Ferill 192. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 215 — 192. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir og lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir (ETS-kerfið).
Frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, nr. 96/2023.
1. gr.
a. 4. tölul. orðast svo: Losun: Losun gróðurhúsalofttegunda frá upptökum í stöð eða losun frá loftfari í flugstarfsemi, sem tilgreind er í I. viðauka, eða frá skipum sem stunda sjóflutningastarfsemi, sem tilgreind er í I. viðauka, á lofttegundunum sem eru tilgreindar í tengslum við viðkomandi starfsemi.
b. Orðin „hefur starfsleyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og“ í 6. tölul. falla brott.
2. gr.
3. gr.
a. Á eftir orðunum „um úthlutun losunarheimilda“ kemur: og takmarkanir þar á.
b. Á eftir orðinu „orkuúttekt“ kemur: eða gert sambærilegar ráðstafanir.
c. Við bætist nýr málsliður svohljóðandi: Í reglugerðinni skal jafnframt kveðið á um form og efni kolefnishlutleysisáætlunar og hvenær skerða skal úthlutun ef skilyrði er varða kolefnishlutleysisáætlun eru ekki uppfyllt.
4. gr.
a. Í stað orðanna „er heimilt að“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: skal.
b. Á eftir orðunum „framkvæmd orkuúttektar“ í 1. málsl. 4. mgr. kemur: eða sambærilegra ráðstafana.
c. Á eftir orðunum „skv. I. viðauka, einnig“ í 1. málsl. 4. mgr. kemur: áætlun um losun ef upplýsingar skortir, sem og.
5. gr.
a. Orðin „samkvæmt nánari reglum í reglugerð sem ráðherra setur skv. 4. mgr. 11. gr.“ í 2. mgr. falla brott.
b. Við 2. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Ráðherra er þó heimilt að kveða á um það í reglugerð að víkja megi frá skyldu til að skila losunarheimildum að öllu leyti eða að hluta ef um er að ræða losun frá skipi í ísflokki eða frá skipi í tengslum við siglingu milli hafnar innan EES og hafnar utan EES, milli hafnar í EES-ríki og eyju eða ysta svæðis innan sama ríkis, eða milli landa þegar siglingin er liður í opinberri þjónustu.
c. Á eftir 3. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Skylda til að skila inn losunarheimildum myndast hvorki vegna losunar sem staðfest er að hafi verið fönguð og flutt til varanlegrar geymslu í stöð sem hefur gildandi leyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, né vegna losunar sem litið er svo á að hafi verið fönguð og notuð á þann hátt að hún sé orðin varanlega bundin með efnatengjum í vörum þannig að hún fari ekki út í andrúmsloftið við venjulega notkun, þ.m.t. öll venjuleg starfsemi sem á sér stað eftir að líftíma vörunnar lýkur. Ráðherra skal setja í reglugerð nánari ákvæði um þær kröfur sem skal uppfylla svo að líta megi á að gróðurhúsalofttegundir séu orðnar varanlega bundnar með efnatengjum.
d. Orðin „og um heimild skipa með ísflokk til að standa skil á færri losunarheimildum“ í 6. mgr. falla brott.
6. gr.
a. Í stað orðanna „flugrekenda og skipafélaga“ í 10. tölul. kemur: og flugrekenda.
b. Á eftir 15. tölul. koma tveir nýir töluliðir, svohljóðandi:
16. Samþykkt vöktunaráætlana vegna losunar frá starfsemi rekstraraðila sbr. 1. mgr. 11. gr.
17. Yfirferð og umsýslu vegna úthlutunar endurgjaldslausra losunarheimilda til rekstraraðila.
7. gr.
8. gr.
a. 1. málsl. 4. mgr. orðast svo: Viðbótarúthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda skv. 2. mgr. er háð skilyrði um skil flugrekenda á kolefnishlutleysisáætlun í samræmi við reglugerð ESB um efnisinnihald og uppsetningu kolefnishlutleysisáætlunar sem þörf er á vegna úthlutunar endurgjaldslausra losunarheimilda, sbr. 7. mgr. 10. gr., til Umhverfis- og orkustofnunar.
b. Í stað orðsins „skýrslu“ í 6. mgr. kemur: áætlunar.
c. Við 7. mgr. bætist: og ákvæði er varða kolefnishlutleysisáætlun skv. 4. mgr.
9. gr.
a. Í stað tilvísunarinnar „12. gr.“ í 2. mgr. kemur: 11. gr.
b. 2. mgr. undir starfseminni „Flug“ flyst og verður ný málsgrein á eftir m-lið.
c. Í stað tilvísunarinnar „l-lið“ í 2. málsl. j-liðar og k-lið 3. mgr. undir starfseminni „Flug“ kemur: l- og m-lið.
II. KAFLI
Breyting á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998.
10. gr.
11. gr.
12. gr.
Greinargerð.
Með frumvarpi þessu leggur umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra til breytingar á lögum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, nr. 96/2023, og lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Frumvarp þetta var áður lagt fyrir Alþingi á 156. löggjafarþingi vorið 2025 (145. mál) en er nú endurflutt með breytingum.
Meginmarkmið frumvarpsins er að gera nauðsynlegar lagfæringar og viðbætur við lög nr. 96/2023 til að tryggja að innleiðing á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2023/959 um breytingu á tilskipun 2003/87/EB (ETS-tilskipuninni) sé rétt og fullnægjandi. Við setningu laga nr. 96/2023 voru innleiddar veigamiklar breytingar á viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS-kerfið). Við nánari yfirferð og framkvæmd hefur komið í ljós þörf á að skýra og lagfæra tiltekin ákvæði laganna til samræmis við efni tilskipunarinnar og afleiddra gerða sem þegar hafa verið teknar upp í EES-samninginn.
Frumvarpið felur ekki í sér innleiðingu á nýju viðskiptakerfi fyrir byggingar, vegasamgöngur og viðbótargeira (ETS2-kerfið), líkt og áður var stefnt að. Þá eru lagðar til minni háttar breytingar á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir sem lúta að því að uppfæra tilvísanir í önnur lög.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Tilefni lagasetningarinnar er að gera nauðsynlegar úrbætur á gildandi lögum til að tryggja rétta framkvæmd á þeim þáttum tilskipunar (ESB) 2023/959 sem þegar hafa verið innleiddir með lögum nr. 96/2023. Meðal þeirra breytinga sem lagðar eru til eru skýrari ákvæði um kolefnishlutleysisáætlanir, skyldur rekstraraðila til að skila losunarheimildum og nánari útfærsla á gjaldtökuheimildum Umhverfis- og orkustofnunar vegna nýrra verkefna sem stofnuninni hafa verið falin með lögunum. Þessar breytingar eru mikilvægar til að eyða óvissu um framkvæmd laganna og tryggja að Ísland uppfylli að fullu skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum á þessu sviði.
Að lokum er þörf á að lagfæra tilvísanir í tveimur greinum í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, sem endurspegla breytingar sem gerðar voru með gildistöku laga nr. 96/2023, þar sem lög um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir tóku við af eldri lögum um loftslagsmál.
3. Meginefni frumvarpsins.
Tilgangur frumvarpsins er að meginstefnu sá að styrkja og skýra lagaramma ETS-kerfisins á Íslandi. Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar á skilyrðum fyrir endurgjaldslausri úthlutun losunarheimilda. Með breytingum á 10. og 11. gr. laganna er m.a. lagt til að kröfur um kolefnishlutleysisáætlanir og orkuúttektir komi inn í lögin í samræmi við ETS-tilskipunina. Í öðru lagi er lagt til að nýrri málsgrein verði bætt við 12. gr. laganna, þar sem kveðið er á um að losun, sem hefur verið fönguð og annað hvort varanlega geymd eða bundin í vörum, falli utan skyldu til að skila losunarheimildum.
Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á 26. gr. laganna til að tryggja að gjaldtökuheimildir Umhverfis- og orkustofnunar nái til nýrra verkefna sem stofnuninni eru falin, svo sem yfirferð og umsýslu kolefnishlutleysisáætlana og vöktunaráætlana.
Aðrar breytingar sem lagðar eru til eru minni háttar, svo sem leiðréttingar á tilvísunum og orðalagi til að tryggja samræmi og skýrleika.
II. kafli frumvarpsins snýst um lagfæringar á vísunum í lög um viðskiptakerfi ESB.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
4.1. Samræmi við stjórnarskrá.
Í greinargerð með frumvarpi til laga um loftslagsmál ( þskj. 1189, 751. mál á 140. löggjafarþingi) er að finna ítarlega greiningu á mögulegum áhrifum reglna ETS-kerfisins á stjórnarskrá. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpi þessu, vegna breytinga á ETS-tilskipuninni, ganga ekki lengra en við innleiðingu ákvæða um ETS-kerfið, sjá umfjöllun í III. kafla almennra athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012.
Frumvarpinu er m.a. ætlað að tryggja rétta innleiðingu á tilskipun (ESB) 2023/959, sem tekin var upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 335/2023. Breytingarnar sem lagðar eru til eru nauðsynlegar til að ákvæði laga nr. 96/2023 endurspegli að fullu þær skuldbindingar sem Ísland hefur gengist undir með upptöku gerðarinnar. Að þessu leyti er frumvarpið mikilvægur liður í að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.
4.2. EES-innleiðing.
Ákvæði frumvarpsins sem varða ETS-kerfið fela í sér nauðsynlegar breytingar á þeim ákvæðum sem áður voru samþykkt með lögum nr. 96/2023. Sú innleiðing var einnig hrein EES-innleiðing og er með frumvarpi þessu ekki gengið lengra en nauðsynlegt er til að tryggja rétta framkvæmd tilskipunarinnar. Nánari umfjöllun um einstakar greinar frumvarpsins er að finna í skýringum við þær.
5. Samráð.
Áform um lagasetningu um ETS2-kerfið voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 2.–14. febrúar 2024 (mál nr. S-24/2024). Hagsmunaaðilum var send tilkynning þess efnis að skjal með áformum um lagasetningu hefði verið birt í samráðsgáttinni. Þrjár umsagnir bárust, frá Landsvirkjun, Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi (SFS) og sameiginleg umsögn frá Samtökum atvinnulífsins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum verslunar og þjónustu og Viðskiptaráði (hér eftir nefnd samtökin).
Drög að frumvarpi sem hafði að geyma víðtækari breytingar, þar á meðal fulla innleiðingu á ETS2-kerfinu, voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda frá 19. febrúar til 4. mars 2024 (mál nr. S-47/2024). Þrjár umsagnir bárust frá eftirtöldum aðilum, skipulags- og mannvirkjanefnd Ísafjarðarbæjar, Félagi atvinnurekenda og sameiginleg umsögn frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum iðnaðarins, Samtökum verslunar og þjónustu og Viðskiptaráði. Þar var m.a. fjallað um möguleg áhrif ETS2-kerfisins á samkeppnisstöðu fyrirtækja, samfélagslegan kostnað og samspil við innlent kolefnisgjald. Þar sem efni þessa frumvarps hefur verið þrengt verulega og beinist nú fyrst og fremst að tæknilegum úrbótum á gildandi lögum um ETS-kerfið, eiga þær umsagnir sem sneru að efnahagslegum og samfélagslegum áhrifum ETS-kerfisins ekki lengur beint við um efni þess. Athugasemdir sem bárust varðandi tæknileg atriði og skýrleika ákvæða hafa hins vegar verið teknar til skoðunar við gerð þessa frumvarps og var því ekki talin ástæða til að birta breytt frumvarp að nýju í samráðsgátt stjórnvalda. Þau sjónarmið sem fram komu í samráðsferlinu varðandi ETS2-kerfið munu nýtast við frekari stefnumótun og undirbúning á því sviði.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið var upphaflega lagt fyrir Alþingi á 156. löggjafarþingi vorið 2025 (145. mál). Það er nú endurflutt með breytingum og er meginmarkmið þess að gera nauðsynlegar lagfæringar og viðbætur við lög nr. 96/2023 til að tryggja að innleiðing á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2023/959 um breytingu á tilskipun 2003/87/EB (ETS-tilskipuninni) sé rétt og fullnægjandi. Frumvarpið felur því ekki í sér innleiðingu á nýju viðskiptakerfi (ETS2) eins og áður stóð til heldur fyrst og fremst lagfæringar á gildandi lögum. Áhrif þess verða því mun takmarkaðri en áður var áætlað. Helstu áhrifin verða á stjórnsýslu Umhverfis- og orkustofnunar og á þá rekstraraðila sem nú þegar falla undir ETS-kerfið.
Fyrir rekstraraðila í staðbundnum iðnaði munu breytingarnar að mestu fela í sér aukinn skýrleika um skyldur þeirra, t.d. varðandi gerð kolefnishlutleysisáætlana og undanþágur frá skilaskyldu losunarheimilda vegna losunar sem er fönguð og flutt í geymslu eða bundin í vöru.
Fyrir Umhverfis- og orkustofnun munu breytingarnar fela í sér aukin verkefni að litlu leyti, svo sem yfirferð og samþykkt kolefnishlutleysisáætlana í staðbundnum iðnaði. Lagt er til að gjaldtökuheimildir stofnunarinnar verði auknar til samræmis við þessi nýju verkefni og er því ekki gert ráð fyrir að breytingarnar hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.
Áhrif á umhverfi eru óbein en jákvæð þar sem breytingarnar stuðla að skilvirkari framkvæmd viðskiptakerfisins með losunarheimildir sem er eitt helsta stjórntækið til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Einnig er lögð til breyting sem felur í sér rýmkun á reglugerðarheimild í 4. mgr. 11. gr. laganna þar sem „eða sambærilegra ráðstafana“ er bætt við ákvæðið þar sem mælt er fyrir um setningu reglugerðar um framkvæmd orkuúttektar. Þessi breyting er í samræmi við þá aðlögun sem gerð var með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 335/2023. Að auki er bætt við 4. mgr. að reglugerðarheimildin skuli ná yfir áætlun um losun ef upplýsingar skortir skv. 2. mgr. svo að tryggt sé að hún nái yfir þau viðmið og reglur sem um slíka áætlun Umhverfis- og orkustofnunar.
Um 5. gr.
Lagt er til að bæta við 12. gr. laganna nýrri málsgrein sem kveður á um undanþágur frá skyldunni til að skila losunarheimildum að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Um er að ræða beina innleiðingu á málsgreinum 3a og 3b 12. gr. í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB. Undanþágurnar eru tvíþættar. Annars vegar taka þær til losunar sem staðfest er að hafi verið fönguð og flutt til varanlegrar geymslu í stöð sem hefur gilt leyfi samkvæmt viðeigandi lögum. Skilyrði er að slíkar stöðvar uppfylli kröfur um örugga og varanlega geymslu koltvísýrings í samræmi við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2009/31/EB frá 23. apríl 2009 um geymslu koltvísýrings í jörðu, svokallaða CCS-tilskipun (e. Carbon Capture and Storage). CCS-tilskipunin er innleidd í íslenskan rétt með lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Hins vegar taka undanþágurnar til losunar sem litið er svo á að hafi verið fönguð og notuð á þann hátt að hún sé orðin varanlega bundin með efnatengjum í vöru þannig að hún fari ekki út í andrúmsloftið við venjulega notkun í samræmi við framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2018/2066 frá 19. desember 2018 um vöktun á losun gróðurhúsalofttegunda og skýrslugjöf um losunina samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB og um breytingu á reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 601/2012 og framselda reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2024/2620 að því er varðar kröfur svo telja megi að gróðurhúsalofttegundir séu varanlega efnafræðilega bundnar í vöru. Í reglugerðunum eru settar fram kröfur um hvernig losun á að vera vöktuð, skráð og sannprófuð, þar á meðal hvernig á að meðhöndla losun sem er fönguð og varanlega bundin. Ákvæðið kom inn í ETS-tilskipunina með tilskipun (ESB) 2023/959.
Þá er lagt til að 6. mgr. 12. gr. laganna verði breytt þannig að reglugerðarheimild þess ákvæðis nái ekki lengur til heimildar skipa með ísflokk til að standa skil á færri losunarheimildum. Í staðinn verði gert ráð fyrir að sú heimild færist í 2. mgr. 12. gr. laganna, sbr. a-lið 6. gr. frumvarpsins.
Um 6. gr.
Þá er lagt til að á eftir 15. tölul. 1. mgr. 26. gr. laganna, sem veitir Umhverfis- og orkustofnun heimildir til gjaldtöku fyrir afgreiðslu umsókna flugrekenda um losunarheimildir vegna kaupa á sjálfbæru flugvélaeldsneyti, komi tveir nýir töluliðir og þar af leiðandi verði 16. tölul. laganna 18. tölul. Í þessum töluliðum eru gjaldtökuheimildir vegna umsýslu stofnunarinnar í tengslum við ETS-kerfið. Eftir setningu laga um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir barst ráðuneytinu ábending frá Umhverfis- og orkustofnun um að það vantaði tilteknar gjaldtökuheimildir vegna vinnu sem stofnunin ber nú þegar ábyrgð á og réttilega sinnir. Er því lagt til að við bætist heimild Umhverfis- og orkustofnunar til að innheimta gjald fyrir samþykkt vöktunaráætlana vegna losunar frá starfsemi rekstraraðila.
Að auki er lagt til að við bætist heimild stofnunarinnar til gjaldtöku vegna þeirrar vinnu sem fer í að fara yfir og afgreiða umsóknir um endurgjaldslausar losunarheimildir fyrir rekstraraðila í staðbundnum iðnaði. Hluti af þeirri vinnu er m.a. yfirferð á skýrslu um grunnupplýsingar (e. Baseline Data Report) og áætlun um aðferðafræði vöktunar (e. Monitoring Methodology Plan).
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Í fyrsta lagi er lagt til að umrita 4. mgr. ákvæðisins. Nú er sérstaklega vísað til 2. mgr. svo að ljóst sé að ákvæðið fjallar um viðbótarúthlutun til flugrekenda, sbr. aðlögun Íslands við upptöku gerðarinnar í EES-samninginn, en ekki úthlutunum sem fóru fram á árunum 2024 og 2025. Einnig er lagt til að í 4. mgr. verði vísað til þess ákvæðis laganna sem heimilar innleiðingu reglugerðar ESB um efnisinnihald og uppsetningu kolefnishlutleysisáætlunar til að ljóst sé um hvaða reglugerð ræðir.
Í öðru lagi er lögð til breyting á 6. mgr. og orðinu „skýrslu“ skipt út fyrir „áætlun“ sem er réttari þýðing úr ensku, þ.e. „climate neutrality plan“, sem 6. mgr. á að vísa til.
Í þriðja lagi er reglugerðarheimild í 7. mgr. bráðabirgðaákvæðisins rýmkuð svo að hún nái fyllilega yfir ákvæði sem setja þarf í tengslum við kolefnishlutleysisáætlun flugrekenda vegna viðbótarúthlutunar samkvæmt framangreindri aðlögun. Á þetta bæði við viðbótarúthlutun árin 2025 og 2026 skv. 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða II.
Um 9. gr.
Þá er lagt til að færa málsgrein í töflu í viðaukanum, sem varðar flug sem eru undanþegin gildissviði ETS-kerfisins, til þess að auka skýrleika laganna.
Einnig er lagt er til að vísun í m-lið verði bætt við j-lið 3. mgr. undir starfseminni „Flug“ í töflu í I. viðauka og á eftir orðunum „frá flugferðum sem um getur í l-lið“ í k-lið viðaukans til að skýra betur að flugferðir frá flugvöllum í Bretlandi til flugvalla á Evrópska efnahagssvæðinu teljast til heildarlosunar við mat á því hvort flugrekendur falli undir gildissvið ETS-kerfisins.
Um 10. og 11. gr.
Um 12. gr.
