Ferill 487. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
156. löggjafarþing 2025.
Þingskjal 927 — 487. mál.
Svar
fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Njáli Trausta Friðbertssyni um útgjöld ríkissjóðs vegna efnahagsáfalla og náttúruvár.
Fyrirspurnin hljóðar svo:
Hver hafa árleg heildarútgjöld ríkissjóðs verið vegna efnahagsáfalla annars vegar og náttúruvár hins vegar undanfarinn áratug? Svar óskast sundurliðað eftir a.m.k. eftirtöldum áföllum:
1. Gjaldþroti flugfélagsins WOW air árið 2019.
2. Covid-faraldrinum árin 2020–2021.
3. Innrás Rússlands í Úkraínu árið 2022.
4. Jarðhræringum í Grindavík frá árinu 2023.
5. Loðnubresti og öðrum aflabresti.
6. Öðrum efnahagsáföllum og náttúruvá.
Efnahagsáföll og náttúruvá geta haft víðtæk og veruleg áhrif á samfélag, atvinnulíf og opinber fjármál. Slík atvik geta raskað rekstrarforsendum fyrirtækja, leitt til tekjusamdráttar á heimilum og haft neikvæð áhrif á byggðarlög, innviði og tekjustofna hins opinbera. Við slíkar aðstæður er mikilvægt að stjórnvöld bregðist hratt og markvisst við með viðeigandi ráðstöfunum til að draga úr neikvæðum áhrifum og styðja við endurreisn og aðlögun að breyttum aðstæðum.
Í svari við fyrirspurninni er horft til útgjalda ríkissjóðs sem rekja má til efnahagsáfalla og náttúruvár. Um er að ræða fjárveitingar sem hafa að mestu leyti falist í neyðaraðgerðum, stuðningsúrræðum fyrir einstaklinga og atvinnulíf, sem og fjármögnun opinberra stofnana sem sinna viðbrögðum, eftirliti og rannsóknum. Markmið með þessum ráðstöfunum hefur verið að takmarka efnahagslegt tjón, tryggja öryggi og stuðla að hraðri viðspyrnu.
Rétt er þó að taka fram að framlagðar tölur gefa ekki heildarmynd af kostnaði vegna slíkra áfalla. Þær ná einungis til beinna útgjalda ríkissjóðs og taka ekki til óbeinna áhrifa á ríkisfjármál, svo sem tekjumissis, almenns varasjóðs, samdráttar í efnahagsstarfsemi eða kostnaðar sem kann að falla á sveitarfélög, fyrirtæki og einstaklinga.
Í þeim tilvikum þar sem kostnaður hefur verið greiddur af tilteknum fjárlagalið er stuðst við gögn úr ríkisreikningi. Þar sem ekki liggur fyrir sundurliðun á einstökum aðgerðum innan fjárlagaliða, er miðað við fjárveitingar samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum. Slík nálgun endurspeglar þá framkvæmd sem viðhöfð hefur verið við mat á útgjöldum.
1. Gjaldþrot flugfélagsins WOW air árið 2019.
Gjaldþrot flugfélagsins WOW air í mars 2019 hafði umtalsverð áhrif á atvinnulíf og efnahag landsins, einkum á Suðurnesjum þar sem félagið hafði umfangsmikla starfsemi. Í kjölfar gjaldþrotsins misstu fjölmargir einstaklingar störf og samdráttur varð í tengdum atvinnugreinum sem kallaði á viðbrögð af hálfu stjórnvalda. Útgjöld ríkissjóðs jukust meðal annars vegna greiðslu atvinnuleysisbóta og framlaga til Ábyrgðasjóðs launa. Auk þess var ráðist í sérstakar félagslegar aðgerðir til að styðja við íbúa á Suðurnesjum, þar sem áhrifanna gætti mest, og Vinnumálastofnun fékk framlag á fjáraukalögum til að standa undir þjónustu vegna aukins fjölda atvinnulausra.
Útgjöld ríkissjóðs vegna gjaldþrots WOW air komu annars vegar fram í fjáraukalögum ársins 2019 og hins vegar í fjárlögum ársins 2020 en alls eru áætluð bein útgjöld ríkissjóðs 16,6 milljarðar kr. vegna falls flugfélagsins. Þar vógu þyngst aukin útgjöld úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Vakin er athygli á því að ekki er unnt að meta með nákvæmum hætti hversu stór hluti útgjalda Atvinnuleysistryggingasjóðs tengist sérstaklega gjaldþroti WOW air þar sem bætur úr sjóðnum eru greiddar á grundvelli skráningar atvinnuleysis og bótaréttar einstaklinga án tillits til orsaka atvinnumissis. Að því sögðu má ætla að gjaldþrot flugfélagsins hafi haft mikil áhrif á greiðslur úr sjóðnum á þeim tíma og er í því samhengi vísað til hækkunar fjárheimilda Atvinnuleysistryggingasjóðs í kjölfar falls flugfélagsins sem vísbendingar um umfang viðbragða af hálfu ríkissjóðs. Í töflu hér að aftan má sjá nánari skiptingu útgjalda.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
2. Covid-faraldurinn árin 2020-2021.
Aðgerðir vegna heimsfaraldurs kórónuveirunnar voru víðtækar. Útgjöld ríkissjóðs jukust gríðarlega á skömmum tíma vegna aðgerða þar sem meginmarkmiðið var að vernda heilsu almennings, styðja við atvinnulíf og tryggja afkomu einstaklinga. Samhliða minnkuðu tekjur ríkisins vegna samdráttar í efnahagsstarfsemi, sem skapaði verulegt álag á opinber fjármál. Árin 2020 og 2021 voru heildarútgjöld ríkissjóðs vegna faraldursins 194,4 milljarðar kr. Stærsti liðurinn þar voru aðgerðir til að örva eftirspurn og skapa störf með 39,5 milljarða kr. innspýtingu árið 2021. Sjá töflu hér að aftan fyrir frekari sundurliðun.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
3. Innrás Rússlands í Úkraínu árið 2022.
Í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu árið 2022 hefur íslenska ríkið ráðstafað fjármagni til að bregðast við áhrifum stríðsins, bæði á alþjóðavettvangi og innan lands. Útgjöldin hafa beinst að utanríkismálum, alþjóðlegri þróunarsamvinnu, menntamálum og landbúnaði. Megináhersla hefur verið lögð á að styðja við alþjóðlegt samstarf og mannúðaraðstoð, auk þess sem gripið hefur verið til innlendra aðgerða til að verja afkomu og rekstrarskilyrði í landbúnaði vegna hækkunar á aðföngum.
Líkt og fram hefur komið er ekki tekið tillit til útgjalda úr almennum varasjóði. En 8,6 milljörðum kr. innan málaflokks útlendingamála var vísað í almennan varasjóð á árunum 2022 og 2023 vegna fjölgunar í umsóknum um alþjóðlega vernd. Einnig hefur ekki þótt unnt að taka tillit til útgjalda til útlendingamála árin 2024 og 2025, en áfram var fjölgun í umsóknum um alþjóðlega vernd sem ekki er hægt að rekja alfarið til stríðsins í Úkraínu. Útgjöld voru samhliða því aukin um 2,4 milljarða kr. árið 2024 vegna lögboðinnar endurgreiðslu til sveitarfélaga skv. 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Að hluta til skýrast útgjöldin í báðum tilfellum af fjöldaflótta frá Úkraínu, en á sama tíma varð einnig mikil aukning í umsóknum um vernd frá öðrum ríkisföngum, svo sem frá Venesúela. Þegar innrásin hefst árið 2022 sækja margir um vernd frá Úkraínu beint í kjölfarið og koma aukin útgjöld upp á 1,2 milljarða kr. vegna þess. Á árunum eftir er hins vegar samsetning ríkisfanga sem sækja um vernd breytt. Það er því flókið að sundurgreina og tengja nákvæma útgjaldaaukningu innan útlendingamála til innrásar Rússlands í Úkraínu.
Hér að aftan má sjá sundurliðað yfirlit yfir útgjöld ríkissjóðs á tímabilinu 2022–2025 sem rekja má til afleiðinga stríðsins í Úkraínu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
4. Jarðhræringar í Grindavík frá árinu 2023.
Jarðhræringar á Reykjanesskaga hafa haft víðtæk áhrif á samfélagið í Grindavík allt frá hausti 2023. Endurtekin eldgos, landris og sprungumyndun leiddu til rýmingar bæjarins, skemmda á innviðum og húsnæði og verulegrar röskunar á atvinnustarfsemi. Afleiðingar jarðhræringanna hafa ekki einungis verið samfélagslegar heldur einnig efnahagslegar og krafist umfangsmikilla viðbragða af hálfu ríkisins. Samtals nema útgjöld ríkissjóðs vegna áfallsins 82,3 milljörðum kr. Þar vega þyngst uppkaup fasteignafélagsins Þórkötlu á íbúðarhúsnæði í Grindavík. Í töflunni hér að neðan má sjá sundurliðun þessara útgjalda.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
5. Loðnubrestur og annar aflabrestur.
Á undanförnum áratug hefur aflabrestur í uppsjávarfiski haft veruleg áhrif á íslenskan sjávarútveg og þau byggðarlög sem byggja afkomu sína á veiðum og vinnslu. Sérstaklega hefur loðnubrestur reynst þungbær, þar sem heilu loðnuvertíðirnar hafa fallið niður með tilheyrandi afleiðingum. Þessi aflabrestur hefur leitt til verulegs samdráttar í heildarafla, sem nemur hundruðum þúsunda tonna, og hefur haft í för með sér milljarða tekjutap í útflutningi. Slík áföll hafa jafnframt áhrif á tekjur ríkissjóðs og þróun byggðarlaga.
Viðbrögð stjórnvalda við sveiflum í stofnstærð og aflabresti sem ógna mikilvægum atvinnugreinum eru vandasöm. Bein útgjöld ríkissjóðs vegna loðnubrests hafa einkum beinst að rannsóknum, þróun og nýsköpun í sjávarútvegi, m.a. með fjárveitingum til Hafrannsóknastofnunar. Árið 2018 var fjárveiting veitt til aukinna rannsókna á loðnu, þar sem úthald rannsóknaskipa var m.a. aukið um 55 daga. Árið 2021 fékk Hafrannsóknastofnun 120 millj. kr. til mælinga á stofnstærð loðnu. Því til viðbótar hafa samtals 1,4 milljarðar kr. farið í styrki til fiskvinnslustöðva frá 2016 til 2024. Heildarútgjöld ríkissjóðs vegna þessa frá árinu 2016 nema 3,3 milljörðum kr. Nánari sundurliðun má sjá í töflunni hér að aftan.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
6. Önnur efnahagsáföll og náttúruvá.
Náttúruvá og efnahagsáföll geta haft veruleg áhrif á opinber fjármál og krefjast oft viðbragða af hálfu ríkisins, líkt og sést í framangreindum texta og töflum. Auk þeirra atburða sem fjallað hefur verið um væri hægt að fjalla um fárviðri, snjóflóð og skriðuföll sem hafa valdið tjóni á innviðum og mannvirkjum. Í mörgum tilfellum hefur verið brugðist við með fjárveitingum úr almennum varasjóði eða sértækum sjóðum, svo sem ofanflóðasjóði sem hefur það hlutverk að fjármagna varnir og öryggisráðstafanir vegna snjóflóða og skriðufalla. Dæmi um slík atvik eru fárviðrið í desember 2019 sem olli skemmdum á innviðum, snjóflóðin sem féllu á Flateyri í janúar 2020 og leiddu til eignatjóns og rýmingar, umfangsmiklar aurskriður á Seyðisfirði síðar sama ár og krapaflóð á Patreksfirði árið 2023 sem kallaði á uppbyggingu varna. Í meðfylgjandi töflu má sjá útgjöld úr ofanflóðasjóði til annarra verkefna og fjárfestinga í kjölfar snjóflóða, skriðna og óveðurs. Þau útgjöld gefa vísbendingu um kostnað ríkissjóðs vegna slíkra áfalla.
Af framangreindu má ljóst vera að áskorun felst 3. september 2025í því að skilgreina með skýrum hætti hvaða atvik teljast til náttúruvár eða efnahagslegra áfalla. Þetta gerir mat á heildarkostnaði vegna slíkra atvika flókið. Svar við fyrirspurn sem þessari getur því ekki gefið tæmandi lista af kostnaði ríkisins vegna náttúruvár og efnahagsáfalla en hún gefur engu að síður mikilvæga vísbendingu um hversu umfangsmikil slík áföll geta verið.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Samantekt.
Á tímabilinu 2016–2025 námu heildarútgjöld ríkissjóðs vegna þeirra efnahagsáfalla og náttúruvár sem tilgreind eru í fyrirspurninni samtals 330,6 milljörðum kr. Mestu áhrifin höfðu aðgerðir tengdar heimsfaraldri kórónuveiru árin 2020 og 2021 en áætlaður kostnaður ríkissjóðs vegna faraldursins á því tímabili er 194,4 milljarðar kr. Jarðhræringar á Reykjanesskaga voru næststærsta einstaka áfallið að umfangi, þar sem heildarútgjöld námu 82,3 milljörðum kr., þar af 76,2 milljarðar kr. vegna uppkaupa á íbúðarhúsnæði í Grindavík árið 2024. Aðrir atburðir sem höfðu veruleg áhrif á ríkisfjármálin voru náttúruhamfarir, þá óveður, snjóflóð og skriður, sem hafa leitt til 22,6 milljarða kr. útgjaldaaukningar. Stríðið í Úkraínu hefur leitt til útgjalda upp á 18,7 milljarða kr. og gjaldþrot flugfélagsins WOW air árið 2019 kostaði ríkissjóð um 16,6 milljarða kr. Í eftirfarandi töflu má sjá heildarútgjöld vegna þeirra áfalla sem tilgreind eru í fyrirspurninni.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Eins og fram hefur komið getur verið flókið að meta heildarkostnað af slíkum áföllum með nákvæmum hætti. Útgjöld ríkissjóðs eru aðeins einn þáttur í stærra samhengi, þar sem áhrif á tekjur, framleiðslu, atvinnustig og fjárhagsstöðu annarra opinberra aðila og einkaaðila geta verið veruleg í kjölfar áfalla. Í sumum tilfellum er ekki unnt að greina með fullri vissu hvaða hluti útgjalda tengist beint viðkomandi atburði. Þá er stuðst við hækkun tiltekinna fjárheimilda í kjölfar atviksins sem vísbendingu um umfang viðbragða. Þrátt fyrir þessa óvissu gefur slík nálgun mikilvæga innsýn í þann mikla kostnað sem einstök áföll hafa haft í för með sér á umræddu tímabili. Reynslan sýnir að reglulega koma upp óvæntar aðstæður sem raska tekjustreymi ríkissjóðs, auka útgjöld skyndilega og setja stjórnvöld í þá stöðu að þurfa að bregðast hratt við. Því verður ávallt að haga undirbúningi ríkisfjármála með það fyrir augum að tryggja nægilegan sveigjanleika og viðnámsþrótt.
