Ferill 153. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 159 — 153. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og lögum um stjórn fiskveiða (veiðistjórn grásleppu).
Flm.: Lilja Rafney Magnúsdóttir, Sigurjón Þórðarson, Eiríkur Björn Björgvinsson, Eydís Ásbjörnsdóttir, Kristján Þórður Snæbjarnarson.
I. KAFLI
Breyting á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997.
1. gr.
Grásleppuveiðar skulu háðar sérstöku leyfi Fiskistofu og eiga þeir bátar einir kost á slíku
leyfi sem rétt áttu til leyfis á grásleppuvertíðinni 1997 samkvæmt reglum þar um eða leiða rétt sinn af þeim bátum. Fiskistofu er óheimilt að gefa út ný grásleppuveiðileyfi, sem ekki byggjast á fyrri leyfum, til báta sem mælast stærri en 15 brúttótonn. Ráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um skipulag grásleppuveiða og veiðitíma samkvæmt þessari málsgrein. Getur ráðherra m.a. ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði skip sem skráð eru á því svæði. Þá getur ráðherra sett reglur um heimildir til flutnings leyfa til grásleppuveiða milli báta.
2. gr.
II. KAFLI
Breyting á lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006.
3. gr.
4. gr.
5. gr.
6. gr.
| Grásleppa | 1,5% |
7. gr.
a. Lokamálsliður 6. mgr. fellur brott.
b. 10. mgr. fellur brott.
8. gr.
9. gr.
Greinargerð.
Á 154. löggjafarþingi voru með lögum nr. 102/2024 gerðar breytingar á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997, og lögum um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, er lutu að veiðistjórn grásleppu. Frumvarpið sem varð að lögum nr. 102/2024 byggðist á áður fluttu frumvarpi matvælaráðherra frá 153. löggjafarþingi (þskj. 1524, 976. mál). Með lögunum var tekin upp aflamarksstjórn við veiðar á grásleppu en fyrir gildistöku þeirra var stjórn veiða á grásleppu háð rétti til veiða og leyfum Fiskistofu. Hvað varðar efni og forsendur framangreindra lagabreytinga vísast til ferils málanna á vef Alþingis, þ.e. 976. máls á 153. löggjafarþingi og 521. máls á 154. löggjafarþingi. Lögin eru umdeild og hafa verið gagnrýnd fyrir að fela í sér ónauðsynlega skömmtun á sameiginlegri auðlind þjóðarinnar.
Markmið frumvarps þessa er að færa stjórn veiða á grásleppu í fyrra horf með vísan til þess að sú breyting sem gerð var með lögum nr. 102/2024 þjónar hvorki hagsmunum atvinnugreinarinnar né nytjastofnsins og þar með ekki hagsmunum almennings. Með frumvarpinu eru því lagðar til annars vegar breytingar á lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og hins vegar lögum um stjórn fiskveiða þess efnis að þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 102/2024 gangi til baka.
Með frumvarpinu er lagt til að tekin verði aftur upp veiðistýring með útgáfu leyfa sem bundin eru við þá aðila sem veiðar stunduðu á tilteknu árabili. Ákvörðun um fjölda veiðidaga taki þá mið af leyfilegum heildarafla, þátttöku í veiðunum og þróun veiða á fyrstu vikum vertíðar. Frumvarpinu er ætlað að tryggja möguleika sjómanna til veiða sem stundað hafa þessar veiðar um árabil en hafa flestir ekki aflaheimildir í öðrum fisktegundum. Veiðarnar myndu því takmarkast við ákveðna stærð báta sem tryggir tilveru smærri útgerða og hinna dreifðu sjávarbyggða.
Markmið laga um stjórn fiskveiða er m.a. að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Árlega veitir Hafrannsóknastofnun ráðgjöf til stjórnvalda um leyfilegan heildarafla. Í ráðgjafarskýrslu stofnunarinnar 26. mars 2025 var ráðlagður heildarafli á árabilinu 2015–2024 alls 59.295 tonn. Á sama tímabili var heildarafli grásleppubáta 51.324 tonn og var veiðiráðgjöf því 7.971 tonni umfram veiði. Af þessu má sjá að grásleppuveiðar hafa ekki ógnað grásleppustofninum með nokkrum hætti sé litið til vísindalegrar veiðiráðgjafar Hafrannsóknastofnunar, enda var veiði nánast öll árin vel innan ráðgjafar stofnunarinnar. Frumvarpið fellur því vel að markmiðum um verndun og hagkvæma nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum.
Fyrir gildistöku laga nr. 102/2024 voru grásleppuveiðar takmarkaðar við ákveðin skip sem höfðu rétt til að fá útgefið sérstakt leyfi Fiskistofu til grásleppuveiða. Um það bil 450 skip höfðu rétt til að fá leyfi til grásleppuveiða samkvæmt þágildandi 1. mgr. 7. gr. laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Leyfi voru virkjuð fyrir flest skip sem höfðu rétt til að stunda grásleppuveiðar á hverri vertíð en ekki voru öll réttindi til veiða nýtt. Einhver réttindi til veiða voru geymd hjá Fiskistofu, t.d. vegna þess að skip skorti haffæri eða af öðrum ástæðum. Tæp 50 réttindi til grásleppuveiða höfðu ekki verið nýtt innan viðmiðunartímabilsins. Frumvarpinu er ætlað að endurvekja möguleika þessara skipa til þess að fá útgefið leyfi til grásleppuveiða og þar með gera grásleppuveiðar aftur að virkri atvinnugrein.
Að öllu framansögðu virtu þykir ljóst að ekki standa rök til þess að atvinnufrelsi sé skert með kvótasetningu á grásleppu og almannahagsmunir krefjast þess ekki. Ekki verður séð að þau rök sem teflt er fram í greinargerð með 976. máli á 153. löggjafarþingi, líkt og um aukna hagræðingu í rekstri og aukinn fyrirsjáanleika í greininni, dugi ein og sér í því sambandi.
Veiðar á grásleppu eru háðar gríðarlega mörgum þáttum sem verða áfram til staðar þótt veiðum sé ekki stýrt með aflamarki. Auk veiðidaga eru náttúrulegar takmarkanir er lúta að veðurfari, sjólagi og fiskgengd. Einnig hefur ástand á mörkuðum mikil áhrif. Hrognkelsaveiðar, þótt litlar séu, hafa reynst vel fyrir hinar dreifðu sjávarbyggðir og hleypa lífi í byggðarlögin þann stutta tíma sem þær hafa verið leyfðar á vorin og fram á sumar. Hrognkelsaveiðar á smábátum búa einnig við náttúrulegar takmarkanir vegna veðurs og sjólags. Þetta, auk lögbundinna frídaga, ættu að vera nægar takmarkanir stóran hluta ársins.
Af dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 12/2000 frá 6. apríl 2000 er ljóst að aflaheimildir eru aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Löggjafinn getur því frá einum tíma til annars m.a. kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, þar á meðal úr einstökum stofnum, eða bundið hann skilyrðum vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.
Mat löggjafans þarf ávallt að vera reist á málefnalegum forsendum þannig að ekki fari í bága við jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt þarf að gæta jafnræðis við takmörkun atvinnufrelsis skv. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Meðal þeirra atriða sem löggjafinn getur látið ráða vali sínu í þessum efnum er tillit til hagsmuna af atvinnu og fjárfestingum, sem bundnir hafa verið í sjávarútvegi, og til reynslu og þekkingar því samfara, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 221/2004 frá 18. nóvember 2004. Það er á valdi löggjafans að velja á milli kosta um það hvernig veiðireynsla verður lögð til grundvallar við úthlutun aflahlutdeilda við stjórn fiskveiða innan fyrrgreindra marka og hefur löggjafanum verið veitt víðtækt mat í þessum efnum, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 462/2015 frá 28. janúar 2015.
Við samþykkt laga nr. 102/2024 féllu réttindi hluta skipa niður, enda var með lögunum kveðið á um að aðeins þau fiskiskip sem hefðu rétt til grásleppuveiða og hefðu fengið grásleppuveiðileyfi og stundað veiðar á tímabilinu fengju úthlutað aflahlutdeild í grásleppu með tilliti til veiðireynslu. Í frumvarpinu eins og það var lagt fram af atvinnuveganefnd á 154. löggjafarþingi, sbr. greinargerð með frumvarpi matvælaráðherra á 153. löggjafarþingi (976. mál) sem lög nr. 102/2024 byggðust á, var viðmiðunartímabilið hins vegar 2014–2022 og tiltekið að þeir aðilar sem hefðu stundað veiðar utan þess tíma gætu ekki haft réttmætar væntingar til þess að veiðistjórn í grásleppu yrði óbreytt um ókomna tíð. Við þinglega meðferð var hins vegar gerð breyting á frumvarpinu og miðað var við tímabilið frá og með árinu 2018 til og með ársins 2022 að undanskildu árinu 2020.
Með því að færa löggjöfina í fyrra horf munu bæði þau sem njóta réttinda á grundvelli gildandi laga og nutu réttinda á grundvelli eldri laga, njóta réttinda. Það kann að vera að einhver fiskiskip sem frá gildistöku gildandi laga fengu aflahlutdeild í grásleppu muni með samþykkt frumvarpsins njóta breyttra réttinda sem verða eins og áður var háð leyfum Fiskistofu.
Í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Einnig að markmið laganna sé að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Þá segir í ákvæðinu að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Rétt eins og úthlutun aflaheimilda skv. 3. málsl. 1. gr. laganna myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim þá gera þau réttindi sem kveðið er á um í lögum nr. 102/2024 það ekki heldur.
Horfa þarf til þess að lög nr. 102/2024 voru samþykkt 4. júlí 2024 og tóku gildi 1. september sama ár. Lögin eru umdeild en ljóst er að verði frumvarp þetta að lögum hefur löggjafinn fært lögin til fyrra horfs eins hratt og frekast var unnt. Þá er ljóst að ákvæði laganna sem lúta að heimild til framsals aflahlutdeildar verða ekki virk fyrr en 31. ágúst 2026. Réttindin eru óvirk og fæli samþykkt frumvarpsins ekki í sér óheimila skerðingu virkra framsalsréttinda.
Löggjafinn getur frá einum tíma til annars kveðið á um réttinn til fiskveiða, þar á meðal úr einstökum stofnum, eða bundið hann skilyrðum vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru. Slíkt getur ekki falið í sér skerðingu stjórnarskrárbundinna réttinda, enda sé löggjöfin bæði skýr og grundvölluð á málefnalegum forsendum. Með sömu rökum getur löggjafinn fært löggjöf sem lýtur að rétti til fiskveiða til fyrra horfs, sé það málefnalegt mat löggjafans að gerðar hafi verið breytingar á lögum sem hvorki þjóna hagsmunum atvinnugreinarinnar né nytjastofnsins og þar með ekki hagsmunum almennings.
Samræmi við stjórnarskrá.
Með frumvarpi þessu er lagt til að vikið verði frá aflamarksstjórn við veiðar á grásleppu og tekin upp veiðistýring með útgáfu leyfa, líkt og tíðkaðist fyrir gildistöku laga nr. 102/2024. Frumvarpið felur í sér breytingar sem hafa áhrif á útgefin réttindi til grásleppuveiða og gefur frumvarpið því tilefni til að skoða samræmi þess við stjórnarskrá, nánar tiltekið 72. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Í 72. gr. stjórnarskrárinnar segir að eignarrétturinn sé friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Til þess þarf lagafyrirmæli og koma þarf fullt verð fyrir. Í 1. mgr. 75. gr. sömu laga er kveðið á um að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess.
Í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, er kveðið á um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laganna sé að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Þá segir að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi hvorki eignarrétt né óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.
Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 38/1990 segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu langmikilvægasta auðlind íslensku þjóðarinnar og forsenda fyrir þeirri þróun íslensks efnahagslífs og íslensks samfélags er orðið hefur á þessari öld. Það hefur kostað Íslendinga mikla baráttu að ná forræði yfir þessari auðlind. Með fyrsta málslið greinarinnar er minnt á mikilvægi þess að varðveita fullt forræði Íslendinga yfir henni. Í því felist sú sjálfsagða stefnumörkun að markmiðið með stjórn fiskveiða sé að nýta fiskstofnana til hagsbóta fyrir þjóðarheildina. Enda þótt frumvarpið byggi á því að fiskstofnarnir verði skynsamlegast nýttir með því að fela þeim sem daglega starfa að fiskveiðum víðtækt ákvörðunarvald í þessum efnum megi það ekki verða til þess að með því verði talin myndast óafturkallanlegt og stjórnarskrárvarið forræði einstakra aðila yfir auðlindinni. Það verði að vera ákvörðunarefni löggjafans á hverjum tíma hvaða skipulag teljist best henta til að nýta þessa sameign þjóðarinnar með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi.
Í dómi Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 var fjallað um eðli aflaheimilda. Í dóminum var því slegið föstu að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim. Tekið var fram að aflaheimildir væru aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær yrðu hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdheimilda sinna gæti Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum væru. Svipuð sjónarmið voru uppi í dómum hæstaréttar í málum nr. 221/2004 og nr. 462/2015.
Af ofangreindri umfjöllun þykir ljóst að veiðiheimildir í grásleppu séu ekki varanlegar eignir einstakra aðila eða útgerða heldur lögbundinn nýtingarréttur að sameiginlegri auðlind þjóðarinnar. Löggjafinn hafi því víðtækt svigrúm til að ákveða hvaða skipulag henti best til að nýta þessa sameign þjóðarinnar, séu hagsmunir heildarinnar hafðir að leiðarljósi.
Eins og áður segir er með frumvarpi þessu lagt til að vikið verði frá aflamarksstjórn við veiðar á grásleppu og tekin upp veiðistýring með útgáfu leyfa. Með fyrirhuguðum breytingum er ætlunin fyrst og fremst sú að styrkja sjávarbyggðir landsins með því að tryggja smábátaeigendum og þeim sem hafa stundað grásleppuveiðar um árabil áframhaldandi möguleika á slíkum veiðum. Við frumvarpsgerðina var einnig horft til þess að grásleppuveiðar hafa í gegnum tíðina verið mikilvægur vettvangur nýliðunar í sjávarútvegi, einkum vegna þess að þær hafa staðið utan hins almenna aflamarkskerfis. Með því að endurvekja sóknarmarkskerfið er nýliðum veitt raunhæft tækifæri til að hasla sér völl í atvinnugreininni sem eflir atvinnulífið og styrkir landsbyggðina.
Breytingarnar sem frumvarpið mælir fyrir um byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og samræmast markmiði 1. gr. laga nr. 116/2006 um að tryggja skuli trausta atvinnu og byggð í landinu. Þá eru breytingarnar taldar þjóna hagsmunum heildarinnar betur en núgildandi fyrirkomulag, enda er það mat frumvarpshöfunda að lög nr. 102/2024 hafi síst verið til þess fallin að styrkja sjávarbyggðir landsins. Efni frumvarpsins fellur því vel innan svigrúms löggjafans til að ákveða hvaða skipulag henti best til að nýta sameign þjóðarinnar.
Að öllu framangreindu virtu telja frumvarpshöfundar að ákvæði frumvarpsins samræmist stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 1. málsl. 1. mgr. er kveðið á um að grásleppuveiðar skulu háðar sérstöku leyfi frá Fiskistofu. Með breytingunni er vikið frá aflamarksstjórn við veiðar á grásleppu og tekin upp veiðistýring með útgáfu leyfa líkt og tíðkaðist fyrir gildistöku laga nr. 102/2024. Samkvæmt greininni er aðeins heimilt að veita þeim bátum leyfi til grásleppuveiða sem rétt áttu til slíkra leyfa á grásleppuvertíðinni 1997, eða þeim sem leiða rétt sinn af þeim bátum. Gildissvið greinarinnar er víkkað frá því sem var fyrir gildistöku laga nr. 102/2024 í ljósi þess að leyfi til grásleppuveiða hafa verið flutt milli báta frá grásleppuvertíðinni 1997 á grundvelli heimilda þar um. Greinin tekur því ekki aðeins til báta sem áttu rétt til leyfis á grásleppuvertíðinni 1997 heldur einnig þeirra sem leiða rétt sinn af þeim bátum. Greininni er meðal annars ætlað að endurvekja möguleika þeirra báta sem ekki fengu úthlutað hlutdeild í aflamarki til veiða á grásleppu á grundvelli laga nr. 102/2024, vegna ónýttra réttinda á tilteknu viðmiðunartímabili, til þess að fá útgefið leyfi til grásleppuveiða.
Í 2. málsl. 1. mgr. er kveðið á um stærðarviðmið grásleppubáta. Samkvæmt greininni verða ekki gefin út ný leyfi til báta sem eru stærri en 15 brúttótonn. Bátum sem þegar hafa leyfi til grásleppuveiða og höfðu leyfi til veiða fyrir þær breytingar sem urðu með lögum nr. 102/2024 er áfram heimiluð veiði. Ekki er þó unnt að sækja um ný leyfi fyrir báta sem eru umfram áðurnefnd stærðarviðmið eða að framselja þau leyfi til báta sem eru stærri en 15 brúttótonn.
Í 3.–5. málsl. 1. mgr. er kveðið á um skyldu ráðherra til að setja reglugerð um skipulag grásleppuveiða, veiðitíma og heimildir til flutnings leyfa til grásleppuveiða milli báta. Greinin þarfnast ekki frekari skýringa.
Um 2. gr.
Um 3.–8. gr.
Um 9. gr.
