Ferill 435. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 616 — 435. mál.
Álit stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
um skýrslu Ríkisendurskoðunar um innkaup ríkisaðila á upplýsingatækni.
Með bréfi, dags. 31. mars 2025, sendi forseti Alþingis skýrslu Ríkisendurskoðunar um innkaup ríkisaðila á upplýsingatækni til umfjöllunar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í samræmi við 2. gr. reglna um þinglega meðferð skýrslna Ríkisendurskoðunar, sbr. 8. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis. Í skýrslunni er að finna niðurstöður stjórnsýsluúttektar Ríkisendurskoðunar á innkaupum ríkisaðila á upplýsingatækni en úttektin fylgdi verklagi um hraðúttektir. Úttektin er unnin að frumkvæði Ríkisendurskoðunar.
Nefndin fjallaði um skýrsluna á fundum sínum og fékk til sín gesti frá Ríkisendurskoðun, fjármála- og efnahagsráðuneyti, Stafrænu Íslandi, Fjarskiptastofu, Tryggingastofnun ríkisins, Samtökum iðnaðarins og Samtökum upplýsingatæknifyrirtækja, og ÖBÍ réttindasamtökum. Nefndinni bárust sex umsagnir um skýrsluna og eru þær aðgengilegar undir málinu á vef Alþingis.
Meginniðurstöður skýrslunnar.
Í skýrslunni kemur fram að kostnaður vegna innkaupa ríkisaðila á upplýsingatækni er umtalsverður og er metinn á bilinu 12–15 milljarðar kr. árlega. Kostnaður níu ríkisaðila í A1-hluta ríkissjóðs sem voru stærstu kaupendur á sérsmíðuðum hugbúnaði á tímabilinu 2018– 2023 nam ríflega 12 milljörðum kr. Til samanburðar voru öll skráð innkaup samkvæmt opnum reikningum ríkisins við hugbúnað og hugbúnaðargerð á sama tímabili yfir 40 milljarðar kr. Sú tala er í reynd vanmat á umfangi innkaupa þar sem gögn frá nokkrum ríkisaðilum eru ekki hluti af opnum reikningum ríkisins.
Fáir birgjar eru með langstærstan hluta af viðskiptum í upplýsingatækni. Sem dæmi má nefna að af þeim ríkisaðilum sem kaupa hvað mest af þjónustu í sérsmíðuðum hugbúnaði eru fjórir birgjar með nær öll viðskiptin, þar af einn með um 60% þeirra.
Stjórnun upplýsingatæknimála ríkisins hefur verið dreifð og samhæfing lítil sem engin. Margar smærri stofnanir búa yfir takmarkaðri þekkingu og reynslu hvað upplýsingatækni varðar. Verkefnastofa um stafrænt Ísland hefur þó stuðlað að samræmdri nálgun en endanleg ábyrgð á upplýsingatækni liggur hjá hverri stofnun.
Engin heildaryfirsýn er yfir sérsmíðaðan hugbúnað ríkisaðila og kostnað vegna hans. Árið 2022 stóð fjármála- og efnahagsráðuneyti fyrir úrtaksgreiningu kerfa 28 stofnana sem reka mörg af grunnkerfum ríkisins til að kortleggja stöðu þeirra. Ríkisendurskoðun telur nauðsynlegt að ráðuneytið standi fyrir sambærilegri greiningu hjá öðrum ríkisstofnunum og uppfæri fyrirliggjandi greiningu.
Í skýrslunni kemur fram að Fjársýslan telji að í mörgum tilvikum þurfi að standa betur að undirbúningi innkaupa á hugbúnaði hjá ríkisaðilum. Einnig er um umtalsverð innkaup að ræða sem ekki eru háð útboðum og varða til að mynda viðhald á eldri hugbúnaði. Um verulegar fjárhæðir er að ræða og því mikilvægt að ríkið fái betri yfirsýn og stuðli að því að rétt sé staðið að málum í samræmi við þróun í upplýsingatækni.
Á grundvelli úttektarinnar setur Ríkisendurskoðun fram þrjár ábendingar til fjármála- og efnahagsráðuneytis.
Umfjöllun nefndarinnar.
Auka þarf samræmingu í tækniumhverfi ríkisins.
Í skýrslunni kemur fram að fyrirkomulag rekstrar og skipanar upplýsingatækni er dreifstýrt hjá ríkisstofnunum. Ábyrgð á stefnumótun, stjórnun og rekstri upplýsingatæknimála liggur þannig hjá hverri og einni stofnun. Stofnanir hafa nánast algert sjálfdæmi í ákvörðunum um innkaup hugbúnaðar sem og þróun og viðhald sérsmíðaðs hugbúnaðar.
Að mati nefndarinnar hefur hið dreifstýrða fyrirkomulag leitt til þess að ósamræmi er víða í ríkiskerfinu með tilheyrandi óhagkvæmni. Stofnanir fjárfesta í sambærilegum lausnum án samstarfs og samþættingar. Þá telji Fjársýslan of algengt að ríkisaðilar líti fram hjá tækifærum til að vinna saman og fari þess í stað hver í sína átt með innkaup á upplýsingatækni. Margar stofnanir hafa þróað ýmiss konar kerfi sem geta verið í mismunandi ásigkomulagi, og sum kerfi jafnvel orðin úrelt og viðhald þeirra sífellt kostnaðarsamara. Þá eru margar stofnanir það litlar að þær hafa litla burði til að sinna upplýsingatækni og kunna því að vera í veikri stöðu gagnvart þeim fyrirtækjum sem selja þeim þjónustu og kunna því að taka upp dýrar sérlausnir að óþörfu.
Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að auka samræmi og samhæfingu í skipan upplýsingatækni ríkisins. Með því megi skipuleggja betur þróun upplýsingatækni ríkisins, tryggja að stofnanir hafi aðgengi að nauðsynlegri þekkingu, stuðla að betri þarfagreiningu og gerð tæknilegra kerfislýsinga o.s.frv. Jafnframt mun aukið samræmi og samhæfing stuðla að auknum sparnaði og bættu öryggi upplýsingatækni og gagna.
Undanfarin ár hafa verið stigin nokkur skref í átt að aukinni samræmingu og hefur umtalsverður árangur náðst á sviði upplýsingatækni hins opinbera en aukin samhæfing í upplýsingatækni er talin forsenda framþróunar í stafrænni opinberri þjónustu. Má þar nefna lausnir Stafræns Íslands. Þá hefur fjármála- og efnahagsráðherra mælt fyrir frumvarpi til laga um skipan upplýsingatækni í rekstri ríkisins (sjá þskj. 146, 141. mál á 156. löggjafarþingi). Markmið þess er að tryggja samræmda, hagkvæma, örugga og vandaða skipan upplýsingatækni ríkisins ásamt því að auka skilvirkni og gagnsæi opinberrar þjónustu. Er þar lagt til að mælt verði sérstaklega fyrir um að tiltekinn ráðherra beri ábyrgð á skipan upplýsingatækni ríkisins. Að mati nefndarinnar er hér um mikilvæg skref að ræða í átt að aukinni samræmingu og samhæfingu upplýsingatækni hins opinbera. Nefndin telur þó rétt að halda til haga að tryggt sé nauðsynlegt samráð við stofnanir við þá vinnu.
Greina þarf hugbúnað ríkisaðila.
Önnur ábending Ríkisendurskoðunar lýtur að því að fjármála- og efnahagsráðuneyti kanni stöðu upplýsingakerfa hjá ríkinu en heildstæðar upplýsingar um hugbúnað ríkisaðila eru ekki til. Árið 2022 fól ráðuneytið ráðgjafarfyrirtæki að vinna greiningu á kerfum 28 valinna stórra og meðalstórra stofnana. Markmið þeirrar kortlagningar var að ná yfirliti yfir stöðu mikilvægra kerfa hjá viðkomandi stofnunum, þ.e. svokallaða arfleifðarstöðu (e. legacy). Greiningin leiddi í ljós að um var að ræða 280 kerfi hjá 28 stofnunum og voru sérsmíðuð kerfi 128 talsins. Þær stofnanir sem voru í úrtakinu eru meðal stærstu stofnana landsins og því fellur stór hluti af kjarnaverkefnum ríkisins í þetta mengi.
Að mati nefndarinnar er mikilvægt að ráðist verði í þá greiningu sem Ríkisendurskoðun beinir til fjármála- og efnahagsráðuneytis. Nauðsynlegt er að gera sambærilega greiningu hjá öðrum ríkisstofnunum. Slík greining mun varpa ljósi á hvaða kerfi eru í notkun, aldur þeirra og ástand og hjálpa við að greina hvaða kerfi teljist arfleifðarkerfi. Slík greining er forsenda þess að hægt sé að forgangsraða endurnýjun, samræma kerfi þar sem við á og meta öryggisáhættu af eldri lausnum. Jafnframt getur hún leitt í ljós tækifæri til hagræðingar. Mikilvægt er því að vinna úr slíkri greiningu á markvissan og kerfisbundinn hátt, með forgang, úrbætur, samræmingu og hagkvæmni að leiðarljósi.
Fylgja þarf eftir reglum um innkaup og festa leiðbeiningar í sessi.
Lokaábending Ríkisendurskoðunar fjallar um reglufylgni ríkisaðila við innkaup og um mikilvægi þess að leiðbeiningar séu festar í sessi. Stuðla þurfi að því að ríkisaðilar fylgi í auknum mæli reglum og leiðbeiningum við opinber innkaup. Að mati Fjársýslunnar eru brot á þeim eða samningum ekki tekin nægilega alvarlega. Ríkisendurskoðun telur að undirstrika þurfi einnig ríka skyldu forstöðumanna í þessum efnum auk eftirlitsskyldu ráðuneyta.
Nefndin hefur á þessu löggjafarþingi haft til skoðunar opinber innkaup og fylgni við þær reglur sem um þau gilda, sbr. álit nefndarinnar um skýrslu Ríkisendurskoðunar um Hafrannsóknastofnun (þskj. 505, 392. mál á 156. löggjafarþingi). Nefndin lítur það alvarlegum augum að stofnanir vanræki skyldur sínar þegar kemur að opinberum innkaupum. Opinber innkaup eru stór hluti af hagkerfinu og miklu skiptir að vel sé staðið að framkvæmd þeirra og að um þau ríki traust. Ráðuneyti hafa að gegna veigamiklu hlutverki við að stjórna, samræma og hafa eftirlit með rekstri einstakra stofnana. Að mati nefndarinnar er mikilvægt að ráðuneyti tryggi skilvirkt eftirlit með innkaupum sinna stofnana.
Þá telur nefndin einnig mikilvægt að fyrir liggi samræmt skráðar upplýsingar um kostnað ríkisins af kaupum á upplýsingatækni. Eins og fram kemur í skýrslunni er raunkostnaður umtalsvert hærri en fram kemur á vef opinna reikninga ríkisins. Til að stuðla að auknu trausti við opinber innkaup er mikilvægt að fyrir liggi nákvæmar og greinargóðar upplýsingar um kostnað ríkisins við upplýsingatækni.
Aðgengi að upplýsingatækni.
Við umfjöllun nefndarinnar tók hún einnig til skoðunar aðgengi fatlaðs fólks þegar kemur að upplýsingatækni ríkisins, sbr. umsögn ÖBÍ réttindasamtaka. Þar kemur fram að þegar rætt er um aðgengi sé sjaldnast að finna útskýringu á hvers kyns aðgengi um sé að ræða og því engin mælanleg markmið sett fram. Mismunandi markmið um aðgengi kalli á mismunandi aðferðafræði og setji hönnun mismunandi skorður.
Þegar kemur að aðgengi fatlaðs fólks að upplýsingatækni séu skilgreindir átta fötlunarhópar samkvæmt evrópskum stöðlum og kemur fram í umsögninni að það sé unnt að telja lausn aðgengilega þegar hún sé aðgengileg þvert á þessa hópa. Hér á landi er ekki unnið samkvæmt slíkri nálgun né er til staðar skilgreindur aðili sem fylgist með því hvort lausnir uppfylli slíkar kröfur. Að mati ÖBÍ réttindasamtaka þurfa lausnir í upplýsingatækni að standast aðgengiskröfur á borð við WCAG-staðla (e. Web Content Accessibility Guidelines).
Nefndin tekur undir sjónarmið ÖBÍ réttindasamtaka. Nauðsynlegt er að stafrænir innviðir ríkisins séu þannig úr garði gerðir að þeir nýtist sem flestum. Mikilvægt er að unnið sé að því með skipulögðum hætti að tryggja að kerfi séu hönnuð þannig að þau séu eins aðgengileg og kostur er. Af því tilefni vill nefndin ítreka það sem fram kemur í áliti hennar um eftirfylgniskýrslu um þjónustu við fatlað fólk (þskj. 523, 402. mál á 156. löggjafarþingi) að lokið verði við innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/2102, um aðgengileika vefsetra opinberra aðila.
Bryndís Haraldsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins. Ingibjörg Davíðsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 28. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis, sbr. 2. mgr. 29. gr. þingskapa. Þórarinn Ingi Pétursson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur áliti þessu.
Alþingi, 2. júní 2025.
| Vilhjálmur Árnason, form., frsm. |
María Rut Kristinsdóttir. | Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | |
| Grímur Grímsson. | Ingibjörg Davíðsdóttir. | Karl Gauti Hjaltason. | |
| Sigmundur Ernir Rúnarsson. | Sigurjón Þórðarson. | ||
