Ferill 230. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 293 — 230. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um brottfararstöð.
Frá dómsmálaráðherra.
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Gildissvið.
Stjórnsýslulög gilda þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögum þessum nema annað leiði af lögunum.
2. gr.
Orðskýringar.
2. Agaviðurlög: Viðurlög við agabrotum vistmanna sem vistaðir eru á brottfararstöð.
3. Barn: Einstaklingur undir 18 ára aldri.
4. Brottfararstöð: Staður þar sem útlendingur sætir frelsisskerðingu samkvæmt lögum um útlendinga vegna ákvörðunar um að hann skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar hjá stjórnvöldum.
5. Einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu: Einstaklingar sem vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls, t.d. börn, fatlaðir einstaklingar, einstaklingar með geðraskanir, aldraðir einstaklingar, þungaðir einstaklingar, einstæðir foreldrar með ung börn, þolendur mansals, alvarlega veikir einstaklingar og einstaklingar sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.
6. Fylgdarlaust barn: Barn sem kemur fylgdarlaust á yfirráðasvæði ríkis, svo lengi sem það hefur ekki í reynd verið tekið í umsjá foreldra eða fullorðins einstaklings sem ber ábyrgð á því samkvæmt lögræðislögum. Þetta á einnig við ef barnið er skilið eftir án fylgdar eftir að það kemur á yfirráðasvæði ríkis.
7. Heilbrigðisþjónusta: Hvers kyns heilsugæsla, lækningar, hjúkrun, almenn og sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, sjúkraflutningar, hjálpartækjaþjónusta og þjónusta heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma og endurhæfa sjúklinga.
8. Útlendingur: Einstaklingur sem hefur ekki íslenskan ríkisborgararétt.
9. Vistmaður: Einstaklingur sem er vistaður á brottfararstöð.
3. gr.
Rekstur og yfirstjórn.
Rekstur brottfararstöðvar hér á landi er á ábyrgð lögreglustjórans á Suðurnesjum.
Ráðherra fer með yfirstjórn laga þessara.
4. gr.
Starfsfólk.
Starfsfólk skal hljóta viðeigandi þjálfun sem tekur mið af vistmönnum.
II. KAFLI
Brottfararstöð.
5. gr.
Vistun á brottfararstöð.
Lögreglustjórinn á Suðurnesjum tekur ákvörðun um hvar skuli vista einstakling skv. 1. mgr.
Lögreglustjóranum á Suðurnesjum er heimilt að flytja einstakling á milli brottfararstöðva. Einstaklingi skal tilkynnt fyrir fram um flutning með minnst sólarhrings fyrirvara og gerð grein fyrir ástæðum flutnings, nema hann teljist nauðsynlegur af öryggisástæðum eða vegna heilbrigðis viðkomandi.
6. gr.
Upphaf vistunar.
Almennt skal heilbrigðisstarfsmaður skoða einstakling við komu á brottfararstöð og ef þörf krefur meðan á vistun stendur. Skrá skal upplýsingar um heilsufar viðkomandi og sjúkrasögu.
Heilbrigðisstarfsfólki er skylt að upplýsa lögreglustjórann á Suðurnesjum um sjúkdóma sem gætu varðað öryggi og heilsu annarra.
Við upphaf vistunar skal afhenda einstaklingi og kynna, á tungumáli sem hann skilur, þær reglur sem um vistunina gilda, réttindi og skyldur vistmanna, hvaða háttsemi varðar agaviðurlögum, um meðferð slíkra mála, heimild til að beina kvörtun til umboðsmanns Alþingis og rétt viðkomandi til að hafa samband við lögmann.
Við upphaf vistunar skal heimila einstaklingi að hafa samband við lögmann, aðstandendur, fulltrúa heimalands síns og/eða viðurkennd mannúðar- eða mannréttindasamtök eins fljótt og auðið er.
7. gr.
Vistarverur.
Vistarverur karla og kvenna skulu vera aðskildar en samgangur þeirra almennt heimill í sameiginlegum rýmum, nema sérstakar aðstæður eða húsrými komi í veg fyrir það. Vistmanni er óheimilt að fara inn í herbergi vistmanns af öðru kyni.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. getur lögreglustjórinn á Suðurnesjum ákveðið annað ef brýnir hagsmunir vistmanns eða annarra vistmanna krefjast þess.
Fjölskyldum skal séð fyrir sérstökum vistarverum sem tryggja fullnægjandi friðhelgi þeirra.
Lögreglustjóranum á Suðurnesjum er heimilt að:
a. leyfa vistmanni að hafa í vistarverum sínum tiltekinn búnað í samræmi við reglur um brottfararstöð,
b. læsa herbergjum að næturlagi ef sérstakar ástæður mæla með því og læsa herbergjum á öðrum tímum af öryggisástæðum,
c. kveða á um greiðslur bæði dagpeninga og fæðispeninga til vistmanna, m.a. með hliðsjón af aðbúnaði á brottfararstöð.
8. gr.
Réttindi og skyldur vistmanna.
Vistmenn skulu njóta nauðsynlegrar heilbrigðisþjónustu, þar á meðal vegna geðraskana og geðfötlunar. Taka skal tillit til þeirra sem hafa sérþarfir eða þurfa sérstaka aðstoð. Barnshafandi einstaklingar skulu fá aðgang að mæðravernd og fæðingarhjálp.
Vistmaður á rétt á að taka á móti gestum, hringja og taka á móti símtölum, senda og taka við bréfum, eins og aðstæður leyfa, til samræmis við lög þessi og reglur um brottfararstöð.
Vistmaður skal að jafnaði hafa aðgang að fjölmiðlum og eiga rétt á að umgangast aðra vistmenn ásamt því að eiga rétt á útiveru, að iðka tómstundastörf og líkamsrækt eftir því sem aðstæður leyfa, njóta friðhelgi einkalífs og iðka trú sína eða sið eins og unnt er til samræmis lög þessi og reglur um brottfararstöð.
Vistmanni er skylt að hlýða fyrirmælum sem starfsfólk brottfararstöðvar gefur og er óheimilt að hindra það í að gegna skyldustörfum sínum.
9. gr.
Takmarkanir á réttindum vistmanna.
Ákvörðun skv. 1. mgr. skal tekin með rökstuddri bókun og birt vistmanni.
10. gr.
Neyðarástand.
III. KAFLI
Valdbeitingarheimildir, leit, agabrot o.fl.
11. gr.
Heimild til valdbeitingar.
a. koma í veg fyrir strok,
b. verjast yfirvofandi árás, yfirbuga grófa mótspyrnu, hindra að vistmaður skaði sjálfan sig eða aðra,
c. koma í veg fyrir skemmdarverk,
d. fylgja fyrirmælum sem vistmaður hunsar eða neitar að fara eftir.
Aldrei má ganga lengra í beitingu valds en þörf er á hverju sinni.
Óheimilt er að beita börn valdi nema það teljist nauðsynlegt til að ná lögmætum markmiðum, svo sem til verndar lífi, heilsu og þroska viðkomandi barns eða annarra vistmanna, lífi eða heilsu starfsmanna eða til verndar eignum. Starfsfólki er ekki heimilt að beita valdbeitingartækjum þegar barn á í hlut.
12. gr.
Heimild til líkamsleitar.
Leit innan klæða skv. 1 mgr. skal framkvæmd af starfsmanni sem er sama kyns og sá sem leitað er á. Þó getur lögreglustjórinn á Suðurnesjum ákveðið annað ef brýnir hagsmunir vistmanns krefjast þess.
Ákvörðun um líkamsleit skal tekin með rökstuddri bókun. Skrifa skal skýrslu um leitina og þá muni eða efni sem kunna að hafa fundist og vistmanni er óheimilt að hafa á brottfararstöð.
Vistmaður nýtur ekki andmælaréttar áður en ákvörðun er tekin um líkamsleit.
13. gr.
Heimild til leitar í vistarverum.
a. refsivert er að hafa,
b. tengjast refsiverðum verknaði,
c. smyglað hefur verið inn,
d. óheimilt er að hafa samkvæmt reglum um brottfararstöð.
Heimilt er að leita í vistarverum vistmanns við almennt eftirlit og skoða þær að öðru leyti þótt skilyrði 1. mgr. séu ekki uppfyllt.
Vistmaður skal að jafnaði vera viðstaddur leit í vistarverum. Heimilt er þó að víkja frá þessu skilyrði samkvæmt ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum.
Vistmanni skal skýrt frá ástæðum fyrir leit skv. 1. og 2. mgr. áður en hún fer fram nema sérstakar ástæður mæli gegn því.
Ákvörðun um leit skv. 1. og 2. mgr. skal tekin með rökstuddri bókun. Skrifa skal skýrslu um leitina og þá muni eða efni sem kunna að hafa fundist og vistmanni er óheimilt að hafa.
Vistmaður nýtur ekki andmælaréttar áður en ákvörðun er tekin um leit.
14. gr.
Agabrot.
15. gr.
Agaviðurlög.
a. skrifleg áminning,
b. svipting búnaðar sem sérstakt leyfi þarf fyrir,
c. takmörkun heimsókna, símtala og bréfaskipta um ákveðinn tíma,
d. takmörkun útivistar og aðstöðu til íþróttaiðkunar um ákveðinn tíma.
Eingöngu má beita skriflegri áminningu ef brot er smávægilegt og vistmaður hefur ekki áður framið agabrot.
Beita má fleiri agaviðurlögum en einum samhliða.
Áður en ákvörðun um agaviðurlög er tekin skulu málsatvik rannsökuð og skal vistmanni gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og koma sjónarmiðum sínum um þau á framfæri.
Ákvörðun um agaviðurlög skal rökstudd, bókuð og birt vistmanni í viðurvist vitnis.
Þrátt fyrir c-lið 1. mgr. er óheimilt að takmarka heimsóknir, símtöl eða bréfaskipti vistmanns við lögmann, opinberar stofnanir eða umboðsmann Alþingis.
Óheimilt er að beita barn agaviðurlögum.
16. gr.
Aðskilnaður.
a. af öryggisástæðum,
b. vegna yfirvofandi hættu sem lífi eða heilbrigði hans er búin,
c. vegna hættu á að hann valdi meiri háttar spjöllum á eignum brottfararstöðvar,
d. til að koma í veg fyrir strok,
e. til að koma í veg fyrir að hann hvetji aðra til að brjóta reglur brottfararstöðvar,
f. til að hindra að hann taki þátt í að útvega sér eða öðrum áfengi, önnur vímuefni eða lyf,
g. til að afstýra að hann sýni öðrum yfirgang.
Aðskilnaður skal ekki vara lengur en nauðsyn krefur og aldrei lengur en sólarhring.
Þegar ákvörðun um aðskilnað er tekin skal kalla til lækni til að skoða vistmann.
Ákvörðun um aðskilnað samkvæmt ákvæði þessu skal tekin með rökstuddri bókun. Slík ákvörðun sætir ekki kæru.
Eingöngu er heimilt að aðskilja barn frá öðrum vistmönnum að uppfylltum ákvæðum a–c-liðar 1. mgr. í ýtrustu neyð og þegar ljóst er að aðrar vægari ráðstafanir duga ekki til.
Vistmaður nýtur ekki andmælaréttar áður en ákvörðun skv. 1. mgr. er tekin.
17. gr.
Vistun í öryggisklefa.
Þegar vistmaður er vistaður í öryggisklefa er heimilt að nota belti, fót- og handreimar en þó ekki á börn.
Lögreglustjórinn á Suðurnesjum tekur ákvörðun um vistun í öryggisklefa og skal vistun og aðrar aðgerðir sem beitt er í tengslum við hana aldrei standa lengur en samræmist tilgangi vistunar og beitingar annarra aðgerða.
Þegar vistmaður er settur í öryggisklefa skal kalla til lækni til að skoða hann. Ef því verður við komið skal læknir skoða vistmann í öryggisklefa daglega.
Eingöngu er heimilt að vista barn í öryggisklefa í ýtrustu neyð og þegar ljóst er að aðrar vægari ráðstafanir duga ekki til.
Vistmaður nýtur ekki andmælaréttar áður en ákvörðun skv. 3. mgr. er tekin.
18. gr.
Haldlagning og upptaka.
Lögreglustjóranum á Suðurnesjum er heimilt að gera upptæka muni sem finnast á brottfararstöð ef ekki er vitað hver eigandinn er.
19. gr.
Kæruheimild.
Kæra sem varðar ákvörðun um agaviðurlög skv. 15. gr. eða vistun í öryggisklefa skv. 17. gr. skal afgreidd innan fjögurra virkra daga frá því að kæran barst, ella fellur hin kærða ákvörðun úr gildi. Upphafsdagur frestsins telst vera næsti virki dagur á eftir þeim degi þegar kæran berst ráðuneytinu. Úrskurðarfresturinn gildir þó ekki ef kæran berst eftir að gildistími agaviðurlaga er liðinn eða ef agaviðurlög felast í áminningu. Ávallt skal þó leitast við að kveða upp úrskurð eins fljótt og auðið er.
Vistmaður á ekki rétt á aðgangi að málsgögnum sem innihalda upplýsingar um aðra vistmenn eða öryggisatriði tengd brottfararstöð.
IV. KAFLI
Reglugerðir, gildistaka o.fl.
20. gr.
Reglugerðir.
a. rekstur brottfararstöðvar, sbr. 3. gr.,
b. viðeigandi þjálfun starfsfólks brottfararstöðvar, sbr. 4. gr.,
c. vistarverur brottfararstöðvar, svo sem um deildaskiptingu, heimilaðan búnað og hvenær lögreglustjóranum á Suðurnesjum er heimilt að læsa herbergjum, sbr. 7. gr.,
d. takmarkanir á réttindum vistmanna skv. 9. gr.,
e. valdbeitingarheimildir starfsfólks og beitingu valdbeitingartækja, sbr. 11. gr.
Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd laga þessara, þar á meðal um:
a. réttindi og skyldur starfsfólks, sbr. 4. gr.,
b. ákvörðun um vistun á brottfararstöð, sbr. 5. gr.,
c. upphaf vistunar, m.a. um skráningu og vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 6. gr.,
d. skilyrði þess að vistmönnum séu greiddir fæðispeningar og/eða dagpeningar og í hvaða tilvikum slíkar greiðslur kunni að koma til, sbr. 7. gr.,
e. réttindi og skyldur vistmanna, svo sem aðstæður, aðbúnað, þjónustu og takmarkanir, sbr. 8. gr.,
f. neyðarráðstafanir, sbr. 10. gr.,
g. fyrirkomulag og ráðstafanir í tengslum við m.a. valdbeitingu, líkamsleit og leit, agaviðurlög, aðskilnað og vistun í öryggisklefa, haldlagningu og upptöku muna, sbr. 11.–18. gr.
Lögreglustjórinn á Suðurnesjum skal setja reglur um brottfararstöð.
Reglur um öryggi brottfararstöðvar er óheimilt að birta opinberlega.
21. gr.
Gildistaka.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. skal 1. tölul. 22. gr. taka gildi 12. júní 2026.
22. gr.
Breyting á öðrum lögum.
1. Lög um útlendinga, nr. 80/2016:
a. Á eftir 1. tölul. 3. gr. laganna kemur nýr töluliður, svohljóðandi: Brottfararstöð: Staður þar sem útlendingur sætir frelsisskerðingu í samræmi við lög þessi vegna ákvörðunar um að hann skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar hjá stjórnvöldum.
b. Í stað tilvísunarinnar „3. mgr.“ í b-lið 1. mgr. 11. gr. laganna kemur: 4. mgr.
c. Á undan 1. mgr. 13. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Þegar lögregla tekur ákvörðun um vistun útlendings á brottfararstöð skal hún tilnefna honum lögmann sem gæta skal hagsmuna hans í málinu meðan á vistun stendur. Kostnaður vegna starfa lögmanns greiðist úr ríkissjóði.
d. Á eftir 19. gr. laganna kemur ný grein, 19. gr. a, ásamt fyrirsögn, svohljóðandi:
Skimun.
a. útlendingur sem stöðvaður er í ólögmætri för yfir landamæri,
b. útlendingur sem sækir um alþjóðlega vernd á ytri landamærum og uppfyllir ekki komuskilyrði eða er heimil landganga á grundvelli mannúðarástæðna, vegna almannahagsmuna eða alþjóðlegra skuldbindinga,
c. útlendingur sem dvelur hér á landi ólöglega og talið er að hafi komið ólöglega inn á Schengen-svæðið án þess að hafa sætt skimun.
Skimun skv. 1. mgr. skal fara fram svo fljótt sem verða má og eigi síðar en sjö sólarhringum eftir að útlendingur kemur á ytri landamæri en innan þriggja sólarhringa frá því að uppgötvast að útlendingur dvelur ólöglega á landinu.
e. Í stað tilvísunarinnar „6. tölul.“ í 3. málsl. 1. og 5. mgr. 25. gr. laganna kemur: 7. tölul.
f. Eftirfarandi breytingar verða á 27. gr. laganna:
1. Við 1. málsl. 1. mgr. bætist: og aðra útlendinga sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 19. gr. a.
2. 2. mgr. orðast svo:
Móttökumiðstöð skal vera móttöku- og þjónustuúrræði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd við komu þeirra til landsins, útlendinga sem mælt er fyrir um í a- og c-lið 1. mgr. 19. gr. a og eftir atvikum fórnarlömb mansals og útlendinga í neyð. Tryggja skal réttindi og öryggi þeirra og veita þeim fullnægjandi þjónustu.
g. Í stað tilvísunarinnar „14. tölul.“ í 1. málsl. 1. mgr. 31. gr. laganna kemur: 15. tölul.
h. Á eftir 9. mgr. 33. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Réttindi sem umsækjandi um alþjóðlega vernd og útlendingur sem hefur fengið endanlega synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd njóta samkvæmt þessari grein falla niður á meðan viðkomandi er vistaður á brottfararstöð.
i. Eftirfarandi breytingar verða á 105. gr. laganna:
1. Við 3. mgr. bætist nýr stafliður, svohljóðandi: útlendingur hefur ekki sinnt tilkynningarskyldu, skyldu til dvalar á tilteknum stað eða sótt viðtöl hjá yfirvöldum.
2. 1. málsl. 4. mgr. orðast svo: Ef nauðsyn ber til að tryggja framkvæmd er heimilt að frelsissvipta útlending og vista á brottfararstöð að uppfylltum skilyrðum 114. gr. a–e eftir því sem við á.
3. 5. og. 6. mgr. falla brott.
j. Við 1. mgr. 114. gr. laganna bætist nýr stafliður, svohljóðandi: útlendingurinn sætir skimun skv. 19. gr. a.
k. Á eftir 114. gr. laganna koma sex nýjar greinar, 114. gr. a – 114. gr. f, ásamt fyrirsögnum, svohljóðandi:
a. (114. gr. a.)
Vistun á brottfararstöð.
a. ekki liggur fyrir hver útlendingurinn er, útlendingurinn neitar að gefa upp hver hann er eða ef rökstuddur grunur er um að hann gefi rangar upplýsingar um hver hann er,
b. nauðsynlegt þykir til að tryggja framkvæmd ákvörðunar um að útlendingurinn skuli yfirgefa landið, svo sem þegar ætla má að hann komi sér undan framkvæmd eða hefur forðast eða hindrað undirbúning heimfarar; frelsissvipting og vistun er einnig heimil ef verulegar líkur eru á því að hann muni koma sér undan framkvæmd ákvörðunar sem felur í sér að flytja hann til annars lands innan Evrópu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 36. gr.; frelsissvipting og vistun er auk þess heimil við meðferð máls sem getur leitt til ákvörðunar sem getið er í þessum staflið,
c. útlendingurinn hefur ekki sinnt kröfu um tilkynningarskyldu eða skyldu til dvalar á ákveðnum stað skv. 114. gr. og mál hans er enn til meðferðar hjá stjórnvöldum eða frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur er ekki liðinn,
d. endanleg ákvörðun hefur verið tekin um brottvísun, réttaráhrifum hefur ekki verið frestað og tilgangur frelsissviptingar er að flytja útlendinginn úr landi; skilyrði er að brottvísunin sé vegna brots og út frá aðstæðum útlendingsins megi telja líkur til að hann fremji frekari brot,
e. útlendingurinn gerir ekki það sem nauðsynlegt er til að afla sér ferðaskilríkja, sbr. 5. mgr. 104. gr., og tilgangurinn er að færa hann fyrir fulltrúa þess lands sem við á í því skyni að fá útgefin ferðaskilríki; frelsissvipting og vistun getur einnig átt sér stað við meðferð máls samkvæmt þessum staflið,
f. útlendingurinn millilendir á íslenskum flugvelli og ætlunin er að senda hann úr landi,
g. líklegt er að umsókn útlendingsins um alþjóðlega vernd verði synjað um efnismeðferð skv. a- og d-lið 1. mgr. 36. gr.; þetta á ekki við ef útlendingurinn er barn eða er með barn með sér sem hefur einnig sótt um alþjóðlega vernd,
h. ætla má að umsókn útlendingsins um alþjóðlega vernd sæti forgangsmeðferð skv. b–f-lið 1. mgr. 29. gr.; þetta á ekki við ef útlendingurinn er barn eða er með barn með sér sem hefur einnig sótt um alþjóðlega vernd,
i. útlendingnum hefur verið synjað um komu til landsins eða mun líklega vera synjað um komu til landsins og frávísað eða brottvísað; þetta á ekki við ef útlendingurinn hefur sótt um alþjóðlega vernd, er barn eða er með barn með sér sem uppfyllir ekki skilyrði fyrir inngöngu í landið.
Ef nauðsyn ber til er lögreglu heimilt að beita valdi við framkvæmd ákvörðunar um vistun á brottfararstöð og handtaka útlending til samræmis við ákvæði lögreglulaga.
Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar.
b. (114. gr. b.)
Form og efni ákvörðunar um vistun á brottfararstöð.
Ákvörðun um vistun á brottfararstöð skal vera skrifleg ásamt rökstuðningi um málsatvik og lagaleg atriði. Skal henni markaður ákveðinn tími skv. 114. gr. d og birt viðkomandi fyrir upphaf vistunar á tungumáli sem hann skilur.
Réttaráhrif ákvörðunar miðast við birtingu hennar. Við birtingu skal leiðbeina um réttaráhrif ákvörðunar og málsmeðferð fyrir héraðsdómi samkvæmt ákvæði þessu.
Ákvæði 12. gr. þessara laga, 13. gr. og VII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um andmælarétt og stjórnsýslukæru gilda ekki um ákvörðun lögreglu um vistun á brottfararstöð.
Ákvörðun um vistun útlendings fellur niður ef hann fer af landi brott.
Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar.
c. (114. gr. c.)
Málsmeðferð fyrir dómi.
Eftir að héraðsdómi hefur borist krafa lögreglu ákveður dómari stað og stund þinghalds þar sem málið verður tekið fyrir. Þinghald skal háð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en sólarhring eftir að gögn málsins hafa borist héraðsdómi. Útlendingi er skylt að mæta fyrir dóm og gefa þar skýrslu ef dómari telur þess þörf.
Útlendingi skal skipaður lögmaður vegna meðferðar máls fyrir dómi og fer um þá skipun skv. IV. kafla laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Þóknun lögmanns greiðist úr ríkissjóði.
Dómari skal að jafnaði leggja úrskurð á kröfu lögreglu um vistun á brottfararstöð svo fljótt sem verða má og innan sólarhrings frá því að þinghaldi lauk.
Kæra má til Landsréttar úrskurð dómara um hvort útlendingur verði vistaður á brottfararstöð ef hann getur sætt kæru eftir almennum reglum 1. mgr. 192. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Aðrir úrskurðir Landsréttar en mælt er fyrir um í 1. mgr. 211. gr. laga um meðferð sakamála verða ekki kærðir til Hæstaréttar. Málsmeðferð fyrir dómi frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar nema lögreglustjóri ákveði annað.
Um málsmeðferð fyrir dómi fer að öðru leyti eftir XV. kafla og öðrum ákvæðum laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, eftir því sem við á.
Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar.
d. (114. gr. d.)
Vistunartími og endurmat ákvörðunar.
Vistun á brottfararstöð verður ekki framlengd nema til komi ný ákvörðun lögreglu sem skylt er að bera undir dóm skv. 114. gr. c. Vistun skal einungis framlengd ef unnið er að brottflutningi útlendings af tilhlýðilegri kostgæfni.
Óheimilt er að vista útlending á brottfararstöð lengur en 12 vikur nema líklegt þyki að brottflutningur muni dragast á langinn vegna:
a. skorts á samvinnu viðkomandi útlendings eða
b. tafa við öflun nauðsynlegra gagna frá yfirvöldum annars ríkis.
Vistun skv. g–i-lið 1. mgr. 114. gr. a skal ekki vara lengur en þörf krefur og má ekki vara lengur en þrjár vikur. Heimilt er þó að framlengja vistun um allt að þrjár vikur þegar sérstakar ástæður mæla með því.
Samanlagður tími vistunar á brottfararstöð skal aldrei vara lengur en 18 mánuði.
Lögregla skal láta útlending lausan jafnskjótt og ástæður til vistunar eru ekki lengur fyrir hendi.
Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar.
e. (114. gr. e.)
Sérstakar reglur um vistun barna á brottfararstöð.
Lögregla skal tilkynna barnaverndarþjónustu þegar ákvörðun um vistun barns er tekin skv. 1. mgr.
Lögregla skal bera ákvörðun um vistun barns á brottfararstöð undir héraðsdóm til staðfestingar eins fljótt og verða má og eigi síðar en degi eftir birtingu ákvörðunar. Hið sama gildir um ákvörðun um framlengingu vistunar. Barni er ekki skylt að mæta fyrir dóm og gefa skýrslu nema dómari telji þess þörf. Að öðru leyti gilda ákvæði 114. gr. a – 114. gr. d um framkvæmd og málsmeðferð vistunar barna á brottfararstöð.
Það sem er barni fyrir bestu skal ávallt hafa forgang þegar um er að ræða vistun þess.
Heimilt er að vista barn á brottfararstöð í allt að þrjá sólarhringa í senn. Þó er heimilt að framlengja ákvörðun um vistun um allt að þrjá sólarhringa þegar sérstakar ástæður eru fyrir hendi. Með sérstökum ástæðum er fyrst og fremst átt við þegar fjölskylda þess ber ábyrgð á því að flutningur hafi ekki farið fram innan þriggja sólarhringa frá birtingu upphaflegrar ákvörðunar eða þegar dagsetning á framkvæmd liggur fyrir og er fyrirhuguð innan þriggja sólarhringa.
Samanlagður tími vistunar barns á brottfararstöð skal aldrei vara lengur en níu daga.
Óheimilt er að vista fylgdarlaus börn á brottfararstöð.
Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar.
f. (114. gr. f.)
Réttur útlendings sem vistaður er á brottfararstöð til bóta.
Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar.
l. Eftirfarandi breytingar verða á 115. gr. laganna:
1. a-, c-, d-, e-, g- og h-liður 1. mgr. falla brott.
2. 3. mgr. fellur brott.
m. Á eftir 4. tölul. 1. mgr. 120. gr. laganna kemur nýr töluliður, svohljóðandi: Skimun sem útlendingar skulu sæta skv. 19. gr. a, þar á meðal um réttindi og skyldur útlendinga, skráningu og meðferð persónuupplýsinga, eftirlit með grundvallarmannréttindum þeirra, þau stjórnvöld sem framkvæma skimun o.fl.
n. Í stað tilvísunarinnar „2. tölul.“ í ákvæði til bráðabirgða VII í lögunum kemur: 3. tölul.
2. Vopnalög, nr. 16/1998: Á eftir orðinu „fangelsa“ í 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laganna kemur: brottfararstöðvar.
3. Lög um tóbaksvarnir, nr. 6/2002: Við 1. mgr. 10. gr. laganna bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Á brottfararstöð.
Greinargerð.
Með frumvarpi þessu, sem samið var í dómsmálaráðuneytinu, að fyrirmynd norskra laga, er lagt til að innleidd verði að fullu tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/115/EB um sameiginlega staðla og málsmeðferð í aðildarríkjunum varðandi endursendingu ríkisborgara þriðju landa sem dvelja þar ólöglega (hér eftir brottvísunartilskipunin). Á grundvelli hennar verði sett lög um vistun útlendinga á brottfararstöð, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Frá því að brottvísunartilskipunin öðlaðist gildi 24. desember 2010 hefur Ísland verið bundið af henni á grundvelli þátttöku í Schengen-samstarfinu. Aðild Íslands að Schengen-samstarfinu byggist á samningi sem undirritaður var í Brussel 18. maí 1999 milli Evrópusambandsins annars vegar og Íslands og Noregs hins vegar um framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna. Samningurinn var fullgiltur af Íslands hálfu 26. maí 2000. Ákvæði um brottfararstöð er jafnframt að finna í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 sem nefnist öðru nafni Dyflinnarreglugerðin.
Árið 2017 gerði úttektarnefnd með Schengen-samstarfinu úttekt á sviði endursendinga hér á landi. Í kjölfar þeirrar úttektar skilaði nefndin skýrslu sama ár um hvernig íslensk stjórnvöld stæðu að flutningi ríkisborgara þriðju ríkja úr landi, sem dveldu ólöglega í landinu og gætu ekki eða vildu ekki fara af sjálfsdáðum úr landi. Í skýrslunni voru gerðar ýmsar athugasemdir við innleiðingu brottvísunartilskipunarinnar, þ.e. að löggjöf og framkvæmd á Íslandi væri ekki í fullu samræmi við þær reglur sem Schengen-samstarfið gerir kröfu um. Í megindráttum lutu athugasemdirnar að því að íslenskum stjórnvöldum bæri að tryggja brottfararstöð (e. specialised detention facility) fyrir ríkisborgara þriðju ríkja sem dveldu ólöglega hér á landi og biðu brottflutnings.
Í gildandi lögum er lögreglu heimilt á grundvelli laga um útlendinga að leggja fyrir útlending að tilkynna sig, afhenda vegabréf eða annað kennivottorð og halda sig á ákveðnu afmörkuðu svæði til að tryggja framkvæmd ákvörðunar um að viðkomandi eigi að yfirgefa landið og þegar mál er til meðferðar sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar. Þá er lögreglu heimilt að handtaka útlending og úrskurða í gæsluvarðhald samkvæmt lögum um meðferð sakamála eftir því sem við á. Það sama gildir ef útlendingur gerir ekki það sem nauðsynlegt er til að afla ferðaskilríkja og tilgangurinn er að færa viðkomandi fyrir fulltrúa lands í því skyni að fá útgefin ferðaskilríki. Heimilt er að beita sama þvingunarúrræði þegar tekin er ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar. Hins vegar kemur fram í lögunum að útlending megi hvorki handtaka né úrskurða í gæsluvarðhald ef það feli í sér ósanngjarna ráðstöfun með hliðsjón af eðli máls og atvikum eða ef dómari telji fullnægjandi að viðkomandi sæti þess í stað vægara úrræðis. Þegar útlendingur er úrskurðaður í gæsluvarðhald á þessum grundvelli er viðkomandi jafnan færður í fangelsið á Hólmsheiði.
Í fyrrgreindri skýrslu úttektarnefndarinnar frá árinu 2017 komu jafnframt fram athugasemdir vegna þess fyrirkomulags hér á landi að ríkisborgarar þriðju ríkja sem dveldu hér án leyfis væru vistaðir í fangelsi með föngum þrátt fyrir að staða þeirra væri ekki sambærileg stöðu fanga. Brottfararstöð yrði að tryggja fullan aðskilnað þessara einstaklinga og fanga, auk þess yrði þjálfun starfsfólks í tengslum við slíkt úrræði að vera tilhlýðileg. Nefndin áréttaði að samkvæmt brottvísunartilskipuninni skyldi vistun (e. detention) að meginstefnu til að fara fram á brottfararstöð. Einungis í algjörum undantekningartilvikum væri heimilt að vista slíka einstaklinga í almennu fangelsi en þá yrði að fullnægja kröfum um fullan aðskilnað þessara einstaklinga og fanga og tryggja þjálfun starfsfólks.
Í kjölfar úttektarskýrslu úttektarnefndarinnar skipaði dómsmálaráðherra árið 2018 starfshóp sem falið var að gera tillögur og áætlun vegna brottfararstöðvar. Í starfshópnum áttu sæti fulltrúar frá dómsmálaráðuneytinu, Útlendingastofnun, Fangelsismálastofnun, ríkislögreglustjóra, lögreglustjóranum á Suðurnesjum, lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu og Mannréttindaskrifstofu Íslands. Í lok árs 2019 hélt dómsmálaráðuneytið vinnustofu með sérfræðingum Evrópuráðsins um efnið þar sem ræddar voru aðrar leiðir til að ná settum markmiðum en með brottfararstöð, auk þess sem fulltrúar frá Írlandi, Lúxemborg og Svíþjóð kynntu sínar brottfararstöðvar og regluverk sem um þau gilda. Tilteknum fulltrúum stjórnvalda var boðið að taka þátt í vinnustofunni. Þá var í upphafi árs 2020 útbúin samantekt á vegum dómsmálaráðuneytisins þar sem fjallað var almennt um alþjóðlegar skuldbindingar íslenskra stjórnvalda hvað þetta varðar, hvernig gildandi lagaumhverfi og framkvæmd væri háttað, hvaða atriða þyrfti að huga að við framkvæmd slíks brottfararúrræðis, svo sem réttarvernd útlendinga á brottfararstöð, og samanburð við önnur Evrópuríki. Vegna mikilla anna hjá stjórnvöldum í upphafi COVID-faraldursins gafst hins vegar ekki svigrúm til að halda þeirri vinnu áfram og skilaði starfshópurinn því ekki formlegum niðurstöðum.
Árið 2022 gerði úttektarnefndin úttekt á ný á sviði endursendinga. Í skýrslu nefndarinnar árið 2023, sem var unnin í kjölfar úttektarinnar, áréttaði nefndin fyrri athugasemdir sínar hvað varðar þörf á fyrrnefndum aðskilnaði ríkisborgara þriðju ríkja og fanga. Sem viðbrögð við þeirri skýrslu var ákveðið haustið 2023 að stofna starfshóp innan dómsmálaráðuneytisins til að vinna að frumvarpi til laga um brottfararstöð. Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 19. janúar 2024, sjá nánar 5. kafla. Mánuði síðar sammæltist ríkisstjórnin um aðgerðir í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd, flóttafólks og innflytjenda. Markmið þeirra var að stuðla að betri, skilvirkari og skýrari framkvæmd innan málaflokksins og bættri þjónustu til að renna styrkari stoðum undir stjórn útlendingamála. Ein af samþykktum aðgerðum ríkisstjórnarinnar var að komið yrði á búsetuúrræði á öllum stigum málsmeðferðar fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Hinn 15. maí 2024 stofnuðu þáverandi dómsmálaráðherra og félags- og vinnumarkaðsráðherra starfshóp um búsetuúrræði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og útlendinga í ólögmætri dvöl til að vinna að greiningu á kostum og göllum ólíkra leiða sem hægt yrði að fara í þeim efnum. Vinnan tók m.a. mið af þá nýsamþykktri reglugerð (ESB) 2024/1356 um innleiðingu skimunar ríkisborgara þriðju landa á ytri landamærunum og um breytingu á reglugerðum (EB) nr. 767/2008, (ESB) 2017/2226, (ESB) 2018/1240 og (ESB) 2019/817 (hér eftir skimunarreglugerðin) sem áætlað er að komi til framkvæmda í júní 2026. Þegar ný ríkisstjórn tók við undir lok árs 2024 var áhersla lögð á að lokið yrði við frumvarp til laga um brottfararstöð, staðið yrði við Schengen-skuldbindingar og skimunarreglugerðin innleidd en hún telst til þróunar á Schengen-regluverkinu og er hluti af verndar- og fólksflutningssamkomulagi Evrópusambandsins sem fjallað er nánar um í 2. kafla. Því er lagt til með frumvarpi þessu að umrædd reglugerð verði einnig innleidd.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Markmiðið með frumvarpi þessu er að uppfylla skyldur Íslands samkvæmt Schengen-samstarfinu, þ.e. skimunarreglugerðinni og brottvísunartilskipuninni, og bregðast við athugasemdum úttektarnefndar með Schengen-samstarfinu með því að setja skýrar reglur um hvenær og að hvaða skilyrðum uppfylltum sé heimilt að vista útlendinga á brottfararstöð sem síðasta úrræði þegar ekkert annað úrræði dugi til að tryggja að þeir yfirgefi landið þegar ákvörðun þess efnis hefur verið tekin og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar. Ísland er eina Schengen-ríkið sem rekur ekki brottfararstöð og því hafa útlendingar sem hafa ekki heimild til dvalar hér á landi og sýna ekki samstarfsvilja við stjórnvöld um að fara aftur til heimaríkis eða til þess lands þaðan sem þeir koma í ákveðnum tilvikum verið úrskurðaðir í gæsluvarðhald og vistaðir á Hólmsheiði. Sú framkvæmd hefur sætt gagnrýni og er markmiðið með frumvarpi þessu að hverfa frá henni. Jafnframt er markmiðið að stuðla að einföldun og hagræðingu og aukinni skilvirkni við meðferð mála útlendinga. Í þessu sambandi má benda á samlegðaráhrif við rekstur brottfararstöðvar og móttökumiðstöðvar, sem á að sjá um skimanir, þar sem mögulegt verður að samnýta ákveðna þjónustu, aðstöðu og sérfræðiþekkingu. Einnig má benda á mögulega samnýtingu húsnæðis og þjónustu við svokallað neyðarskýli sem og búsetuúrræði ríkislögreglustjóra. Vísast til nánari umfjöllunar til 6. kafla um mat á áhrifum.
Með úrræði á borð við brottfararstöð er gripið til aðgerða sem miða að því að koma upp svipaðri lagaumgjörð og framkvæmd í útlendingamálum og tíðkast í nágrannalöndunum, þá sérstaklega annars staðar á Norðurlöndum.
Ísland hefur skuldbundið sig með þátttöku í Schengen-samstarfinu til að fylgja samræmdum reglum um eftirlit á ytri landamærum og um frjálst flæði fólks án eftirlits á innri landamærum. Með þeirri þátttöku felst jafnframt skuldbinding um að tryggja að útlendingar sem dveljast ólöglega hér á landi ferðist ekki hindrunarlaust til annarra aðildarríkja þegar þeim ber að yfirgefa Schengen-svæðið. Það sama á við þegar annað aðildarríki hefur samþykkt viðtöku á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Aðildarríkin þurfa að geta treyst á hvert annað og að sömu eða sambærilegar reglur og framkvæmd gildi í öllum aðildarríkjum um þau mál sem ríkin hafa sameinast um.
Á grundvelli brottvísunartilskipunarinnar þurfa aðildarríki að gera allar nauðsynlegar ráðstafanir til að framfylgja ákvörðun um endursendingu, sbr. 1. mgr. 8. gr. hennar. Vistun útlendinga á brottfararstöð, í þeim tilgangi að flytja viðkomandi af landi brott, snertir grundvallarmannréttindi þeirra og er því háð ströngum takmörkunum. Því er mælt fyrir um í 1. mgr. 15. gr. brottvísunartilskipunarinnar að henni sé aðeins beitt sem síðasta úrræði, þ.e. þegar ekkert annað úrræði dugar til að framfylgja ákvörðun sem felur í sér að viðkomandi skuli yfirgefa Schengen-svæðið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar. Vistun á brottfararstöð er því aðeins fyrir hendi í þeim aðstæðum þar sem ljóst er að það er eina leiðin til að tryggja að hægt sé að undirbúa brottför og flytja viðkomandi úr landi.
Öll ríki Schengen-samstarfsins glíma við þann vanda að sumir einstaklingar sýna enga samvinnu við yfirvöld um brottför þeirra aftur til heimaríkis eða þess ríkis sem þeir koma frá, auk þess sem einstaklingar láta sig hverfa því að þeir sætta sig ekki við þá ákvörðun stjórnvalda að þeim beri að yfirgefa landið. Vegna þessa er nauðsynlegt að í lögum ríkjanna sé mælt fyrir um úrræði sem geri ríkjum kleift að framfylgja skuldbindingum sínum samkvæmt brottvísunartilskipuninni. Úrræði af þeim meiði getur t.d. verið haldlagning skilríkja, tilkynningarskylda eða krafa um að útlendingur haldi sig á tilteknum stað eða svæði. Mælt er fyrir um þessar heimildir hér á landi í 105. gr., 109. gr. og 114. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016. Það hefur þó sýnt sig að ákvæðin eru ekki í öllum tilvikum fullnægjandi til að tryggja að viðkomandi láti sig ekki hverfa innan lands og fari jafnvel af landi brott þar sem landamæraeftirlit er almennt ekki á innri landamærum. Af þessum ástæðum er í brottvísunartilskipuninni gert ráð fyrir úrræði sem felur í sér frekari takmarkanir gagnvart einstaklingum þegar ljóst er að ekkert annað úrræði dugar til.
Líkt og greinir í 1. kafla er í lögum um útlendinga, nánar tiltekið í 115. gr., heimild til að handtaka útlendinga og úrskurða í gæsluvarðhald samkvæmt lögum um meðferð sakamála, m.a. til að tryggja framkvæmd ákvörðunar um að útlendingur skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar. Sú heimild hefur hins vegar ekki verið talin fullnægjandi enda ekki forsvaranlegt að vista útlendinga í þessari stöðu í fangelsi. Þessir einstaklingar hafa oft ekki unnið sér annað til saka en vera hér á landi í ólögmætri dvöl og því ætti ekki að vista þá í fangelsi. Taka þarf tillit til sérþarfa þessara einstaklinga, tryggja þeim viðeigandi vistarverur sem og þjónustu sem tekur mið af þeirra þörfum á meðan beðið er eftir að frávísunar- eða brottvísunarferli ljúki eða mál sem getur leitt til slíkrar niðurstöðu er til meðferðar. Fangelsisvist fyrir brottför þessara einstaklinga úr landi er ekki viðunandi.
Með frumvarpinu er brugðist við athugasemdum úttektarnefndarinnar með Schengen-samstarfinu sem hefur tvívegis gert athugasemdir við það fyrirkomulag hér á landi að útlendingar í fyrrnefndri stöðu séu vistaðir í fangelsi með föngum, sbr. nánari umfjöllun í 1. kafla. Lutu athugasemdir hennar m.a. að því að íslenskum stjórnvöldum bæri að tryggja brottfararstöð fyrir einstaklinga í þessari stöðu.
Þegar einstaklingum er synjað um dvöl hér á landi ber þeim að yfirgefa landið. Almennt fá allir tækifæri til að fara sjálfviljugir úr landi að undanskildum þeim sem hafa fengið synjun á umsókn sinni á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Íslandi sem Schengen-ríki er í þeim tilvikum skylt að tryggja brottflutning einstaklings til þess ríkis sem ber ábyrgð á móttöku og afgreiðslu umsóknar einstaklingsins um vernd. Þegar útlendingar í umræddri stöðu vilja ekki fara af landi brott og frestur til slíkrar heimfarar rennur út tekur embætti ríkislögreglustjóra, þ.e. heimferða- og fylgdadeild, yfir málið og skipuleggur brottflutning. Samkvæmt upplýsingum frá embætti ríkislögreglustjóra 4. september 2025 höfðu 181 einstaklingur látið sig hverfa eða komið í veg fyrir fylgd úr landi með öðrum hætti frá janúar 2023 til lok ágúst 2025. Þar af voru 19 fjölskyldur, þ.e. fullorðinn/fullorðnir með barn/börn. Jafnframt voru 164 verkbeiðnir skráðar hjá heimferða- og fylgdadeild ríkislögreglustjóra frá árinu 2018 sem eru óframkvæmanlegar því að þeir einstaklingar sem um ræðir hafa ekki fundist þegar flytja átti þá af landi brott, þ.e. þeir hafa ekki verið á uppgefnum dvalarstað og ekki látið ná í sig eftir öðrum leiðum. Þá eru ótalin mál þar sem einstaklingar/fjölskyldur hafa ekki fundist fyrir brottflutning en síðan gefið sig fram þegar frestur til flutnings var liðinn. Samkvæmt upplýsingum frá heimferða- og fylgdadeild ríkislögreglustjóra hafa einkum verið áskoranir varðandi flutning fjölskyldna úr landi en oftast hefur einhver úr fjölskyldunni ekki verið á staðnum þegar til flutnings kom, t.d. eitt af börnum eða annað foreldri eða öll fjölskyldan farin. Í slíkum tilvikum hefur brottflutningur almennt ekki farið fram.
Þvingaðir flutningar einstaklinga úr landi eru flóknir, taka talsverðan tíma í undirbúningi, eru kostnaðarsamir og krefjast mikils mannafla. Tryggja þarf ákveðinn fjölda lögreglumanna fyrir brottflutning að undangengnu hættumati auk þess sem afla þarf samþykkis flugfélaga, flugstjóra, lögreglu á millilendingarflugvöllum og lögreglu og/eða stjórnvalda í því ríki sem flytja á viðkomandi til, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Þá þarf að tryggja flug fyrir flutninginn, en það getur reynst tímafrekt og krafist mikilla samskipta við flugfélög því að oft eru svokallaðir kvótar í flug þannig að aðeins er í boði að flytja einn einstakling í hverju flugi. Það liggur því fyrir að mikill tími og vinna fer forgörðum við þennan undirbúning hjá lögreglunni, svo ekki sé minnst á fjármuni sem glatast þegar ekki verður af flutningi sem undirbúinn hefur verið vegna þess að viðkomandi aðilar sinna ekki fyrirmælum um að vera á tilteknum stað þegar að brottflutningi kemur. Eins og fyrr greinir hafa einkum verið áskoranir varðandi flutning fjölskyldna með börn sem er sérstaklega óheppilegt í ljósi þess að undirbúningur brottflutnings fjölskyldna er enn umfangsmeiri en annarra þar sem um er að ræða viðkvæma einstaklinga og fjölmennari fylgd.
Í gildandi lögum er ekki heimild til að vista börn í fyrrnefndum tilgangi. Í ljósi áskorunar heimferða- og fylgdadeildar við flutning fjölskyldna með börn úr landi þykir einnig þörf á að mæla fyrir um heimild til vistunar barna í framangreindum tilgangi, en þó að uppfylltum strangari skilyrðum og í mun skemmri tíma en fullorðna einstaklinga. Slík ráðstöfun kemur ekki til nema af brýnni nauðsyn og ætti vistun á brottfararstöð að vera allra síðasta úrræðið. Jafnframt er sett það skilyrði að almennt skuli vistun aðeins fara fram til að tryggja yfirvofandi flutning barns úr landi. Þrátt fyrir að teljast mjög íþyngjandi fyrir þá sem í hlut eiga verður að telja það úrræði að vista barnafjölskyldur á brottfararstöð vera mun vægari ráðstöfun en þau úrræði sem fær eru á grundvelli gildandi laga. Reyndin er sú að í vissum tilvikum hefur eina haldbæra úrræði yfirvalda til að tryggja framkvæmd ákvörðunar um þvingaðan brottflutning barnafjölskyldu verið að ráðstafa barni í tímabundið fóstur hjá barnaverndaryfirvöldum samhliða því að forráðamaður barns sé úrskurðaður í gæsluvarðhald. Í frumvarpinu er mælt fyrir um að börn skuli eiga rétt á sérstökum vistarverum í brottfararstöð þar sem friðhelgi þeirra og fjölskyldu sé virt, auk þess sem þau eigi rétt á að sinna frístundastarfi og hafa aðgang að barnvænu og öruggu leik- og útivistarsvæði.
Með frumvarpinu er einnig verið að innleiða fyrrnefnda skimunarreglugerð sem er hluti af verndar- og fólksflutningssamkomulagi Evrópusambandsins. Í maí 2024 samþykkti Evrópusambandið samkomulag sem felur í sér níu gerðir og varða regluverk um meðferð mála umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þar á meðal nýtt regluverk sem leysir Dyflinnarreglugerðina af hólmi og mælir fyrir um bættar málsmeðferðarreglur og skemmri tímafresti auk regluverks um skimun ríkisborgara þriðju ríkja sem hafa ekki heimild til dvalar á Schengen-svæðinu, breytingar á landamærareglum (e. Schengen Borders Code) og endurskoðun á regluverkinu um evrópskan fingrafaragrunn (Eurodac). Regluverkið var sett sem hluti af markmiðum Evrópusambandsins, sem er að styrkja ytri landamæri Schengen-svæðisins, samhæfa aðgerðir og nánara samstarf lögregluyfirvalda og efla sameiginlega ábyrgð og eftirfylgni aðildarríkja og samstarfsríkja Schengen. Umrædd skimunarreglugerð kveður á um verklag til að skima ríkisborgara þriðju ríkja á ytri landamærum Schengen-svæðisins, m.a. gera auðkennis- og bakgrunnsathuganir, bráðabirgðamat á heilsu sem og að kanna hvort viðkomandi sé í viðkvæmri stöðu. Slíkar ráðstafanir fara fram hér á landi til samræmis við ákvæði laga um útlendinga þegar um er að ræða umsækjendur um alþjóðlega vernd. Í skimunarreglugerðinni er hins vegar gerð krafa um að þessar ráðstafanir taki einnig til ríkisborgara þriðju ríkja sem eru stöðvaðir í ólögmætri för um ytri landamæri og sækja ekki um alþjóðlega vernd, koma til lands eftir leitar- eða björgunaraðgerðir og til þeirra sem dvelja ólöglega í landinu, ef talið er að þeir hafi komið ólöglega inn á Schengen-svæðið og engin vísbending er um að þeir hafi verið skimaðir á ytri landamærum. Af því leiðir að skimun mun ekki hafa áhrif á hinn almenna ferðamann. Gerð er krafa samkvæmt reglugerðinni um að skimun á ytri landamærum sé lokið innan sjö daga og að stjórnvöld tryggi að útlendingar séu til staðar í skimunarferlinu. Það þýðir að stjórnvöld geta beitt ákveðnu úrræði í þessu skyni, svo sem skyldað útlending til að dvelja á tilteknum stað eða vistað útlending á brottfararstöð sem lokaúrræði þegar vægara úrræði er ekki talið fullnægjandi. Þannig verður að búa svo um hnútana að fyrir hendi sé úrræði við móttöku útlendinga þegar þeir koma hingað til lands og við brottför ef þörf krefur. Fyrir hvert mál sem er til meðferðar hjá útlendinga- eða lögregluyfirvöldum og getur leitt til frávísunar eða brottvísunar þarf að tryggja brottfararstöð þó með þeim fyrirvara að ekkert vægara úrræði sé talið duga til að tryggja að viðkomandi sé viðstaddur í málsmeðferðinni.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu er kveðið á um brottfararstöð, um þær meginreglur sem gilda um vistun útlendinga þar og um réttindi þeirra og skyldur. Ákveðið var að setja heildarlöggjöf um brottfararstöð en mæla fyrir um skilyrði fyrir vistun útlendinga á brottfararstöð og vistunartíma í XIII. kafla laga um útlendinga, nr. 80/2016, þar sem kveðið er á um þvingunar- og rannsóknarúrræði. Ákvæði frumvarpsins eru í grunninn byggð á IV. kafla brottvísunartilskipunarinnar sem kveður á um vistun útlendinga á brottfararstöð. Við vinnslu frumvarpsins var einnig að miklu leyti litið til norskrar framkvæmdar um sama málefni þar sem ákveðið var að miða við sambærileg skilyrði fyrir vistun og tímafresti. Með frumvarpinu er ætlunin að tryggja alþjóðlegar skuldbindingar og setja skýrar og gagnsæjar reglur um framangreint. Reglugerðarheimildir verða settar þar sem ákvæði laga þessara verða nánar útfærð og skýrð.
Frumvarpið skiptist í eftirfarandi kafla:
I. Almenn ákvæði.
II. Brottfararstöð.
III. Valdbeitingarheimildir, leit, agabrot, o.fl.
IV. Reglugerðir, gildistaka o.fl.
Í I. kafla eru ákvæði um gildissvið, orðskýringar, ábyrgð á rekstri brottfararstöðvar, yfirstjórn og starfsfólk. Mælt er fyrir um að lögreglustjórinn á Suðurnesjum beri ábyrgð á rekstri brottfararstöðvar. Gert er ráð fyrir að brottfararstöð samkvæmt frumvarpi þessu verði komið upp nærri stærstu landamærastöð Íslands, þ.e. á Suðurnesjum. Einnig stendur til að flytja móttökumiðstöð skv. 27. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, á Suðurnesin og að lögreglustjórinn á Suðurnesjum verði með starfseiningu þar. Leiða má líkur að því að staðsetning brottfararstöðvar og móttökumiðstöðvar við landamærin muni auka hagræði og skilvirkni.
Gert er ráð fyrir að lögreglustjórinn á Suðurnesjum ráði starfsfólk brottfararstöðvar. Tilteknir starfsmenn geta þurft að beita valdi í ákveðnum aðstæðum ef það telst nauðsynlegt. Í frumvarpinu kemur fram hvaða tilvik þetta eru, svo sem þegar einstaklingar reyna að flýja, hindra þarf það að vistmaður skaði sjálfan sig eða aðra eða til að verjast yfirvofandi árás. Það starfsfólk brottfararstöðvar sem talið er nauðsynlegt að hafi valdbeitingarheimildir þarf að hljóta viðeigandi þjálfun. Ráðherra setur reglugerð um þær kröfur sem gerðar eru til þjálfunar og námskeiða hjá starfsfólki brottfararstöðvar, þar á meðal sérstakar kröfur hvað varðar þjálfun starfsfólks með valdbeitingarheimildir. Gert er ráð fyrir að á brottfararstöð starfi fagfólk sem hafi sérþekkingu á aðstæðum þeirra sem þar eru vistaðir ásamt einhverri viðveru annars starfsfólks eins og t.d. heilbrigðisstarfsfólks. Loks er gert ráð fyrir því að með börnum sem vistuð eru á brottfararstöð muni starfa starfsfólk með sérþekkingu á aðstæðum og hagsmunum þeirra. Gert er að skilyrði að allt starfsfólk sem starfi með vistmönnum á brottfararstöð hljóti viðeigandi þjálfun til starfsins sem taki mið af þeim fjölbreytta hópi einstaklinga sem þar kunna að vera vistaðir.
Í II. kafla er kveðið á um reglur sem gilda um vistun á brottfararstöð. Þar er vísað til þess að heimilt sé að vista útlending til samræmis við ákvæði laga um útlendinga, sbr. nánari umfjöllun í lok þessa kafla um þær breytingar sem lagðar eru til á þeim lögum. Í II. kafla er jafnframt mælt fyrir um heimildir lögreglustjórans á Suðurnesjum til að ákvarða hvar skuli vista útlending, reglur er gilda um upphaf vistunar, um skráningu persónuupplýsinga við komu á brottfararstöð, um aðkomu heilbrigðisstarfsfólks og heilbrigðisþjónustu, um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda, réttindi og takmarkanir sem kunna að vera gerðar á þeim og skyldur útlendinga á brottfararstöð, vistarverur o.fl. Þar má einnig finna ákvæði sem heimilar að vikið sé frá tilteknum aðstæðum á brottfararstöð í neyðartilvikum, sbr. 13. gr. Um er að ræða algjöra neyðarráðstöfun en ákvæðið er innleiðing á 18. gr. brottvísunartilskipunarinnar og sett til að mæta tímabundnu og ófyrirséðu ástandi.
Í III. kafla er mælt fyrir um valdbeitingarheimildir starfsfólks. Þar má einnig finna reglur er varða líkamsleit, leit, agabrot, agaviðurlög, kæruheimild o.fl. Lög um fullnustu refsinga voru höfð til hliðsjónar við samningu ákvæðanna þar sem tryggja þarf öryggi á vistunarstað líkt og í fangelsum. Hins vegar var tekið tillit til þess að grundvallarmunur er á þeim einstaklingum sem eru vistaðir á brottfararstöð og þeim sem fullnusta refsingu í fangelsi. Frelsissvipting á brottfararstöð er annars eðlis en fullnusta refsinga og endurspeglast sá munur í ýmsum ákvæðum frumvarpsins. Til að mynda er ekki kveðið sérstaklega á um heimild lögreglustjórans á Suðurnesjum til að taka ákvörðun um líkamsrannsókn líkt og gert er í lögum um fullnustu refsinga. Þá var ákveðið að einangrun yrði ekki beitt sem agaviðurlögum og að ekki yrði heimilt að beita börn agaviðurlögum eða valdbeitingartækjum á brottfararstöð. Jafnframt er gengið út frá að starfsfólk brottfararstöðvar hljóti sérstaka og viðeigandi þjálfun til að starfa með þeim einstaklingum sem þar verða vistaðir, líkt og komið var inn á hér að framan. Gerð er krafa um að þjónusta og aðbúnaður taki mið af stöðu hvers og eins og að vistarverur einstaklinga verði með opnum sameiginlegum rýmum og að fjölskyldur fái vistarverur sem tryggi friðhelgi þeirra. Vistunin er jafnframt aðeins í þeim tilgangi sem kveðið er á um í nýju ákvæði 114. gr. a frumvarpsins, þ.e. almennt í þeim tilgangi að tryggja framkvæmd ákvörðunar sem felur í sér að viðkomandi eigi að yfirgefa landið. Vistun útlendinga á brottfararstöð eins og lagt er til með frumvarpi þessu er vægari ráðstöfun en núverandi framkvæmd.
Í IV. kafla eru lagðar til reglugerðarheimildir ráðherra. Þar er einnig kveðið á um gildistöku. Lagt er til að lögin taki gildi 1. mars 2026 og að brottfararstöð taki til starfa þremur mánuðum síðar, þ.e. 12. júní 2026 en sú dagsetning tekur mið af því að fyrirséð er að ákveðið svigrúm þurfi frá gildistöku laganna þar til brottfararstöð tekur til starfa til að undirbúa starfsemi hennar, ráða inn starfsfólk og þess háttar. Þar sem brottfararstöðin tekur til starfa 12. júní 2026 er gert ráð fyrir að ákvæði 1. tölul. 22. gr. frumvarpsins er varðar breytingar á lögum um útlendinga vegna brottfararstöðvar, þar sem m.a. er lagt til að lögreglu verði heimilt að vista útlendinga á brottfararstöð að tilteknum skilyrðum uppfylltum, taki gildi sama dag og brottfararstöðin tekur til starfa. Þar af leiðandi falla ekki úr gildi tilteknar heimildir lögreglu til að fara með útlendinga í gæsluvarðhald á grundvelli 115. gr. laga um útlendinga fyrr en brottfararstöð er tekin til starfa og heimilt verður að vista útlendinga þar að uppfylltum skilyrðum nýrra laga. Gert er ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins er varða skimun taki gildi sama dag, þ.e. 12. júní 2026, en þann dag kemur skimunarreglugerðin til framkvæmda skv. 2. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar.
Vegna nýrra ákvæða um brottfararstöð eru lagðar til ákveðnar breytingar á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, vopnalögum, nr. 16/1998 og lögum um tóbaksvarnir, nr. 6/2002.
Lagt er til að sex nýjum ákvæðum verði bætt við XIII. kafla laga um útlendinga, 114. gr. a – 114. gr. f, þar sem mælt verður fyrir um skilyrði fyrir vistun á brottfararstöð. Í XIII. kafla laga um útlendinga er kveðið á um þvingunarúrræði eins og um skyldu útlendings til að tilkynna sig eða dveljast á ákveðnum stað og heimildir til handtöku og gæsluvarðhalds. Rétt þótti því að mæla fyrir um skilyrði fyrir vistun á brottfararstöð í sama kafla en kveða nánar á um reglur sem gilda þar um, svo sem um vistunina sjálfa og um réttindi og skyldur vistmanna, í frumvarpi þessu. Samhliða eru gerðar m.a. breytingar á gæsluvarðhaldsheimildum í 105. og 115. gr. laga um útlendinga þar sem mælt er fyrir um breytingar á framkvæmd sem felast í að útlendingar verði vistaðir á brottfararstöð til að tryggja að þeir séu til staðar við framkvæmd ákvörðunar um að þeir skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar hjá stjórnvöldum. Með því verði horfið frá gildandi framkvæmd um vistun útlendinga í fangelsi í þessum tilgangi. Úrræðið á eingöngu að nota þegar ljóst er að aðrar leiðir munu ekki skila árangri og þá skal vista útlending í eins skamman tíma og mögulegt er, almennt ekki lengur en allt að fjórar vikur í senn. Eigi að vista einstakling lengur en 12 vikur þurfa sérstakar ástæður að vera fyrir hendi. Krafa er lögð á stjórnvöld að vinna eins hratt og mögulegt er í máli viðkomandi svo að vistunartími verði sem stystur. Einstaklingsbundið mat þarf ætíð að fara fram í hverju máli fyrir sig áður en lögregla tekur ákvörðun um vistun útlendings og slíka ákvörðun þarf að bera undir dómstóla til staðfestingar innan ákveðinna tímamarka. Óheimilt er að taka ákvörðun um vistun útlendings á brottfararstöð ef það felur í sér ósanngjarna ráðstöfun með hliðsjón af eðli máls og atvikum að öðru leyti. Kveðið er á um málsmeðferðarreglur, reglur um vistunartíma, skilyrði til að framlengja vistun, um bætur ef útlendingur er vistaður á brottfararstöð að ósekju o.fl. í fyrrnefndum ákvæðum.
Með breytingunum er jafnframt lagt til að sérreglur gildi um börn og vistun þeirra á brottfararstöð. Almennt er ekki forsvaranlegt að skilja börn frá foreldrum sínum eða umsjónarmanni og því talið að það þjóni betur hagsmunum þeirra að þau fylgi þeim og verði vistuð með þeim sé slík ákvörðun tekin. Mat í tengslum við vistunina er þó einstaklingsbundið og sett eru þrengri skilyrði fyrir vistun barna en almennt gildir um vistun lögráða einstaklinga. Brýn nauðsyn þarf að vera fyrir vistuninni og hún skal vera síðasta úrræði sem beitt er og í afar skamman tíma, aldrei lengur en níu daga. Hámarksvistunartíma ætti í raun að vera beitt í undantekningartilvikum. Sérstakt hagsmunamat þarf að fara fram þegar ákvörðun er tekin um vistun barns þar sem tekið er mið af aldri, þroska, líkamlegri og andlegri heilsu barnsins. Skemmri tímafrestir eru fyrir lögreglu til að bera mál barns undir dómstóla en þegar um lögráða einstaklinga er að ræða og líkt og á við um lögráða einstaklinga þarf ákvörðun um áframhaldandi vistun ávallt að vera borin undir dómstóla til staðfestingar á lögmæti hennar. Framlenging á vistun er háð sérstökum skilyrðum. Gert er ráð fyrir að barnaverndarþjónustu sé tilkynnt um börn sem verða vistuð á brottfararstöð og er það að norskri fyrirmynd. Öll þjónusta við börn þarf að taka mið af aðstæðum þeirra og þörfum og skal sérþjálfað starfsfólk starfa með þeim. Börn skulu eiga rétt á sérstökum vistarverum þar sem friðhelgi þeirra og fjölskyldu þeirra er virt og þau skulu eiga rétt á að sinna frístundastarfi og hafa aðgang að barnvænu og öruggu leik- og útivistarsvæði. Þá eru ýmis ákvæði í frumvarpinu sem tryggja réttindi barnsins við málsmeðferð þess bæði hjá lögreglu og fyrir dómi, svo sem heimild til að heyja dómþing í sérútbúnu barnvænu rými eða húsnæði. Óheimilt verður að vista fylgdarlaus börn á brottfararstöð.
Loks eru lagðar til breytingar á lögum um útlendinga til að innleiða skimunarreglugerðina. Í frumvarpinu eru því lagðar til nauðsynlegar breytingar á lögum svo að innleiðing teljist fullnægjandi. Lagt er til að nýtt ákvæði komi á eftir 19. gr. laganna, þ.e. 19. gr. a, þar sem mælt verði fyrir um að þær ráðstafanir sem þegar er gripið til gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd samkvæmt lögum um útlendinga, svo sem auðkennisathugun, heilsufarsskoðun, skoðun á því hvort viðkomandi teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu og bakgrunnsskoðun, eigi líka við um ríkisborgara þriðju ríkja sem koma ólöglega til landsins um ytri landamæri og sækja ekki um alþjóðlega vernd, um þá sem koma til landsins eftir leitar- og björgunaraðgerðir og þá sem dvelja ólöglega í landinu og hafa ekki sætt skimun áður, hvorki hér á landi né í öðru Schengen-ríki. Með frumvarpi þessu er ráðherra veitt heimild til að kveða nánar á um framangreint í reglugerð og þannig verði gerðin innleidd að fullu. Umræddar breytingar eiga ekki að taka gildi fyrr en í júní 2026 en þá kemur skimunarreglugerðin til framkvæmda og er gert ráð fyrir því í gildistökuákvæði frumvarpsins.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum laga um útlendinga sem snúa m.a. að skilyrðum gæsluvarðhalds. Samkvæmt gildandi lögum er að finna heimild til að úrskurða útlendinga í gæsluvarðhald að tilgreindum skilyrðum uppfylltum og um meðferð slíkra mála gilda ákvæði laga um meðferð sakamála. Einstaklingar hafa svo í framhaldinu verið vistaðir í fangelsum, aðallega í fangelsinu á Hólmsheiði. Fangelsið er gæsluvarðhalds- og móttökufangelsi með deild fyrir kvenfanga og aðstöðu fyrir afplánun þeirra sem hljóta styttri fangelsisrefsingu eða vararefsingu. Fangar eru því vistaðir þar meðan á meðferð sakamáls stendur eða til að afplána refsidóma. Staða útlendings er ekki sambærileg stöðu þeirra sem frelsissviptir eru vegna sakamáls og því rétt að tryggja fullan aðskilnað þeirra frá föngum. Er til þess að líta í fyrsta lagi að frelsissvipting einstaklinga samkvæmt frumvarpi þessu er ekki í réttarvörsluskyni vegna gruns um refsiverða háttsemi heldur almennt í því skyni að tryggja að þeir séu til staðar við framkvæmd ákvörðunar um að þeir skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar hjá stjórnvöldum. Vistun á brottfararstöð á því aldrei að vera á grundvelli mögulegra brota og sakamáls heldur í framangreindum tilgangi. Í annan stað að samkvæmt frumvarpi þessu verður aðstaða og aðbúnaður brottfararstöðvar ekki sá sami og í fangelsum þótt um sé að ræða frelsissviptingu í báðum tilvikum. Þá er í stjórnarskránni gerður greinarmunur á réttarstöðu þeirra sem eru frelsissviptir vegna gruns um refsivert brot og þeirra sem eru frelsissviptir af öðrum ástæðum, sbr. umfjöllun hér síðar. Loks er gert ráð fyrir að unnt sé að vista börn ásamt fjölskyldum þeirra eða aðstandendum, sem undirstrikar mikilvægi þess að aðskilja útlendinga og fanga.
Engan má svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum, sbr. 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar, og hver sá sem sviptur er frelsi á rétt á að fá að vita tafarlaust um ástæður frelsissviptingarinnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að einstaklingi verði kynnt skrifleg ákvörðun lögreglu um frelsissviptingu hans og vistun á brottfararstöð og röksemdir fyrir vistuninni á tungumáli sem hann skilur. Er tekið fram að réttaráhrif ákvörðunarinnar miðist við birtingu ákvörðunarinnar og því fái viðkomandi strax að vita um ástæður frelsissviptingarinnar, sbr. áskilnað samkvæmt stjórnarskrá þar um. Ef nauðsyn ber til er lögreglu heimilt að beita valdi við framkvæmd ákvörðunar skv. 14. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996, og handtaka einstakling skv. 16. gr. sömu laga. Handtaka er aldrei réttlætanleg sé unnt að grípa til vægari ráðstafana, sbr. meðalhófsreglu 2. málsl. 1. mgr. 14. gr. lögreglulaga.
Í stjórnarskránni er gerður greinarmunur á réttarstöðu þess sem frelsissviptur er vegna gruns um refsiverða háttsemi, sbr. 3. mgr. 67. gr., og þess sem er frelsissviptur af öðrum ástæðum, sbr. 4. mgr. 67. gr. Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, segir:
Ákvæði 4. mgr. 5. gr. frumvarpsins eru nýmæli sem snúa sérstaklega að aðstöðu þar sem maður er sviptur frelsi af öðrum ástæðum en með handtöku vegna gruns um refsiverða háttsemi. Undir þetta geta t.d. átt tilvik þar sem frelsissvipting er studd við heimild í lögræðislögum, nr. 68/1984. Á reglunum um stöðu manns sem er handtekinn og ákvæði 3. mgr. 5. gr. frumvarpsins eiga að ná til og þess sem hefur verið sviptur frelsi í tilviki sem á undir 4. mgr. er einna helst sá munur að í fyrrnefnda tilvikinu er fortakslaus skylda að leiða alltaf mann fyrir dómara ef hann er ekki látinn laus í kjölfar handtöku. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. frumvarpsins gildir þetta á hinn bóginn ekki um stöðu þess sem er sviptur frelsi af öðrum ástæðum, heldur er ráðgert að hann skuli alltaf eiga kost á að bera lögmæti frelsissviptingarinnar undir dómstóla ef hann óskar eftir því. Ástæðan fyrir þessum mun er einkum sú að í tilvikum sem falla undir 4. mgr. er frelsissvipting að öðru jöfnu reist á stjórnsýsluákvörðun sem fer eftir reglum um málsmeðferð í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993. Aðgangur að dómara í þeim tilvikum þjónar því einkum tilgangi málskots til endurskoðunar á stjórnvaldsákvörðun. Vert er að benda á að reglan í 4. mgr. 5. gr. frumvarpsins getur falið í sér sjálfstæðan rétt til að fá máli um frelsissviptingu skotið til dómstóla þótt ekki sé kveðið á um slíkan rétt í sérlögunum sem geyma heimild til frelsissviptingarinnar. Þá er ástæða til að vekja athygli á að í 4. mgr. 5. gr. er ekki mælt fyrir um að frelsissviptur maður eigi rétt á að fá úrlausn dómstóls um mál sitt innan ákveðinna tímamarka, heldur er sagt að þetta verði að gerast svo fljótt sem verða má. Þessi orð getur þurft að skýra með hliðsjón af eðli frelsissviptingar hverju sinni, en ætla má að kröfur yrðu að öðru jöfnu gerðar til þess að ekki yrði farið í þessum efnum fram úr viðmiðunarmörkunum skv. 3. mgr. 5. gr. sem rædd voru að framan nema viðhlítandi ástæður þættu réttlæta það. Um 4. mgr. 5. gr. má að endingu vekja athygli á að í síðari málslið ákvæðisins er ráðgert að maður skuli látinn laus ef dómstóll kemst að þeirri niðurstöðu að frelsissvipting sé ólögmæt og bæri að fylgja slíkri ákvörðun þegar í stað.
Til samræmis við framangreint er í frumvarpi þessu gert ráð fyrir að lögregla beri ákvörðun um vistun á brottfararstöð undir dómara til staðfestingar alla jafna innan tímamarka sem hafa helgast af langvarandi venju, þ.e. innan sólarhrings og eigi síðar en þremur sólarhringum eftir að ákvörðun var birt útlendingi. Ríkari kröfur eru gerðar til framkvæmdar ákvörðunar en lágmarksréttindi stjórnarskrárinnar kveða á um. Aðkoma dómstóla verður því ekki háð því að einstaklingur óski eftir að bera ákvörðunina undir dóm heldur verður það fortakslaus skylda lögreglu að bera lögmæti ákvörðunar um vistun einstaklings á brottfararstöð undir héraðsdóm til staðfestingar. Breytir þá engu þótt viðkomandi samþykki ákvörðun lögreglu. Þá er fortakslaus skylda að lögregla láti einstakling lausan jafnskjótt og ástæður til vistunar eru ekki lengur fyrir hendi. Þar að auki má aldrei vista einstakling lengur en þörf krefur og gilda tilteknar reglur um vistunartíma og endurmat ákvörðunar skv. 22. gr. frumvarpsins.
Ákvörðun um vistun á brottfararstöð er ávallt síðasta úrræðið sem unnt er að grípa til þegar kemur að framkvæmd frávísana og brottvísana. Regla þessi er byggð á 12. gr. stjórnsýslulaga, en ákvæðið byggist á hinni óskráðu grundvallarreglu um meðalhóf. Af dómaframkvæmd má ráða að hin óskráða regla gildi einnig á sviði stjórnskipunarréttar. Reglan hefur gilt lengi og ekki síst um valdbeitingu lögreglu. Meginsjónarmiðin að baki reglunni eru þau að stjórnvaldi sé ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem stefnt er að með ákvörðun heldur beri einnig að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist gegn. Ber stjórnvaldi að fara ákveðinn meðalveg á milli þessara andstæðu sjónarmiða.
Sökum þess hve mikið inngrip getur falist í vistun á brottfararstöð verður henni einungis beitt sem síðasta úrræði þegar fullnægjandi mat hefur farið fram um að vægara úrræði muni ekki skila árangri. Ekki þarf að sýna fram á að vægari úrræði hafi verið fullreynd til að úrskurða megi einstakling í vistun. Það telst fullnægjandi að mat hafi farið fram um að ekkert vægara úrræði dugi til. Dómstólar hafa mótað þá reglu samkvæmt gildandi lögum með áralangri dómaframkvæmd og ekki er ætlunin með frumvarpi þessu að hrófla við því mati. Réttaráhrif ákvörðunar lögreglu taka mið af birtingu ákvörðunar og marka upphaf frelsissviptingarinnar. Lögreglu ber við það tímamark að kynna viðkomandi réttarstöðu sína með skriflegri ákvörðun eins og áður greinir.
Ákvæði 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar um frelsissviptingu tekur jafnt til barna og fullorðinna. Skv. b-lið 37. gr. barnasáttmálans, sbr. lög nr. 19/2013, er gert ráð fyrir að börn geti sætt frelsissviptingu að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Frelsissviptingin má hvorki vera ólögleg né gerræðisleg og skal einungis beita sem síðasta úrræði og í skemmsta tíma sem við getur átt. Þá skal skv. 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar börnum tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst. Stjórnarskrárákvæðið sækir m.a. fyrirmynd í 3. gr. barnasáttmálans eins og tiltekið er í greinargerð með frumvarpi til stjórnskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum ( 297. mál á 118. löggjafarþingi).
Frumvarp þetta er talið uppfylla framangreind skilyrði. Sett eru þrengri skilyrði fyrir vistun barna á brottfararstöð en almennt gildir um vistun lögráða einstaklinga. Brýn nauðsyn þarf að vera fyrir vistuninni og hún skal vera síðasta úrræði sem beitt er. Þá skal það sem er barni fyrir bestu ávallt hafa forgang við ákvörðun um hvort vistun skuli beitt og er því um einstaklingsbundna nálgun að ræða. Fortakslaus skylda er lögð á lögreglu að tilkynna barnaverndarþjónustu þegar ákvörðun um vistun barns er tekin og því tryggt að barnaverndaryfirvöld geti haft aðkomu að máli telji þau ástæðu til, sbr. 20. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Þá er til samræmis við ákvæði 13. gr. barnasáttmálans, sbr. 46. gr. barnaverndarlaga til hliðsjónar, tryggður réttur barns til að tjá sig og skal tekið tillit til skoðana þess í samræmi við aldur og þroska, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016. Lögreglu er veittur styttri frestur til að bera mál barns undir dómstóla en lögráða einstaklinga, sem felur í sér aukna réttarvernd fyrir börn í þessari stöðu. Dómari getur ákveðið að heyja dómþing á öðrum stað en föstum þingstöðum ef það þykir heppilegra ef taka á skýrslu af útlendingi þar sem hann er staddur, sbr. 9. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, en brottfararstöð getur fallið þar undir enda tilvik ekki tæmandi talin. Þá er unnt að taka skýrslu af börnum yngri en 15 ára í þar til gerðu húsnæði, sem og einstaklingum með geðræna eða vitsmunalega skerðingu eða skerta skynjun á grundvelli sömu heimildar. Einnig er unnt að taka skýrslu af einstaklingi, þ.m.t. börnum, í gegnum síma eða annað fjarskiptatæki á grundvelli 4. mgr. 116. gr. laga um meðferð sakamála, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þá er gert ráð fyrir að vistun barna sé til mjög skamms tíma og barn yrði aldrei vistað aleitt. Fjölskyldum skulu tryggðar vistarverur aðskildar frá öðrum til verndar friðhelgi þeirra og til að uppfylla áskilnað skv. 9. gr. og b-lið 37. gr. barnasáttmálans um að aðildarríki skuli tryggja að börn séu ekki aðskilin frá foreldrum sínum gegn vilja þeirra nema samkvæmt tilgreindum undanþágum og að mannúðlega sé komið fram við hvert barn sem svipt er frelsi sínu, sbr. einnig 3. gr. mannréttindasáttamála Evrópu. Í frumvarpinu er börnum tryggður réttur til barnvæns umhverfis og gert ráð fyrir því að þau eigi möguleika á að taka þátt í frístundastarfi eftir því sem hæfir aldri þeirra. Þá eiga börn samkvæmt frumvarpinu rétt á almennri heilbrigðisþjónustu og rétt á skjótri lögmannsaðstoð til samræmis við breytingar sem gerðar eru á lögum um útlendinga skv. 22. gr. frumvarpsins og d-lið 37. gr. barnasáttmálans.
Frumvarpið tekur mið af samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, en í 9. gr. þess er sérstaklega kveðið á um að huga skuli einkum að aðstæðum einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu og í 2. gr. frumvarpsins er skýring á hugtakinu og vísað til þeirra sem samningurinn verndar. Þegar kemur að skilyrðum þess að vista útlending á brottfararstöð er ekki heimilt samkvæmt frumvarpinu að taka ákvörðun um slíka vistun ef hún mun fela í sér ósanngjarna ráðstöfun með hliðsjón af eðli máls og atvikum að öðru leyti eða ef talið er fullnægjandi að hann sæti vægara úrræði. Hér þarf að huga að meðalhófi og leggja mat á hvort vistun geti stefnt heilsufari einstaklings í hættu eða hann þoli ekki vistun af öðrum ástæðum og hvort hann þurfi sérstaka umönnun, athygli eða aðstoð eins og segir í skýringum við 22. gr. frumvarpsins. Tryggja þarf öryggi allra sem vistaðir eru á brottfararstöð og að fólk í viðkvæmri stöðu upplifi sig öruggt og sé boðið upp á aðstöðu, aðbúnað og vistarverur eftir þeirra þörfum. Á þetta er lögð áhersla í frumvarpi þessu.
Ísland hefur fullgilt valfrjálsa bókun við samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu (OPCAT). Kveður bókunin m.a. á um eftirlit aðildarríkis með hvort og hvernig réttindi frelsissviptra einstaklinga eru virt og þá hvort og hvernig er dregið úr líkum á brotum gegn þeim með forvarnastarfi. Umboðsmaður Alþingis gegnir hlutverki forvarnaaðila hér á landi og fer með framkvæmd eftirlits á grundvelli bókunarinnar. Á grundvelli OPCAT hefur umboðsmaður heimild til að heimsækja alla staði þar sem einstaklingar eru eða kunna að vera sviptir frelsi sínu. Gera má ráð fyrir að eftirlit með aðstæðum frelsissviptra einstaklinga sem vistaðir eru á brottfararstöð falli undir fyrrgreint OPCAT-eftirlit líkt og almennt er annars staðar á Norðurlöndunum.
Frumvarpið gaf tilefni til að skoðað yrði að öðru leyti hvort það uppfyllti skilyrði stjórnarskrár og þeirra mannréttindasáttmála sem Ísland hefur fullgilt, svo sem 71. gr. stjórnarskrár um friðhelgi einkalífs í tengslum við leit í herbergi svo að fátt eitt sé nefnt, og var það metið svo að það stæðist mannréttindakafla stjórnarskrárinnar og þá mannréttindasáttmála sem Ísland hefur fullgilt.
5. Samráð.
Í byrjun desember 2023 var formlega stofnaður starfshópur á vegum dómsmálaráðuneytisins sem hafði það hlutverk að undirbúa frumvarp til laga um brottfararstöð. Í starfshópnum sátu, auk fulltrúa dómsmálaráðuneytisins, fulltrúar ríkislögreglustjóra, Útlendingastofnunar, Fangelsismálastofnunar, mennta- og barnamálaráðuneytisins, Barna- og fjölskyldustofu, lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu og lögreglunnar á Suðurnesjum. Frumvarpsdrög fóru í óformlegt samráð hjá þessum aðilum dagana 8.–22. desember 2023, auk þess sem tiltekin réttarfarsatriði voru borin undir embætti ríkislögmanns. Frumvarpið var kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 19. janúar 2024 (mál nr. S-10/2024) og var almenningi gefinn kostur á að senda inn athugasemdir og ábendingar. Umsagnir sem bárust voru alls 19, þar á meðal frá Rauða krossinum á Íslandi, UNICEF á Íslandi, Landssamtökunum Þroskahjálp, Mannréttindaskrifstofu Íslands og Barnaheillum – Save the Children. Allar umsagnir eru birtar og aðgengilegar í samráðsgáttinni undir framangreindu málsnúmeri. Þá bárust tvær umsagnir til ráðuneytisins að loknu samráði, önnur frá einstaklingi en hin frá Alþýðusambandi Íslands.
Að loknu samráði voru gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu, sumar vegna athugasemda í umsögnum sem bárust og var þannig leitast við að veita frekari skýringar þar sem umsagnaraðilar töldu ákvæði og/eða athugasemdir við þau óskýr.
Ekki náðist að ljúka vinnu við frumvarpið fyrir ríkisstjórnarslit 13. október 2024. Þegar ný ríkisstjórn tók við undir lok árs 2024 var áhersla lögð á að lokið yrði við frumvarp til laga um brottfararstöð. Drög að því frumvarpi fóru í óformlegt samráð hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu, lögreglunni á Suðurnesjum, ríkislögreglustjóra, Útlendingastofnun, Fangelsismálastofnun, mennta- og barnamálaráðuneytinu og Barnaverndarstofu. Þá voru frumvarpsdrögin kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 2.–16. október 2025 (mál nr. S-193/2025) og var almenningi gefinn kostur á að senda inn athugasemdir og ábendingar. Umsagnir sem bárust voru alls 13, þar á meðal frá Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum, velferðarsviði Reykjanesbæjar, Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Mannréttindastofnun Íslands, Bjarkarhlíð, Stígamótum, Barna- og fjölskyldustofu, Samtökunum '78 og ÖBÍ réttindasamtökum. Þá barst umsögn til ráðuneytisins að loknu samráði frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna.
Almennt voru umsagnaraðilar mótfallnir fyrirhuguðum breytingum. Telja umsagnaraðilar m.a. að ekki eigi að vista börn og einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu, svo sem þolendur mansals, í fyrirhugaðri brottfararstöð. Vistun í slíku úrræði feli í sér frelsissviptingu sem geti verið skaðleg heilsu þeirra sem þar dvelja og haft neikvæð áhrif á velferð og þroska barna.
Þá séu breytingarnar til þess fallnar að skerða réttindi útlendinga sem séu tryggð í alþjóðlegum mannréttindasamningum, svo sem mannréttindasáttmála Evrópu, samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barna og samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Telja umsagnaraðilar því mikilvægt að fleiri vægari úrræði séu lögfest og að einungis sé gripið til vistunar á brottfararstöð þegar sannreynt sé að engin önnur úrræði séu tæk. Auk þess telja umsagnaraðilar athugavert að fangaverðir muni starfa í brottfararstöðinni og að þeir hafi víðtækar heimildar til valdbeitingar. Enn fremur telja Samtök sveitarfélaga á Suðurnesjum og velferðarsvið Reykjanesbæjar að skort hafi á samráð ráðuneytisins við sveitarfélögin í tengslum við fyrirhugaðar breytingar.
Að teknu tilliti til framkominna umsagna voru gerðar breytingar á 4., 8., 11. og 20. gr. frumvarpsins og ekki lengur gert ráð fyrir að lögreglustjórinn á Suðurnesjum skipi fangaverði til starfa á brottfararstöð. Sú menntun og reynsla getur þó nýst til starfans enda er í námi fangavarða m.a. almenn fræðsla um mannréttindi, menningarlæsi og þjálfun við að annast fólk af virðingu auk valdbeitingarþjálfunar. Starfsfólk brottfararstöðvar verður ráðið til starfans og því ekki um að ræða skipaða embættismenn líkt og fangaverði. Breytingarnar endurspegla aukið svigrúm sem lögreglustjórinn á Suðurnesjum hefur til að ráða það starfsfólk sem þörf er á hverju sinni, m.a. starfsfólk sem hefur sérþekkingu á aðstæðum og hagsmunum barna og/eða einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Starfsfólk brottfararstöðvar sem gæti þurft að beita valdi ef nauðsyn krefur mun fá viðeigandi valdbeitingarþjálfun auk annarrar þjálfunar og fræðslu sem er sérsniðin að þeim verkefnum sem það mun sinna. Áhersla er lögð á að starfsfólk fái viðeigandi fræðslu til að geta sinnt einstaklingum sem dvelja á brottfararstöð út frá þörfum þeirra og að þeim sé sinnt úr frá þeirri stöðu sem viðkomandi eru í þá og þegar. Starfsfólkið verður því undirbúið til að sinna sérstaklega þeim viðkvæma hópi sem þarna mun dvelja og áherslan er lögð á það markmið. Valdbeitingarheimildir þess starfsfólks sem hefur hlotið viðeigandi þjálfun er ekki síður hugsuð út frá hagsmunum allra vistmanna, þ.e. að starfsfólk geti gripið inn í við tilgreindar og skýrt afmarkaðar aðstæður til að tryggja öryggi allra á svæðinu. Með þessum breytingum hefur verið komið til móts við ábendingar umsagnaraðila.
Í ljósi athugasemda umsagnaraðila er að öðru leyti rétt að árétta að vistun útlendinga á brottfararstöð í þeim tilgangi að flytja viðkomandi af landi brott snertir grundvallarmannréttindi þeirra og er því háð ströngum takmörkunum, þá sérstaklega þegar um barn er að ræða. Því er mælt fyrir um í frumvarpinu að vistun á brottfararstöð sé aðeins beitt sem síðasta úrræði, þ.e. þegar ljóst er að það er eina leiðin til að tryggja að hægt sé að undirbúa brottför og flytja viðkomandi úr landi. Áhersla er lögð á það í frumvarpinu að verða við þörfum ólíkra einstaklinga og gæta að öryggi og velferð vistmanna, m.a. með deildaskiptingu úrræðisins, aðskildum vistarverum karla, kvenna og fjölskyldna, og að öll þjónusta taki mið af þörfum og stöðu vistmanna, einkum þeirra sem eru í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Þá skal tryggja tiltekin réttindi þeirra, m.a. aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, og vistun skal ætíð vara í eins stuttan tíma og kostur er.
Í frumvarpinu er sérstaklega hugað að hagsmunum og réttindum barna, enda er eðli málsins samkvæmt um viðkvæman hóp einstaklinga að ræða. Barn má aðeins vista með fjölskyldu sinni á brottfararstöð þegar brýna nauðsyn krefur og sem síðasta úrræði, og vistun má almennt ekki vara lengur en þrjá daga. Fjölskyldur eru yfirleitt fluttar saman og því er mikilvægt að þær séu vistaðar saman til að tryggja að hægt sé að ná í alla fjölskyldumeðlimi við flutning. Þrátt fyrir að teljast íþyngjandi fyrir þá sem í hlut eiga verður að telja það úrræði að vista barnafjölskyldur á brottfararstöð vera vægari ráðstöfun en það úrræði sem fært er á grundvelli gildandi laga. Í því sambandi má m.a. nefna að börn eiga rétt á sérstökum vistarverum þar sem friðhelgi þeirra og fjölskyldu þeirra er virt. Þá eiga þau rétt á að sinna frístundastarfi og hafa aðgang að barnvænu og öruggu leik- og útivistarsvæði.
Vegna athugasemda nokkurra umsagnaraðila um skimanir er auk þess rétt að árétta að samkvæmt skimunarreglugerðinni skal almennt ekki vista útlendinga sem sæta skimun á brottfararstöð nema til að tryggja að þeir láti sig ekki hverfa í skimunarferlinu og önnur vægari úrræði duga ekki til að tryggja viðveru þeirra meðan á skimun stendur. Vistun á brottfararstöð verður því aðeins beitt í undantekningartilvikum í samræmi við ákvæði frumvarpsins.
Enn fremur er tekið undir mikilvægi þess að samráð eigi sér stað við sveitarfélögin á Suðurnesjum við mótun úrræðanna. Gert er ráð fyrir að gengið verði til samninga við þjónustuveitanda á Suðurnesjum um þá heilbrigðisþjónustu sem vistmönnum mun standa til boða.
Að framangreindu virtu og með hliðsjón af markmiðum þeirra ákvæða sem fram koma í frumvarpinu voru aðrar athugasemdir umsagnaraðila ekki taldar gefa tilefni til frekari breytinga.
6. Mat á áhrifum.
Meginmarkmið frumvarpsins er að uppfylla skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist með þátttöku í Schengen-samstarfinu. Ekki er gert ráð fyrir að innleiðing á skimunarreglugerðinni með frumvarpinu muni hafa í för með sér miklar breytingar á núverandi framkvæmd um skimun útlendinga sem hingað koma og sækja um alþjóðlega vernd en skimun hefur þegar verið framkvæmd upp að nokkru marki, sbr. ákvæði gildandi laga um útlendinga. Með frumvarpinu er gerð krafa um skimun en ekki er búist við að auknar lagakröfur fjölgi einstaklingum sem sæta skimun svo um munar frá því sem nú er. Móttökumiðstöðin, sbr. 27. gr. laga um útlendinga, sem hefur verið starfrækt í Domus Medica í miðborg Reykjavíkur um árabil mun áfram taka á móti þeim hópi útlendinga sem um ræðir. Starfsemi móttökumiðstöðvar er nú þegar fjármögnuð. Samkvæmt skimunarreglugerðinni er almennt gert ráð fyrir því að umrædd skimun verði framkvæmd við eða í nálægð við landamærastöðvar. Það er því fyrirséð að færa starfsemi móttökumiðstöðvarinnar úr miðborginni og á Suðurnesin í nálægð við Keflavíkurflugvöll, sem er stærsta landamærastöð Íslands. Gera má ráð fyrir að því fylgi ákveðin hagræðing því að húsnæði Domus Medica hefur verið reynst óhentugt fyrir starfsemi af þessum toga. Það liggur ekki fyrir hvert móttökustöðin muni flytja en unnið er að undirbúningi þess og greiningu húsnæðisþarfar. Með flutningi og að koma starfsemi fyrir á nýjum stað fylgir ávallt einskiptiskostnaður. Slíkur kostnaður er styrkhæfur um að allt að 90% kostnaðar úr landamærasjóði og hefur þegar verið lögð inn umsókn um framlag vegna flutnings móttökustöðvarinnar á Suðurnesin í nálægð við Keflavíkurflugvöll.
Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir að koma á fót brottfararmiðstöð í samræmi við skuldbindingar samkvæmt Schengen-samstarfinu. Brottfararstöð, eins og mælt er fyrir um í frumvarpinu, hefur ekki verið starfrækt hérlendis en sambærilegt úrræði hefur verið rekið í löndum Evrópusambandsins til margra ára. Brottfararstöð er ein af þeim aðgerðum ríkisstjórnarinnar sem miða að því að koma upp svipaðri lagaumgjörð og framkvæmd í útlendingamálum og tíðkast í nágrannalöndunum, þá sérstaklega annars staðar á Norðurlöndum. Unnið er að mótun starfsemi brottfararstöðvar, greiningu á mannaflaþörf þeirra sem þar munu starfa og mat á húsnæðisþörf. Starfsemi brottfararstöðvar er fjármögnuð í gildandi fjármálaáætlun og varanlega. Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2026 er gert ráð fyrir árlegu rekstrarframlagi að fjárhæð 500 millj. kr. Eins og með móttökumiðstöð fylgir því ákveðinn kostnaður að koma á laggirnar starfsemi brottfararstöðvar. Sá kostnaður er ekki fjármagnaður sérstaklega en mögulegt er að taka hluta af rekstrarframlagi ársins 2026 til að standa straum af breytingum á húsnæði þar sem gildistaka laganna verður 1. mars 2026, nái frumvarpið fram að ganga, og gert er ráð fyrir að starfsemi brottfararstöðvar hefjist um mitt ár 2026. Ólíkt því sem á við um móttökumiðstöð er einskiptiskostnaður vegna breytinga á húsnæði vegna brottfararstöðvar ekki styrkhæfur úr landamærasjóði.
Ríkissjóður ber nú þegar kostnað af umræddum einstaklingum, bæði hvað varðar búsetu og annan kostnað við uppihald þar til þeir fara úr landi. Það má gera ráð fyrir að starfsemi brottfararstöðvar muni hafa áhrif á aðra starfsemi í málaflokki útlendinga til einföldunar og hagræðingar. Til stendur að starfsemi neyðarskýlis fyrir þá útlendinga sem hafnað hafa samvinnu við yfirvöld og misst þjónustu í kjölfarið muni verða í sama húsnæði og brottfararstöð þegar starfsemi þar hefst. Einnig er gert ráð fyrir að þar muni jafnframt dveljast einhverjir þeirra einstaklinga sem falla í nýjan dvalarleyfisflokk vegna umborinnar dvalar, sbr. frumvarp dómsmálaráðherra á yfirstandandi þingi ( þskj. 314, 278. mál) til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016 (afturköllun alþjóðlegrar verndar).
Með tilkomu brottfararstöðvar verður hætt að vista útlendinga í gæsluvarðhaldi sem bíða brottvísunar. Gerðar hafa verið ítrekaðar athugasemdir við þá framkvæmd af hálfu úttektarnefndar með Schengen-samstarfinu. Það sem af er þessu ári hafa 29 útlendingar sem bíða brottvísunar verið úrskurðaðir í gæsluvarðhald en árið 2024 voru þeir 54. Með breyttri framkvæmd og tilkomu brottfararstöðvar munu boðunarlistar í fangelsi koma til með að styttast en þeir hafa lengst talsvert undanfarin ár sökum fjölda útlendinga í gæsluvarðhaldi á hverjum tíma.
Ef ekki er brugðist við athugasemdum úttektarnefndar með Schengen-samstarfinu er hætt við að það hafi áhrif á samstarf Íslands við önnur Schengen-ríki. Ætla má að kostnaður sem hlytist af slíkri stöðu, m.a. vegna áhrifa á ferðaþjónustu hér á landi, leiðarkerfis íslenskra flugfélaga og þess ferðafrelsis sem íbúar svæðisins njóta, yrði margfalt kostnaðarsamari en að koma á fót og reka brottfararstöð.
Sveitarfélögum á svæðinu verður boðið til samráðs um mótun og uppbyggingu móttökumiðstöðvar og brottfararstöðvar. Almennt séð er ekki talið að þau nýmæli sem frumvarp þetta kveður á um muni hafa útgjaldaauka í för með sér fyrir sveitarfélögin á svæðinu.
Ekki er gert ráð fyrir að breytingar sem lagðar eru til innleiðingar á skimunarreglugerðinni hafi áhrif á jafnrétti kynjanna en við gerð frumvarpsins var höfð hliðsjón af kynjahlutfalli umsækjenda um alþjóðlega vernd undanfarin misseri og gengið út frá því að fleiri karlar en konur yrðu vistaðir á brottfararstöð þó svo að kynjahlutfallið hafi verið nokkuð jafnt á viðmiðunartímabilinu. Var það mat einkum reist á því að algengara er að karlar komi hingað einir en konur í fylgd með maka sínum eða sem hluti af fjölskyldu. Hinn 1. desember 2023 hafði heimferða- og fylgdadeild ríkislögreglustjóra borist 176 verkbeiðnir, þar af voru 117 vegna karla (66%) en 59 vegna kvenna (34%), auk þess sem embættið hafði sama dag fylgt 226 útlendingum af landi brott það ár, þar af voru 187 karlar (83%). Í lok árs 2024 voru 247 opnar verkbeiðnir skráðar hjá heimferða- og fylgdadeild en hlutfall karla og kvenna fyrir það tímabil liggur ekki fyrir. Í ljósi eðlis brottfararstöðvar í tengslum við flutninga útlendinga úr landi í fylgd lögreglu má gera ráð fyrir að frumvarpið hafi meiri áhrif á karla en konur. Þá tekur frumvarpið mið af ólíkri stöðu og þörfum kynjanna sem og barna en gert er ráð fyrir að vistarverur einstæðra karla verði aðskildar frá konum og börnum en að samgangur einstæðra karla og kvenna verði þó almennt heimill í sameiginlegum rýmum, nema sérstakar aðstæður eða húsrými komi í veg fyrir það.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Ákvæði 2. mgr. felur í sér almenna tilvísun þess efnis að um stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögunum, verði frumvarpið samþykkt, skuli fara eftir stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, nema annað leiði af ákvæðum laganna.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um að heimilt sé að reka fleiri en eina brottfararstöð. Þannig væri til að mynda hægt að aðskilja eftir kyni í einu húsnæði og vera með sérstakt húsnæði fyrir fjölskyldur, allt eftir þörfum hverjum sinni. Nánari umfjöllun um vistarverur brottfararstöðvar má finna í skýringum við 7. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að lögreglustjórinn á Suðurnesjum beri ábyrgð á rekstri brottfararstöðvar hér á landi. Gert er ráð fyrir að brottfararstöð ásamt móttökumiðstöð skv. 27. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, verði komið á fót nálægt stærstu landamærastöð Íslands á Suðurnesjum og að lögreglustjórinn á Suðurnesjum verði með starfseiningu ásamt öðrum þjónustuaðilum í móttökumiðstöðinni. Talið er að rekstur brottfararstöðvar á Suðurnesjum falli vel að hlutverki lögregluembættisins sem ber m.a. ábyrgð á landamæravörslu á Keflavíkurflugvelli.
Í 3. mgr. er kveðið á um að ráðherra fari með yfirstjórn laganna, nái frumvarpið fram að ganga.
Um 4. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um að lögreglustjórinn á Suðurnesjum ráði starfsfólk brottfararstöðvar.
Starfsumhverfi og störf starfsfólks sem er í samneyti við einstaklinga á brottfararstöð þurfa að taka mið af sérstökum aðstæðum vistmanna, þá einkum út frá viðkvæmri stöðu þeirra einstaklinga sem þar dveljast. Þess vegna er í 2. mgr. gengið út frá að starfsfólk brottfararstöðvar hljóti viðeigandi og sérstaka þjálfun sem taki mið af þeim einstaklingum sem þar verða vistaðir. Er þar einkum átt við starfsfólk sem er í beinum samskiptum við vistmenn. Með viðeigandi þjálfun er m.a. átt við aukinn skilning og þekkingu á málefnum þess hóps sem þar verður vistaður, m.a. er varðar fjölbreytileika, þ.m.t. félagslegan, menningarlegan og trúarlegan, málum sem tengjast ofbeldi gegn konum, mansali og jafnréttismálum og sérþörfum viðkvæmra einstaklinga, enda má ætla að starfsfólkið muni starfa með fjölbreyttum hópi. Þá þarf starfsfólk að öðlast sérstaka þjálfun sem tekur sem dæmi mið af þörfum barna sem kunna að vera vistuð á brottfararstöð og öðlast þekkingu á aðstæðum barna í slíkri stöðu. Einnig skal kynna starfsfólki siðareglur og reglur brottfararstöðvar. Ekki er um tæmandi talningu að ræða. Starfsfólk skal hljóta þjálfun þegar það hefur störf en einnig reglulega þjálfun til að tryggja að þekking og færni starfsfólks sé ávallt samkvæmt nýjustu stöðlum. Gert er ráð fyrir að ráðherra kveði nánar á um þjálfun starfsfólks í reglugerð, sbr. 20. gr.
Um 5. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að lögreglustjórinn á Suðurnesjum taki ákvörðun um hvar skuli vista einstakling skv. 1. mgr. enda beri hann ábyrgð á rekstri brottfararstöðvar skv. 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Við ákvörðunina skal m.a. taka tillit til aldurs, kynferðis, kynvitundar, aðstæðna og heilsufars einstaklingsins, auk þeirra sjónarmiða sem gilda um vistun á hverjum stað fyrir sig.
Rétt þykir að kveða á um umrædda heimild lögreglustjórans á Suðurnesjum til að flytja einstakling á milli brottfararstöðva í 3. mgr. þessarar greinar, verði brottfararstöðvar fleiri en ein. Þróunin í málaflokki útlendinga getur síðar meir þýtt að brottfararstöðvar verði reknar á fleiri en einum stað. Ákvörðun um vistunarstað skv. 2. og 3. mgr. varðar framkvæmd vistunar og er ekki kæranleg til æðra stjórnvalds.
Um 6. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um þá skyldu að taka andlitsmynd af einstaklingi við upphaf vistunar og skrá tilteknar upplýsingar um hann. Er sú skylda lögð á yfirvöld í þeim tilgangi að tryggja yfirsýn yfir þá sem eru vistaðir á brottfararstöð en ekki síður í þeim tilgangi að halda til haga upplýsingum sem geta reynst mikilvægar við mat á því hvort vistun er og/eða hafi verið lögleg.
Í 2. mgr. er kveðið á um að almennt skuli heilsufarsskoðun fara fram við upphaf vistunar einstaklings og ef þörf krefur meðan á vistun stendur. Skal miðað við að heilsufarsskoðun fari alla jafna fram innan við sólarhring frá upphafi vistunar. Ákveðinn sveigjanleiki verður hins vegar að vera í framkvæmd og ekki nauðsynlegt í öllum tilvikum að heilsufarsskoðun fari fram, t.d. ef einstaklingur er vistaður í skamman tíma, heilsufarsskoðun hefur farið fram stuttu áður eða um endurkomu einstaklings er að ræða sem hefur nýlega þurft að gangast undir heilsufarsskoðun. Markmiðið með heilsufarsskoðun er m.a. að greina smitsjúkdóma til að vernda lýðheilsu og sérstaklega heilsu annarra vistmanna, starfsfólks og þeirra sem eru í samskiptum við einstaklinginn, ásamt því að bera kennsl á mögulegar heilsufarslegar þarfir viðkomandi og hvort hann sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem krefst sérstakrar læknishjálpar og eftirfylgni, einkum vegna færniskerðingar, fötlunar, meðgöngu eða annarra vandamála sem tengjast sem dæmi aldri, áföllum eða hættu á sjálfsskaða. Heilbrigðisstarfsmaður með viðeigandi hæfni skal skoða einstakling en vísa honum áfram til læknis ef þörf er á. Skráning heilsufarsupplýsinga og sjúkrasögu kann að vera mikilvæg þegar meta á hvort vistun sé viðeigandi eða skuli haldið áfram út frá læknisfræðilegu sjónarmiði.
Ákvæði 3. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Í 4. mgr. má finna ákvæði um leiðbeiningaskyldu yfirvalda sem starfrækja brottfararstöð. Samkvæmt ákvæðinu skal veita einstaklingi upplýsingar um reglur sem um vistunina gilda ásamt upplýsingum um réttindi og skyldur viðkomandi eins fljótt og auðið er við upphaf vistunar á brottfararstöð. Þetta á einnig við ef flytja á einstakling á milli brottfararstöðva. Þá er mikilvægt að kynna viðkomandi upplýsingarnar á tungumáli sem hann skilur sem og miðla þeim á þann hátt sem hæfir aldri og þroska hans. Í 20. gr. er gert ráð fyrir að ráðherra útfæri nánar ýmis ákvæði frumvarpsins, svo sem um réttindi og skyldur vistmanna og takmarkanir. Þá er einnig kveðið á um að lögreglustjórinn á Suðurnesjum skuli setja reglur sem gilda eiga á brottfararstöð.
Loks er í 5. mgr. lagt til að einstaklingi sé heimilt að hafa samband við lögmann, aðstandendur, fulltrúa heimalands síns, svo sem ræðismann, og/eða viðurkennd mannúðar- eða mannréttindasamtök eins fljótt og auðið er. Sé þörf á skal kalla til túlk þegar viðkomandi hefur samband við lögmann. Ákvæðið er sett til innleiðingar á 2. mgr. 16. gr. brottvísunartilskipunarinnar.
Um 7. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um heimild til að hafa brottfararstöð deildaskipta og er gert ráð fyrir slíku fyrirkomulagi í 2. og 4. mgr. Framangreind tilvik eru ekki tæmandi talin en heimilt er að deildaskipta brottfararstöð eftir þörfum með tilliti til þeirra einstaklinga sem eru vistaðir þar hverju sinni.
Í 2. mgr. er lagt til að vistarverur karla og kvenna skuli vera aðskildar. Aðskilnaður karla og kvenna á brottfararstöðvum tíðkast í flestum nágrannaríkjum okkar sem og öðrum Schengen-ríkjum. Hins vegar er lagt til að vistmönnum verði almennt heimilt að hafa samgang sín á milli í almennum rýmum, þ.e. sameiginlegum rýmum, en lagt bann við því að vistmaður fari inn í herbergi vistmanns af öðru kyni. Í 3. mgr. er lögreglustjóranum á Suðurnesjum veitt heimild til að ákveða annað ef brýnir hagsmunir vistmanns eða annarra vistmanna krefjast þess, t.d. vegna kynvitundar einstaklings. Áréttað er að í slíkum tilvikum, þar sem brýnir hagsmunir krefjast þess, þarf að fara fram heildstætt mat á aðstæðum þar sem tekið er mið af réttindum, velferð og öryggi þess einstaklings sem í hlut á, sem og annarra vistmanna sem ákvörðun kann að hafa áhrif á, til að tryggja að ákvörðunin sé í samræmi við mannréttindi og jafnræði.
Með 4. mgr. er 2. mgr. 17. gr. brottvísunartilskipunarinnar innleidd þar sem kveðið er á um sérstakt rými fyrir fjölskyldur til að tryggja friðhelgi þeirra. Það getur verið tryggt með sérstöku húsnæði eða með því að aðskilja rými fjölskyldna frá öðrum vistmönnum. Tíðkast hefur í mörgum öðrum Schengen-ríkjum að fjölskyldur og konur séu vistaðar saman þannig að vistarverur þeirra og einstæðra karlmanna séu aðskildar. Fjölskyldum er þannig annaðhvort séð fyrir sérstöku húsnæði, þar sem þeim er tryggt viðunandi fjölskyldulíf og aðbúnaður sem hentar hagsmunum og þörfum barna og áhersla er lögð á barnvænt umhverfi, eða þær eru vistaðar á sérstökum fjölskyldugangi eða á fjölskyldudeild með sömu áherslum og að framan greinir. Jafnframt er séð fyrir sérstöku útisvæði fyrir fjölskyldur. Með hugtakinu fjölskylda er almennt átt við pör, foreldra með barn/börn og umsjónarmenn með barn/börn. Með umsjónarmanni er átt við tilvik þegar barn kemur hingað til lands í fylgd einhvers annars en foreldris, svo sem forsjáraðila, fjölskyldumeðlims eða aðila sem hefur tekið að sér að annast barnið. Meta þarf hverju sinni hvort einstaklingur 18 ára eða eldri skuli vistast með foreldrum/umsjónarmönnum en almennt skal huga að friðhelgi fjölskyldunnar við slíka ákvörðun nema annað mæli því í móti.
Í 5. mgr. er mælt fyrir um heimild lögreglustjórans á Suðurnesjum til að leyfa vistmanni að hafa búnað í vistaverum sínum, t.d. nettengda tölvu til samræmis við reglur brottfararstöðvar, sbr. a-lið. Í b-lið er mælt fyrir um heimild lögreglustjórans til að læsa herbergjum vistmanna af sérstökum ástæðum og af öryggisástæðum. Þörf á því að læsa herbergjum vistmanna að næturlagi kann m.a. að ráðast af því í hvers konar húsnæði brottfararstöð er rekin, samsetningu vistmanna hverju sinni, út frá öryggissjónarmiðum eða út frá aðstæðum á hverjum tíma, sem dæmi má nefna ef starfsfólk getur ekki tryggt öryggi vistmanna og/eða starfsfólks eða ef í hópnum eru viðkvæmir einstaklingar sem þarfnast sérstakrar verndar. Á öðrum tímum er lögreglustjóranum heimilt að læsa herbergjum vistmanna af öryggisástæðum. Vistmenn skulu eiga val um það hvort þeir læsi herbergjum sínum innan frá til samræmis við reglur brottfararstöðvar sem lögreglustjóranum á Suðurnesjum verður skylt að setja skv. 3. mgr. 20. gr. Samkvæmt c-lið 1. mgr. sömu greinar skal ráðherra setja reglugerð þar sem kveðið er nánar á um heimildir lögreglustjórans til að læsa herbergjum samkvæmt þessari grein. Að lokum er í c-lið þessa ákvæðis lögð til heimild til að kveða á um greiðslu fæðispeninga og dagpeninga. Þykir nauðsynlegt að mæla fyrir um slíka heimild þar sem fyrirkomulag vistunar mun taka mið af því húsnæði og þeirri aðstöðu sem brottfararstöð mun bjóða upp á. Þannig verður að ráðast hvort fæðispeningar verða veittir eða ekki, t.d. hvort keyptar verða máltíðir fyrir vistmenn, þær eldaðar á staðnum eða aðföng keypt fyrir vistmenn til að matreiða sjálfir og hvort nauðsynjavörur, eins og hreinlætisvörur, verða veittar á brottfararstöð eða seldar. Gert er ráð fyrir að ráðherra verði heimilt að setja skilyrði þess að vistmönnum séu greiddir fæðispeningar og/eða dagpeningar og í hvaða tilvikum slíkar greiðslur kunni að koma til, sbr. 20. gr.
Um 8. gr.
Með 1. mgr. er 1. málsl. 3. mgr. 16. gr. brottvísunartilskipunarinnar innleiddur. Kveðið er á um að þjónusta sem er veitt á brottfararstöð skuli taka mið af þörfum og stöðu viðkomandi einstaklinga og að einkum skuli huga að aðstæðum einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Með einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu er líkt og útskýrt er í 2. gr. m.a. átt við börn, fatlaða einstaklinga, þ.m.t. einstaklinga með geðfötlun, einstaklinga með geðraskanir, aldraða einstaklinga, þungaða einstaklinga, einstæða foreldra með ung börn, þolendur mansals, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi. Aðstæður sérstaklega viðkvæmra einstaklinga geta kallað á sérstakan aðbúnað eða þjónustu sem ber að huga að. Sem dæmi ber að sjá til þess að vistarverur fyrir börn og fjölskyldur þeirra séu barnvænar og aðskildar frá öðrum. Allur aðbúnaður þarf jafnframt að vera öruggur og hæfa aldri og þörfum barna, svo sem örugg og aðgengileg leiksvæði og tómstundasvæði. Tryggja þarf aðgengi að frístundastarfi, sbr. 3. mgr. Þá er einnig í frumvarpi þessu gert ráð fyrir að með börnum vinni starfsmaður með sérþekkingu á málefnum barna í viðkvæmri stöðu. Annað dæmi um aðbúnað eða þjónustu sem þarf að huga að samkvæmt ákvæði þessu er heilbrigðisþjónusta fyrir barnshafandi einstakling, til að mynda lyf við ógleði. Þarfir einstaklinga með fötlun gætu t.d. verið hjólastólaaðgengi að útisvæðum, öllum dagrýmum, herbergi viðkomandi, aðlöguð rúm og salerni og/eða möguleiki á að eiga í samskiptum við einhvern sem talar táknmál o.fl. Undir ákvæðið fellur einnig geðheilbrigðisþjónusta sem einstaklingur kann að þarfnast. Huga þarf einkar vel að þessum einstaklingum og aðstæður að vera til samræmis við þeirra þarfir. Má í þessu skyni einnig nefna heimild skv. 7. gr. til að hafa húsnæði deildaskipt og takmarka samgang o.fl. ef aðstæður krefjast þess. Í 20. gr. er kveðið á um heimild ráðherra til að kveða nánar á um þjónustu, aðstæður og aðbúnað á brottfararstöð í reglugerð.
Í 2. mgr. er lagt til að einstaklingar sem vistaðir eru á brottfararstöð njóti nauðsynlegrar heilbrigðisþjónustu og tekur orðalag greinarinnar mið af c-lið 1. mgr. 33. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016. Þá er það í samræmi við ákvæði 2. málsl. 3. mgr. 16. gr. brottvísunartilskipunarinnar þar sem kveðið er á um að einstaklingi, sem vistaður er á brottfararstöð, sé tryggð bráðaheilbrigðisþjónusta og nauðsynleg meðferð við veikindum. Við innleiðingu á fyrrgreindu ákvæði brottvísunatilskipunarinnar var talið ákjósanlegast að taka mið af því þjónustustigi heilbrigðisþjónustu sem 33. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016 kveður á um og það verklag sem þar hefur mótast í framkvæmd um hvað telst nauðsynleg heilbrigðisþjónusta. Þá þarf að horfa til þess að vistun útlendings á brottfararstöð varir alla jafna í skamman tíma ólíkt því sem gildir um fanga sem vistaðir eru í fangelsum á grundvelli laga um fullnustu refsinga. Þeir einstaklingar sem vistaðir verða á brottfararstöð munu að meginstefnu vera þeir sem fengið hafa endanlega niðurstöðu um umsókn sína um alþjóðlega vernd og samhliða því ákvörðun um brottvísun. Yrði þjónustustig heilbrigðisþjónustu þannig tryggt gagnvart viðmiðum brottvísunartilskipunarinnar og í takt við það sem meiri hluti vistaðra einstaklinga hefur áður notið af hálfu stjórnvalda hér á landi. Gert er ráð fyrir að heilbrigðisstarfsfólk sinni heilbrigðisþjónustu við vistmenn eftir því sem unnt er en að auki verði gerður samningur við þjónustuveitanda um heilbrigðisþjónustu sem vistmönnum standi til boða og þar undir falli m.a. geðheilbrigðisþjónusta.
Í 3. og 4. mgr. er kveðið á um réttindi sem vistmenn skulu njóta meðan á vistun stendur, sem verða þó með þeim takmörkunum sem ákvæði frumvarpsins og reglur brottfararstöðvar mæla fyrir um. Gert er ráð fyrir að vistmenn eigi rétt á heimsóknum, símtölum og að senda og taka á móti bréfum. Alla jafna skulu vistmenn á dagtíma geta farið frjálsir um dagrými brottfararstöðvar, notið útiveru, líkamsræktar og iðkað trú sína og sið. Einnig skulu þeir eiga rétt á að iðka tómstundir og þá er sérstaklega gert ráð fyrir rétti barna til tómstundaiðkunar sem hæfir aldri þeirra. Með hliðsjón af þeim skamma tíma sem börn eru vistuð á brottfararstöð er ekki gerð krafa um að þau njóti menntunar þar. Takmarkanir geta þó verið á þessum réttindum einstaklinga, sbr. 9. gr., en þær eru þá almennt í þeim tilgangi að tryggja öryggi, ró og frið á brottfararstöð. Í III. kafla má einnig finna heimild til að takmarka einhver af þessum réttindum sem hluta af agaviðurlögum, þó aldrei réttindi barna. Orðalagið í ákvæðinu „eftir því sem aðstæður leyfa“ veitir aukið svigrúm við framkvæmd ef aðstæður eru slíkar að ekki verður hægt að tryggja réttindi samkvæmt ákvæðinu vegna aðstæðna, sem dæmi ef ekki er hægt að tryggja vistmönnum útiveru vegna óveðurs.
Að lokum er í 5. mgr. kveðið á um að vistmönnum beri að hlýða fyrirmælum alls starfsfólks, svo sem vegna leitar, heimsóknar eða til að halda ró og reglu á vistunarstað og áréttað að þeim sé óheimilt að hindra starfsfólk í að gegna skyldustörfum sínum. Ekki er um tæmandi talningu að ræða. Rétt er að taka fram að skv. 14. gr. frumvarpsins varðar brot á ákvæðinu agaviðurlögum.
Um 9. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um heimild til hafa eftirlit með og takmarka réttindi vistmanna skv. 3. og 4. mgr. 8. gr. enda sé það talið nauðsynlegt til að tryggja öryggi þeirra sem dvelja á vistunarstað og til að viðhalda ró og góðri reglu en einnig til að koma í veg fyrir refsiverðan verknað. Takmörkun getur talist nauðsynleg í ljósi þess að mismunandi hópar einstaklinga munu koma til með að dvelja á brottfararstöð, þ.e. bæði einstæðir og fjölskyldur með börn. Af þeim sökum getur þurft að grípa til sérstakra ráðstafana til að tryggja öryggi og velferð allra sem þar dvelja, svo sem með því að setja reglur um heimsóknir eða hafa eftirlit með samskiptum í tilteknum tilvikum. Slíkar aðgerðir verða þó ávallt að vera í samræmi við meðalhófsreglu, vera byggðar á málefnalegum ástæðum og þeim aðeins beitt þegar vægari úrræði duga ekki til að ná sama markmiði. Í 1. mgr. er jafnframt gert ráð fyrir að heimilt verði að takmarka réttindi þegar ástæða er til að ætla að vistmaður leyni eða haldi eftir upplýsingum um eigið auðkenni eða annars útlendings eða dvalarstað annars útlendings. Slíkar takmarkanir geta verið nauðsynlegar til að tryggja skilvirka og örugga málsmeðferð stjórnvalda við framkvæmd flutnings útlendings úr landi. Eitt meginmarkmið vistunar á brottfararstöð er að gera stjórnvöldum kleift að framkvæma slíkan flutning á öruggan hátt og lykilforsenda þess eru réttar og traustar upplýsingar um auðkenni einstaklings. Ef einstaklingur neitar að upplýsa um hver hann er, gefur upp rangt nafn eða ríkisfang eða heldur eftir gögnum sem staðfesta auðkenni hans eiga stjórnvöld erfitt með að framfylgja ákvörðun um flutning hans úr landi. Í þeim tilvikum þegar það er talið nauðsynlegt er heimilt samkvæmt ákvæði þessu að hafa eftirlit með eða takmarka ákveðin réttindi hans skv. 3. mgr. 8. gr., í flestum tilfellum tímabundið, t.d. aðgang að síma, til að koma í veg fyrir að hann hylmi yfir upplýsingar eða komi í veg fyrir að réttar upplýsingar berist stjórnvöldum. Sama á við þegar ástæða er til að ætla að vistmaður hafi upplýsingar sem gætu haft áhrif á mál annars útlendings sem er í sambærilegri stöðu gagnvart útlendingayfirvöldum, t.d. útlendings sem leynir eða heldur eftir upplýsingum um auðkenni sitt eða reynir að koma sér undan brottvísun. Í slíkum tilvikum getur verið réttlætanlegt að hafa eftirlit með samskiptum vistmanns við utanaðkomandi eða takmarka þau til að hindra að hann komi í veg fyrir að stjórnvöld geti brugðist við á lögmætan hátt. Með slíkri heimild er stjórnvöldum gert kleift að afla nauðsynlegra upplýsinga og/eða koma í veg fyrir að mikilvægar upplýsingar eða gögn fari forgörðum, t.d. ferðaskilríki útlendings. Útlendingi ber samkvæmt lögum um útlendinga að upplýsa um eigið auðkenni til að tryggja rétta málsmeðferð og einnig ef hann neitar að veita slíkar upplýsingar eða leynir upplýsingum um aðra getur það tafið málsmeðferð og jafnvel komið í veg fyrir flutning viðkomandi úr landi. Þessa heimild þarf því einnig að skoða í samræmi við önnur ákvæði laga um útlendinga sem skylda útlending til að upplýsa hver hann er og kveða jafnframt á um bann við því að aðstoða útlending við að dveljast ólöglega hér á landi, sbr. m.a. 1. mgr. 110. gr. og e-lið 2. mgr. 116. gr. laga um útlendinga.
Skv. 2. mgr. skulu allar ákvarðanir skv. 1. mgr. rökstuddar, bókaðar og birtar vistmanni. Réttindi vistmanna skulu ekki skert umfram það sem nauðsyn krefur.
Í 20. gr. gert ráð fyrir að ráðherra geti kveðið nánar á um þessi réttindi skv. 3. og 4. mgr. 8. gr. og takmarkanir á þeim í reglugerð en að lögreglustjórinn á Suðurnesjum skuli setja reglur um brottfararstöð þar sem reglur ráðherra verði útfærðar nánar, til að mynda hvenær sólarhrings viðkomandi geti fengið heimsóknir, hvenær tíma dags megi hringja og taka á móti símtölum o.s.frv.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Að lokum er í 3. mgr. kveðið á um að óheimilt sé að beita börn valdi nema það sé nauðsynlegt til að ná lögmætum markmiðum, svo sem til verndar lífi, heilsu og þroska viðkomandi barns eða annarra vistmanna, lífi eða heilsu starfsmanna eða til verndar eignum. Ákvæðið er sambærilegt ákvæði sem er að finna í barnaverndarlögum, nr. 80/2002, sbr. b-lið 2. mgr. 82. gr. laganna. Er hér haft til hliðsjónar að öll börn eiga rétt á sérstakri vernd, svo sem kveðið er á um í lögum um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, nr. 19/2013. Nauðsynlegt þykir, með þröngum skilyrðum, að starfsfólk hafi valdbeitingarheimildir þegar barn er vistað á brottfararstöð. Ljóst er að þrátt fyrir að um sé að ræða börn í skilningi laga geta komið upp tilvik þar sem nauðsynlegt þykir að beita valdi. Starfsfólki er ekki heimilt að beita valdbeitingartækjum þegar barn á í hlut. Ákvæðið útilokar þó ekki að starfsfólk óski eftir aðstoð lögreglu þegar það á við.
Gert er ráð fyrir að ráðherra setji nánari reglur um valdbeitingarheimildir starfsfólks í reglugerð, sbr. 20. gr.
Um 12. gr.
Í 1. mgr. er mælt fyrir um að leita megi á einstaklingi, í fötum hans og munum við upphaf vistunar á brottfararstöð, eftir heimsóknir og við almennt eftirlit til þess að koma í veg fyrir að hann hafi í vörslum sínum muni eða efni sem er refsivert að hafa, tengjast refsiverðum verknaði, hefur verið smyglað inn á brottfararstöð eða er óheimilt að hafa samkvæmt reglum brottfararstöðvar. Tilgangurinn með leit er að fjarlægja og/eða gera upptæka þá muni eða efni sem viðkomandi er óheimilt að hafa í vörslum sínum, sem getur í sumum tilvikum verið nauðsynlegt til að tryggja heilsu og vellíðan viðkomandi, annarra vistmanna og/eða starfsmanna. Þá verður að telja mikilvægt að tryggt sé að einstaklingur hafi ekki í vörslum sínum vegabréf eða önnur ferðaskilríki þar sem lögreglan ber ábyrgð á að slík gögn séu tiltæk við framkvæmd flutnings viðkomandi úr landi. Ef vistmaður hefur slík gögn í vörslum sínum getur skapast hætta á því að þau glatist sem tefur málsmeðferð og hindrar flutning viðkomandi úr landi, a.m.k. tímabundið. Á grundvelli 18. gr. frumvarpsins má því leggja hald á vegabréf og önnur ferðaskilríki ásamt fleiri munum. Í 3. mgr. 20. gr. er gert ráð fyrir að lögreglustjórinn á Suðurnesjum setji reglur um brottfararstöð og þar verði m.a. kveðið á um muni sem þar er óheimilt að hafa. Peningar geta talist til muna samkvæmt ákvæði þessu, ef ákvarðað verður að óheimilt verði að hafa þá á brottfararstöð. Það sama gildir skv. 13. gr. Um 2. málsl. 1. mgr. vísast til skýringar við 9. gr.
Í 2. mgr. er áskilið að líkamsleit innan klæða skuli ávallt gerð af starfsmanni sem sé sama kyns og sá sem leitað er á. Hins vegar sé lögreglustjóranum á Suðurnesjum heimilt að ákvarða annað ef brýnir hagsmunir viðkomandi krefjast þess. Getur það t.d. átt við þegar kynvitund einstaklings er ekki í samræmi við skráð kyn. Þegar einstaklingur fellur utan kynjatvíhyggjunnar, þ.e. skilgreinir sig ekki sem karl eða konu, má gera ráð fyrir því að viðkomandi geti fengið að velja kyn þess starfsmanns sem framkvæmir leitina, nema sérstakar aðstæður komi í veg fyrir það, t.d. ef enginn starfsmaður af því kyni sem einstaklingur kýs er tiltækur á þeim tíma.
Í 3. mgr. segir að ákvörðun um líkamsleit skuli tekin með rökstuddri bókun og að skrifa skuli skýrslu um leitina. Ákvæðið tryggir gagnsæi og ábyrgð stjórnvalda.
Í lokamálsgrein greinarinnar kemur fram að andmælaréttur gildi ekki um líkamsleit. Stjórnsýslukæra frestar ekki aðgerðum samkvæmt ákvæði þessu, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Um 13. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um að heimilt sé að leita í vistarverum einstaklings ef grunur leikur á um að hann hafi í vörslum sínum muni eða efni sem er refsivert að hafa, sem tengjast refsiverðum verknaði, sem hefur verið smyglað inn á brottfararstöð eða er óheimilt að hafa samkvæmt reglum brottfararstöðvar. Skv. 2. mgr. er einnig heimilt að leita í vistarverum vistmanns við almennt eftirlit eða skoða þær jafnvel þó að skilyrði 1. mgr. séu ekki uppfyllt. Tilgangurinn með leit er að fjarlægja og/eða gera upptæka þá muni eða efni sem viðkomandi er óheimilt að hafa, sem getur í sumum tilvikum verið nauðsynlegt til að tryggja heilsu og vellíðan viðkomandi, annarra vistmanna og/eða starfsmanna.
Í 3. mgr. er kveðið á um að vistmaður skuli að jafnaði vera viðstaddur leit í vistarverum sínum en mælt fyrir um heimild lögreglustjórans á Suðurnesjum til að víkja frá því skilyrði ef þörf krefji, svo sem ef viðkomandi reynir að trufla leit eða koma í veg fyrir að mál upplýsist.
Með því að greina vistmanni fyrir fram frá tilefni leitar líkt og 4. mgr. kveður á um er stuðlað að gagnsæi, réttlátri málsmeðferð og því að leit fari fram í samræmi við mannlega reisn. Leit er íþyngjandi aðgerð sem snertir friðhelgi einkalífs og því mikilvægt að vistmaður hafi vitneskju um tilgang hennar og geti að jafnaði verið viðstaddur hana. Þannig er stuðlað að gagnsæi, réttmætri beitingu valdheimilda og réttaröryggi. Víkja má frá þessari skyldu þegar sérstakar ástæður mæla gegn því, svo sem vegna öryggissjónarmiða eða ef hætta er á að vistmaður komi undan munum eða efnum sem óheimilt er að hafa á brottfararstöð.
Í 5. mgr. er kveðið á um að skrifa skuli skýrslu um leitina, m.a. um þá muni eða efni sem kunna að hafa fundist og vistmanni er óheimilt að hafa. Eins skal ákvörðun um leit skv. 1. og 2. mgr. tekin með rökstuddri bókun til að tryggja gagnsæi um framkvæmd leitarinnar.
Í lokamálsgrein greinarinnar kemur fram að andmælaréttur gildi ekki um leit samkvæmt ákvæði þessu. Stjórnsýslukæra frestar ekki aðgerðum samkvæmt ákvæði þessu sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Einangrun er beitt sem agaviðurlögum á brottfararstöðvum í nágrannaríkjum okkar og öðrum Schengen-ríkjum. Í fangelsum hér á landi hefur einangrun hins vegar verið sífellt minna beitt sem agaviðurlögum þar sem hún hefur ekki verið talin ná tilætluðum árangri. Flestar alþjóðlegar stofnanir hafa einnig gagnrýnt einangrun sem viðurlög við agabroti. Í ljósi þess hversu íþyngjandi einangrun er var ákveðið að mæla ekki fyrir um heimild til beitingar hennar í frumvarpi þessu. Hins vegar er lögð til heimild í 16. og 17. gr. til að aðskilja vistmann frá öðrum vistmönnum eða vista í öryggisklefa að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Ekki er um agaviðurlög að ræða heldur úrræði sem má beita til að afstýra hættu eða koma í veg fyrir ólögmæta háttsemi. Með vistun í öryggisklefa er tilgangurinn ætíð sá að koma í veg fyrir ofbeldi vistmanns, hemja ofbeldisfullan mótþróa viðkomandi eða hindra að hann skaði sig eða aðra. Úrræðinu skal aðeins beitt þann tíma sem sú hætta varir og oft getur sá tími verið stuttur, jafnvel bara ein klukkustund eða nokkrar klukkustundir.
Í 3. mgr. er lagt til að beita megi fleiri agaviðurlögum en einum samhliða. Fer það eftir mati hverju sinni en gæta skal meðalhófs þegar ákvörðun um agaviðurlög er tekin.
Hvað varðar 4. mgr. skal áréttað að rannsókn sem fer fram á grundvelli ákvæðisins verður ekki rannsókn í skilningi laga um meðferð sakamála og eiga sjónarmið um rannsókn sakamála, meðferð sönnunargagna og reglur um meðferð sakamála ekki við um þau úrræði sem lýst er í greininni.
Í 5. mgr. er kveðið á um að ákvörðun um agaviðurlög skuli rökstudd, bókuð og birt vistmanni í viðurvist vitnis. Með því er gætt að réttri framkvæmd og að ákvörðun um agaviðurlög séu tekin með gagnsæi að sjónarmiði.
Í 6. mgr. er lagt bann við takmörkun á heimsóknum, símtölum og bréfaskiptum skv. c-lið 1. mgr. við þá aðila og stofnanir sem talin eru upp í ákvæðinu, en telja verður að einstaklingur eigi ætíð rétt á að vera í samskiptum við viðkomandi kjósi hann svo.
Að lokum eru í 7. mgr. tekin af öll tvímæli um að ekki megi beita barn agaviðurlögum.
Um 16. gr.
Ákvörðun um aðskilnað skal skv. 4. mgr. rökstudd og bókuð og eðli máls samkvæmt er ekki gert ráð fyrir að ákvörðun um aðskilnað samkvæmt greininni sé kæranleg til ráðuneytisins.
Í 5. mgr. er kveðið á um að aðeins í ýtrustu neyð og þegar ljóst er aðrar vægari ráðstafanir duga ekki til sé heimilt að aðskilja barn frá öðrum vistmönnum af öryggisástæðum, vegna yfirvofandi hættu sem lífi eða heilbrigði barnsins er búin eða vegna hættu á að barn valdi meiri háttar spjöllum á eignum brottfararstöðvar. Ekki var talin ástæða til að heimila aðskilnað barns frá öðrum af öðrum ástæðum en eru tilteknar hér að framan. Heimildina ber að túlka þröngt og skal ávallt beita meðalhófi þannig að aðeins sé gripið til aðskilnaðar ef aðrar vægari ráðstafanir hafa verið fullreyndar eða teljast bersýnilega ófullnægjandi. Við mat á því hvort aðskilja þurfi barn frá öðrum ber að hafa að leiðarljósi hagsmuni barnsins og velferð þess.
Ákvæði 6. mgr. þarfnast ekki nánari skýringar.
Um 17. gr.
Ákvæði 1. mgr. kveður á um slíka heimild ef nauðsyn krefur til að koma í veg fyrir ofbeldi, hemja ofbeldisfullan mótþróa vistmanns eða hindra að hann skaði sig eða aðra. Gert er ráð fyrir skv. 2. mgr. að þegar einstaklingur er vistaður í öryggisklefa megi nota belti og fót- og handreimar í þeim tilgangi að koma í veg fyrir að viðkomandi skaði sig. Óheimilt verði hins vegar að nota slíkt á börn.
Vistun í öryggisklefa skal aldrei standa lengur en samræmist tilgangi hennar og beitingar annarra aðgerða en skv. 3. mgr. tekur lögreglustjórinn á Suðurnesjum ákvörðun um vistun. Áður en sú ákvörðun er tekin þarf ekki að veita viðkomandi andmælarétt, sbr. 6. mgr. Stjórnsýslukæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Ákvæði 4. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Í 5. mgr. er kveðið á um að aðeins í ýtrustu neyð, og þegar ljóst er aðrar vægari ráðstafanir duga ekki til, verði heimilt að vista börn í öryggisklefa. Skýra ber heimildina þröngt og slík vistun þarf að vera síðasta úrræði. Þykir þó nauðsynlegt að kveða á um slíka heimild sem skal aðeins beitt í undantekningartilvikum þar sem upp geta komið tilvik þar sem nauðsynlegt þykir að grípa til þessarar ráðstöfunar. Má sem dæmi nefna þegar tryggja þarf öryggi barns, t.d. vegna sjálfskaðahegðunar. Ákvæðið tekur mið af áskilnaði barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna um skuldbindingu aðildarríkja til að tryggja börnum þá vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst, sbr. lög nr. 19/2013.
Um 18. gr.
Ákvæði 2. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Um 19. gr.
Í 1. mgr. er mælt fyrir um að ákvarðanir á grundvelli frumvarpsins séu kæranlegar til ráðherra nema annað sé tekið fram. Þegar ákvörðun er kærð skal þegar senda ráðuneytinu gögn málsins.
Í 2. mgr. er fjallað um sérstaka málsmeðferð og málsmeðferðarfresti ákvarðana um beitingu agaviðurlaga eða vistun í öryggisklefa og er miðað við sambærilega málsmeðferð og skv. 78. gr. laga um fullnustu refsinga, nr. 15/2016. Kveðið er á um málsmeðferðarfrest hjá ráðuneytinu. Upphafsdagur frestsins telst vera næsti virki dagur á eftir þeim degi þegar kæran berst ráðuneytinu. Þá gildir úrskurðarfrestur ekki ef kæra vegna agaviðurlaga berst ráðuneytinu eftir að agaviðurlög hafa verið tekin út.
Ákvæði 3. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Um 20. gr.
Í a-lið 1. mgr. er kveðið á um að ráðherra setji reglugerð um rekstur brottfararstöðvar. Reglugerðin skal mæla fyrir um meginreglur sem eiga að gilda um reksturinn.
Í b-lið 1. mgr. er kveðið á um að ráðherra setji reglugerð um viðeigandi þjálfun starfsfólks brottfararstöðvar, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Í reglugerðinni skal kveða á um þá þjálfun sem starfsfólk fær og þær grunnkröfur sem það þarf að standast.
Í c-lið 1. mgr. er ráðherra falið að setja reglugerð um vistarverur brottfararstöðvar, getur hann þar á meðal kveðið á um deildaskiptingu, um aðskilin rými, um sameiginleg rými, um fjölskyldurými sérstaklega, um þann aðbúnað sem hvert rými þarf að hafa, um heimilaðan búnað í vistarverum, ásamt persónulegum eigum sem er heimilt að hafa, og hvenær megi læsa herbergjum og við hvaða aðstæður.
Í d-lið er mælt fyrir um að ráðherra skuli mæla fyrir um takmarkanir á réttindum vistmanna skv. 9. gr. Skal í reglugerð m.a. kveðið á um heimsóknarreglur, svo sem hverjir geti heimsótt vistmenn, að hvaða skilyrðum uppfylltum, og um heimild til að skilyrða heimsóknir við tiltekin heimsóknarrými eða annan tiltekinn stað á brottfararstöð, um reglur sem eiga að gilda um símtöl og bréfsendingar, t.d. að eftirlit með fyrrnefndu skuli ávallt vera með vitneskju vistmanns, auk annarra takmarkana sem heimilt er að kveða nánar á um í reglugerð. Við samningu reglugerðarinnar skal litið til viðeigandi ákvæða í IV. kafla laga um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, um eftirlit og takmarkanir m.a. á heimsóknum, símtölum, bréfaskiptum, aðgangi að fjölmiðlum, útiveru, tómstundum og iðkun trúar eða siðar.
Í e-lið 1. mgr. er gert að skilyrði að ráðherra kveði nánar á um í reglugerð um valdbeitingarheimildir starfsfólks og reglur um beitingu valdbeitingartækja á brottfararstöð, svo sem hvaða tæki og tól eru heimil til valdbeitingar og hvaða þjálfun starfsfólk sem mun hafa valdbeitingarheimildir þarf að hafa lokið.
Í a-lið 2. mgr. er kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglugerð um réttindi og skyldur starfsfólks, svo sem um fatnað og auðkenni starfsfólks og samskipti við vistmenn.
Í c-lið 2. mgr. er kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglugerð um upphaf vistunar, m.a. hvaða upplýsingar skuli skrá skv. 1. mgr. 6. gr. og um vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt sama ákvæði. Felst í því m.a. heimild til að kveða á um skráningu, meðferð, notkun, varðveislu, eyðingu og miðlun persónuupplýsinga.
Í e-lið 2. mgr. er kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglugerð um réttindi og skyldur vistmanna, svo sem um aðstæður, aðbúnað og þjónustu á brottfararstöð. Er þar m.a. átt við heilbrigðisþjónustu, búnað í herbergjum vistmanna og dagrýmum og öðrum rýmum, þ.m.t. sérstakan aðbúnað, og þjónustu við börn sem þarf að vera barnvæn.
Í g-lið 2. mgr. er mælt fyrir um að ráðherra sé heimilt að setja reglur um nánari framkvæmd og fyrirkomulag m.a. valdbeitingar og beitingar þvingunarúrræða, skilyrði og framkvæmd líkamsleitar og leitar, reglur um agaviðurlög og framkvæmd þeirra, aðstæður og málsmeðferð við aðskilnað og vistun í öryggisklefa, sem og málsmeðferð við haldlagningu og upptöku muna. Tilgangur slíkra reglna er að tryggja réttindi einstaklinga, samræmi í framkvæmd og að beiting valds og þvingunar fari fram í samræmi við meðalhóf.
Aðrir stafliðir 2. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Í 3. mgr. er lögreglustjóranum á Suðurnesjum gert skylt að setja sérstakar reglur um brottfararstöð og er þar m.a. átt við reglur sem eiga að vera aðgengilegar og birtar vistmönnum og gilda um vistunina, réttindi og skyldur og fleira er viðkemur vistun þeirra, ásamt verklagsreglum til handa starfsfólki brottfararstöðvar.
Ákvæði 4. mgr. er sett í öryggisskyni.
Um 21. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um að lögin taki gildi 1. mars 2026. Hins vegar taki brottfararstöð ekki til starfa fyrr en 12. júní 2026 enda er fyrirséð að veita þurfi ákveðið svigrúm frá gildistöku laganna fram að opnun brottfararstöðvar til að undirbúa starfsemina, ráða inn starfsfólk o.s.frv. Ákvæði 1. tölul. 22. gr. um breytingar á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, er varða skimun annars vegar og brottfararstöð hins vegar, taka jafnframt ekki gildi fyrr en 12. júní 2026, sbr. 2. mgr. Er miðað við þá dagsetningu þar sem skimanir samkvæmt skimunarreglugerðinni eiga að koma til framkvæmda þann dag í öllum Schengen-ríkjunum samtímis, sbr. 2. mgr. 25. gr. þeirrar gerðar, og þann dag á brottfararstöð að taka til starfa skv. 1. mgr. Það þýðir m.a. að heimildir lögreglu til að vista útlendinga á brottfararstöð, að tilteknum skilyrðum uppfylltum skv. k-lið, taka ekki gildi fyrr en brottfararstöð er tekin til starfa 12. júní 2026. Að sama skapi falla ekki úr gildi tilteknar heimildir lögreglu til að fara með útlendinga í gæsluvarðhald á grundvelli 115. gr. laga um útlendinga fyrr en brottfararstöð er tekin til starfa, sbr. l-lið. Þannig er komið í veg fyrir að það myndist lagalegt tómarúm um heimildir til vistunar útlendinga frá gildistöku laganna, verði frumvarpið samþykkt, og þar til brottfararstöð tekur til starfa.
Um 22. gr.
Um a-lið. Lagt er til að skýringu á brottfararstöð verði bætt við 3. gr. laganna þar sem um er að ræða nýja hugtakanotkun sem kveðið verður á um í nýjum ákvæðum, þ.e. 114. gr. a – 114. gr. f.
Um b-lið. Lagt er til að vísun verði lagfærð í samræmi við nýja málsgrein sem lögð er til í c-lið.
Um c-lið. Lagt er til að lögregla tilnefni útlendingi lögmann þegar tekin er ákvörðun um vistun á brottfararstöð. Um er að ræða tilnefningu lögmanns við meðferð máls á stjórnsýslustigi.
Um d-lið. Lagt er til nýtt ákvæði til innleiðingar á skimunarreglugerðinni.
Í 1. mgr. er kveðið á um útlendinga, þ.e. ríkisborgara þriðju ríkja, sem samkvæmt skimunarreglugerðinni skulu sæta skimun líkt og mælt er fyrir um í ákvæðinu. Það heiti kemur til vegna innleiðingar á fyrrnefndri reglugerð sem gerir ráð fyrir að þeir útlendingar sem mælt er fyrir um í a–clið ákvæðisins gangist undir tiltekið skimunarferli sem almennt fer fram á ytri landamærum að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Sambærilegt ferli og mælt er fyrir um í reglugerðinni fer fram samkvæmt gildandi lögum um útlendinga þegar um er að ræða umsækjendur um alþjóðlega vernd. Ekki er ætlunin að hrófla við núverandi framkvæmd heldur tryggja að þeir útlendingar sem mælt er fyrir um í ákvæðinu gangist undir sambærilegar ráðstafanir og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Samkvæmt a-lið skal skima alla útlendinga sem uppfylla ekki skilyrði fyrir komu, sbr. 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017, og eru stöðvaðir í tengslum við óheimila för (e. illegal border crossing) yfir ytri landamæri. Getur það t.d. átt við um þá sem sniðganga landamæraeftirlit. Undir a-lið falla líka útlendingar sem uppfylla ekki skilyrði fyrir komu þegar þeir fara frá borði eftir leitar- og björgunaraðgerðir. Skv. b-lið er átt við útlendinga sem hafa lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd við ytri landamæri eða á gegnumferðarsvæðum (e. transit zones) og uppfylla ekki skilyrði fyrir komu, sbr. fyrrnefnd 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri, eða sem hefur verið heimilt að koma inn í landið af mannúðarástæðum, vegna almannahagsmuna eða vegna alþjóðlegra skuldbindinga. Ákvæði c-liðar tekur til þeirra sem dvelja ólöglega innan yfirráðasvæðis Íslands, hafa farið ólöglega yfir ytri landamæri Schengen-svæðisins og hafa ekki þegar sætt skimun, hvorki hér á landi né í öðru Schengen-ríki. Skráning viðkomandi einstaklings í Eurodac-gagnagrunninum ætti að gefa vísbendingu um að útlendingur hafi verið skimaður áður. Hafi skimun ekki verið skráð í Eurodac-gagnagrunninn og engar aðrar upplýsingar eða gögn benda til þess skal skimun fara fram. Hafi útlendingur farið í gegnum landamæraeftirlit á ytri landamærum en dvalið lengur á Schengen-svæðinu en hann hefur heimild til skal skimun þó ekki fara fram. Heimilt er samkvæmt ákvæði þessu að vinna að máli um alþjóðlega vernd samhliða skimunarferlinu. Skimun samkvæmt ákvæðinu felur í sér auðkennisathugun, þ.e. upplýsingaöflun um einstaklinga sem undir ákvæðið falla, heilsufarsskoðun sem heilbrigðisstarfsfólk sinnir með það að markmiði að greina hvort þörf sé á heilbrigðisþjónustu fyrir viðkomandi einstakling ásamt greiningu á því hvort útlendingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu til að greina mögulegar sérstakar þarfir viðkomandi varðandi m.a. móttöku- og málsmeðferð. Hér er ekki um að ræða ítarlega læknisskoðun líkt og kveðið er á um í 25., 52., 54. og 55. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, heldur er tilgangurinn að ákvarða hvort ríkisborgari þriðja ríkis þurfi á heilbrigðisþjónustu að halda eða hvort nauðsynlegt sé að hann sæti sóttkví vegna smitsjúkdóms.
Einnig er mælt fyrir um að útlendingar skuli gangast undir öryggisathugun til að sannreyna hvort þeir gætu talist ógn við innra öryggi. Slík öryggisathugun getur náð bæði til viðkomandi og hluta í hans fórum til samræmis við landslög. Hún fer fram með uppflettingu/skoðun í viðeigandi gagnagrunnum Evrópusambandsins, einkum Schengen- upplýsingakerfinu (SIS), upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir (VIS), komu- og brottfararkerfinu (EES), ferðaheimilda- og ferðaupplýsingakerfinu (ETIAS), að meðtöldum gátlista ETIAS, gögnum Europol sem unnin eru í þeim tilgangi sem vísað er til í a-lið 2. mgr. 18. gr. reglugerðar (ESB) 2016/794, og gagnagrunnum Interpol eins og kveðið er á um í 16. gr. skimunarreglugerðarinnar. Einnig er heimilt að skoða viðeigandi innlenda gagnagrunna í þessum tilgangi. Eingöngu skal sækja gögn sem eru nauðsynleg til að öryggisathugun geti farið fram og hún skal ekki ganga lengra en þörf er á. Eurodac-gagnagrunnurinn er ekki sérstaklega nefndur hér af þeirri ástæðu að skoðun á honum ætti þegar að hafa farið fram í tengslum við athugun á því hvort viðkomandi útlendingur sé skráður í kerfið og hafi þegar gengist undir skimun. Til að forðast tvítekningu skal aðeins afla upplýsinga úr þeim gagnagrunnum sem voru ekki notaðir við landamæraeftirlit á ytri landamærum þegar um er að ræða einstaklinga sem hafa lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að skimun skv. 1. mgr. skuli fara fram án tafar og henni skuli vera lokið innan sjö daga þegar um er að ræða útlendinga á ytri landamærum, sbr. a- og b-lið 1. mgr., en innan þriggja daga þegar um er að ræða útlendinga sem dvelja ólöglega í landinu, sbr. c-lið 1. mgr. Miða skal við þegar viðkomandi er stöðvaður á ytri landamærum eða inni í landi, hann fer frá borði á yfirráðasvæði landsins eða frá því að komið er á landamærastöð. Á það einnig við um þá sem gefa sig sjálfir fram við lögreglu eða landamæraverði. Fyrrnefndur tímafrestur er endanlegur og ekki heimilt að framlengja jafnvel þó að skimun sé ekki lokið innan tímamarkanna. Beri svo til skal hætta skimunarferlinu og vísa máli viðkomandi útlendings til þar til bærs stjórnvalds til viðeigandi meðferðar.
Um e-lið. Ákvæðið snýr að breytingu á tilvísun í kjölfar þeirra breytinga sem lagðar eru til í a-lið þar sem bæta á nýjum tölulið við 3. gr. laganna.
Um f-lið. Lagðar eru til orðlagsbreytingar á ákvæðinu þannig að starfsemi móttökumiðstöðvar taki einnig til þeirra útlendinga sem mælt er fyrir um í a- og c-lið 1. mgr. 19. gr. a.
Um g-lið. Ákvæðið snýr að breytingu á tilvísun í kjölfar þeirra breytinga sem lagðar eru til í a-lið þar sem bæta á nýjum tölulið við 3. gr. laganna.
Um h-lið. Lagðar eru til breytingar á 33. gr. laganna þess efnis að réttindi einstaklinga samkvæmt greininni falli niður á meðan útlendingur er vistaður á brottfararstöð. Á móti kemur að útlendingur í slíku úrræði fær húsnæði, fæði og á rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, sbr. 9. gr. frumvarpsins. Samkvæmt gildandi reglum er Vinnumálastofnun heimilt að fella niður alla þjónustu þegar viðkomandi er úrskurðaður í gæsluvarðhald, sbr. 2. mgr. 25. gr. reglugerðar um útlendinga, nr. 540/2017.
Um i-lið. Lagðar eru til breytingar á 105. gr. laganna vegna tilkomu nýrra greina, 114. gr. a – 114. gr. f, um vistun á brottfararstöð. Sjá umfjöllun um k- og l-lið til nánari skýringar.
Um j-lið. Samkvæmt skimunarreglugerðinni er skylt að tryggja að útlendingar séu til staðar í skimunarferli. Því er lagt til að ný heimild bætist við 114. gr. laganna sem mæli fyrir um að heimilt verði að skylda útlending til að sinna reglulegri tilkynningarskyldu um veru sína hér á landi eða dveljast á ákveðnum stað meðan á skimun stendur skv. 19. gr. a. Heimildin er sett til að koma í veg fyrir hættu á að útlendingur láti sig hverfa áður en skimunarferli er lokið og til að bregðast við hugsanlegri ógn við innra öryggi sem getur stafað af slíku brotthvarfi eða mögulegri ógn við lýðheilsu. Einnig er áskilið að tryggja að útlendingar sem koma ólöglega um ytri landamærin fái ekki inngöngu í landið meðan á skimunarferli stendur. Með því að tryggja að útlendingur fái ekki inngöngu í landið er átt við að honum verði ekki heimilt að koma löglega inn á yfirráðasvæði landsins. Það þýðir að hvorki skal stimpla vegabréf með innkomustimpli, skrá komu viðkomandi til landsins meðan á skimunarferli stendur né veita leyfi til dvalar. Tryggja þarf einnig að þeim sem njóta „réttar til dvalar“ vegna umsóknar um alþjóðlega vernd sé heldur ekki heimil frjáls för um landið á meðan skimun stendur yfir heldur verða þeir að vera á skimunarstað eða í því húsnæði sem þeim er úthlutað uns skimun hefur farið fram. Tilgangurinn er að sporna gegn því að umsækjendur um alþjóðlega vernd hverfi eftir að hafa fengið leyfi til að koma inn í landið á grundvelli umsóknar um alþjóðlega vernd. Ef flytja þarf útlending frá skimunarstað skal tryggja með viðeigandi varúðarráðstöfunum að sá hinn sami verði til staðar þegar sinna þarf skimun. Finnist útlendingur ólöglega í landinu er einnig gert ráð fyrir að viðvera hans sé tryggð í skimunarferlinu. Heimilt er að vista útlending á brottfararstöð ef fullnægjandi mat hefur verið lagt á það að vægara úrræði dugi ekki til til að tryggja að viðkomandi sé til staðar í skimunarferlinu, sbr. skilyrði 114. gr. a–e. Ákvæði þetta er sett til innleiðingar á 6. og 7. gr. skimunarreglugerðarinnar.
Um k-lið. Lagt er til að á eftir 114. gr. laganna komi sex nýjar greinar, 114. gr. a – 114. gr. f, ásamt fyrirsögnum, sem kveði á um skilyrði fyrir vistun á brottfararstöð og vistunartíma.
Um 114. gr. a. Í greininni er kveðið á um heimild lögreglu til að frelsissvipta og vista útlending á brottfararstöð að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.
Í 1. mgr. er að finna skilyrði sem þarf að uppfylla til að heimila megi vistun á brottfararstöð. Slík vistun felur í sér skerðingu á persónufrelsi og frelsissviptingu í skilningi 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944. Ákvörðun um vistun útlendings á brottfararstöð á sér nokkra samsvörun með þvingunarúrræðum laga um meðferð sakamála en um er að ræða frelsissviptingu sem verður knúin áfram með valdi ef þörf krefur. Eins og áður hefur verið fjallað um er vistunin þó aldrei í tengslum við meðferð sakamáls heldur til að tryggja að útlendingur sé til staðar þegar framfylgja á ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar hjá stjórnvöldum. Skilyrðin í a–i-lið eru mörg samhljóða skilyrðunum í 115. gr. laga um útlendinga en hafa verið aðlöguð skilyrðum samkvæmt norskum lögum eftir því sem við á. Með þessum breytingum er lagt til að einstaklingar, sem nú sæta gæsluvarðhaldi og eru vistaðir í fangelsi í tengslum við ákvörðun sem mælir fyrir um för viðkomandi úr landi og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar hjá stjórnvöldum, verði frekar vistaðir á brottfararstöð. Þess vegna er einnig mælt fyrir um breytingar á 115. gr. laganna í þessari grein, sbr. l-lið. Eftir sem áður getur lögregla krafist gæsluvarðhalds yfir útlendingi á grundvelli laga um meðferð sakamála sé grunur um refsivert brot og að þar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Algengt er að gildandi ákvæðum í stafliðum 1. mgr. 115. gr. laga um útlendinga sé beitt samhliða þegar lögregla gerir kröfu um gæsluvarðhald. Þá er algengt að vísað sé til 4. mgr. 105. gr. laganna í úrskurðum. Verði frumvarpið að lögum er ekkert sem stendur því í vegi að svo verði áfram séu skilyrði uppfyllt. Þannig gætu fleiri en eitt ákvæðanna átt við þegar ákvörðun er tekin um að vista útlending á brottfararstöð.
Ákvæði a-liðar 1. mgr. er samhljóða ákvæði gildandi a-lið 115. gr. laganna. Vistun á þessum grundvelli skal aðeins tekin í því sjónarmiði að skýra auðkenni útlendings. Samkvæmt lögum um útlendinga og almennum hegningarlögum getur það varðað sektum eða fangelsi að framvísa ekki skilríkjum og upplýsa um auðkenni sitt, sem og að hafa í vörslum sínum eða framvísa fölsuðum skilríkjum/vegabréfi eða skilríki/vegabréfi annars einstaklings. Samhliða því að vista útlending á brottfararstöð getur sú staða komið upp að rekið er sakamál á hendur honum. Vistunin er þó aldrei í þágu sakamáls. Þegar grunur er um refsivert brot, og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, metur lögregla hvort krafist verði gæsluvarðhalds á öðrum grunni, svo sem á grundvelli laga um meðferð sakamála, sjá til hliðsjónar dóma Landsréttar í málunum nr. 434/2019 og nr. 627/2023.
Ákvæði b-liðar 1. mgr. er að mestu samhljóða gildandi g-lið 1. mgr. 115. gr. laganna sem heimilar handtöku útlendinga og færa þá í gæsluvarðhald þegar nauðsynlegt þykir til að tryggja ákvörðun um að þeir skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar. Þessi tegund gæsluvarðhalds laganna er algengust eins og sjá má af dómaframkvæmd. Með frumvarpinu er stefnt að því að útlendingar sem ákvæðið tekur til verði vistaðir á brottfararstöð fremur en látnir sæta gæsluvarðhaldi. Ákvæðinu hefur ýmist verið beitt einu og sér, en einnig með öðrum ákvæðum í stafliðum 1. mgr. 115. gr. þegar það á við, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Heimild til vistunar þegar verulegar líkur eru á að útlendingur komi sér undan framkvæmd ákvörðunar sem felur í sér að útlendingurinn verði fluttur til annars Evrópulands á grundvelli Dyflinnarsamningsins er nýmæli í ákvæðinu. Sérstakar málsmeðferðarreglur gilda um Dyflinnarmál samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 en áætlað er að reglugerð (ESB) 2024/1351 leysi hana af hólmi í júní 2026. Í raun má segja að óþarfi sé að tiltaka ákvæðið sérstaklega þar sem gildandi heimild getur hæglega rúmað tilvik sem þessi. Talið er þó rétt að setja ákvæðið inn til áréttingar svo að ekki leiki neinn vafi á því að heimild til að vista útlendinga á brottfararstöð nái til þeirra tilvika sem þar er lýst og er þannig komið til móts við alþjóðlegar skuldbindingar. Við mat á því hvort nauðsynlegt þykir að tryggja framkvæmd ákvörðunar um að útlendingur skuli yfirgefa landið er m.a. heimilt að taka tillit til almennrar reynslu af undankomu, sbr. viðmið skv. 3. mgr. 105. gr. laganna. Að öðru leyti ber að taka mið af aðstæðum í sérhverju tilviki.
Í c-lið 1. mgr. er mælt fyrir um að heimilt sé að vista útlending á brottfararstöð ef útlendingurinn hefur ekki sinnt kröfu um tilkynningarskyldu eða skyldu til dvalar á ákveðnum stað skv. 114. gr. laganna og mál hans er enn til meðferðar hjá stjórnvöldum eða frestur til sjálfviljugrar heimfarar er ekki liðinn. Áréttað er að vistun á brottfararstöð samkvæmt þessu ákvæði er aðeins unnt að beita þegar tryggja þarf för viðkomandi úr landi. Ákvæðið er að mestu samhljóða gildandi c-lið 1. mgr. 115. gr. laganna en við bætist að ekki verður unnt að beita úrræðinu þegar frestur útlendings til að yfirgefa landið sjálfviljugur er liðinn. Taka skal fram að ekki þarf að vera um ítrekuð brot að ræða til að skilyrðið teljist uppfyllt.
Ákvæði d-liðar 1. mgr. er samhljóða gildandi d-lið 1. mgr. 115. gr. laganna og þarfnast ekki frekari skýringar.
Í e-lið 1. mgr. er kveðið á um að heimilt sé að vista útlending á brottfararstöð ef hann gerir ekki það sem nauðsynlegt er til að afla sér ferðaskilríkja, sbr. 5. mgr. 104. gr. laganna, og ef tilgangurinn er að færa útlendinginn fyrir fulltrúa þess lands sem við á í því skyni að fá útgefin ferðaskilríki. Ákvæðið er samhljóða gildandi h-lið 1. mgr. 115. gr. laganna. Það er ábyrgð einstaklingsins sjálfs að afla ferðaskilríkja. Við mat á því hvort útlendingur gerir það sem nauðsynlegt þykir til að afla sér ferðaskilríkja skal m.a. líta til þess hvort hann hafi mætt á fundi, undirritað skjöl eða eyðublöð eða á annan hátt sýnt nægilega viðleitni til að tryggja að hið erlenda ríki geti sannreynt þjóðerni og auðkenni hans.
Ákvæði f-liðar 1. mgr. er að mestu sambærilegt gildandi e-lið 1. mgr. 115. gr. laganna og tekur til þess þegar útlendingurinn millilendir á íslenskum flugvelli og ætlunin er að senda hann úr landi. Viðkomandi er ekki á leið inn í landið en i-liður myndi taka til slíkra tilvika. Ákvæðið krefst ekki nánari skýringar.
Í g-lið 1. mgr. er kveðið á um heimild til vistunar á brottfararstöð ef líklegt er talið að umsókn útlendings um alþjóðlega vernd verði synjað um efnismeðferð skv. a- og d-lið 1. mgr. 36. gr. laganna, þ.e. þegar umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd í öðru ríki, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr., og þegar umsækjandi hefur slík tengsl við annað ríki að eðlilegt og sanngjarnt þykir að hann dvelji þar, ferðist eða verði fluttur þangað að nánari skilyrðum uppfylltum, sbr. d-lið 1. mgr. 36. gr. Ákvæðið er samsvarandi ákvæði b-liðar, en þau tilvik sem tilgreind eru í þessu ákvæði falla undir gildandi g-lið 1. mgr. 115. gr. laganna þar sem heimilt er að handtaka útlending og færa í gæsluvarðhald ef nauðsynlegt þykir til að tryggja framkvæmd ákvörðunar um að útlendingurinn skuli yfirgefa landið og þegar mál sem getur leitt til slíkrar ákvörðunar er til meðferðar. Ekki er því um nýmæli að ræða í þeim skilningi, en skerpt er á skilyrðum með því að gera kröfu um að líklegt verði að umsókn verði synjað í tilgreindum tilvikum og útlendingi því gert að yfirgefa landið í stað þess að kveðið sé á um mál sem sé til meðferðar geti leitt til ákvörðunar um að útlendingur skuli yfirgefa landið.
Í h-lið 1. mgr. er kveðið á um heimild til vistunar á brottfararstöð ef ætla má að umsókn útlendings hljóti forgangsmeðferð á grundvelli b–f-liðar 2. mgr. 29. gr. laganna. Líkt og g-liður 1. mgr. sömu greinar á ákvæði þetta sér samsvörun í b-lið og gildandi g-lið 1. mgr. 115. gr. laganna og er því ekki um nýmæli að ræða í þeim skilningi. Nauðsynlegt þykir þó að draga fram þessa heimild með því að tilgreina hana sérstaklega. Til hliðsjónar er bent á nýlegan úrskurð Landsréttar frá 5. febrúar 2024 í máli nr. 88/2024 þar sem reyndi á sambærilegt atriði, en þar tók Útlendingastofnun umsókn útlendings til flýtimeðferðar á grundvelli b-, c-, d- og/eða e-liðar 1. mgr. 29. gr. eftir ábendingu lögreglu sem í framhaldinu fór fram á gæsluvarðhald yfir útlendingnum. Í forsendum héraðsdóms kom fram að afgreiðsla málsins kynni að leiða til þess að útlendingnum yrði gert skylt að yfirgefa landið og að það væri mat dómsins að ekki væri unnt að beita vægari úrræðum í málinu. Var fallist á kröfu lögreglu um gæsluvarðhald með vísan til a-, b- og g-liðar 1. mgr. 115. gr. laga um útlendinga. Landsréttur staðfesti úrskurð héraðsdóms með vísan til forsendna hans með þeirri athugasemd að uppfyllt væru skilyrði g-liðar 1. mgr. 115. gr. laganna.
Í i-lið 1. mgr. er kveðið á um heimild til vistunar á brottfararstöð ef útlendingi hefur verið synjað um komu til landsins eða mun líklega verða synjað um komu til landsins og frávísað eða brottvísað. Hér er almennt átt við meðferð mála hjá landamærayfirvöldum og gæti ákvæðið til að mynda verið lagt til grundvallar í þeim tilvikum þegar útlendingur uppfyllir ekki skilyrði fyrir komu til landsins og bið er á því að hann geti farið úr landi, t.d. vegna flugsamgangna. Einnig í þeim tilvikum þegar ekki er upplýst hver útlendingur er, verið er að vinna að því að afla slíkra upplýsinga og líklegt þykir að honum verði synjað um komu til landsins og frávísað. Ákvæðið er samsvarandi ákvæði b-liðar og gildandi g-liðar 1. mgr. 115. gr. laganna og er því ekki um nýmæli að ræða í þeim skilningi. Nauðsynlegt þykir hins vegar vegna aukins álags á landamærum að skerpa á þessari heimild.
Í g-, h- og i-lið 1. mgr. er kveðið á um að þau ákvæði eigi ekki við ef útlendingur er barn eða með barn með sér sem hafi einnig sótt um alþjóðlega vernd eða uppfylli ekki skilyrði fyrir inngöngu í landið. Hér er átt við þegar viðkomandi útlendingur er foreldri eða umsjónarmaður barnsins. Með umsjónarmanni er átt við tilvik þegar barn kemur hingað til lands í fylgd annarra en foreldra þess, svo sem forsjáraðila, fjölskyldumeðlims eða aðila sem hefur tekið að sér að annast barnið. Þessar undanþágur ná þó ekki til annarra fullorðinna einstaklinga í sömu fjölskyldu.
Í 2. mgr. er kveðið á um heimild lögreglu til að beita valdi við framkvæmd ákvörðunar um vistun á brottfararstöð. Frelsissvipting vegna vistunar á brottfararstöð hefur nokkra samsvörun með þvingunarráðstöfunum laga um meðferð sakamála og verður knúin fram með valdi ef þörf krefur. Hins vegar er ekki þörf á að beita einstakling valdi eða handtaka hann ef viðkomandi sýnir ekki mótþróa eða reynir að komast hjá ákvörðun lögreglu um vistun. Í ákvæðinu er vísað til lögreglulaga og er þar átt við 14. og 16. gr. þeirra laga.
Ákvæði 3. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Um 114. gr. b. Í greininni er kveðið á um form og efni ákvörðunar um vistun á brottfararstöð.
Samkvæmt 1. mgr. er ekki heimilt að taka ákvörðun um vistun útlendings á brottfararstöð ef það felur í sér ósanngjarna ráðstöfun með hliðsjón af eðli máls og atvikum að öðru leyti eða ef talið er fullnægjandi að útlendingurinn sæti þess í stað öðrum vægari úrræðum. Vægari úrræði geta t.d. verið haldlagning skilríkja, tilkynningarskylda eða krafa um að útlendingur haldi sig á tilteknum stað eða svæði. Ávallt þarf því að meta hvort vistun sé nauðsynleg og í réttu hlutfalli við það markmið sem að er stefnt. Leggja þarf mat á sérstakar aðstæður viðkomandi ásamt heilsufari til að meta hvort vistun gæti sett hann í sérstaklega viðkvæmar aðstæður eða í hættu og hvort viðkomandi þurfi sérstaka umönnun, athygli eða aðstoð. Það þarf því alltaf að fara fram einstaklingsbundið mat áður en ákvörðun um vistun á grundvelli ákvæðisins er tekin. Höfð skal hliðsjón af skilgreiningu 2. gr. frumvarpsins á einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Vegna þess hversu mikið inngrip felst í vistun á brottfararstöð ætti aðeins að beita slíkri vistun sem síðasta úrræði, þ.e. þegar nauðsyn krefur eftir að fullnægjandi mat hefur farið fram og ljóst er að vægara úrræði mun ekki skila árangri í umræddu tilviki. Hér skal tekið fram að ekki er þörf á því að vægara úrræði hafi verið reynt svo að úrskurða megi útlending í vistun heldur er fullnægjandi að mat hafi farið fram sem staðfesti að vægara úrræði muni ekki duga til. Margoft hefur reynt á skilyrðið fyrir dómstólum og ekki er ætlunin með frumvarpinu að hrófla við því mati sem dómstólar hafa lagt til grundvallar fram að þessu um hvort skilyrðinu hafi verið fullnægt. Hér skal einnig tekið fram að flutningur útlendings úr landi þarf að vera raunhæfur kostur frá upphafi til þess að vistun sé yfir höfuð réttlætanleg. Má sem dæmi nefna að ef eitthvað gefur til kynna að ómögulegt sé að flytja útlending til ákveðins ríkis þá er ekki heimilt að vista hann á brottfararstöð á meðan sú staða er uppi. Er þá einkum átt við aðstæður sem eru ekki á ábyrgð útlendingsins, svo sem vegna þess að ómögulegt er að afla ferðaskilríkja frá heimaríki eða vegna óviðráðanlegra ytri aðstæðna. Þá ber að hafa hliðsjón af því hversu samvinnuþýður útlendingurinn er við öflun ferðaskilríkja, en skv. 5. mgr. 104. gr. laganna er útlendingi í þessari stöðu skylt að afla sér gildra ferðaskilríkja. Þá skal hafa í huga að í nær öllum tilvikum geta umræddir útlendingar farið sjálfviljugir til síns heimaríkis eða ríkis þar sem viðkomandi hefur heimild til dvalar.
Ákvæði 2., 3. og 4. mgr. tekur mið af 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, þar sem gert er ráð fyrir þeirri aðstöðu að menn séu sviptir frelsi af öðrum ástæðum en með handtöku vegna gruns um refsiverða háttsemi. Í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnskipunarlögum um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, nr. 97/1995, er tekið fram að frelsissvipting skv. 4. gr. 67. gr. stjórnarskrárinnar sé að öðru jöfnu stjórnvaldsákvörðun sem fari eftir reglum um málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslulögum, nr. 37/1993. Er bent á þágildandi lögræðislög sem dæmi um slíka frelsissviptingu, sbr. 19. gr. lögræðislaga, nr. 71/1997. Í ákvæði frumvarpsins er mælt fyrir um hvað skuli koma fram í ákvörðun lögreglu um vistun útlendings á brottfararstöð, m.a. að hún skuli veitt skriflega og birt þeim sem henni er ætlað að gilda um. Réttaráhrif ákvörðunar miðast við birtingu hennar, sbr. 3. mgr. Þá er í 4. mgr. tekið fram að tilgreind ákvæði laga um útlendinga og stjórnsýslulaga gildi ekki um ákvörðun lögreglu.
Samkvæmt 5. mgr. fellur ákvörðun um vistun útlendings sjálfkrafa úr gildi ef hann fer af landi brott. Það er óháð því hvort hann yfirgefi landið að eigin frumkvæði, er frávísað eða brottvísað. Lögregla þarf því ekki að afturkalla ákvörðunina sérstaklega eða fella hana formlega úr gildi samkvæmt stjórnsýslulögum. Af sömu ástæðu er lögreglu heldur ekki skylt að fara með mál viðkomandi fyrir dóm, enda er tilgangur vistunarinnar þá ekki lengur fyrir hendi.
Ákvæði 6. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Um 114. gr. c. Í greininni er fjallað um málsmeðferð fyrir dómi.
Í 1. mgr. er kveðið á um að lögregla skuli bera ákvörðun um vistun útlendings á brottfararstöð undir héraðsdóm til staðfestingar innan tiltekins tíma og hvaða málsmeðferðarreglur gildi þar um. Í 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, kemur fram að hver sá sem sviptur sé frelsi af öðrum ástæðum en vegna gruns um refsiverða háttsemi eigi rétt á því að dómstóll kveði á um lögmæti frelsissviptingarinnar svo fljótt sem verða megi. Einnig kemur fram að ef frelsissvipting reynist ólögmæt skuli viðkomandi þegar látinn laus. Í skýringum við ákvæðið er farið yfir mun á réttarstöðu þess sem er frelsissviptur vegna gruns um refsiverða háttsemi og þess sem er frelsissviptur af öðrum ástæðum. Felst munurinn aðallega í því að í fyrra tilvikinu er ávallt fortakslaus skylda að leiða mann fyrir dómara ef hann er ekki látinn laus í kjölfar handtöku. Í því síðara gildi þetta ekki um þann sem er frelsissviptur af öðrum ástæðum en vegna gruns um refsiverðan verknað heldur sé ráðgert að hann skuli alltaf eiga kost á að bera lögmæti frelsissviptingar undir dómstóla ef hann óskar eftir því. Aðgangur að dómara í þeim tilvikum þjóni því einkum tilgangi málskots til endurskoðunar á stjórnvaldsákvörðun. Ákvæði þetta tryggir því réttindi útlendinga umfram lágmarksréttindi sem stjórnarskráin kveður á um með því að fela lögreglu að bera lögmæti ákvörðunar undir dómara. Málsmeðferðin er í samræmi við brottvísunartilskipunina, en í henni er ekki gerð krafa um úrskurð dómstóla þegar ákvörðun er tekin um vistun heldur er heimilt að taka stjórnvaldsákvörðun um vistun. Hins vegar er gerð krafa samkvæmt tilskipuninni að sú ákvörðun sé borin undir dómstóla til staðfestingar á lögmæti hennar eða að viðkomandi aðila sé veitt tækifæri til að kæra ákvörðunina til dómstóla. Það er misjafnt hvernig málsmeðferð er hagað í öðrum Schengen-ríkjum að þessu leyti en ákveðið var að miða við norska framkvæmd. Ekki er kveðið á um ákveðin tímamörk skv. 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar heldur er sagt að bera þurfi lögmæti ákvörðunar undir dómstól svo fljótt sem verða má. Í skýringum við ákvæðið er sagt að þessi orð geti þurft að skýra með hliðsjón af eðli frelsissviptingar hverju sinni en ætla megi að kröfur yrðu að öðru jöfnu gerðar til þess að ekki verði farið í þeim efnum fram úr viðmiðunarmörkum skv. 3. mgr. 67. gr. stjórnarskrár, þ.e. að leitað verði úrlausnar dómstóla án undandráttar. Til samræmis við þetta er gert ráð fyrir að lögregla beri ákvörðun undir dómara til staðfestingar alla jafna innan tímamarka sem hafa helgast af langvarandi venju, þ.e. innan sólarhrings og eigi síðar en þremur sólarhringum eftir að ákvörðun var birt útlendingi. Beint er til lögreglu að senda dómstólum gögn málsins sem fyrst en að öðru leyti skýrir ákvæðið sig sjálft. Hér skal athugast að aðrir tímafrestir gilda um vistun barna skv. 3. mgr. nýrrar 114. gr. e.
Ákvæði 2. mgr. skýrir sig að mestu sjálft. Gert er ráð fyrir að útlendingi sé skylt að mæta fyrir dóm og gefa þar skýrslu ef dómari telur þess þörf. Nauðsynlegt er talið að útlendingur komi fyrir dóm og gefi þar skýrslu þegar ákvörðun lögreglu um vistun hans á brottfararstöð er í fyrsta sinn borin undir dóm til staðfestingar. Hins vegar getur verið að dómari telji ekki þörf á að hann mæti til skýrslutöku ef krafist er framlengingar heldur nægi að lögmaður mæti fyrir hans hönd. Hér er einungis fjallað um skyldu útlendings til að mæta í dóm, en hann ætti ávallt rétt á því að mæta í þinghald ásamt lögmanni sínum.
Í 3. mgr. er kveðið á um að útlendingi skuli skipaður lögmaður vegna meðferðar máls fyrir dómi og fer um þá skipun skv. IV. kafla laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Þóknun lögmanns greiðist úr ríkissjóði.
Ákvæði 4. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Ákvæði 5. mgr. kveður á um kæru til Landsréttar og Hæstaréttar og áréttað að málsmeðferð fyrir dómi frestar ekki réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar nema lögreglustjóri ákveði annað.
Í 6. mgr. er kveðið á um að málsmeðferð fyrir dómi fari að öðru leyti eftir XV. kafla og öðrum ákvæðum laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, eftir því sem við eigi. Er þar m.a. átt við reglur um þingfestingu, undirbúning og framlagningu kröfu, form úrskurðar og að úrskurður verði ekki kærður hafi athöfn þegar farið fram. Ekki er um tæmandi talningu að ræða. Sjá skal til þess að kynna viðkomandi úrskurðinn á tungumáli sem hann skilur.
Ákvæði 7. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Um 114. gr. d. Í ákvæði þessu er kveðið á um vistunartíma á brottfararstöð og endurmat ákvörðunar um vistun. Um tímaviðmið í þessari grein var litið til norskrar löggjafar um sama efni, fyrir utan 4. mgr.
Miða skal við að vistun á brottfararstöð vari í eins stuttan tíma og mögulegt er og ekki lengur en fjórar vikur í senn, sbr. 1. mgr. Þykir vistun í allt að fjórar vikur í senn hæfilegur tími áður en gerð er krafa um að endurmat fari fram um hvort skilyrði fyrir vistun séu enn uppfyllt. Hins vegar er heimilt að vista útlending lengur skv. a-lið 1. mgr. 114. gr. a, en þó eigi lengur en átta vikur í senn ef fyrirséð er að mat á skilyrðum vistunar muni ekki taka breytingum innan fjögurra vikna. Á það einungis við um a-lið 114. gr. a því að oft er fyrirséð í slíkum málum að málsmeðferð taki lengri tíma en fjórar vikur, m.a. vegna samskipta við önnur ríki.
Samkvæmt 2. mgr. verður vistun á brottfararstöð ekki framlengd nema til komi ný ákvörðun lögreglu sem skylt er að bera undir dóm skv. 114. gr. c. Skilyrði fyrir framlengingu er að skilyrði skv. 1. mgr. 114. gr. a séu enn fyrir hendi og að stjórnvöld sýni fram á að unnið hafi verið að máli viðkomandi af tilhlýðilegri kostgæfni. Með því er átt við að málið hafi verið rekið innan hæfilegs tíma og þess gætt að óútskýrðar tafir hafi ekki átt sér stað. Áréttað er þó að mál þessi geta tekið langan tíma og því er mikilvægt að stjórnvöld hafi svigrúm til að skipuleggja og undirbúa framkvæmd ákvörðunar um að útlendingur skuli yfirgefa landið.
Í 3. mgr. eru sett tiltekin skilyrði fyrir vistun sem á að vara lengur en 12 vikur og kveðið á um að hún sé eingöngu heimil ef líklegt þyki að brottflutningur muni dragast á langinn vegna skorts á samvinnu viðkomandi útlendings eða vegna tafa við öflun gagna frá yfirvöldum annars ríkis. Ákvæðið er sett til innleiðingar á 5. mgr. 15. gr. brottvísunartilskipunarinnar.
Í 4. mgr. má finna sérstakt ákvæði er kveður á um vistunartíma skv. g–i-lið 1. mgr. 114. gr. a. Ákvæðið tekur mið af norskri löggjöf, en skilyrði a–i-liðar 1. mgr. 114. gr. a eru í meginatriðum þau sömu og í norskri löggjöf um sama efni. Hins vegar er ekki hægt að miða við sömu fresti og í norsku löggjöfinni enda er málsmeðferð samkvæmt umræddum ákvæðum ekki bundin sömu málsmeðferðarfrestum hér á landi og í norskri framkvæmd. Því er lagt til að vistunartími samkvæmt umræddum ákvæðum vari í eins stuttan tíma og mögulegt er og ekki lengur en þrjár vikur en heimilt sé að framlengja vistun um allt að þrjár vikur ef sérstaklega stendur á. Vistun verður aldrei framlengd nema lögreglan taki nýja ákvörðun sem hún ber undir dóm, sbr. 2. mgr. Með þessu ákvæði er veitt heimild til að vista einstakling lengur en þrjár vikur í undantekningartilvikum, svo sem ef tafir á brottflutningi úr landi stafa af skorti á samvinnu útlendings við stjórnvöld eða aðstæðum sem ekki verða raktar til stjórnvalda sem vinna í máli viðkomandi, t.d. óviðráðanlegar hindranir við framkvæmd flutnings viðkomandi úr landi.
Samkvæmt brottvísunartilskipuninni og í norskum lögum er hámarksvistunartími á brottfararstöð 18 mánuðir og verður miðað við þann hámarkstíma í 5. mgr. þessa ákvæðis þó að gera megi ráð fyrir að útlendingur verði alla jafna ekki vistaður svo lengi, enda þurfa sérstakar ástæður að vera fyrir hendi ef vista á útlending lengur en 12 vikur, sbr. 3. mgr. Ef ekki hefur verið unnt að framfylgja brottvísun eða frávísun innan 18 mánaða frá upphafi vistunar skal útlendingur látinn laus. Heimilt er að vista útlending sem hefur lokið vistun eftir 18 mánuði síðar meir á brottfararstöð séu nýjar eða breyttar forsendur til vistunar fyrir hendi. Slík ráðstöfun yrði ávallt borin undir dóm, sbr. ákvæði 114. gr. c.
Að lokum er í 6. mgr. kveðið á um að lögregla skuli láta útlending lausan jafnskjótt og ástæður til vistunar eru ekki lengur fyrir hendi. Ákvæðið er sambærilegt 2. mgr. 97. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, en ákvæðin eru innleiðing á 4. mgr. 15. gr. brottvísunartilskipunarinnar sem mælir fyrir um að útlendingur skuli látinn laus um leið og ástæður til vistunar eru ekki lengur fyrir hendi eða þegar vistunartíma lýkur.
Ákvæði 7. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Um 114. gr. e. Í greininni er kveðið á um sérstakar reglur er gilda eiga um vistun barna á brottfararstöð. Ríkari kröfur eru gerðar til vistunar barna á brottfararstöð en einstaklinga 18 ára og eldri og felst það m.a. í því að strangari kröfur eru gerðar til mats á nauðsyn þess að vista barn auk þess sem gæta þarf meðalhófs við ákvarðanatöku, færri tilvik gilda um hvenær megi vista barn á brottfararstöð og þá eru tímamörk vistunar barns skýrt afmörkuð og mun skemmri en vistun fullorðinna. Þá verði barn aldrei vistað á brottfararstöð án fjölskyldu sinnar og verða fylgdarlaus börn að sama skapi ekki vistuð þar. Ákvæðinu er ætlað að setja skýran lagagundvöll fyrir vistun barna til að tryggja að brottflutningur fari fram í ákveðnum takmarkatilvikum. Í framkvæmd gildandi laga hafa komið upp tilvik þar sem eina haldbæra úrræði yfirvalda til að tryggja framkvæmd þvingaðs brottflutnings í kjölfar ákvörðunar um brottvísun var að ráðstafa barni í tímabundið fóstur hjá barnaverndaryfirvöldum samhliða því að forráðamaður barns var úrskurðaður í gæsluvarðhald. Ákvæðinu er ætlað að binda enda á þessa framkvæmd og marka íhlutun yfirvalda til að tryggja flutning úr landi skýrari ramma þar sem tekið er mið af réttindum og hagsmunum barna og þar sem kveðið er á um verulega skemmri tímamörk.
Þegar ákvörðun er tekin um vistun barns á grundvelli 1. mgr. verður að gæta að hagsmunum barnsins, enda er eðli málsins samkvæmt um viðkvæman hóp einstaklinga að ræða. Leiðir það m.a. af barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna þar sem kveðið er á um að frelsissviptingu barns skuli einungis beitt sem síðasta úrræði og í sem skemmstan tíma. Þess vegna er gerður áskilnaður skv. 1. mgr. um brýna nauðsyn sem réttlæti vistun barns á brottfararstöð og ákvæðinu verði aðeins beitt sem síðasta úrræði. Vistun má því aðeins eiga sér stað ef hún er óhjákvæmileg og þjónar bæði lögmætu markmiði sem að er stefnt og hagsmunum barnsins. Það krefst þess að vægara úrræði hafi verið vandlega skoðað og sýnt fram á að ekkert annað dugi til, ekki aðeins með tilliti til árangurs ráðstöfunar heldur með tilliti til áhrifa hennar á það barn sem á í hlut. Ítarlegt og einstaklingsbundið mat þarf ætíð að fara fram þar sem tekið er tillit til aldurs, aðstæðna og hagsmuna barnsins, sjá nánari umfjöllun um 1. mgr. 114. gr. b. Gengið er út frá því að börn verði ekki vistuð ein á brottfararstöð heldur verði hugað að einingu fjölskyldunnar. Fjölskyldur eru yfirleitt fluttar saman og því er mikilvægt að þær séu vistaðar saman til að tryggja að hægt sé að ná í alla fjölskyldumeðlimi við flutning. Hins vegar þarf alltaf að fara fram sérstakt mat um vistun barns, sem þýðir að það verður ekki sjálfkrafa vistað með foreldrum sínum þó að skilyrði til að vista foreldrana séu uppfyllt. Með takmarkatilvikum skv. 2. málsl. 1. mgr. er átt við þau tilvik þegar óvenju margir útlendingar koma til landsins á sama tíma og nauðsynlegt er að tryggja viðveru barns í skamman tíma til að bera kennsl á það, sbr. skilyrði a-liðar 114. gr. a. Þegar mat fer fram á því hvort vista eigi barn með fjölskyldu sinni á grundvelli b-liðar 114. gr. a þarf að vera veruleg hætta á flótta, t.d. þegar fjölskylda hefur torveldað brottvísun og brottvísun er fyrirhuguð innan skamms. Vistun barns á grundvelli b–f-liðar á að öðru leyti eingöngu að fara fram í því skyni að tryggja yfirvofandi flutning þess úr landi, þ.e. þegar hann er fyrirhugaður innan þess tíma sem heimilt er að vista barnið á brottfararstöð skv. 5. mgr.
Samkvæmt 2. mgr. skal lögregla tilkynna barnaverndarþjónustu þegar ákvörðun um vistun barns er tekin skv. 1. mgr. Málsgreinin tekur mið af norskri fyrirmynd. Það er þá mat barnaverndarþjónustu hverju sinni hvort ástæða er fyrir aðkomu hennar að máli barnsins. Það kann að vera að hún hafi haft aðkomu að máli barnsins áður en ákvörðun er tekin um vistun þess sem heldur þá áfram ef tilefni er til. Ef talin er þörf á aðkomu barnaverndar síðar í málsmeðferðinni eða eftir að barn hefur verið vistað á brottfararstöð þarf sérstaklega að gera henni viðvart. Gert er ráð fyrir, eins og fram kemur í skýringum við 5. gr., að á brottfararstöð starfi fagfólk með sérhæfða þekkingu á málefnum barna í viðkvæmri stöðu. Starfsfólk hafi sérstaka þjálfun til að vinna með börnum og greina þarfir þeirra svo að unnt sé að veita þeim þá þjónustu og aðbúnað sem þau þurfa. Starfsfólk þarf þannig að vera í stakk búið til að greina aðstæður sem geri þeim skylt að tilkynna atvik/aðstæður til barnaverndarþjónustu og má í þessu tilliti árétta þá skyldu starfsfólks sem vinnur með börnum skv. 17. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, að tilkynna til barnaverndarþjónustu ef ástæða er til að ætla að barn búi við óviðunandi uppeldisaðstæður, verði fyrir ofbeldi eða annarri vanvirðandi háttsemi eða stofni heilsu sinni og þroska í alvarlega hættu.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um styttri tímafrest til að bera ákvörðun um vistun barns undir dómstóla en þegar um er að ræða lögráða einstakling. Er það gert með hliðsjón af hagsmunum barns til að fá ákvörðun lögreglu um vistun staðfesta sem fyrst af dómstólum. Samkvæmt ákvæðinu er börnum ekki skylt að mæta fyrir dóm og gefa skýrslu nema dómari telji þess þörf. Um framkvæmd og málsmeðferð vegna vistunar barna munu að öðru leyti ákvæði 114. gr. b og 114. gr. c gilda, nái frumvarpið fram að ganga, en annars ákvæði laga um meðferð sakamála þar sem þeim sleppir, að teknu tilliti til hagsmuna barnsins, þ.m.t. að þinghöld séu háð fyrir luktum dyrum og tekið sé tillit til hagsmuna barnsins við þinghöld, svo sem með því að heyja dómþing á öðrum stað en föstum þingstöðum, sbr. 9. og 10. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Í þessu tilliti má einnig nefna þann möguleika að þinghald í málum barna og fjölskyldna á brottfararstöð fari fram í gegnum fjarfundabúnað á staðnum.
Í 4. mgr. kemur fram að það sem er barni fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar um er að ræða vistun þess. Þetta er í samræmi við grundvallarreglu barnaréttar og samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Við ákvarðanatöku verður því að vera skýrt að hagsmunir barnsins hafi verið teknir til skoðunar í málinu og hvernig þessir hagsmunir hafi verið vegnir með tilliti til annara hliða málsins, svo sem skyldu barnsins og fjölskyldu þess að yfirgefa landið. Meðal annars skal líta til aldurs og þroska barnsins, andlegrar og líkamlegrar velferðar þess og fjölskyldutengsla og skal það gert með persónubundnu mati í hverju og einu máli. Aldur er lykilþáttur við mat á því hvað telst barni fyrir bestu. Meta þarf hvort hagsmunir barns vegi svo þungt að fjölskyldan verði ekki vistuð á brottfararstöð. Einnig þarf að huga að því hvort það sé barninu fyrir bestu að aðskilja það frá fjölskyldu sinni eða ekki. Meginreglan er sú að barninu er best borgið hjá foreldrum sínum og því þurfa að vera gildar ástæður fyrir því að aðskilja það frá foreldrum sínum, sbr. 9. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna sem kveður á um að barn skuli ekki aðskilið frá foreldrum sínum nema þegar það er nauðsynlegt fyrir öryggi og líðan þess. Mat á því sem er barni fyrir bestu er ekki alltaf það eina sem ræður endanlegri niðurstöðu þegar allar hliðar málsins eru skoðaðar heildstætt. Hagsmunir barnsins ættu þó að vera í forgrunni við slíka ákvarðanatöku og yfirvöld eru, við beitingu og túlkun þessarar reglu, að sjálfsögðu bundin af þeim úrræðum sem lög gera ráð fyrir og heimila.
Samkvæmt 5. mgr. er vistun barna markaður mun skemmri tími en vistun lögráða einstaklinga. Lagt er til að heimilt verði að vista barn á brottfararstöð í allt að þrjá sólarhringa. Þó verði heimilt að framlengja vistun þegar sérstakar ástæður eru fyrir hendi. Er þá fyrst og fremst átt við þegar fjölskylda barns ber ábyrgð á því að flutningur hafi ekki farið fram innan þriggja sólarhringa frá birtingu ákvörðunar eða þegar dagsetning á framkvæmd flutnings liggur fyrir og er fyrirhuguð innan þess tíma. Líkt og á við um vistun lögráða einstaklinga þarf lögreglan að taka nýja ákvörðun um vistun og bera hana undir dómstóla til staðfestingar.
Áréttað er í 6. mgr. að heildartími vistunar barns á brottfararstöð megi aldrei vara lengur en níu daga. Þessar reglur taka mið af sambærilegum skilyrðum og má finna í norskri löggjöf um vistun barna á brottfararstöð.
Í 7. mgr. er kveðið á um að óheimilt sé að vista fylgdarlaus börn á brottfararstöð. Að því marki sem unnt er skal þeim séð fyrir vistarverum samkvæmt úrræðum á vegum barnaverndaryfirvalda.
Ákvæði 8. mgr. þarfnast ekki skýringar.
Um 114. gr. f.
Í ákvæðinu er kveðið á um bætur vegna frelsissviptingar og vistunar á brottfararstöð. Skv. 5. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar skal maður eiga rétt til skaðabóta hafi hann verið sviptur frelsi að ósekju. Í 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu kemur fram að allir menn eigi rétt til frelsis og mannhelgi og engan megi svipta frelsi nema í tilteknum tilvikum og þá í samræmi við þá málsmeðferð sem segir í lögum. Er svo tæmandi talið í hvaða tilvikum megi svipta menn frelsi sínu. Þannig segir í 5. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að hver sá sem tekinn hafi verið höndum eða settur í gæslu gagnstætt ákvæðum 5. gr. skuli eiga bótarétt. Er m.a. heimilt að svipta menn frelsi til að koma í veg fyrir að þeir komist ólöglega inn í landið, en einnig er frelsissvipting heimil þegar vísa á mönnum úr landi. Með frumvarpinu er lagt til að sami háttur verði hafður á og verið hefur samkvæmt lögum um meðferð sakamála þar sem hefur verið mælt fyrir um hlutlæga skaðabótaábyrgð vegna háttsemi sem menn hafa orðið fyrir af völdum yfirvalda. Þau yfirvöld sem hér geta komið til álita er m.a. lögregla, ákæruvald og dómstólar. Skylda ríkisins til greiðslu bóta er ekki háð því að tjón stafi af ásetningi eða gáleysi starfsmanna yfirvalda heldur er bótaskyldan hlutlæg. Á hinn bóginn er sá kostur fyrir hendi að sá sem telji sig hafa beðið tjón vegna aðgerða yfirvalda vegna handtöku og vistunar á brottfararstöð geti krafist bóta úr hendi ríkisins á öðrum grundvelli. Til að bótaréttur stofnist til handa þeim sem hefur sætt frelsissviptingu á brottfararstöð þarf útlendingur að hafa verið frelsissviptur og vistaður þar að ósekju. Ekki eru sett frekari skilyrði fyrir bótaábyrgð og skiptir ekki máli í því sambandi hvort lögmæt skilyrði hafi brostið til aðgerða sem haft hafa í för með sér tjón eða ekki hafi verið, eins og á stóð, nægilegt tilefni til að grípa til þeirra eða þær hafi verið þannig að meðalhófs hafi ekki verið gætt eða þær taldar ósanngjarnar. Allt eru þetta þó atriði sem unnt er að líta til við mat á því hvort útlendingur hafi sætt frelsissviptingu og vistun á brottfararstöð að ósekju. Að öðru leyti munu ákvæði XXXIX. kafla laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, gilda eftir því sem við á. Þannig tekur bótarétturinn jafnt til fjárhagslegs tjóns sem ófjárhagslegs og er það til samræmis við skýringar Mannréttindadómstóls Evrópu á 5. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur gilda framangreind ákvæði laga um meðferð sakamála um aðilaskipti að bótakröfu, um málsmeðferðarreglur, endurkröfurétt ríkisins á hendur starfsmönnum yfirvalda sem taldir eru hafa með ásetningi eða stórkostlegu gáleysi valdið þeim aðgerðum sem krafa er reist á eða framkvæmt þær á sama hátt. Þau gilda einnig um skyldu til að endurgreiða bætur komi í ljós að útlendingi hafi ranglega verið greiddar bætur. Varðandi ákvörðun um fjárhæð bóta er unnt að líta til dóms Hæstaréttar í máli nr. 28/2022.
Um l-lið. Lagðar eru til breytingar á 115. gr. laganna vegna tilkomu nýrra greina, 114. gr. a – 114. gr. f, um vistun á brottfararstöð. Ekki verður lengur heimilt að handtaka og færa útlending í gæsluvarðhald til að tryggja flutning hans úr landi heldur eiga skilyrði 114. gr. a – 114. gr. e að gilda um heimild til frelsissviptingar og vistunar á brottfararstöð. Hins vegar verður áfram heimilt að beita gæsluvarðhaldi skv. 115. gr. laganna þegar útlendingur sýnir af sér hegðun sem ógnar allsherjarreglu, öryggi ríkisins eða almannahagsmunum og þegar útlendingurinn telst ógna þjóðaröryggi að mati lögreglu og ætlunin er að senda hann úr landi. Vísað er til skýringar við k-lið um þessar breytingar.
Um m-lið. Lagt er til að ráðherra kveði í reglugerð nánar á um skimun skv. 19. gr. a, þar á meðal um réttindi og skyldur útlendinga, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga þar sem gert er ráð fyrir að upplýsingar verði skráðar í tiltekin skimunarform til samræmis við ákvæði 17. gr. skimunarreglugerðarinnar, um eftirlit með grundvallarréttindum útlendinga til samræmis við 10. gr. sömu reglugerðar og um þau stjórnvöld sem framkvæma skimun. Jafnframt verður kveðið á um önnur atriði sem varða skimunarferlið í reglugerð, þar á meðal í hvaða farveg mál viðkomandi útlendings skulu fara að skimun lokinni, sbr. 18. gr. skimunarreglugerðarinnar.
Um n-lið. Ákvæðið snýr að breytingu á tilvísun í kjölfar þeirra breytinga sem lagðar eru til í a-lið þar sem bæta á nýjum tölulið við 3. gr. laganna.
Um 2. tölul.
Lagðar eru til breytingar á 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. vopnalaga, nr. 16/1998, á þá leið að lögin gildi ekki um tiltekin vopn, tæki og efni sem tilheyri brottfararstöð. Verði þessi breyting samþykkt mun ráðherra hafa heimild á grundvelli 3. gr. vopnalaga til að setja reglur um vopn, tæki og efni sem tilheyra brottfararstöð.
Um. 3. tölul.
Lagðar eru til breytingar á 1. mgr. 10. gr. laga um tóbaksvarnir, nr. 6/2002, á þá leið að tóbaksreykingar verði óheimilar á brottfararstöð. Áréttað skal þó að reykingar verði leyfðar á útisvæðum brottfararstöðvar til samræmis við reglur þar um.
