Ferill 309. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 430 — 309. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008 (háskólasamstæður).
Frá menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
Háskólasamstæða.
Samstæðuháskóli leiðir háskólasamstæðu og rektor og háskólaráð þess háskóla fer með stjórn samstæðunnar og þeirra háskóla sem undir hana heyra í samræmi við 5. og 8. gr. laga þessara og 15. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006. Þeir háskólar sem sameinast samstæðuháskóla kallast aðildarháskólar og bera sama heiti og samstæðuháskóli auk tilvísunar til staðsetningar eða hlutverks.
Innan háskólasamstæðu skulu aðildarháskólar hafa sömu stöðu og skólar eða fræðasvið innan samstæðuháskóla skv. IV. kafla. Daglegri starfsemi aðildarháskóla stýrir forseti skólans sem ráðinn er af rektor að undangenginni auglýsingu. Forseti aðildarháskóla skal hafa sama hlutverk og stöðu og aðrir forsetar skóla eða fræðasviða innan samstæðuháskóla. Þá skal sérstök stjórn starfa við aðildarháskóla sem gegnir sama hlutverki og stjórnir skóla eða fræðasviða. Um stöðu aðildarháskóla, ráðningu, skipan og hlutverk forseta og stjórnar aðildarháskóla skal nánar kveðið á um í reglum sem háskólaráð setur, að fengnu samþykki samstarfsráðs.
Við háskólasamstæðu starfar samstarfsráð. Rektor og forseti hvers aðildarháskóla eiga sæti í ráðinu og skal rektor vera formaður. Auk þeirra situr einn fulltrúi samstæðuháskóla og einn fulltrúi hvers aðildarháskóla í ráðinu. Rektor og forsetar skulu tilnefna fulltrúa frá sínum skóla í ráðið. Samstarfsráð fer með mikilvægar ákvarðanir sem varða m.a. samstarf um nám, kennslu og rannsóknir, auk ákvarðana sem varða þróun og starfsemi aðildarháskóla innan háskólasamstæðu. Samstarfsráð markar jafnframt stefnu og er ráðgefandi fyrir rektor og háskólaráð um málefni aðildarháskóla. Ákvarðanir sem varða grundvallarbreytingar á starfsemi og námsskipan aðildarháskóla er óheimilt að taka án þess að þær hafi hlotið einróma samþykki í samstarfsráði. Nánar skal kveðið á um hlutverk og verkefni samstarfsráðs í starfsreglum sem ráðið setur sér, að fengnu samþykki háskólaráðs.
Samstæðuháskóli fer með sameiginlega stjórnsýslu og stoðþjónustu háskólasamstæðu á grundvelli reglna sem háskólaráð setur.
Stofnun og aðild að háskólasamstæðu skal byggjast á sérstöku samkomulagi á milli viðkomandi háskóla og ráðherra þar sem fjallað er um markmið, stjórnskipulag, hlutverk, fjárhagsmálefni og eftir atvikum annað sem talið er þörf á í slíku samkomulagi.
Um hlutverk og starfsemi háskólasamstæðu að öðru leyti gilda lög þessi, reglur sem háskólaráð setur á grundvelli þeirra sem og ákvæði laga um háskóla.
4. gr.
5. gr.
Ákvæði til bráðabirgða.
Frá 1. júlí 2026 tekur Háskóli Íslands við eignum og skuldbindingum Hólaskóla – Háskólans á Hólum. Sama gildir um ónýttar fjárheimildir á fjárlögum fyrir árið 2026 fyrir Hólaskóla – Háskólann á Hólum. Þá flyst viðurkenning Hólaskóla – Háskólans á Hólum á fræðasviði auðlinda- og búvísinda auk tilgreindra undirflokka til Háskóla Íslands.
Hinn 1. júlí 2026 verður embætti rektors Hólaskóla – Háskólans á Hólum lagt niður. Sama gildir um háskólaráð skólans. Þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 3. gr. a verður núverandi rektor Hólaskóla – Háskólans á Hólum forseti Háskóla Íslands á Hólum til 30. júní 2031. Ákvæði 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, gilda ekki um ráðstöfun starfs samkvæmt ákvæði þessu.
Frá 1. júlí 2026 flytjast öll störf kennara sem ráðnir eru ótímabundið og uppfylla skilyrði 18. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006, og annarra starfsmanna sem ráðnir eru ótímabundið við Hólaskóla – Háskólann á Hólum yfir til Háskóla Íslands. Ákvæði 7. gr. laga réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, gilda ekki við ráðstöfun starfa samkvæmt ákvæði þessu. Um flutning þessara starfa fer að öðru leyti eftir ákvæðum sömu laga.
Nemendur sem eru í námi 1. júlí 2026 við Hólaskóla – Háskólann á Hólum eiga rétt á að ljúka því námi við Háskóla Íslands á Hólum samkvæmt því námsskipulagi sem í gildi er á þeim tíma, miðað við gildandi reglur um námsframvindu.
Tilnefning fulltrúa ráðherra í háskólaráð skv. 4. gr. kemur fyrst til framkvæmda 1. júlí 2026 þegar nýtt háskólaráð Háskóla Íslands tekur til starfa.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðuneytinu. Tilurð þess má rekja aftur til júnímánaðar 2023 þegar haldin var vinnustofa með fulltrúum Háskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólans á Hólum (hér eftir ýmist nefndur Háskólinn á Hólum eða Háskóli Íslands á Hólum) þar sem viðfangsefnið var að velta upp og ræða tækifæri og hindranir sem gætu falist í samstarfi eða sameiningu þessara skóla. Í ágúst sama ár undirrituðu rektorar skólanna, ásamt þáverandi háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra, viljayfirlýsingu þar sem samþykkt var að hefja formlegar viðræður um aukið samstarf og mögulega sameiningu. Viðræðurnar fólust í fýsileikagreiningu á því hvaða samruna- eða samstarfsform myndi henta best til að tryggja áframhaldandi starfsemi beggja skólanna með aukin gæði að markmiði. Jafnframt var hluti af vinnunni greining á húsnæðismálum Háskólans á Hólum, m.a. til að bæta aðstöðu til náms í lagareldi. Tilnefndu skólarnir hvor um sig þrjá fulltrúa í stýrihóp til viðræðna um áframhaldandi greiningu og samhliða þeim skuldbatt ráðuneytið sig til að styðja áform og tillögugerð Háskólans á Hólum um uppbyggingu á aðstöðu skólans, bæði á Hólum í Hjaltadal og á Sauðárkróki.
Stýrihópurinn skilaði skýrslu um mat á fýsileika aukins samstarfs eða sameiningar í árslok 2023 og varð niðurstaðan að háskólasamstæða væri fýsilegasti kosturinn. Í skýrslunni er m.a. fjallað um ávinning háskólasamstæðu fyrir íslenskt samfélag. Þar kemur fram að Ísland sé of lítið til að reka sjö háskóla sem standist alþjóðlega samkeppni og geti boðið nemendum upp á framúrskarandi nám og kennslu. Stærri háskólaeiningar séu betur í stakk búnar til að taka virkan þátt í þverfaglegum alþjóðlegum rannsóknarverkefnum sem takast á við helstu áskoranir samtímans og til að starfa í samræmi við nýjar áherslur gæðaráðs háskólanna. Meginávinningurinn væri nýtt skipulag háskólasamstæðu sem yrði eftirsóknarverður og raunhæfur kostur fyrir fleiri háskóla og rannsóknarstofnanir. Sértækur ávinningur af samstæðu Háskóla Íslands og Háskólans á Hólum yrði aukin gæði og fjölbreytni í rannsóknum og námi, aukið framboð á námsleiðum, m.a. í tengslum við atvinnulíf, fjölgun nemenda á tilteknum námslínum og aukin ánægja meðan á námi stendur, efling fjarnáms, aukin tengsl háskóla, atvinnulífs og samfélags, fleiri tækifæri til nýsköpunar og þverfræðilegs samstarfs, aukin tengsl landsbyggðar og höfuðborgarsvæðis, auk þess sem samfélagslegt hlutverk samstæðunnar yrði styrkt og meiri möguleikar á hagræðingu innan stjórnsýslu og stoðþjónustu.
Í byrjun árs 2024 samþykktu háskólaráð beggja skóla að hefja viðræður um mögulega stofnun háskólasamstæðu. Í kjölfarið hófust formlegar viðræður á vegum stýrihópsins og reglubundið samráð innan háskólanna beggja við starfsfólk, faglegar starfseiningar og nemendur. Þá hafði stýrihópurinn jafnframt samráð við ytri hagaðila og lagði áherslu á að kynna sér skipulag og starfsemi erlendra háskólasamstæðna, svo sem í Skotlandi, Svíþjóð og Minnesota í Bandaríkjunum. Jafnframt var hafist handa við að mynda hópa sérfræðinga í einstökum málum í tengslum við undirbúning stofnunar háskólasamstæðu.
Hinn 17. maí 2024 undirrituðu rektorar skólanna ásamt þáverandi háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra samkomulag um stjórnskipulag háskólasamstæðu. Þar kom m.a. fram að tekið skyldi mið af stjórnskipulagi opinberra háskóla og þá sérstaklega Háskóla Íslands sem flaggskipsháskóla samstæðunnar, sem síðar var ákveðið að skyldi kallast samstæðuháskóli. Í tengslum við áframhaldandi vinnu við undirbúning málsins veitti ráðuneytið skólunum styrk í tengslum við verkefnið Samstarf háskóla til að standa straum af kostnaði við verkefnið.
Hinn 25. apríl 2025 undirrituðu rektorar skólanna ásamt menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðherra samkomulag þar sem grunnur var lagður að háskólasamstæðu þessara skóla. Í samkomulaginu er fjallað um markmið, stjórnskipulag, fjármál, húsnæðismál og stækkun háskólasamstæðu sem og eflingu nýs aðildarháskóla undir heitinu Háskóli Íslands á Hólum sem sérhæfðs háskóla á landsbyggðinni. Í framhaldi af undirritun samkomulagsins hefur verið unnið eftir ítarlegri verkáætlun í átta sérfræðingahópum um einstaka verkþætti, auk framkvæmdahóps.
Í tengslum við fyrirhugaða sameiningu Háskóla Íslands og Háskólans á Hólum undir merkjum háskólasamstæðu er rétt að fara stuttlega yfir atriði sem snúa að gæðamálum skólanna, doktorsnámi og fyrirhuguðum flutningi Stofnunar rannsóknasetra Háskóla Íslands í Skagafjörð.
Hvað varðar gæðamálin þá njóta Háskóli Íslands og Háskólinn á Hólum formlegrar viðurkenningar á fræðasviðum sínum í samræmi við lög um háskóla, nr. 63/2006. Gæðamat háskóla eða forveri þess hefur frá 2011 m.a. haft það hlutverk að meta hvort íslenskir háskólar standist lögbundin skilyrði og kröfur til að hljóta viðurkenningu ráðuneytis háskólamála. Gæðamat háskóla grundvallar starf sitt á stöðlum og nýjustu viðmiðum sem tíðkast í gæðastarfi á Evrópska háskólasvæðinu (EHEA), auk þess að uppfylla innlendar kröfur um gæðastarf í háskólum. Gæðamat háskóla gerir reglulega stofnanaúttektir sem grundvallast á formlegri viðurkenndri aðferðafræði í því skyni að tryggja að íslenskir háskólar sinni innra gæðamati og umbótum í allri starfsemi sinni. Háskóli Íslands og Háskólinn á Hólum reka hvor um sig sín formlegu gæðakerfi sem lúta að kjarnastarfsemi skólanna og stoðþjónustu þeirra. Rektorar og háskólaráð beggja skóla bera ábyrgð á þessum kerfum gagnvart ráðuneyti háskólamála og gæðamati háskóla. Við sameiningu í háskólasamstæðu verða formleg gæðakerfi skólanna sameinuð. Forseti aðildarháskóla, líkt og fræðasviðsforsetar Háskóla Íslands, mun bera ábyrgð á gæðum starfsemi sinna rekstrareininga gagnvart rektor og háskólaráði. Í kjölfar sameiningar í háskólasamstæðu verður innra gæðastarf þannig sameiginlegt fyrir Háskóla Íslands og aðildarháskólann Háskóla Íslands á Hólum og reglubundnar stofnanaúttektir gæðamats háskóla taka til háskólasamstæðunnar í heild.
Háskóli Íslands hefur heimild til að bjóða doktorsnám á öllum fræðasviðum sínum. Lögð er rík áhersla á að námið sé í samræmi við alþjóðlega viðurkenndar gæðakröfur. Miðstöð framhaldsnáms hefur umsjón með og fylgir eftir viðmiðum sem koma fram í plagginu „Viðmið og kröfur um gæði doktorsnáms við Háskóla Íslands“ sem háskólaráð samþykkti 5. nóvember 2020. Þar er m.a. fjallað um skipulag doktorsnáms, tengsl við lög, reglur og formlegt gæðakerfi skólans, hæfniviðmið, rannsóknarumhverfi viðkomandi einingar, kröfur til fræðasviða og deilda, kröfur til doktorsnema, kröfur til leiðbeinanda doktorsnema, kröfur til umsjónarkennara, til doktorsnefnda og loks andmælanda. Í frumvarpinu er miðað við að aðildarháskólinn, þá Háskóli Íslands á Hólum, hafi svipaða stöðu og fræðasvið Háskóla Íslands hafa nú í skipulagi hans með ýmsum undantekningum þó, sbr. ákvæði um samstarfsráð. Þannig liggur fyrir að við sameiningu Háskólans á Hólum undir merkjum háskólasamstæðu Háskóla Íslands fær aðildarháskólinn heimild til að skipuleggja doktorsnám og brautskrá doktora að uppfylltum skilyrðum samkvæmt reglum fyrir Háskóla Íslands, nr. 569/2009, sem verða sameiginlegar fyrir skólana og framangreindum viðmiðum og kröfum um gæði doktorsnáms við Háskóla Íslands.
Síðast en ekki síst, og í samræmi við markmið háskólasamstæðunnar um að efla Háskóla Íslands á Hólum sérstaklega sem háskóla á landsbyggðinni, er fyrirhugað að flytja höfuðstöðvar Stofnunar rannsóknasetra Háskóla Íslands í Skagafjörð. Markmið þeirrar stofnunar er að stuðla að rannsóknum og leiðbeiningu framhaldsnema víða um land og vera um leið vettvangur samstarfsverkefna háskólans við nærumhverfi setranna. Nú eru tólf rannsóknasetur starfrækt um landið, á Hornafirði, Suðurlandi, í Vestmannaeyjum, á Suðurnesjum, Snæfellsnesi, Vestfjörðum, Ströndum, Norðurlandi vestra, Norðurlandi eystra, Austurlandi, í Breiðdalsvík og Þingeyjarsveit. Þrettánda setrið er í undirbúningi á Eskifirði. Árið 2024 voru starfsmenn 54 og ársverkin rúm 36, þar af voru 22 í akademískum störfum. Níu doktorsnemar á styrk unnu að verkefnum sínum við setrin á árinu 2024. Velta stofnunarinnar nam tæpum 600 millj. kr. á árinu 2024 og voru rannsóknastyrkir og aðrar sértekjur rúmlega 60% tekna stofnunarinnar það ár.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í 4. gr. laga um opinbera háskóla er að finna ákvæði um skipulagseiningar og rekstrarform háskóla. Samkvæmt þeim hafa opinberir háskólar nokkuð rúmar heimildir til að ákveða skipulag sitt. Við skoðun á háskólasamstæðu Háskóla Íslands, með það fyrir augum að Háskólinn á Hólum yrði aðildarháskóli samstæðunnar undir nýju nafni, var í upphafi horft til þess að nýta heimild í ákvæðinu til stofnunar háskólasamstæðu án þess að ráðast í lagabreytingar. Þess í stað yrði háskólasamstæða útfærð í svokölluðum reglum um flaggskipsháskóla samstæðunnar eins og til stóð að kalla samstæðuháskóla á þeim tíma. Við nánari skoðun var ákveðið að hverfa frá því og leggja til sérstaka lagaheimild til stofnunar háskólasamstæðu í lögum um opinbera háskóla þar sem samstæðan yrði lögfest og kveðið á um að tveir eða fleiri sjálfstæðir og viðurkenndir háskólar geti sameinast undir einni háskólasamstæðu. Jafnframt er mikilvægt að lögfesta aðkomu aðildarháskóla að stjórn og stefnumörkun samstæðunnar. Auk sérstakrar lagaheimildar til stofnunar háskólasamstæðu er lagt til að bæta háskólasamstæðu við upptalningu á skipulagseiningum háskóla í 4. gr. laganna. Þá fylgir lagabreytingunni ákvæði til bráðabirgða varðandi sameiningu Háskólans á Hólum í formi aðildarháskóla í háskólasamstæðu Háskóla Íslands.
Samhliða því að leggja til að lögfest verði heimild til stofnunar háskólasamstæðu, sem leiðir til þess að Háskóli Íslands og Háskólinn á Hólum verða sameinaðir undir háskólasamstæðu Háskóla Íslands, er lagt til að gerð verði breyting á 1. gr. laganna sem snýr að nafnabreytingu Hólaskóla – Háskólans á Hólum í Háskóla Íslands á Hólum sem aðildarháskóla Háskóla Íslands.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Nafnabreyting háskóla.
Lagt er til í 1. gr. frumvarpsins að við nafn Háskóla Íslands komi háskólasamstæða og nafni Hólaskóla – Háskólans á Hólum verði breytt í Háskóla Íslands á Hólum, aðildarháskóla. Helgast sú breyting af því að með frumvarpinu er gert ráð fyrir að skólarnir verði sameinaðir undir háskólasamstæðu Háskóla Íslands.
3.2. Breyting á upptalningu skipulagseininga.
Lagt er til í 2. gr. frumvarpsins að háskólasamstæða verði talin upp meðal skipulagseininga háskóla í 1. mgr. 4. gr. laganna, í ljósi þess að í frumvarpinu er gert ráð fyrir nýju heimildarákvæði í lögunum um stofnun háskólasamstæðu, sbr. 3. gr. þess.
3.3. Heimild til stofnunar háskólasamstæðu.
Í frumvarpinu er lagt til að lögfest verði ný grein, 4. gr. a, í lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008, sem kveði á um heimild til stofnunar háskólasamstæðu.
Um er að ræða heimild fyrir tvo eða fleiri sjálfstæða háskóla, sem njóta viðurkenningar samkvæmt lögum um háskóla, til að sameinast undir merkjum háskólasamstæðu sem lýtur sameiginlegri yfirstjórn. Þar sem frumvarpið felur í sér breytingu á rammalögum um opinbera háskóla er um almenna heimild að ræða en tilefnið er eins og áður segir sameining Háskóla Íslands og Háskólans á Hólum undir merkjum háskólasamstæðu Háskóla Íslands sem samstæðuháskóla og Háskóla Íslands á Hólum sem aðildarháskóla samstæðunnar.
Frumvarpið byggist á því að háskólasamstæða verði leidd af samstæðuháskóla þar sem rektor og háskólaráð þess háskóla fari með stjórn samstæðunnar og þeirra aðildarháskóla sem undir hana heyra. Um það er vísað til 5. og 8. gr. laga um opinbera háskóla, nr. 85/2008, og 15. laga um háskóla, nr. 63/2006.
Áréttað er að stofnun háskólasamstæðu þar sem Háskóli Íslands mun vera í hlutverki samstæðuháskóla felur ekki í sér breytingu á þeirri starfsemi sem fyrir er í þeim skóla. Þá felur yfirstjórnarhlutverk rektors og háskólaráðs gagnvart aðildarháskólum í sér sömu stjórnunarheimildir og gagnvart samstæðuháskólanum. Á móti mun skipulag háskólasamstæðu fela í sér að aðildarháskólar njóti ákveðins sjálfstæðis undir merkjum samstæðuháskólans og þá einkum á þrjá vegu.
Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að nafn aðildarháskóla feli í sér vísun í nafn samstæðuháskóla auk þess sem nafnið feli í sér vísun til staðsetningar eða hlutverks aðildarháskólans, sbr. Háskóla Íslands á Hólum í þessu tilfelli. Sú nafngift viðheldur tengingu við staðinn eða starfsemi aðildarháskólans fyrir sameiningu ásamt því að tengja hann við samstæðuháskólann.
Í öðru lagi byggist frumvarpið á því að innan háskólasamstæðu skuli aðildarháskólar hafa sömu stöðu og skólar eða fræðasvið innan samstæðuháskóla skv. IV. kafla laganna. Gert er ráð fyrir að daglegri starfsemi aðildarháskóla stýri forseti sem ráðinn er af rektor að undangenginni auglýsingu. Forseti skal hafa sambærilega stöðu og forsetar skóla eða fræðasviða innan samstæðuháskóla. Rétt er að taka fram að þótt talað sé um skóla sem megineiningar háskóla í lögum um opinbera háskóla er í 4. gr. laganna heimilt að nota önnur heiti fyrir skóla. Í tilviki Háskóla Íslands er heitið fræðasvið notað í stað skóla í skipulagi hans og reglum. Samkvæmt lögunum og reglum Háskóla Íslands hafa fræðasvið og deildir sem undir þau heyra mikið sjálfstæði og er í frumvarpinu gert ráð fyrir því að aðildarháskólar hafi sömu stöðu innan skólans. Með því er lögð áhersla á að starfsemi Háskólans á Hólum flytjist til Háskóla Íslands í upphafi í óbreyttri mynd, fyrir utan að yfirstjórnin færist á eina hendi, þ.e. til samstæðuháskólans. Auk þess færast starfsmenn, viðurkenningar skólans á fræðasviðum og önnur réttindi og skyldur skólans yfir til Háskóla Íslands, sbr. bráðabirgðaákvæði frumvarpsins. Líkt og forsetar fræðasviða ræður forseti aðildarháskóla starfsfólk í stjórnsýslu og stoðþjónustu skólans og ræður jafnframt tímabundið akademískt starfsfólk. Þá skal sérstök stjórn starfa við aðildarháskóla sem gegnir sambærilegu hlutverki og stjórnir skóla eða fræðasviða. Í tilviki Háskóla Íslands fjallar stjórn fræðasviðs um sameiginleg málefni fræðasviðsins, svo sem ákvarðanir deilda um námsframboð, tillögur um nýjar námsleiðir og fjöldatakmarkanir fyrir hvert háskólaár ef við á. Þá leggur stjórn fræðasviðs tillögur fyrir háskólaráð um breytingar á reglum eða að nýjum reglum er varða t.d. skipulag og starfsemi sviðsins, deilda þess og stofnana. Um ráðningu, skipan og hlutverk forseta og stjórnar aðildarháskóla skal nánar kveðið á um í reglum sem háskólaráð setur, að fengnu samþykki samstarfsráðs.
Þar sem rektor og háskólaráð samstæðuháskóla fara bæði með stjórn samstæðuháskóla og aðildarháskóla er í þriðja lagi lagt til að við háskólasamstæðu starfi samstarfsráð sem hafi mikilvægu hlutverki að gegna fyrir aðildarháskólana innan samstæðunnar. Rektor er formaður ráðsins en auk hans situr einn fulltrúi samstæðuháskóla í ráðinu og tveir fulltrúar hvers aðildarháskóla og skal annar þeirra vera forseti þess skóla. Rektor og forsetar aðildarháskóla tilnefna fulltrúa sinna skóla í ráðið. Samstarfsráðinu er ætlað að fara með mikilvægar ákvarðanir sem varða m.a. samstarf um nám, kennslu og rannsóknir, auk ákvarðana sem varða þróun og starfsemi aðildarháskóla innan samstæðunnar. Jafnframt er gert ráð fyrir því að samstarfsráðið marki stefnu og sé ráðgefandi fyrir rektor og háskólaráð um málefni aðildarháskóla. Þá skiptir miklu máli fyrir aðildarháskóla að ákvarðanir sem varða grundvallarbreytingar á starfsemi og námsskipan þeirra verði ekki teknar án þess að þær hafi hlotið einróma samþykki í samstarfsráði. Er þá einkum litið til ákvarðana sem varða grundvallarskipulag eða tilvist einstakra deilda aðildarháskólanna. Samstarfsráðinu er þannig ætlað að gegna þýðingarmiklu hlutverki innan háskólasamstæðu og hafa bein áhrif á þróun og starfsemi aðildarháskólanna innan hennar, sem jafnframt hefur þá áhrif á þróun samstæðunnar í heild sinni. Nánar verður kveðið á um hlutverk og verkefni samstarfsráðs í reglum sem það setur sér að fengnu samþykki háskólaráðs.
Þá er lagt til að lögfest verði að samstæðuháskóli fari með sameiginlega stjórnsýslu og stoðþjónustu háskólasamstæðu á grundvelli reglna sem háskólaráð setur. Í tilviki Háskóla Íslands eru þessi svið kennslusvið, alþjóðasvið, þróunarsvið, vísinda- og nýsköpunarsvið, fjármálasvið, markaðs- og samskiptasvið, mannauðssvið, upplýsingatæknisvið og framkvæmda- og tæknisvið sem yrðu þá einnig hluti af sameiginlegri stjórnsýslu og stoðþjónustu fyrir Háskóla Íslands á Hólum sem aðildarháskóla.
Stofnun háskólasamstæðu skal byggjast á sérstöku samkomulagi milli viðkomandi háskóla og ráðuneytis þar sem fjallað er um markmið, stjórnskipulag, hlutverk, fjárhagsmálefni og eftir atvikum annað sem talið er þörf á í slíku samkomulagi. Mikilvægt er að stjórnskipulag háskólasamstæðu sé skýrt og í samræmi við ákvæði laga um háskóla og laga um opinbera háskóla. Jafnframt skiptir miklu máli að fjárhagsrammi samstæðunnar sé skýr með tilliti til fjárveitinga á sameiginlega kennitölu og fjárlaganúmer, flutnings starfsmanna aðildarháskóla til samstæðunnar, húsnæðismála og eftir atvikum fleiri þátta sem hafa áhrif á starfsemi og rekstur samstæðunnar í heild sinni.
Að síðustu er tekið fram að um starfsemi háskólasamstæðu að öðru leyti gildi lög þessi, verði frumvarpið samþykkt, reglur sem háskólaráð mun setja á grundvelli þeirra sem og ákvæði laga um háskóla, rétt eins og um háskóla almennt. Í því felst að heimildarákvæðið um stofnun háskólasamstæðu og skipulag hennar mun ekki hafa áhrif á önnur ákvæði tilgreindra laga og reglna sem háskólasamstæðu ber að fylgja líkt og háskólum almennt.
3.4. Breyting á skipun háskólaráðs.
Eins og fram kemur í inngangi frumvarpsins á það rætur að rekja til viðræðna milli Háskóla Íslands og Háskólans á Hólum um stofnun háskólasamstæðu. Frumvarpið byggist á því að rektor og háskólaráð samstæðuháskóla fari með yfirstjórn háskólasamstæðu. Samkvæmt lögum um opinbera háskóla er hlutverk háskólaráðs mjög víðtækt og ráðið markar m.a. heildarstefnu í kennslu og rannsóknum og mótar skipulag háskóla. Gert er ráð fyrir veigamiklu hlutverki samstarfsráðs í 3. mgr. nýrrar 4. gr. a, sbr. 3. gr. frumvarpsins, varðandi m.a. samstarf um nám, kennslu og rannsóknir, auk ákvarðana sem varða þróun og starfsemi aðildarháskóla innan háskólasamstæðunnar. Engu að síður er æskilegt að fulltrúar í háskólaráði hafi þekkingu og reynslu af háskóla- og rannsóknarstarfi á landsbyggðinni. Því er lagt til að annar af tveimur fulltrúum sem ráðherra tilnefnir í háskólaráð hafi slíka þekkingu og reynslu og lagðar til breytingar á 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. laganna til samræmis við það.
3.5. Ákvæði til bráðabirgða.
Í ákvæði til bráðabirgða er kveðið á um sameiningu Háskóla Íslands og Háskólans á Hólum undir merkjum háskólasamstæðu Háskóla Íslands í tengslum við þá lagabreytingu sem frumvarpið byggist á. Gert er ráð fyrir því að Háskóli Íslands verði samstæðuháskóli samstæðunnar og Háskólinn á Hólum aðildarháskóli undir nafninu Háskóli Íslands á Hólum. Í ákvæðinu er einnig tekið á yfirfærslu eigna, skuldbindinga, fjárheimilda og viðurkenningar fræðasviðs við sameininguna. Jafnframt er lagt til að leggja niður embætti rektors og háskólaráð Háskólans á Hólum og kveðið á um að fráfarandi rektor verði forseti Háskóla Íslands á Hólum í nánar tilgreindan tíma. Þá er tekið á flutningi starfa sem ráðið er í ótímabundið við sameininguna, réttarstöðu nemenda og breytingu á tilnefningu fulltrúa ráðherra í háskólaráð Háskóla Íslands. Ítarlega er farið yfir þessi atriði í skýringum við einstakar greinar frumvarpsins.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til að ætla að það stangist á við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Frumvarpið var unnið í samráði við fulltrúa Háskóla Íslands og Háskólans á Hólum sem hafa unnið að stofnun háskólasamstæðu sem byggist á sameiningu þessara skóla. Við sameininguna er lögð sérstök áhersla á hlutverk og starfsemi aðildarháskóla innan samstæðunnar og mikilvægi þess að þeir njóti sjálfstæðis gagnvart samstæðunni á vel skilgreindan hátt. Í tilviki Háskólans á Hólum hefur hann haft sérstöðu varðandi námsframboð, kennsluhætti og rannsóknarstarfsemi á fræðasviðum á háskólastigi í landinu, einkum á sviði hestafræði, fiskeldi og fiskalíffræði. Þá hefur staðsetning skólans mikla þýðingu fyrir háskólastarfsemi á landsbyggðinni, ekki síst fyrir áhrif hans á nærsamfélagið. Frumvarpið byggist í grundvallaratriðum á því sem fram kemur í yfirlýsingum og samningum sem gerðir hafa verið á milli skólanna og ráðuneytisins, en í nokkrum tilvikum var talin þörf á því að aðlaga frumvarpið skýrar að hugmyndinni að baki háskólasamstæðu, skipulagi hennar og hlutverki, einkum til að skilgreina samspil samstæðuháskóla og aðildarháskóla innan háskólasamstæðu betur en í framangreindum yfirlýsingum og samningum.
Frumvarpið ásamt áformaskjali og mati á áhrifum var birt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-219/2025) dags. 29. október 2025 og frestur veittur til og með 9. nóvember til að skila umsögnum. Alls bárust 19 umsagnir frá háskólum, nemendum, rannsóknasetrum, sveitarfélögum, fagfélagi, samtökum og einstaklingum. Í umsögnunum er að finna margvíslegar málefnalegar og gagnlegar ábendingar auk gagnrýni. Við skoðun og mat á þeim var ákveðið að gera breytingar á frumvarpinu til að koma til móts við sumar þeirra en aðrar þykja ekki þess eðlis að þær hafi sömu áhrif. Eftirfarandi breytingarnar voru gerðar:
1. Horfið var frá því að leggja til breytingu á 1. gr. laganna með því að taka út nöfn opinberu háskólanna en halda því óbreyttu að nöfn þeirra skyldu jafnframt birt í auglýsingu sem ráðherra gæfi út.
2. Í umsögnum má finna athugasemdir sem lúta að því að háskóli sem leiðir háskólasamstæðu og fer með yfirstjórn hennar og aðildarháskóla hennar sé nefndur flaggskipsháskóli. Eins og fram hefur komið er þetta heiti að finna í samkomulagi Háskóla Íslands, Háskólans á Hólum og ráðuneytisins um stofnun háskólasamstæðu. Tekið var tillit til þessara athugasemda og ákveðið að leggja til annað orð sem verði samstæðuháskóli í stað flaggskipsháskóla. Orðið samstæðuháskóli fellur vel að orðinu háskólasamstæðu sem og stöðu og hlutverki þess háskóla sem leiðir og hefur með höndum yfirstjórn samstæðunnar og aðildarháskóla.
3. Gagnrýnt hefur verið að binda heimild til stofnunar háskólasamstæðu við háskóla með fleiri nemendur en 5.000. Með tilgreindum fjölda nemenda er einkum horft til þess að í gildandi lögum eru fulltrúar í háskólaráði háskóla með færri en 5.000 nemendur sex talsins auk rektors, en í háskólum með fleiri en 5.000 nemendum eru fulltrúarnir 10 auk rektors. Jafnframt kom fram í greinargerð upphaflegs frumvarps um þetta skilyrði að horft væri til þess að sá háskóli sem ætlað væri að leiða og hafa yfirstjórn með háskólasamstæðu þyrfti að hafa breitt námsframboð og þá innviði sem nauðsynlegir væru og smærri háskólar hafa ekki eða í mun minna mæli. Hafa verður í huga að með stofnun háskólasamstæðu er ætlunin að styrkja starfsemi háskóla í landinu og gefa smærri háskólum, sem sumir hverjir hafa ekki jafn mikla möguleika og stærri háskólar, tækifæri til að vaxa og þróa námsframboð sitt. Veikari innviðir smærri skóla stafa einkum af takmörkuðum fjölda nemenda, akademískra starfsmanna og annars starfsliðs.
Með því að lögfesta heimild til stofnunar háskólasamstæðu er boðið upp á valkost fyrir smærri háskóla til sameiningar við stærri háskóla undir merkjum háskólasamstæðu til að efla starfsemi sína þar sem m.a. er lögð áhersla á að tryggja sjálfstæði aðildarháskóla með ákveðnum hætti. Ekki er ætlunin með þessu að ganga gegn sjálfstæði háskóla sem lýtur að grundvallarstarfsemi þeirra. Eftir sem áður liggur mat og ákvörðun um hvort æskilegt sé að gerast aðildarháskóli í háskólasamstæðu fyrst og fremst hjá yfirstjórn hvers skóla og eftir atvikum í samráði við starfsmenn, nemendur og nærsamfélag í tilviki háskóla á landsbyggðinni. Þá er ekki verið að þvinga háskóla til sameiningar á grunni háskólasamstæðu heldur fyrst og fremst að bjóða upp á slíkan valkost. Þegar háskólar hafa komið sér saman um stofnun háskólasamstæðu gerir frumvarpið ráð fyrir sérstöku samkomulagi um það á milli skólanna og ráðherra. Með undirritun ráðherra við slíkt samkomulag staðfestir hann heimild til stofnunar háskólasamstæðu. Aðrir kostir fyrir háskóla til að efla og þróa starfsemi sína gætu grundvallast á samkomulagi við aðra háskóla, rannsóknarstofnanir eða enn aðra sem starfa á sviði háskóla, rannsókna eða vísinda, sé áhugi og ávinningur af því fyrir viðkomandi aðila. Mikilvægt er að hafa framangreind sjónarmið í huga sem hljóta að hafa mikil áhrif við mat og ákvörðun um það hvernig einstakir háskólar vilja haga starfsemi sinni til framtíðar. Með hliðsjón af framansögðu og vegna framkominna athugasemda í umsögnum um frumvarpið í samráðsgátt verður horfið frá því að leggja til lögfestingu á lágmarksfjölda nemenda þess háskóla sem leiðir og fer með yfirstjórn háskólasamstæðu eins og frumvarpið gerði upphaflega ráð fyrir. Á móti er lögð rík áhersla á að þau atriði sem hér hafa verið rakin verði höfð í huga þegar ákvörðun er tekin um hvort stofna skuli háskólasamstæðu með samkomulagi á milli viðkomandi háskóla og ráðherra.
6. Mat á áhrifum.
Eins og fram hefur komið felur frumvarpið í sér sameiningu Háskóla Íslands og Háskólans á Hólum í háskólasamstæðu. Eins og gildir um aðra háskóla í landinu byggjast fjárveitingar til þeirra á fjármögnunarlíkani háskóla sem verða eftir sameininguna með kennitölu og fjárlaganúmer Háskóla Íslands. Ekki er gert ráð fyrir því að forsendur fjárveitinga til Háskóla Íslands á Hólum breytist í grundvallaratriðum.
Sameiningunni fylgir kostnaður og verkefnið hefur þegar fengið tvo styrki frá ráðuneytinu samtals að fjárhæð 370 millj. kr. í tengslum við verkefnið Samstarf háskóla. Fyrri styrkurinn nemur 200 millj. kr. samkvæmt sérstökum samningi, dags. 9. september 2024, til að standa straum af kostnaði við undirbúning og innleiðingu á sviði stjórnskipulags- og gæðamála, fjármála, upplýsingatækni og mannauðs- og kjaramála. Síðari styrkurinn nemur 170 millj. kr., en ekki hefur verið gengið frá samningi vegna hans. Gert er ráð fyrir að hann muni einnig fara í kostnað vegna framangreindra verkþátta eftir því sem þörf verður á. Því til viðbótar er þeim styrk ætlað að standa undir kostnaði við endurskoðað skipulag náms og námsleiða, innleiðingu og aðlögun kerfa í tengslum við rannsóknir og nýsköpun, samhæfingu stjórnsýslu- og stoðþjónustueininga, auk samhæfingar markaðs- og samskiptamála háskólasamstæðunnar. Helstu kostnaðarliðir vegna alls framangreinds eru tímabundin ráðning verkefnastjóra einstakra verkþátta, tímabundin lausn akademísks starfsfólks frá kennslu vegna undirbúnings faglegra þátta, einkum í tengslum við námsskipan og námsleiðir, tímabundin lausn starfsfólks í stjórnsýslu skólanna frá starfsskyldum sínum til að sinna tilteknum tæknilegum verkþáttum, sérfræðiráðgjöf og aðkeypt þjónusta, auk ferða og funda.
Unnið er að greiningu og mati á starfsskyldum og starfskjörum beggja skólanna og bera þau saman. Nokkur aðstöðumunur hefur komið í ljós sem einkum felst í mismunandi launakjörum og aðgangi akademísks starfsfólks að fjármagni til að kosta rannsóknir og rannsóknarinnviði. Frummat á kostnaði við að jafna þennan aðstöðumun, sem er Háskólanum á Hólum í óhag, er áætlaður á bilinu 50–100 millj. kr., sem fjármagna þarf til framtíðar og taka tillit til í fjármögnunarlíkani háskóla frá og með fjárlagaárinu 2027.
Hvað húsnæðismál háskólasamstæðunnar varðar eru engar breytingar ráðgerðar á þeim eignum sem Fasteignir Háskóla Íslands ehf. hefur með höndunum. Húsnæðismál Háskólans á Hólum hafa verið til skoðunar og metin á undanförnum árum, einkum það sem snýr að ástandi húsnæðisins og mögulegum endurbótum þess eftir þörfum, auk ráðstöfunar húsnæðis skólans á Hólum eins og sölu eða nýtingu fyrir annars konar starfsemi en tengist skólastarfsemi þar. Um er að ræða verkefni sem stendur eitt og sér óháð þeim breytingum sem eiga sér stað við sameiningu skólanna undir háskólasamstæðu. Hópur á vegum forsætisráðuneytisins er að ljúka störfum og mun leggja fram tillögur um sölu á tilteknum eignum í Hjaltadal eða ráðstöfun þeirra að öðru leyti til framtíðar litið. Samhliða eru áform um að byggja nauðsynlega aðstöðu fyrir starfsemi hestafræðideildar á Hólum og byggja upp starfsemi skólans á Sauðárkróki, þ.e. með nýbyggingu lagareldishúss fyrir nemendur í fiskeldis- og fiskalíffræði, auk aðstöðu fyrir kennslu og rannsóknir, nemendur starfsfólk og rekstur skólans.
Á skólaárinu 2024–2025 voru virkir nemendur í Háskólans á Hólum samtals 214, þar af 149 konur og 65 karlar. Í Háskóla Íslands voru á sama skólaári samtals 13.039 virkir nemendur, þar af 8.826 konur og 4.213 karlar. Af tölunum má sjá að konur eru mun fleiri við nám í þessum skólum en karlar. Ekki verður séð að frumvarpið eitt og sér hafi áhrif til breytinga á kynjahlutföll í þessum skólum. Þetta sýnir að það hallar á fjölda karla í háskólanámi við þessa skóla en óvíst hvort frumvarpið hafi hvetjandi eða letjandi áhrif á þátttöku karla í námi við þessa skóla.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Ákvæðið tekur til stöðu forseta sem stýrir aðildarháskóla með sama hætti og forsetar skóla eða fræðasviða innan samstæðuháskóla. Þá gegnir stjórn aðildarháskóla sama hlutverki og stjórnir skóla eða fræðasviða. Nánar verði fjallað um ráðningu, skipan og hlutverk forseta og stjórnar aðildarháskóla í starfsreglum sem háskólaráð setur, að fengnu samþykki samstarfsráðs.
Þá fer samstæðuháskóli með sameiginlega stjórnsýslu og stoðþjónustu háskólasamstæðu.
Samkvæmt greininni skal stofnun háskólasamstæðu byggjast á samkomulagi viðkomandi háskóla og ráðherra. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum gerir frumvarpið ráð fyrir að þegar að háskólar hafa komið sér saman um stofnun háskólasamstæðu og um það fjallað í samkomulaginu gerir frumvarpið ráð fyrir sérstöku samkomulagi um það á milli skólanna og ráðherra. Með undirritun ráðherra við slíkt samkomulag staðfestir hann heimild til stofnunar háskólasamstæðu. Um innihald slíks samnings vísast til umfjöllunar í 3. kafla.
Að síðustu er tekið fram að heimildarákvæði um háskólasamstæðu hafi ekki áhrif á önnur ákvæði tilgreindra laga og reglna sem háskólasamstæðu Háskóla Íslands beri að fylgja líkt og háskólum almennt.
Um greinina vísast að öðru leyti til umfjöllunar um meginefni frumvarpsins í kafla 3.3 um heimild til stofnunar háskólasamstæðu.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Við sameininguna flytjast eignir og skuldbindingar Háskólans á Hólum til Háskóla Íslands og skólarnir verða reknir á sameiginlegri kennitölu og fjárlaganúmeri Háskóla Íslands. Þá flyst viðurkenning Háskólans á Hólum á fræðasviði auðlinda- og búvísinda auk tilgreindra undirflokka þess til Háskóla Íslands þar sem viðurkenningar eru ekki bundnar við einstök fræðasvið heldur skólann sjálfan. Er það í samræmi við viðurkenningar sem Háskóli Íslands hefur nú þegar fengið og eru í nafni skólans. Í viðurkenningu er síðan vísað til þeirra fræðasviða sem hún nær til. Eins og áður hefur komið fram byggist frumvarpið á því að aðildarháskóli háskólasamstæðu hafi sömu stöðu og skólar eða fræðasvið samstæðuháskólans. Háskólinn á Hólum hefur fengið viðurkenningu fyrir fræðasvið auðlinda- og búvísinda og tilgreinda undirflokka þess sem eru ferðamálafræði, fiskeldi, fiskalíffræði, sjávar- og vatnalíffræði og hestafræði. Þessi viðurkenning mun þá eftirleiðis vera í nafni Háskóla Íslands en tilheyra fræðasviði auðlinda- og búvísinda ásamt áðurnefndum undirflokkum við Háskóla Íslands á Hólum.
Embætti rektors Háskólans á Hólum verður lagt niður við sameininguna og sama gildir um háskólaráð skólans. Á móti er talið mikilvægt að núverandi rektor Háskólans á Hólum starfi áfram og þá sem forseti Háskóla Íslands á Hólum til 1. júlí 2031, án auglýsingar. Er þá horft til þess að rektorinn hefur haft mikilvægu hlutverki að gegna í þeim viðræðum sem fram hafa farið á milli háskólanna frá miðju ári 2023 og tekið virkan þátt í þeirri undirbúningsvinnu sem verið hefur í gangi fram að þessu vegna stofnunar háskólasamstæðu. Með hliðsjón af því auk reynslu og þekkingar á starfsemi Háskólans á Hólum eftir tæplega fjögur ár í embætti er lagt til að núverandi rektor gegni starfi forseta Háskóla Íslands á Hólum til að fylgja eftir þeirri breytingu sem verður á stöðu og eftir atvikum starfsemi skólans sem aðildarháskóla í háskólasamstæðu Háskóla Íslands næstu árin. Sú ráðning gildi til 1. júlí 2031 og eftir þann tíma verði ráðið í stöðuna samkvæmt auglýsingu og á grundvelli reglna sem Háskóli Íslands setur, að fengnu samþykki samstarfsráðs.
Við sameininguna flytjast öll störf kennara sem ráðnir eru ótímabundið og uppfylla skilyrði 18. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006, og annarra starfsmanna sem ráðnir eru ótímabundið við Hólaskóla – Háskólann á Hólum yfir til Háskóla Íslands. Með kennurum er átt við prófessora, dósenta og lektora við Háskólann á Hólum sem ráðnir voru ótímabundið og hafa hlotið hæfnisdóm við ráðningu hjá skólanum um menntun og árangur í starfi í samræmi við skilyrði laga um háskóla. Störf annarra starfsmanna sem ráðnir eru ótímabundið flytjast jafnframt yfir til Háskóla Íslands, hvort sem þeir sinna kennslustörfum sem aðjunktar eða sérfræðingar, tilheyra stjórnsýslu skólans eða sinna öðrum störfum á vegum hans. Sérstaklega er áréttað að ákvæði 7. gr. laga réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, sem fjallar um auglýsingaskyldu starfa sem lögin taka til, gildi ekki við ráðstöfun framangreindra starfa og einnig tekið fram að um flutning þeirra fari að öðru leyti eftir ákvæðum þeirra laga. Þannig er á því byggt að við flutninginn haldi þessir starfsmenn öllum áunnum réttindum sínum, svo sem biðlaunarétti, lífeyrisrétti og veikindarétti.
Samkvæmt ákvæðinu eiga nemendur sem eru 1. júlí 2026 í námi við Háskólann á Hólum rétt á að ljúka því námi við Háskóla Íslands á Hólum samkvæmt því námsskipulagi sem í gildi verður á þeim tíma og miðað við gildandi reglur um námsframvindu. Með því er tryggt að nemendur Háskólans á Hólum muni eiga rétt á því að ljúka námi sínu við skólann samkvæmt núverandi námsskipulagi og á sömu forsendum og lagt var upp með þegar námið hófst. Þá er áréttað að réttur þessi verði bundinn við gildandi reglur um námsframvindu. Einungis er við það miðað að þessi réttur nái til náms við Háskóla Íslands á Hólum.
Að síðustu kemur fram í ákvæðinu að tilnefning fulltrúa ráðherra í háskólaráð eins og lagt er til í 4. gr. frumvarpsins, komi fyrst til framkvæmda 1. júlí 2026 þegar nýtt háskólaráð Háskóla Íslands tekur til starfa.
