Ferill 158. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 610 — 158. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um tillögu til þingsályktunar um borgarstefnu.
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá innviðaráðuneytinu, Samtökum sveitarfélaga og atvinnuþróunar á Norðurlandi eystra, Háskólanum á Akureyri, Akureyrarbæ, Norðurþingi, Múlaþingi, Fjarðabyggð, Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Vegagerðinni, Skipulagsstofnun, Byggðastofnun, Húnaþingi vestra, Skagafirði, Ísafjarðarbæ, Reykjavíkurborg, Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, Reykjanesbæ, Landssamtökunum Þroskahjálp, ÖBÍ réttindasamtökum og Samtökum iðnaðarins.
Nefndinni bárust 25 umsagnir auk minnisblaðs frá innviðaráðuneytinu og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt.
Í tillögunni er mælt fyrir um að ríkisstjórninni verði falið að vinna að framkvæmd borgarstefnu sem verði hluti af samhæfingu stefna í samgöngumálum, byggðamálum og málefnum sveitarfélaga og taki mið af samþykktum stefnum stjórnvalda á öðrum málefnasviðum. Samkvæmt tillögunni skal borgarstefna stuðla að þróun og eflingu tveggja borgarsvæða á Íslandi, annars vegar styrkja höfuðborgina Reykjavík, höfuðborgarsvæðið og hið virka svæði þess, og hins vegar að skilgreina Akureyri sem svæðisborg, efla hana sem slíka, hlutverk hennar og hið virka svæði. Með því verði höfuðborgin viðurkennd sem leiðandi afl og mikilvægi hennar í byggðastefnu stjórnvalda skýrt. Á sama tíma er sérstaða og hlutverk svæðisborgarinnar viðurkennt ásamt mikilvægi hennar fyrir sjálfbæra þróun, búsetu og lífsgæði á Norðurlandi öllu og austur um land. Í báðum tilvikum er markmiðið að auka alþjóðlega samkeppnishæfni Íslands. Tillagan er ítarleg og hefur að geyma þrjá kafla, I. Framtíðarsýn og meginmarkmið, II. Lykilviðfangsefni og III. Samstarf ríkis og borgarsvæðanna. Líkt og fram kemur í greinargerð tillögunnar byggist hún á vinnu starfshóps um mótun borgarstefnu á grundvelli aðgerðar C.4. Borgarstefna í þingsályktun nr. 27/152 um stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2036.
Að mati meiri hlutans eru framtíðarsýn og markmið tillögunnar skýr. Ríki og borg standi saman að því að efla höfuðborgina og lyfta henni í alþjóðlegri samkeppni borga, enda er Reykjavík miðstöð viðskipta, stjórnsýslu, menntunar og menningar í landinu og megingátt inn í landið fyrir sameiginleg verkefni, alþjóðatengsl, vöruflutninga og fjárfestingar. Við ákvarðanir um skipulag og uppbyggingu innviða verði horft á höfuðborgarsvæðið og borgarsvæðið allt sem eina heild þegar kemur að atvinnusókn, búsetu og samgöngum innan þess. Þannig verði skýrt að borgarsvæði Reykjavíkur og höfuðborgarsvæðisins, þ.e. svæðið milli Hvítár og Hvítár, verði eflt í alþjóðlegri samkeppni borga sem laðar að sér öfluga fjárfestingu og eftirsóttan mannauð.
Að sama skapi verði hlutverk Akureyrar sem svæðisborgar eflt sem drifkraftur í þjónustu og menningarlífi íbúa og nærliggjandi byggða, borgarsvæði hennar verði þróað og unnið að eflingu þess og stækkun í samvinnu við ríkið og sérstaða svæðisins nýtt í því skyni. Afraksturinn verði stærra og öflugra atvinnusvæði, sem er jafnframt eitt búsetu- og þjónustusvæði.
Áhrif borgarstefnu á uppbyggingu innviða á landsbyggðinni.
Í umsögnum þónokkurra sveitarfélaga á landsbyggðinni komu fram áhyggjur af áhrifum borgarstefnu á uppbyggingu innviða annars staðar á landinu. Tryggja þurfi að stefnan leiði ekki til þess að auka misvægi milli borga og áhrifasvæða þeirra og landsbyggðarinnar en mikilvægt sé að hún leiði til uppbyggingar en ekki skerðingar á uppbyggingu grunninnviða og þjónustu á landsbyggðinni. Þá komu fram ábendingar um að mikilvægt sé að stjórnvöld hugi að stefnu fyrir þau svæði sem liggi utan borgarsvæðanna en sum þeirra gegn hlutverki miðstöðva verslunar og þjónustu fyrir stór dreifbýl landsvæði, t.d. Egilsstaðir. Meiri hlutinn leggur áherslu á að markmið borgarstefnu er að stuðla að uppbyggingu til gagns fyrir landið allt en er ekki ætlað að bitna á innviðauppbyggingu utan borgarsvæðanna. Þá bendir meiri hlutinn á að í greinargerð tillögunnar kemur fram að markmið stefnunnar sé einnig að stuðla að samspili þéttbýlis og dreifbýlis til uppbyggingar sjálfbærra byggðarlaga. Með því að styrkja stærstu þéttbýlissvæðin sé stuðlað að jafnari dreifingu byggðar í landinu og búseta á borgarsvæðunum efld. Þá styðji borgarstefna við búsetufrelsi sem er mikilvægur þáttur í framtíðarsýn og meginmarkmiðum byggðaætlunar fyrir árin 2022–2036. Varðandi sérstaka stefnu um svæði sem liggja utan borgarsvæða en gegna hlutverki miðstöðva verslunar og þjónustu fyrir dreifbýl landsvæði telur meiri hlutinn rétt að ráðuneytið taki þá ábendingu til skoðunar við endurskoðun byggðaáætlunar.
Bent var á nauðsyn uppbyggingar og eflingar samgangna og tengingar borgarsvæðanna við aðra landshluta. Tryggja þurfi og styrkja flugsamgöngur, bæði innanlands- og millilandaflug, vegakerfið og almenningssamgöngur svo að borgarsvæðin geti sinnt hlutverki sínu gagnvart íbúum hvar sem er á landinu. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið en ljóst er að góðir samgönguinnviðir til og frá höfuðborginni og svæðisborginni sem og innan búsetu- og vinnusóknarsvæða þeirra eru forsenda þess að fólk geti sótt þá þjónustu sem sækja þarf þangað og að borgirnar geti almennt sinnt hlutverki sínu gagnvart landinu öllu.
Aðgerðir, fjármögnun og lagalegur grundvöllur borgarstefnu.
Eins og áður segir hefur tillagan að geyma þrjá kafla um framtíðarsýn og meginmarkmið, lykilviðfangsefni og samstarf ríkis og borgarsvæðanna. Aðgerðaáætlun til að ná markmiðum stefnunnar er ekki hluti hennar eins og á við um t.d. byggðaáætlun. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið þess efnis að nauðsynlegt væri að fá fram skýrari og nánari útfærslur á hvernig markmiðum borgarstefnunnar yrði náð auk þess sem tryggja þyrfti fjármögnun hennar og markvissa eftirfylgni. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið að á grundvelli stefnunnar þurfi að móta skýrar fjármagnaðar aðgerðir og tryggja markvissa eftirfylgni. Bendir meiri hlutinn á að skv. III. kafla tillögunnar skuli ráðherra koma á formlegum samstarfsvettvangi ríkis og borgarsvæðanna sem stuðli að því að markmiðum borgarstefnu verði náð. Líkt og þar segir verður inntak borgarstefnu þróað á þeim vettvangi þannig að áherslur stefnunnar leiði til beinna skilgreindra aðgerða eða samþættingar við aðgerðir í fyrirliggjandi áætlunum hins opinbera, bæði ríkis og sveitarfélaga, og styðji þannig við að markmiðum verði náð. Fyrirliggjandi tillaga um borgarstefnu hefur að geyma sameiginlega framtíðarsýn og heildarstefnumörkun en nánari útfærsla, þ.m.t. gerð aðgerðaáætlunar, verður á höndum samstarfsvettvangs ríkis og borgarsvæða. Að mati meiri hlutans er eðlilegt fyrsta skref að vinna vandaða þróunaráætlun fyrir svæðin, þar sem ólíkar sviðsmyndir varðandi þróun þeirra eru rýndar og helstu áskoranir verði skilgreindar, í samhengi loftslagsmála, byggðaþróunar og samgöngumála, líkt og segir í umsögn Skipulagsstofnunar. Horft verði til þeirra lykilviðfangsefna sem skilgreind eru í tillögunni við gerð þróunaráætlunarinnar og einnig viðmiða OECD um mótun borgarstefnu: svo sem þróunar húsnæðisuppbyggingar og íbúafjölda, atvinnulífs og þjónustu, þróunar og samþættingar almenningssamgangna, innviða og umhverfis, ásamt samfélagsþáttum, svo sem fyrirkomulagi heilbrigðis- og félagsmála og menntunar og menningar. Mikilvægt er að ítarlegt samráð verði um mótun þróunaráætlunarinnar, framtíðarsýnar hennar og að aðgerðirnar sem leiðir af henni verði skýrt fjármagnaðar, tímasettar og að framkvæmd stefnunnar verði samþætt fjármálaáætlun, samgönguáætlun og byggðaáætlun. Með skipulagi og uppbyggingu innviða verði stuðlað að sjálfbærum borgarsamfélögum sem eru eftirsótt til búsetu og atvinnu og skapa umgjörð fyrir efnahagslega drifkrafta og nýsköpun. Loftslagsmál og sjálfbær þróun verði því höfð að leiðarljósi við útfærslu á markmiðum borgarstefnu, ásamt aðgerðum og framkvæmdum. Eðlilegt er að gera ráð fyrir að landshlutasamtök komi með virkum hætti að mótun þessara þróunaráætlana sem muni liggja til grundvallar við uppfærslu á svæðisskipulagi viðkomandi svæða, auk þeirra áætlana ríkisins og Alþingis sem áður er getið. Einnig er eðlilegt að líta til ábendingar Skipulagsstofnunar um að kanna kosti þess að formgera samþætta áætlun um húsnæðisuppbyggingu og samgöngur, að finnskri fyrirmynd, í kjölfarið.
Í umsögn Skipulagsstofnunar kom fram að borgarstefnan verði nýtt stjórntæki sem hafi áhrif á skipulag og sé því mikilvægt að fyrir hendi sé fullnægjandi lagagrundvöllur fyrir henni en í greinargerð tillögunnar sé hvergi vikið að því á hvaða lögum stefnan byggist. Að mati meiri hlutans er rétt að þessar ábendingar verði teknar til sérstakrar skoðunar hjá samráðsvettvangnum við útfærslu stefnunnar þar sem gætt verði að samráði við sveitarfélög á svæðinu. Þá bendir meiri hlutinn á að borgarstefnan byggist á aðgerð C.4 Borgarstefna í stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2022–2026 líkt og áður hefur komið fram en sú stefna hefur stoð í 3. gr. laga um stefnur og aðgerðaáætlanir á sviði húsnæðis- og skipulagsmála, samgangna og byggðamála, nr. 30/2023.
Breytingartillögur.
Skilgreiningar.
Fram kom að æskilegt væri að skýra betur hugtakaskilgreiningar í stefnunni, t.d. muninn á höfuðborgarsvæði og borgarsvæði Reykjavíkur. Í kafla 5.1. í greinargerð með tillögunni er að finna lýsingu á framangreindum hugtökum sem og hugtakinu borgarsvæði Akureyrar í kafla 5.2. Meiri hlutinn tekur undir að rétt sé að skýra hugtökin í stefnunni sjálfri og afmarka til hvaða svæða stefnan tekur svo tekin verði af öll tvímæli um umfang svæðanna og leggur til breytingartillögu þess efnis.
Varðandi borgarsvæði Reykjavíkur og höfuðborgarsvæðið er vísað til skilgreiningar OECD á virkum borgarsvæðum sem falla undir skilgreiningu um að vera samhangandi atvinnu- og búsetusvæði. Það nær í tilviki Reykjavíkur til svæðisins frá Hvítár til Hvítar, þ.e. svæðinu frá Reykjanesi, austur á Selfoss og norður í Borgarnes. Í tilviki borgarsvæðis Akureyrar er um að ræða Eyjafjarðarsvæði frá Siglufirði í vestri og austur til Húsavíkur og Mývatnssveitar. Þá leggur meiri hlutinn til að hugtakið svæðisborg verði skilgreint í tillögunni en orðalagið byggist á skilgreiningu í skýrslu starfshóps um svæðisbundið hlutverk Akureyrar.
|
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu. Skýringarmynd. Reykjavík og áhrifasvæði. |
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu. Skýringarmynd. Akureyri og áhrifasvæði. |
Þá leggur meiri hlutinn til að í stað embættisheitisins „samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra“ í III. kafla tillögunnar komi innviðaráðherra í samræmi við 7. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu starfa ráðherra, nr. 6/2025.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að tillagan verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Á eftir 2. mgr. í I. kafla, FRAMTÍÐARSÝN OG MEGINMARKMIÐ, komi ný málsgrein, svohljóðandi:
Skilgreiningar verði eftirfarandi:
a. Borgarsvæði Reykjavíkur og höfuðborgarsvæðisins: Svæðið markast af svæðinu Hvítá til Hvítár, þ.e. svæðinu frá Reykjanesi, austur á Selfoss og norður í Borgarnes.
b. Borgarsvæði Akureyrar: Eyjafjörður frá Siglufirði í vestri og austur til Húsavíkur og Mývatnssveitar.
c. Svæðisborg: Þéttbýlisstaður með sjálfbæra atvinnustarfsemi og þjónustu á flestum sviðum daglegs lífs og almenningur hefur tækifæri til að njóta fjölbreyttrar menntunar, menningar og mannlífs og greiðra samgangna milli landshluta og til útlanda. Í hlutverki svæðisborgar felst að bjóða upp á búsetukosti og þjónustu fyrir íbúana og þau sem búa á aðliggjandi svæðum umfram það sem er að finna í landshlutakjörnum og öðrum smærri þéttbýlisstöðum.
2. Í stað orðanna „Samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra“ í III. kafla, SAMSTARF RÍKIS OG BORGARSVÆÐANNA, komi: Innviðaráðherra.
Sigurður Helgi Pálmason var fjarverandi við afgreiðslu málsins en ritar undir álitið samkvæmt heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Halla Hrund Logadóttir ritar undir álitið með fyrirvara um að áhersla verði lögð á mikilvægi Reykjavíkurflugvallar við útfærslu og framkvæmd stefnunnar í ljósi þeirrar miklu ábyrgðar sem höfuðborg þarf að standa undir varðandi þjónustu við ólíka landshluta og að samhliða verði ekki horft fram hjá nauðsynlegri uppbyggingu grunninnviða annars staðar á landinu svo að landið allt dafni með sterkari borgarsvæðum.
Alþingi, 28. maí 2025.
| Guðbrandur Einarsson, form. |
Dagur B. Eggertsson, frsm. | Ása Berglind Hjálmarsdóttir. |
| Halla Hrund Logadóttir, með fyrirvara. | Jónína Björk Óskarsdóttir. | Sigurður Helgi Pálmason. |
