlega 710 millj. kr. árið 2025 og 1,2 milljarðar kr. árið 2029.
Ef gert er ráð fyrir að sérhver þessara ferðamanna skilji eftir sig að jafnaði um 350.000 kr. í hagkerfinu næmu tekjur af þessum ferðamönnum á núvirði liðlega 19 milljörðum árið 2025 og um 31 milljarði árið 2029. Af framangreindu er ljóst að ferðaiðnaðurinn og ríkissjóður eru í dag að verða af verulegum tekjum sem hægt væri að afla í ríkissjóð með því að efla áritanastarfsemi utanríkisþjónustunnar og nýta sóknartækifæri. Samþykkt frumvarpsins mun einnig létta álagi á Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála. Auk sparnaðar og hagræðingar þá mun sú breyting einnig bæta réttarvernd umsækjenda vegna styttri málsmeðferðartíma hjá báðum þessum stofnunum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Ákvæði 2. mgr. tilgreinir markmið laganna sem er í senn að tryggja skilvirka og samhæfða framkvæmd við útgáfu vegabréfsáritana í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands vegna aðildar að Schengen-samstarfinu. Jafnframt er það tilgangur laganna að laða erlenda ferðamenn til landsins samhliða tryggri landamærastjórn og skilvirkri framkvæmd landamæravörslu
Í 3. mgr. er áréttuð sú skylda stjórnvalda að líta við framkvæmd og túlkun laganna til þeirra þjóðréttarlegu skuldbindinga sem Ísland er bundið af varðandi vegabréfsáritanir. Þar vega þyngst skyldur á grunni Schengen-samstarfsins.
Um 2. gr.
Í 2. og 3. mgr. er kveðið á um samstarfsskyldur ráðherra við þá ráðherra sem fara með mál er varða Schengen, löggæslu, landamæravörslu, útlendingamál, svo og skipan ferðamála. Einnig er kveðið á um samstarf við tilteknar stofnanir, þ.e. lögregluyfirvöld, ferðamálayfirvöld, Útlendingastofnun, Vinnueftirlit ríkisins og Vinnumálastofnun.
Um 3. gr.
Lögfræðileg skilgreining á hugtakinu ferðamaður í 1. tölul. er nýmæli sem þykir nauðsynlegt til að skerpa á þeirri áherslu að lögunum er ætlað að lúta að framkvæmd ferðaþjónustutengdrar stjórnsýslu en ekki stjórnsýslu útlendingamála. Varðandi skilgreiningu á hugtakinu ferðamaður er einnig rétt að árétta að í 7. gr. frumvarpsins eru tilgreindir hópar einstaklinga sem teljast til ferðamanna þótt þeir þurfi ekki vegabréfsáritun til Íslands. Þetta eru nánar tiltekið norrænir ríkisborgarar, ríkisborgarar frá öðrum aðildarríkjum Schengen-samstarfsins og aðilar með dvalarleyfi í Schengen-ríkjum.
Vegabréfsáritun (e. visa) felur í grundvallaratriðum í sér heimild fyrir handhafa áritunar til að koma til landsins og dveljast hér á landi í tiltekinn tíma. Þessi heimild er háð takmörkunum og þykir því rétt að útlista nánar í 4. tölul. hvað vegabréfsáritun felur í sér. Ákvæðið þykir að öðru leyti ekki kalla á sérstakar skýringar.
Um 4. gr.
Áritunarskylduna má rekja til b-liðar 1. mgr. 5. gr. Schengen-samningsins. Skv. 9. gr. samningsins er Ísland skuldbundið til að fylgja sameiginlegri stefnu í málefnum sem varða för fólks, sérstaklega með tilliti til reglna um vegabréfsáritanir. Einnig er kveðið á um vegabréfsáritunarskylduna í b-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/399 um setningu Sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar) sem er innleidd með lögum um landamæri, nr. 136/2022, og reglugerð nr. 795/2022 um vegabréfsáritanir.
Um 5. gr.
Ákvæði 2. mgr. er að mestu samhljóða 5. mgr. 20. gr. gildandi laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu getur vegabréfsáritun gilt fyrir eina eða fleiri komur til landsins og til allt að 90 daga dvalar á nánar tilgreindu tímabili. Ákvörðun um hvort veita skuli vegabréfsáritun og til hversu langs tíma ræðst af tilefni, samræmdum Schengen-reglum og öðrum ástæðum, sbr. einkum 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
1. mgr. tiltekur lágmarksskilyrði fyrir útgáfu samræmdrar vegabréfsáritunar sem gildir á öllu Schengen-svæðinu. Lágmarksskilyrðin grundvallast öll á samræmdum Schengen-reglum, einkum reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 810/2009 um Bandalagsreglur um vegabréfsáritanir (hér eftir nefnt Visa Code). Frumvarpsákvæðið byggist á 6. mgr. 20. gr. gildandi laga um útlendinga sem tekin er hér upp nánast óbreytt. Líkt og fram kemur í skýringum við það ákvæði þykir nauðsynlegt að kveðið sé á um lágmarksskilyrði fyrir útgáfu samræmdrar vegabréfsáritunar sem gildir á öllu Schengen-svæðinu í lögum. Ákvæðið er heimildarákvæði fyrir útgáfu vegabréfsáritunar. Það felur ekki í sér skyldu til slíkrar útgáfu enda er rétt að hafa hugfast að íslensk stjórnvöld eru bundin af þeim reglum sem samþykktar hafa verið á vettvangi Schengen-samstarfsins og af framkvæmd ríkja sem eru í fyrirsvari fyrir Ísland við útgáfu vegabréfsáritana. Helsta breytingin sem gerð er hér frá 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga er sú að nái frumvarpið fram að ganga þurfa umsækjendur skv. b-lið 2. mgr. að hafa heimild til að ferðast til baka til heimalandsins eða annars ríkis sem gildir í a.m.k. einn mánuð fram yfir gildistíma áritunarinnar, en ekki þrjá líkt og kveðið er á um í gildandi lögum. Ástæðan fyrir þessari breytingu er misræmi á milli gildandi laga og Schengen-regluverksins. Þar eru gerðar mismunandi kröfur um gildistíma heimildar til að ferðast til baka til heimalands eða annars ríkis eftir því hvar umsækjandi hefur löglega búsetu. Þá hefur orðinu „lýðheilsa“ verið bætt við g-lið ákvæðisins en þetta synjunarskilyrði er nú eingöngu að finna í reglugerð. Betur þykir fara á því að þetta skilyrði sé í lögum.
Ákvæði 2. mgr. heimilar útgáfu vegabréfsáritunar með takmarkað gildissvæði. Það er nú að finna í 25. gr. gildandi reglugerðar um vegabréf nr. 795/2022. Betur þykir fara á því að þessi heimild sé í lögum þótt áfram verði mælt fyrir um skilyrði fyrir útgáfu slíkrar áritunar í reglugerð.
Ákvæði 3. mgr. fjallar um heimildir lögregluyfirvalda til útgáfu vegabréfsáritunar á ytri landamærum. Sambærilegt ákvæði er nú að finna í 36. gr. reglugerðar um vegabréf. Tryggara þykir að heimild þessi sé í lögum þótt áfram verði mælt fyrir um skilyrði fyrir útgáfu slíkrar áritunar í reglugerð.
Ákvæði 4. mgr. er nýmæli. Það er liður í því að einfalda og bæta núverandi málsmeðferð kærumála varðandi vegabréfsáritanir sem þykir óþarflega flókin og seinleg og ekki þjóna þeim tilgangi að veita ferðamönnum skjóta úrlausn mála sinna. Er þá m.a. horft til þess að núverandi samanlagður málsmeðferðartími Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála í málum varðandi vegabréfsáritanir hleypur gjarnan á meira en sex mánuðum. Til að stuðla að skilvirkni, einfalda stjórnsýslu og hagræða í málaflokknum er lagt upp með að ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga muni ekki gilda um málsmeðferð og ákvarðanatöku í tengslum við umsóknir um vegabréfsáritanir. Þessir kaflar fjalla m.a. um andmælarétt, málsmeðferðaratriði og stjórnsýslukærur. Tillagan byggist á sjónarmiðum um skilvirkni og hagkvæmni og á því að í áritanamálum er um að ræða ferðamenn en ekki t.d. flóttafólk. Hagsmunir og þarfir þessara tveggja hópa eru ólíkir. Flóttamannamál lúta öðru regluverki mannréttinda og mannúðar sem og flóknari málsmeðferðarkröfum svo fátt eitt sé nefnt. Hagsmunir ferðamanna lúta fyrst og fremst að því að þeir tryggja sér aðgengi að landi sem þeir hyggjast ferðast til, yfirleitt í frí en einnig vegna sérfræðiverkefna eða viðskiptaerinda. Þar er aðaláherslan lögð á hraða málsmeðferð umsóknar og fyrirsjáanleika í þágu skipulagningar ferðalags. Kærumál varðandi vegabréfsáritanir snúast í grunninn nánast ávallt um það sama, nánar tiltekið að ferðamaður á leið til Íslands í frí hefur fengið synjun á umsókn um vegabréfsáritun og hyggst fá synjunina endurskoðaða. Óhagkvæmt þykir út frá eðli hagsmunanna, sem eru oftast þeir að viðkomandi hyggst fara í frí til Íslands, að slík málsmeðferð taki hálft ár innan íslensku stjórnsýslunnar. Þá þykir eðli þessara hagsmuna ekki slíkt að réttlætanlegt sé að einföld kærumál út af synjunum um vegabréfsáritanir auki við mikinn málaþunga hjá kærunefnd útlendingamála. Nefndin þarf í dag að forgangsraða útlendingamálum með lögbundnum afgreiðslufrestum og setja mál um vegabréfsáritanir aftast í röðina. Hér er því, að finnskri fyrirmynd, gerð tillaga um að ákvörðun um synjun umsóknar um vegabréfsáritun eða afturköllun slíkrar ákvörðunar sæti ekki stjórnsýslukæru til kærunefndar útlendingamála heldur verði eftirleiðis hægt að beina til ráðuneytisins beiðni um endurupptöku slíkra ákvarðana, sbr. 16. gr. frumvarpsins.
Í 5. mgr., sem er nýmæli, er tiltekið að ekki þurfi að undirrita ákvörðun um synjun, ógildingu eða afturköllun ferðaheimildar þannig að hún sé persónugreinanleg. Með hliðsjón af áreitnismálum sem upp hafa komið þykir hentugra að slíkar ákvarðanir, sem fela í sér neikvæða niðurstöðu fyrir málsaðila, séu teknar án þess að fullt nafn starfsfólks þurfi að koma fram í ákvörðuninni. Eftir sem áður verður þess gætt innan ráðuneytisins að skjalfest sé í málaskrá með rekjanlegum hætti hvaða starfsmaður tók viðkomandi stjórnvaldsákvörðun.
Í 6. mgr. er tiltekið að starfsfólk sem tekur ákvarðanir um útgáfu vegabréfsáritana skuli uppfylla skilyrði öryggisvottunar samkvæmt varnarmálalögum. Þetta er í samræmi við gildandi öryggisframkvæmd ráðuneytisins en rétt þykir til áhersluauka að þessi krafa sé lögfest.
Um 9. gr.
Á undanförnum misserum hafa íslensk stjórnvöld lagt aukna áherslu á að taka yfir fyrirsvarssamninga þar sem því verður við komið. Árið 2019 tók Ísland yfir fyrirsvar í Bandaríkjunum, Bretlandi, Indlandi og í Kína að hluta. Í byrjun árs 2025 tók Ísland yfir fyrirsvar á Írlandi og í Kanada.
Athuga ber að fyrirsvarssamningur felur í sér valdframsal til viðkomandi ríkis varðandi töku stjórnvaldsákvörðunar. Slík málsmeðferð erlends ríkis varðandi afgreiðslu umsóknar um vegabréfsáritun lýtur einvörðungu löggjöf viðkomandi ríkis og sætir því ekki kæru eða endurupptöku innan íslenskrar stjórnsýslu. Af þessu leiðir að ráðuneytinu er að meginstefnu til óheimilt að hafa afskipti af málsmeðferð hins erlenda ríkis.
Ákvæði 2. mgr. fjallar um það áherslumarkmið íslenskra stjórnvalda, sbr. 5. mgr. 8. gr. Visa Code, að kappkosta gerð fyrirsvarssamninga varðandi þriðju ríki þar sem íslensk stjórnvöld hafa ekki sendiskrifstofu. Áskilið er þó að slíkt þurfi að þjóna hagsmunum Íslands. Þannig má gefa sér þau tilvik þar sem telja verður að ferðamannastraumur sé annaðhvort afar lítill eða svo miklum erfiðleikum háður að ekki þyki forsvaranlegt að leggja í fjárfestingar og vinnu við gerð fyrirsvarssamninga. Í niðurlagi ákvæðisins er jafnframt áréttaður sá möguleiki að fela utanaðkomandi þjónustuaðila, sbr. 10. gr. frumvarpsins, að taka á móti umsóknum í viðkomandi þriðja ríki og senda til nærliggjandi sendiskrifstofu Íslands sem gæti afgreitt umsóknir frá viðkomandi ríki.
10. gr.
Um 11. gr.
Í 4. mgr., sem er nýmæli, er kveðið á um heimildir ráðuneytisins til að vinna áhættugreiningar (e. profiling) í samráði við önnur Schengen-ríki, stjórnvöld útlendingamála og lögregluyfirvöld í þágu öryggis ytri landamæra. Þessar áhættugreiningar grundvallast á miðlægu og staðbundnu samstarfi Schengen-ríkjanna og miða að því að flýta afgreiðslu umsókna. Þær geta eðli máls samkvæmt ýmist verið ívilnandi eða íþyngjandi. Mikilvægt þykir að lögfesta berum orðum heimildina til slíkrar vinnu sem og heimildir til upplýsingasamstarfs við önnur Schengen-ríki og innlend stjórnvöld í þágu landamæraöryggis.
Um 12. gr.
Ákvæði 3. mgr. er að mestu efnislega samhljóða 1. mgr. 15. gr. laga um útlendinga. Það fjallar um heimildir ráðuneytisins til að láta erlendum stjórnvöldum í té persónuupplýsingar um ferðamann vegna meðferðar á máli er varðar vegabréfsáritun. Þessi upplýsingamiðlun grundvallast á þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands en í Schengen-samstarfinu er í ákveðnum tilvikum gert ráð fyrir slíkri upplýsingagjöf milli þátttökuríkjanna. Skv. 16. gr. Schengen-samningsins skal ríki sem gefur út vegabréfsáritun til útlendings af mannúðarástæðum eða vegna þjóðarhagsmuna eða alþjóðlegra skuldbindinga, þótt hann fullnægi ekki skilyrðum fyrir komu inn á Schengen-svæðið, gera öðrum ríkjum grein fyrir þeirri ákvörðun. Í slíkri tilkynningu þarf að veita upplýsingar um viðkomandi útlending, svo sem nafn, fæðingardag, þjóðerni, útgáfudag og útgáfustað áritunar og ástæður fyrir útgáfu hennar. Nánari reglur um miðlun upplýsinga vegna vegabréfsáritana er að finna í Visa Code. Einnig er skv. 25. gr. Schengen-samningsins gert ráð fyrir að upplýsingum um útlendinga verði miðlað milli þátttökuríkjanna vegna útgáfu dvalarleyfis til útlendings sem er skráður í Schengen-upplýsingakerfið til að honum verði meinuð koma á svæðið.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Þessi grein fjallar um afturköllun vegabréfsáritunar. Hún er nánast samhljóða 2. mgr. 21. gr. laga um útlendinga. Þó hefur verið gerð sú breyting að afturköllunarheimildin nær bæði til vegabréfsáritana og langtímavegabréfsáritana.
Um 16. gr.
Um 17. gr.
Um 18. gr.
Um 19. gr.
Um 20. gr.
Um 21. gr.
Í lögum um aukatekjur ríkissjóðs er lagt til að gjaldtökuákvæði er varða vegabréfsáritanir verði flutt úr 3. mgr. 14. gr. í nýtt ákvæði, 14. gr. c, til að skilja skilmerkilega á milli málaflokka. Nýtt gjald bætist við ákvæðið að því er varðar málskot.
Um ákvæði til bráðabirgða.
