Ferill 3. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 449 — 3. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993 (bókun 35).
Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá utanríkisráðuneyti, Félagi atvinnurekenda, Hagsmunasamtökum heimilanna, Heimssýn og Samtökum atvinnulífsins og Arnar Þór Jónsson, Bjarna Má Magnússon, Dóru Sif Tynes, Gunnar Þór Pétursson, Hafstein Dan Kristjánsson, Hafstein Þór Hauksson, Hauk Loga Karlsson, Jón Steinar Gunnlaugsson og Ögmund Jónasson.
Nefndinni bárust 15 umsagnir sem eru aðgengilegar undir málinu á vef Alþingis auk minnisblaðs frá utanríkisráðuneyti.
Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt.
Frumvarp þetta er endurflutt frá 156. löggjafarþingi og er meginmál þess óbreytt frá fyrra þingi. Með frumvarpinu er lögð til breyting á 4. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, sem ætlað er að tryggja fullnægjandi innleiðingu bókunar 35 við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn) í íslenskan rétt. Með því er leitast við að tryggja að íslenska ríkið uppfylli þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem felast í EES-samningnum og að einstaklingar og lögaðilar njóti að fullu réttinda sinna á grundvelli hans. Lögð er til forgangsregla þess efnis að ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skuli hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama eigi við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum ef þau eru ósamrýmanleg öðrum stjórnvaldsfyrirmælum.
Samræmi við stjórnarskrá.
Í umsögnum og fyrir nefndinni hefur, líkt og þegar nefndin fjallaði um málið á 156. löggjafarþingi, verið fjallað um samræmi þessa ákvæðis við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Að mati meiri hlutans gengur ákvæðið ekki í berhögg við ákvæði stjórnarskrárinnar. Um túlkunarreglu er að ræða sem ætlað er að leysa úr tilvikum þegar íslensk lagaákvæði eða stjórnvaldsfyrirmæli eru ósamrýmanleg. Kemur forgangsregla þessi þá til skoðunar við úrlausn máls. Þó að ákvæði sem forgangsregla þessi tekur til séu til innleiðingar á skuldbindingum sem leiðir af EES-samningnum þá er ávallt um að ræða ákvæði sem sett eru af Alþingi eða íslenskum stjórnvöldum. Nær frumvarpið ekki til ákvæða Evrópusambandsgerða sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn án þess að hafa verið innleidd hér á landi. Líkt og rakið er í dómi Hæstaréttar Íslands 28. febrúar 2024 í máli nr. 24/2023 ( fæðingarorlof) er forgangsreglum beitt í íslenskri réttarframkvæmd. Þær geta verið skráðar eða óskráðar og nefnir Hæstiréttur Íslands til að mynda 18. gr. laga um lagaskil á sviði samningaréttar, nr. 43/2000, 93. gr. laga um ársreikninga, nr. 3/2006, og 210. gr. laga um loftferðir, nr. 80/2022, sem dæmi um skráðar forgangsreglur en þær varða allar þjóðréttarsamninga. Þá bindur ákvæðið ekki hendur löggjafans varðandi framtíðarlagasetningu. Alþingi verður eftir sem áður frjálst að samþykkja lög sem hafa að geyma ákvæði sem stangast á við ákvæði samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Frumvarpið gerir þó ráð fyrir að standi vilji löggjafans til að setja slíkt ákvæði, sem gengur í berhögg við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands, skuli það liggja skýrt fyrir enda má ganga út frá því að almennt sé reglum landsréttar ætlað að vera í samræmi við þær skuldbindingar. Þá mun ákvæði 1. gr. frumvarpsins hafa stöðu almennra laga og getur Alþingi ákveðið á síðari stigum að breyta eða afnema það.
Beiðni um áhrifamat.
Í umræðu um frumvarp þetta hefur verið kallað eftir því að fram fari áhrifamat á því svo að ljóst verði hversu mörg lagaákvæði íslensks réttar kunni að þurfa að víkja fyrir ákvæðum sem leiðir af EES-samningnum. Það er mat meiri hlutans að áhrifamat af þessu tagi yrði miklum vandkvæðum bundið og hefði þegar á hólminn væri komið takmarkað gildi. Þegar EES-gerðir eru innleiddar í landsrétt er ávallt leitast við að gera það með réttum hætti. Á þeim tímapunkti er erfitt að sjá fyrir sér hvað framtíðarlagasetning kunni að fela í sér. Þannig kann það að gerast að löggjafinn setji nýja reglu, sem fer í bága við aðra reglu íslensks réttar, sem er til innleiðingar á ákvæðum EES-samningsins án þess að gera sér grein fyrir árekstrinum sem verður til milli lagaákvæða. Þótt ákvæði 1. gr. frumvarpsins sé ætlað að ná til árekstra sem kunna að vera í gildandi lagasafni þá er því einnig ætlað að gilda um framtíðarlagasetningu. Verður ekki séð hvernig hægt sé að leggja mat á í hversu mörgum tilvikum þörf verði á beitingu 1. gr. frumvarpsins verði hún að lögum eða hver áhrif þess kunni að vera. Er það mat meiri hlutans að tilvik þar sem reynir á ákvæði þetta verði fátíð enda er það almennt ekki ásetningur löggjafans að setja lög sem stangast á.
Orðalag 1. gr. frumvarpsins.
Í umsögnum og fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að orðalag 1. gr. frumvarpsins fæli ekki í sér nægilega skýra innleiðingu á bókun 35 við EES-samninginn og að óskýrt orðalag kynni að valda vandkvæðum við beitingu þess, m.a. hjá stjórnvöldum sem þyrftu að horfa til ákvæðisins við töku stjórnvaldsákvarðana. Meðal þess sem bent var á er að spurningar kunni að vakna um hvort hin skýru og óskilyrtu réttindi sem krafa er gerð um að felist í reglu sé að finna í EES-gerð eða innleiðingarákvæði. Meiri hlutinn telur í þessu sambandi rétt að taka fram að samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið hefur ekki verið talinn fela í sér reglu Evrópuréttar um lárétt bein réttaráhrif, þ.e. að einstaklingar eða lögaðilar geti ekki byggt rétt á óinnleiddum EES-gerðum gagnvart öðrum einstaklingum eða lögaðilum. Lögskýringarreglan um að landsrétt skuli skýra til samræmis við þjóðarétt eins framarlega og unnt er á áfram við en eins og gert er ráð fyrir í greinargerð með frumvarpinu má segja að sú regla endurspeglist nú í 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993. Vandamálið sem þessu frumvarpi er ætlað að leysa úr snýr að því þegar þessi lögskýringarregla nægir ekki til að einstaklingar eða lögaðilar fái notið réttinda samkvæmt ákvæðum íslenskra laga sem eru til innleiðingar á ákvæðum EES-samningsins. Er því ljóst að það er ákvæði landsréttar, sem er til innleiðingar á EES-reglu, sem þarf að fela í sér skýr og óskilyrt réttindi.
Fyrir nefndinni komu síðan fram sjónarmið um að orðalag 1. gr. frumvarpsins geti leitt til erfiðleika í framkvæmd eða muni ekki ná yfir öll tilvik þar sem árekstur getur orðið á milli íslenskra lagaákvæða þar sem annað þeirra innleiðir skuldbindingu samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Annars vegar var rætt hvort rétt væri að vísa til „löggjafans“ en ekki „Alþingis“ í ljósi þess að Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið skv. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Hins vegar var rætt hvort vísa ætti til „settra laga“ í stað „lagaákvæða“ og „almennra lagaákvæða“. Var bent á að frumvarpsákvæðið næði hugsanlega ekki til annarra tegunda setts réttar í þrengri merkingu, þ.e. bráðabirgðalaga, fjárlaga og fjáraukalaga og laga eldri en frá árinu 1874. Í minnisblaði frá utanríkisráðuneytinu, dags. 24. mars 2025, kemur fram að orðalag ákvæðisins hafi verið valið af kostgæfni í því skyni að beiting ákvæðisins afmarkist aðeins við þann árekstur almennra lagaákvæða sem bókun 35 er ætlað að leysa úr. Þannig sé fyrirbyggt að ákvæðið geti gefið til kynna víðtækara gildissvið en þörf er á. Að mati ráðuneytisins falla tillögur um orðalagsbreytingar ekki nógu vel að því jafnvægi sem leitast er við að tryggja og geta jafnvel skapað réttaróvissu með því að hætta væri á að gildissvið ákvæðisins yrði túlkað víðar en þörf er á eða æskilegt væri. Að mati meiri hlutans er rétt að halda orðalagi 1. gr. frumvarpsins óbreyttu. Telur meiri hlutinn að með orðunum „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“ sé ljóst að átt er við lagafrumvörp sem samþykkt hafa verið að loknum þremur umræðum. Ákvæðið taki ekki til ályktana þingsins. Tilvísanir til „Alþingis“ og „löggjafans“ eru ekki algengar í lagasafni en þó er algengara að vísað sé til „Alþingis“ án þess að réttaróvissa hafi skapast af þeirri hugtakanotkun. Þá sé mikilvægt að gildissvið 1. gr. frumvarpsins verði ekki rýmra en þörf krefur. Jaðartilvik geti komið upp, til að mynda ef ákvæði bráðabirgðalaga stangast á við ákvæði sem innleiða réttilega skuldbindingar sem leiðir af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Horfa þarf til þess að við setningu bráðabirgðalaga þurfa m.a. þau skilyrði 28. gr. stjórnarskrárinnar að vera fyrir hendi að Alþingi sé ekki að störfum og brýn nauðsyn sé fyrir útgáfunni. Virkni ákvæðisins er lítil og arfleifð frá fyrri tímum þegar erfiðara var að kalla Alþingi saman til framhaldsfunda. Tímabilið sem um ræðir er annars vegar þegar fundum Alþingis er frestað skv. 23. gr. stjórnarskrárinnar, að hámarki í tvær vikur einu sinni á ári, og þegar þing hefur ekki komið saman eftir kosningar. Hafa ber annars vegar í huga að bráðabirgðalög eru nú vart sett nema nauðsyn krefji. Verður að gera ráð fyrir að ef neyðarástæður skapast sem kalla á að sett sé ákvæði í bráðabirgðalögum sem fer í bága við annað íslenskt lagaákvæði sem er til innleiðingar á EES-skuldbindingu verði að eftirláta stjórnvöldum mat á því hvort það sé nauðsynlegt. Í þeim tilvikum væri ekki rétt að ákvæði bráðabirgðalaga viki fyrir öðru íslensku lagaákvæði sem er til innleiðingar á EES-skuldbindingu. Hins vegar ber að hafa í huga að þegar skilyrði til útgáfu bráðabirgðalaga eru uppfyllt ber að leggja þau fyrir Alþingi þegar það er saman komið á ný. Samþykki Alþingi ekki bráðabirgðalög eða ljúki afgreiðslu þeirra innan sex vikna frá því að þingið kom saman falla þau úr gildi. Ef bráðabirgðalög eru samþykkt á Alþingi falla ákvæði laganna undir „lagaákvæði“ í skilningi 1. gr. frumvarpsins. Verði einstaklingur eða lögaðili fyrir tjóni á gildistíma bráðabirgðalaga sem leiða til þess að hann nýtur ekki þeirra réttinda sem leiðir af skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er sá möguleiki fyrir hendi að leita eftir skaðabótum. Telja verður harla ólíklegt að sviðsmynd þessi raungerist og telur meiri hlutinn mikilvægara að tryggja takmarkaða afmörkun á forgangsreglu sem hér er til skoðunar en að gera breytingar sem ná yfir takmarkatilvik af þessu tagi og hætta þannig á að gildissvið ákvæðisins verði rýmra en þörf krefur.
Þá var bent á að álitamál gætu skapast í tilviki reglna sem eru ekki settar í því augnamiði að innleiða EES-rétt en eru taldar fela í sér að slíkar skuldbindingar séu uppfylltar. Til að mynda kynni sú staða að hafa verið uppi að ekki væri þörf á því að setja almenn lög til að uppfylla skuldbindingu vegna þess að sambærilegar reglur væru nú þegar fyrir hendi eða unnt að túlka almenn lög sem fyrir eru til samræmis við EES-rétt á þann hátt að þau teljist þar með uppfylla slíka skuldbindingu. Að mati meiri hlutans kallar umrædd athugasemd ekki á breytingu á orðalagi 1. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn bendir á að þegar gerðir hafa verið teknar upp í EES-samninginn hefur Eftirlitsstofnun EFTA annast eftirfylgni með innleiðingu viðkomandi gerða í landsrétt EES- og EFTA-ríkjanna, þar á meðal á Íslandi. Ef upp kæmi tilvik þar sem fyrir væri regla í landsrétti sem innleiddi nýja EES-skuldbindingu gæti Ísland vísað til þess lagaákvæðis og myndi ESA telja að um fullnægjandi innleiðingu væri að ræða, að því gefnu að innleiðingin væri rétt. Eldri regla gæti því á síðari stigum verið talin fela í sér innleiðingu. Það kann því í undantekningartilvikum að þurfa að meta hvort regla feli í sér innleiðingu eða ekki. Lögskýringargögn við innleiðingarfrumvörp geta veitt leiðbeiningar í þeim efnum þannig að tiltekið sé að fyrir séu ákvæði sem nægja til að skuldbinding teljist innleidd. Við slíkt mat skal hafa í huga að forgangsáhrifin takmarkast við þá skuldbindingu sem leiðir af EES-samningnum og horft til 3. gr. laga um evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, sem segir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.
Þörf á lagabreytingu.
Að mati meiri hlutans er ljóst að bókun 35 við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið hefur ekki verið réttilega innleidd í íslenskan rétt. Deilt hefur verið um hver vilji löggjafans hafi verið við setningu 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, þ.e. hvort það hafi verið til að innleiða bókunina að fullu eða að um hafi verið að ræða málamiðlun sem leiddi af því að það hafi ekki verið talið hægt að ganga lengra með hliðsjón af ákvæðum stjórnarskrárinnar. Að mati meiri hlutans er ljóst að það var skýr vilji löggjafans að innleiða umrædda bókun með 3. gr. laganna en óháð því hver vilji löggjafans var á sínum tíma hefur dómaframkvæmd eftir lögfestingu EES-samningsins leitt í ljós að bókun 35 var ekki innleidd með fullnægjandi hætti. Kemur það raunar skýrt fram í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 24/2023 að 3. gr. felur ekki í sér forgangsreglu í samræmi við bókun 35. Fyrir vikið er ekki tryggt að einstaklingar og fyrirtæki njóti þeirra réttinda sem innleiddar EES-reglur fela í sér þegar þær stangast á við ákvæði annarra íslenskra laga og reglna. Eins og segir hér að framan er það mat meiri hlutans að rétt innleiðing bókunar 35, eins og hún er lögð til í frumvarpi þessu, feli ekki í sér brot á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Verði aðilar af réttindum í tilvikum sem þessum er eina leið þeirra til að fá þeim fullnægt að höfða skaðabótamál á hendur íslenska ríkinu fyrir að hafa ekki innleitt EES-reglu með réttum eða fullnægjandi hætti með þeim afleiðingum að aðilinn hefur farið á mis við réttindi samkvæmt EES-samningnum. Í slíkum tilvikum er þó ekki einu sinni víst að þeim aðilum verði dæmdar bætur enda leiðir af réttarframkvæmd að tiltekin skilyrði þurfa að vera uppfyllt til að ríkið verði talið skaðabótaskylt. Vísast í þessu sambandi til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-6483/2024 frá 4. júní 2025 sem tengist dómi Hæstaréttar Íslands í fyrrnefndum fæðingarorlofsdómi. Með dómi héraðsdóms var íslenska ríkið sýknað af skaðabótakröfu þar sem brot þess var ekki nægjanlega alvarlegt. Að mati meiri hlutans er um ótækt réttarástand að ræða og þörf á að bæta úr því. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið er mikilvægasti viðskiptasamningur Íslands og mikilvægt að tryggja að einstaklingar og lögaðilar njóti þeirra réttinda og tækifæra sem hann veitir. Með forgangsreglu þeirri sem hér er lögð til verður greitt úr þessu ástandi og tryggt að Ísland standi við þjóðréttarlegar skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum.
Með hliðsjón af framansögðu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.
Diljá Mist Einarsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 28. nóvember 2025.
| Pawel Bartoszek, form., frsm. |
Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | Dagbjört Hákonardóttir. |
| Sigmar Guðmundsson. | Sigurður Helgi Pálmason. | Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir. |
