Ferill 90. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 455 — 90. mál.
Síðari umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um tillögu til þingsályktunar um framkvæmdaáætlun í kynjajafnréttismálum fyrir árin 2026–2029.
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá dómsmálaráðuneyti, Alþýðusambandi Íslands, BHM, BSRB, Samtökum atvinnulífsins, Kvenréttindafélagi Íslands, Rótinni, Barnaheillum, Samtökunum '78, Íslandsdeild Amnesty International, Landssamtökunum Þroskahjálp, Mannréttindastofnun Íslands og embætti ríkislögreglustjóra.
Nefndinni bárust 18 umsagnir auk minnisblaðs frá dómsmálaráðuneyti og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með tillögunni er lagt til að Alþingi samþykki framkvæmdaáætlun í kynjajafnréttismálum fyrir árin 2026–2029.
Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt um framkvæmdaáætlun í kynjajafnréttismálum.
Framkvæmdaáætlun í kynjajafnréttismálum er lögð fram á grundvelli 26. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna, nr. 150/2020. Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið þeirra að koma í veg fyrir mismunun á grundvelli kyns og koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kynjanna á öllum sviðum samfélagsins. Um er að ræða áttundu framkvæmdaáætlunina í kynjajafnréttismálum en sú fyrsta var lögð fram árið 1986.
Undanfarin ár hefur orðið bakslag í réttindum kvenna og hinsegin fólks í heiminum sem sýnir fram á að stöðugt þarf að berjast fyrir, standa vörð um og stuðla markvisst að jafnrétti kynjanna og mannréttindum. Framkvæmdaáætluninni er ætlað það hlutverk að skilgreina stefnu stjórnvalda á hverjum tíma og lýsa verkefnum sem ýmist er ætlað að varpa ljósi á stöðu kynjanna eða fela í sér beinar aðgerðir í þágu kynjajafnréttis. Tillagan skiptist í 6 kafla og 40 aðgerðir sem er áætlað að framkvæma á gildistíma áætlunarinnar og byggjast m.a. á umræðum á jafnréttisþingi og öðru samráði.
Almennt voru umsagnaraðilar jákvæðir í garð áætlunarinnar og hvöttu til þess að hún yrði samþykkt. Margar ábendingar sem komu fram varða framkvæmd og tillögur að samráði við útfærslu einstakra verkefna. Meiri hlutinn beinir því til ráðuneytisins að taka slíkar ábendingar til greina við útfærslu verkefna og framkvæmd þeirra.
Meiri hlutinn telur mikilvægt að aðgerðir framkvæmdaáætlunarinnar hafi verið metnar fjárhagslega og að mat á kostnaði við framkvæmd einstakra tillagna sé tilgreint í tillögunni. Það samræmist jafnframt 1. mgr. 26. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna, nr. 150/2020, þar sem fram kemur að ábyrgð á verkefnum og áætlaður kostnaður þeirra skuli tilgreindur í framkvæmdaáætlun í kynjajafnréttismálum, ásamt því hvernig mati á árangri skuli háttað.
Meiri hlutinn telur að fyrirliggjandi framkvæmdaáætlun í kynjajafnréttismálum sé yfirgripsmikil og muni stuðla að auknu jafnrétti á mörgum mikilvægum sviðum samfélagsins, til að mynda á sviði nýsköpunar, íþrótta- og æskulýðsstarfs, fjölmiðla, landbúnaðar og sjávarútvegs, loftslags- og orkumála og svo mætti áfram telja. Meiri hlutinn lítur svo á að allar aðgerðirnar séu til þess fallnar að vinna að því markmiði að tryggja jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna. Í áliti þessu verða einkum reifuð þau sjónarmið sem helst var rætt um fyrir nefndinni.
Fjölþætt mismunun.
Samkvæmt lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna, nr. 150/2020, er markmið laganna m.a. að vinna gegn fjölþættri mismunun. Með því sé vísað til þess þegar einstaklingi er mismunað á grundvelli fleiri en einnar mismununarástæðu sem nýtur verndar samkvæmt lögum.
Í umsögnum um málið kom fram að framkvæmdaáætlunin þurfi að taka mið af sjónarmiðum fjölbreytileika og að horfa þurfi til hópa sem eiga á hættu að verða fyrir margþættri mismunun, m.a. innflytjendakvenna, láglaunakvenna, jaðarsettra kvenna og fatlaðra kvenna, til að tryggja að markmið um jafnrétti nái til allra hópa. Í umsögn frá Rótinni er áréttað að tryggja þurfi að framkvæmdaáætlunin nái einnig til kvenna sem standa höllum fæti í samfélaginu, og bent á konur sem eru heimilislausar, búa við fátækt, fötlun, vímuefnavanda, eru innflytjendur eða í fangelsi. Skýrslur og rannsóknir sýni að ákveðnir hópar kvenna búi við varanlega kerfislæga mismunun. Þá er sérstaklega fjallað um samþættingu þjónustu og ábyrgð milli kerfa en konur með fjölþættan vanda fái oft ekki viðeigandi þjónustu vegna skorts á samvinnu, m.a. á milli heilbrigðis-, félags- og réttarkerfis. Þá benda Landssamtökin Þroskahjálp á að rannsóknir sýni að fatlaðar konur og stúlkur verði fyrir meiri mismunun, ofbeldi og alls kyns áreitni en aðrir þjóðfélagshópar. Mannréttindastofnun Íslands bendir á að í skýrslu greiningardeildar ríkislögreglustjóra frá ágúst 2021 komi fram að fatlað fólk, einkum konur og stúlkur, eigi frekar á hættu að verða fyrir ofbeldi en aðrir og að sakfelling sé mun ólíklegri í málum ef brotaþoli er fatlaður. Þá leggur Háskóli Íslands það til í sinni umsögn að mælaborð um kyngreinda tölfræði innihaldi einnig tölfræði uppruna og annarra mismununarbreytna í samræmi við það svigrúm sem finnst innan flokkunarkerfis Hagstofu Íslands.
Með aðgerð 2 er lagt til að samningur Sameinuðu þjóðanna um afnám allrar mismununar gagnvart konum verði markvisst kynntur með það að markmiði að auka vitund um réttindi sem samningurinn á að tryggja. Í lokaathugasemdum nefndar um samning Sameinuðu þjóðanna um afnám allrar mismununar gagnvart konum við níundu reglubundnu skýrslu Íslands frá 31. maí 2023 var lýst yfir áhyggjum af þekkingarskorti á samningnum meðal kvenna, einkum aðfluttra kvenna og kvenna með fötlun, sem hamlar því að þær geti sótt rétt sinn. Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi þessarar aðgerðar um að auka vitund meðal kvenna um réttindi sín og þau úrræði sem eru í boði. Þá vísar meiri hlutinn til þess að í umsögnum frá Kvenréttindafélagi Íslands og Mannréttindastofnun Íslands er bent á að í ofangreindri skýrslu sé að finna ýmis tilmæli sem stjórnvöld ættu að huga að og beinir meiri hlutinn því til ráðuneytisins að það verði tekið til skoðunar við útfærslu og framkvæmd aðgerða eftir því sem við á.
Meiri hlutinn tekur undir framangreint og áréttar nauðsyn þess að hugað verði að samræmingu aðgerða og milli kerfa sem falla undir mismunandi ráðuneyti og stofnanir svo að tryggja megi að unnið verði heildstætt að sameiginlegum markmiðum. Meiri hlutinn telur að aðgerðir framkvæmdaáætlunarinnar séu mikilvægar og muni stuðla að auknu jafnrétti en tekur jafnframt undir og beinir því til dómsmálaráðuneytisins sem og annarra stjórnvalda að það sé mikilvægt að tryggja samræmi við aðrar áætlanir stjórnvalda. Má í því sambandi nefna aðgerðaáætlun dómsmálaráðherra í málefnum hinsegin fólks 2026–2029, framkvæmdaáætlun í málefnum innflytjenda og landsáætlun um innleiðingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem hefur nú verið lögfestur, þar sem fjallað er um aðgerð um aukna vernd fatlaðs fólks og sérstaklega fatlaðra kvenna og kvára gegn ofbeldi.
Jafnrétti á vinnumarkaði og kynbundinn launamunur.
Nefndin fjallaði um virði kvennastarfa. Líkt og rakið er í greinargerð hafa rannsóknir sýnt að ein meginástæða launamunar á Íslandi er kynskiptur vinnumarkaður og vanmat á störfum kvenna. Með aðgerð 17 er lagt til að unnið verði að þróun og eftirfylgni virðismatskerfis og að stýrihópur um virðismat sem starfi í þágu launajafnréttis stýri vinnu um þróun og innleiðingu kerfisins sem byggist á fyrri tillögum aðgerðahóps um launajafnrétti og jafnrétti á vinnumarkaði. Gert er ráð fyrir því að nýtt kerfi liggi fyrir eigi síðar en við árslok 2026.
Þá er með aðgerð 18 lagt til að jafnlaunakerfið verði endurskoðað með tilliti til reynslu af kerfinu og ábendinga sem fram hafa komið um framkvæmd þess en frumvarp dómsmálaráðherra þess efnis hefur þegar verið lagt fram á Alþingi ( 297. mál á 157. löggjafarþingi).
Í umsögn BSRB er m.a. bent á að launamunur kynjanna sé viðvarandi vandamál og þrátt fyrir að hann hafi dregist saman síðastliðinn áratug hafi hann aukist á ný á milli áranna 2022 og 2024. Meiri hlutinn undirstrikar nauðsyn þess að áfram verði unnið að því markmiði að tryggja að konur og karlar fái greidd jöfn laun og njóti sömu kjara fyrir sömu eða jafn verðmæt störf enda verði hvergi hvikað frá því markmiði þrátt fyrir að unnið verði að því að einfalda gildandi lög og reglur um jafnlaunakerfi fyrirtækja til að gera ferlið skilvirkara og draga úr kostnaði við framkvæmd þess.
Kynbundið og kynferðislegt ofbeldi.
Undanfarin ár hafa stjórnvöld lagt áherslu á að vinna markvisst að aðgerðum gegn kynbundnu og kynferðislegu ofbeldi og áreitni, umbótum í meðferð kynferðisbrota í réttarvörslukerfinu og eflingu forvarna og fræðslu gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni. Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi allra aðgerða gegn kynbundnu ofbeldi.
Nefndin fjallaði um aðgerð 21 sem snýr að því að unnin verði landsáætlun sem taki mið af ákvæðum samnings Evrópuráðsins um forvarnir og baráttu gegn ofbeldi á konum og heimilisofbeldi, Istanbúlsamningsins, frá 11. maí 2011. Markmið aðgerðarinnar verði að fylgja eftir og tryggja innleiðingu á ákvæðum samningsins. Þá er lagt til að unnið verði að vitundarvakningu um samninginn með það að markmiði að auka vitund og skilning almennings um mismunandi birtingarmyndir ofbeldis sem falla undir gildissvið samningsins. Drög að landsáætlun gegn kynbundnu ofbeldi gegn konum hafa verið kynnt í samráðsgátt stjórnvalda (mál nr. S-231/2025). Þar kemur m.a. fram að með því sé í fyrsta sinn sett fram landsáætlun um hvernig ákvæðum Istanbúlsamningsins verði komið í framkvæmd, sem Ísland hefur fullgilt.
Þá fjallaði nefndin m.a. um aðgerð 23 um áfallamiðaða nálgun í réttarvörslukerfinu og þarfir kvenna í fangelsum. Í umsögn frá embætti ríkislögreglustjóra er tekið undir mikilvægi þessarar aðgerðar en mennta- og starfsþróunarsetur lögreglunnar, sem er hluti af embætti ríkislögreglustjóra, hefur sinnt fangavarðanámi undanfarið. Rannsókn meðal íslenskra fanga árið 2021 sýndi að tíðni áfalla í æsku, þá sérstaklega kynferðisbrota, vanrækslu og andlegs ofbeldis var mjög há meðal þeirra. Embættið leggur áherslu á að lögregla, starfsfólk fangelsa og aðrir sem starfa í réttarkerfinu fái menntun og þjálfun í áfallamiðaðri nálgun til að bæta þjónustu við einstaklinga sem hafa orðið fyrir áföllum. Meiri hlutinn tekur heils hugar undir þau sjónarmið.
Því tengt er með aðgerð 25 lagt til að fræðsla verði efld um einkenni og birtingarmyndir heiðursofbeldis og neikvæðs félagslegs taumhalds. Í skýrslu GREVIO, eftirlitsnefndar Evrópuráðsins með framkvæmd samnings um forvarnir og baráttu gegn ofbeldi á konum og heimilisofbeldi, frá nóvember 2022 er tilmælum beint til Íslands um að efla þurfi þekkingu starfsfólks félagsþjónustu, lögreglu, skóla- og frístundasviðs, heilbrigðiskerfis, þeirra sem sinna þjónustuúrræðum fyrir þolendur ofbeldis og fleiri viðeigandi aðila. Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi þessara aðgerða.
Loks vill meiri hlutinn geta þess að hann telji mikilvægt að unnið verði að því að útbúa mælaborð með það að markmiði að kyngreindri tölfræði verði safnað saman á einn stað og þær tölur verði uppfærðar reglulega. Söfnun gagna og þróun mælikvarða sé gagnleg til að meta framgang jafnréttismála á Íslandi. Þá skipti þróun mælikvarða miklu máli til að mæla framfarir í jafnréttismálum. Í umsögn frá embætti ríkislögreglustjóra er tekið undir mikilvægi þeirrar aðgerðar, ekki síst þegar kemur að kynbundnu og kynferðislegu ofbeldi, en ekki séu til skilgreindir samræmdir mælikvarðar um hvernig skuli mæla árangur í aðgerðum, t.d. hvað varðar afdrif mála í réttarkerfinu eða þjónustu vegna kynbundins og kynferðislegs ofbeldis.
Jafnréttisfræðsla.
Aðgerð 29 fjallar um jafnréttisfræðslu á öllum skólastigum en til þess að tryggja að jafnréttisfræðsla sé fléttuð inn í kennslu á öllum skólastigum, sbr. 15. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna, nr. 150/2020, verði gæðaviðmið við mat á starfi leik-, grunn- og framhaldsskóla og frístundastarfi grunnskóla endurskoðuð.
Í umsögnum var fjallað um jafnréttisfræðslu á öllum skólastigum og undirstrikaði Kennarasamband Íslands mikilvægi þess að virkja betur grunnþættina jafnrétti annars vegar og lýðræði og mannréttindi hins vegar á öllum skólastigum og flétta þá markvisst inn í allt skólastarf á öllum skólastigum og skólagerðum, þ.e. í leik-, grunn-, framhalds- og tónlistarskólum. Þá þurfi að gera kennslufræði jafnréttis í kennaranámi að skyldufagi ef vel eigi að takast að innleiða jafnréttisfræðslu á öllum skólastigum sem og kynja- og jafnréttisfræði að verða hluti alls náms, námskeiða og starfsþróunar sem í boði er fyrir þá sem hyggjast starfa eða starfa nú þegar með börnum og ungmennum. BSRB bendir einnig á að tryggja þurfi að fræðsla taki jafnframt til birtingarmynda kynbundins ofbeldis og samskiptafærni og vísar í því samhengi til íslensku æskulýðsrannsóknarinnar um hlutfall stúlkna og drengja sem hafa orðið fyrir kynferðislegu ofbeldi og stafrænu kynferðisofbeldi.
Jafnréttisnefnd karla.
Meiri hlutinn telur mikilvægt að umræða um jafnréttismál nái til allra hópa og telur stöðu karla og drengja mikilvægan hluta af því. Í því samhengi fagnar meiri hlutinn aðgerð 10 þar sem lagt er til að skipuð verði karlanefnd sem hafi það hlutverk að vinna skýrslu með yfirsýn yfir samfélagslega stöðu karla og drengja og þær áskoranir sem karlar og drengir standa frammi fyrir í tengslum við jafnréttismál. Líkt og fram kemur í greinargerð með tillögunni skal nefndin leggja fram tillögur um hvernig stefnumótun á sviði jafnréttismála geti betur tekið mið af stöðu karla og drengja og um það hvernig frekar sé hægt að virkja karla til þátttöku á sviði jafnréttismála.
Jafnframt vísar meiri hlutinn til aðgerðar 24 um að skipaður verði starfshópur um karla og jafnrétti sem skoði sérstaklega hlutverk karla í baráttunni gegn kynferðisofbeldi. Líkt og fram kemur í greinargerð hafa karlar og drengir mikilvægu hlutverki að gegna í baráttunni gegn hvers kyns ofbeldi gegn konum og stúlkum, þar á meðal sem aðstandendur, vitni eða bandamenn. Í umsögn frá embætti ríkislögreglustjóra kemur fram að embættið styðji heils hugar þessa aðgerð og telji mikilvægt að vinna markvisst með körlum að forvörnum gegn kynbundnu ofbeldi. Reynsla lögreglunnar sýni að til að ná árangri í baráttunni gegn kynbundnu ofbeldi sé nauðsynlegt að virkja karla sem bandamenn.
Meiri hlutinn tekur undir framangreint og vísar jafnframt til þess sem fram kom við umfjöllun um málið um að samfélagið allt njóti ávinnings af jafnrétti.
Breytingartillögur.
Meðganga og fæðingarorlof.
Á undanförnum áratugum hafa breytingar á lögum um fæðingar- og foreldraorlof haft veruleg áhrif á stöðu kynjanna á vinnumarkaði og í fjölskyldulífi. Þrátt fyrir aukinn stuðning við jafna ábyrgð foreldra benda rannsóknir til þess að áhrif meðgöngu og fæðingarorlofs á atvinnuþátttöku og starfsþróun kynjanna séu enn umtalsverð.
Meiri hlutinn leggur til að við framkvæmdaáætlun í kynjajafnréttismálum fyrir árin 2026– 2029 bætist ein ný aðgerð með það að markmiði að varpa ljósi á hvernig taka veikindaréttar á síðari hluta meðgöngu, nýting fæðingarorlofs og endurkoma á vinnumarkað hafa þróast síðustu tvo áratugi. Með greiningunni verður leitast við að skilja betur hvernig þessir þættir tengjast atvinnumöguleikum og launamun kynjanna, starfsþróun og efnahagslegri stöðu fjölskyldna.
Meiri hlutinn leggur til að verkefnið verði á ábyrgð félags- og húsnæðismálaráðuneytis en unnið í samstarfi við dómsmálaráðuneyti sem og Hagstofu Íslands og Háskóla Íslands. Meiri hlutinn áætlar að kostnaður við aðgerðina geti orðið allt að 3 millj. kr. og að unnt verði að sækja um styrk í framkvæmdasjóð kynjajafnréttismála til að standa undir þeim kostnaði sem kunni jafnframt að einhverju leyti að rúmast innan ramma ráðuneytanna.
Meiri hlutinn telur að niðurstöðurnar muni nýtast stjórnvöldum við mótun stefnu sem stuðlar að raunverulegu jafnrétti á vinnumarkaði, betri samþættingu fjölskyldu- og atvinnulífs og áframhaldandi þróun kerfis fæðingarorlofs og réttinda á meðgöngu.
Aðrar breytingar.
Þá leggur meiri hlutinn til nokkrar breytingar sem eru tæknilegs eðlis og snúa að lagfæringu á orðalagi.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að tillagan verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Í stað orðanna „bæði tækifæri sem felast í tækninni og greindar áskoranir hennar“ í 1. málsl. 9. aðgerðar komi: og greind, bæði tækifæri sem felast í tækninni og áskoranir vegna hennar.
2. Á undan orðinu „vistað“ í 1. málsl. 11. aðgerðar komi: það verði.
3. Fyrirsögn 18. aðgerðar verði: Endurskoðun á jafnlaunakerfi.
4. Í stað orðsins „árangur“ í 2. málsl. 19. aðgerðar komi: áhrif.
5. Orðið „kynbundnum“ í 1. málsl. 20. aðgerðar falli brott.
6. 3. og 4. málsl. 21. aðgerðar orðist svo: Stýrihópur hafi það hlutverk að fylgja eftir framkvæmd og innleiðingu landsáætlunarinnar og einnig verði mælaborð með upplýsingum um stöðu aðgerða í landsáætluninni. Þá verði landsáætlunin m.a. kynnt á vef Stjórnarráðs Íslands.
7. Í stað orðanna „kynbundins og kynferðislegs áreitis“ í 2. málsl. 24. aðgerðar komi: kynbundinnar og kynferðislegrar áreitni.
8. Í stað orðanna „heilbrigðiskerfisins og annarra viðeigandi aðila“ í 1. málsl. 25. aðgerðar komi: innan heilbrigðiskerfisins og hjá öðrum viðeigandi aðilum.
9. Við kafla C um jafnrétti á vinnumarkaði og kynbundinn launamun bætist ný aðgerð, svohljóðandi:
21. Meðganga og fæðingarorlof.
Unnin verði heildstæð greining á töku veikindaréttar á síðari hluta meðgöngu, einkum síðustu 4–8 vikur meðgöngu, nýtingu réttar til fæðingarorlofs eftir kynjum og endurkomu foreldra á vinnumarkað.
Greiningin taki mið af þróun síðustu 20 ára og beini sjónum að þeim samfélagslegu, efnahagslegu og vinnumarkaðstengdu þáttum sem hafa áhrif á ákvarðanir foreldra og stöðu kynjanna í kjölfar meðgöngu og fæðingarorlofs.
Markmið aðgerðarinnar verði að meta áhrif meðgöngu og fæðingarorlofs á stöðu kynjanna á vinnumarkaði og leggja mat á áhrif þessa á jafnrétti kynjanna á Íslandi.
Tímaáætlun: 2026.
Kostnaðaráætlun: 3 millj. kr.
Ábyrgð: Félags- og húsnæðismálaráðuneytið í samstarfi við dómsmálaráðuneytið, Hagstofu Íslands og Háskóla Íslands.
Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna: Einkum markmið 5 og 8.5.
Guðmundur Ari Sigurjónsson og Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en rita undir álitið samkvæmt heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Alþingi, 27. nóvember 2025.
| Víðir Reynisson, form. |
María Rut Kristinsdóttir, frsm. | Guðmundur Ari Sigurjónsson. | |
| Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir. | Pétur Björgvin Sveinsson. | ||
