Ferill 192. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 517 — 192. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir og lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir (ETS-kerfið).
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, Samtökum atvinnulífsins, SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum iðnaðarins, Samáli, Viðskiptaráði Íslands, Landsvirkjun og Icelandair hf.
Nefndinni bárust fimm umsagnir auk minnisblaðs frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti og erindis frá utanríkismálanefnd Alþingis. Gögnin eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu eru lagðar til lagfæringar og viðbætur við lög um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, nr. 96/2023, til að tryggja að innleiðing á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2023/959 um breytingu á tilskipun 2003/87/EB (ETS-tilskipunin) sé rétt og fullnægjandi. Efni þeirra breytinga sem frumvarpið leggur til nær m.a. til skilyrða fyrir endurgjaldslausri úthlutun losunarheimilda, skyldu rekstraraðila til að skila losunarheimildum og gjaldtökuheimilda Umhverfis- og orkustofnunar. Þá eru lagðar til breytingar á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, sem varða tilvísanir í önnur lög.
Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt.
Viðskiptakerfi með losunarheimildir gróðurhúsalofttegunda eða ETS-kerfinu (e. Emission Trading System) var komið á fót árið 2005 af hálfu Evrópusambandsins og var tilskipun 2003/87/EB um viðskiptakerfið upphaflega tekin upp í EES-samninginn og innleidd í íslensk lög árið 2007. Síðan þá hafa allnokkrar breytingar á tilskipuninni verið teknar upp í EES-samninginn og innleiddar í íslensk lög, þar á meðal tilskipun (ESB) 2023/958 frá 10. maí 2023 um breytingar hvað varðar flugstarfsemi. Viðræður íslenskra stjórnvalda og framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins leiddu til samkomulags um aðlögun við tilskipunina fyrir Ísland, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 334/2023 frá 8. desember 2023. Fyrirséð var að gerðin óbreytt hefði mikil áhrif á hagkerfi Íslands vegna sérstöðu Íslands í flugi en flugleiðir til Íslands eru mun lengri en meðalflugvegalengd á milli annarra flugvalla innan Evrópu. Í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, nr. 96/2023, er gerð grein fyrir hinni sérstöku aðlögun fyrir Ísland í kafla 3.3.1. Líkt og þar kemur fram er aðlögunin þríþætt: Í fyrsta lagi að Íslandi getur framlengt núverandi kerfi endurgjaldslausra losunarheimilda út árið 2026 þegar endurgjaldslausri úthlutun losunarheimilda verður hætt innan Evrópska efnahagssvæðisins. Í öðru lagi að Ísland fær sömu sérlausn og Malta og Kýpur varðandi 100% endurgreiðslu á verðmun á öllu sjálfbæru flugvélaeldsneyti og jarðefnaeldsneyti. Í þriðja lagi verði á árinu 2026 lagt mat á flugtengingar Íslands að teknu tilliti til samkeppnisstöðu, hættu á kolefnisleka auk umhverfis- og loftslagsáhrifa og þeirra aðlagana fyrir Ísland sem koma fram í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um upptöku tilskipunar 2023/958.
Í umsögnum um málið var töluvert fjallað um þá óvissu sem ríki um fyrirkomulagið eftir árið 2026. Mikilvægt sé að stjórnvöld beiti sér fyrir framlengingu aðlögunar Íslands hvað varðar flugið, eða sambærilegum undanþágum, svo tryggja megi jafnræði á innri markaði. Þá var mikilvægi flugsamgangna hér á landi ítrekað. Þær séu undirstaða uppbyggingar ferðaþjónustu á Íslandi og styðji auk þess við uppbyggingu annarra atvinnugreina, t.d. hvað varðar útflutning íslenskra afurða og innflutningsleiðir erlendis frá.
Að mati meiri hlutans er brýnt að stjórnvöld gæti hagsmuna Íslands í hvívetna til að tryggja samkeppnishæfni íslenskra fyrirtækja og jafnræði á innri markaði. Þá telur meiri hlutinn mikilvægt að stjórnvöld taki þátt í áðurnefndu mati á ETS-kerfinu sem aðlögun Íslands kveður á um og fari fram á áframhaldandi aðlaganir fyrir Ísland sé þess þörf.
Kolefnishlutleysisáætlanir.
Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, nr. 96/2023, er það skilyrði úthlutunar endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda að flugrekandi skili kolefnishlutleysisáætlun sem skal vera staðfest af faggiltum vottunaraðila. Við umfjöllun um málið í nefndinni var bent á að óskýrt væri hvaða kröfur væru gerðar til kolefnishlutleysisáætlana. Nauðsynlegt sé að kröfurnar séu einfaldar, gagnsæjar og fyrirsjáanlegar og m.a. lagt til að Umhverfis- og orkustofnun birti skýrar leiðbeiningar um skilyrði kolefnishlutleysisáætlana flugrekenda og hafi samráð við hagsmunaaðila. Þá sé heimild vottunaraðilans óhóflega víðtæk sem geti leitt til þess að Umhverfis- og orkustofnun krefjist endurgreiðslu losunarheimilda hafi flugrekandi ekki fylgt ráðstöfunum samkvæmt kolefnishlutleysisáætlun. Slík heimild sé íþyngjandi og geti haft mikil áhrif á rekstur án þess að fullnægjandi málsmeðferðaröryggi sé tryggt. Þá voru gerðar athugasemdir við málsmeðferðartíma Umhverfis- og orkustofnunar og bent á að flugrekendur hefðu sótt um úthlutun í lok júní en enn sé ekki búið að úthluta losunarheimildum fyrir árið 2025.
Með 8. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á ákvæði til bráðabirgða II í lögunum en í athugasemdum greinargerðar um 8. gr. kemur fram að þær feli í sér viðbætur og ítarlegri reglugerðarheimild í tengslum við viðbótarúthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til flugrekenda árin 2025 og 2026. Þannig er reglugerðarheimild í 7. mgr. bráðabirgðaákvæðisins rýmkuð svo að hún nái fyllilega yfir ákvæði sem setja þarf í tengslum við kolefnishlutleysisáætlun flugrekenda vegna viðbótarúthlutunar samkvæmt áðurnefndri aðlögun Íslands. Með 3. gr. frumvarpsins er svo lögð til breyting á reglugerðarheimild 10. gr. laganna á þá leið að ráðherra verði heimilt að kveða í reglugerðinni á um form og efni kolefnishlutleysisáætlunar og skerðingu úthlutunar í tengslum við hana í samræmi við 5. undirgrein 1. mgr. 10. gr. a ETS-tilskipunarinnar.
Meiri hlutinn bindur vonir við að þessar breytingar leiði til skýrari krafna til gerðar kolefnishlutleysisáætlana og aukins fyrirsjáanleika varðandi úthlutun losunarheimilda, atvinnulífinu til hagsbóta. Hvað varðar frekari breytingar bendir meiri hlutinn á umfjöllun í minnisblaði umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis til nefndarinnar þar sem fram kemur að ákvæðið sé bein innleiðing EES-reglna í kjölfar aðlögunar sem samþykkt var með áðurnefndri ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, nr. 334/2023. Þá bendir meiri hlutinn á, líkt og fram kemur í minnisblaði ráðuneytisins, að ákvarðanir Umhverfis- og orkustofnunar um skil flugrekenda á losunarheimildum, sem og aðrar ákvarðanir stofnunarinnar tengdar viðbótarúthlutun, eru stjórnvaldsákvarðanir sem lúta stjórnsýslulögum og meginreglum stjórnsýsluréttar.
Undanþágur frá skyldu skipafélaga til að skila losunarheimildum.
Með 5. gr. frumvarpsins er lagt til að ráðherra verði veitt heimild til þess að kveða á um í reglugerð að víkja megi frá skyldu til að skila losunarheimildum að öllu leyti eða að hluta ef um er að ræða losun frá skipi í ísflokki eða frá skipi í tengslum við siglingu milli hafnar innan EES og hafnar utan EES, milli hafnar í EES-ríki og eyju eða ysta svæðis innan sama ríkis, eða milli landa þegar siglingin er liður í opinberri þjónustu. Fyrir nefndinni var bent á að tryggja þurfi fyrirsjáanleika við beitingu slíkra undanþáguheimilda en skortur á skýrum viðmiðum um hvaða aðstæður réttlæti undanþágu eða hversu lengi hún eigi að gilda geti leitt til mismununar og óvissu í áætlunum fyrirtækja í sjóflutningum. Var því velt upp hvort lögfesta ætti undanþágur frá skyldu skipafélaga til að skila losunarheimildum í stað þess að kveða á um þær í reglugerð. Þá var í annan stað lagt til að ráðherra yrði skylt, en ekki aðeins heimilt, að setja reglugerð um undanþágur sem þessar.
Meiri hlutinn bendir á að með ákvæðinu er ráðherra heimilt að innleiða með reglugerð undanþágur samkvæmt málsgreinum 3-b, 3-c og 3-d 12. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB (ETS-tilskipunin) líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu og áðurnefndu minnisblaði ráðuneytisins. Þá bendir meiri hlutinn á að undanþágurnar samkvæmt ETS-tilskipuninni eru tæknilegs eðlis, í sumum tilvikum tímabundnar, og því betur fallnar til útfærslu í reglugerð en í lögum. Með vísan til þess er að mati meiri hlutans einnig rétt að ráðherra sé heimilt en ekki skylt að setja slíka reglugerð enda getur breytileiki í framkvæmd leitt til þess að ekki sé þörf á setningu reglugerðar á hverjum tíma.
Breytingartillögur.
Aflétting stjórnskipulegs fyrirvara.
Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 183/2025 frá 11. júlí 2025 voru tvær gerðir felldar inn í EES-samninginn með stjórnskipulegum fyrirvara, annars vegar framseld reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2024/2620 um viðbætur við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB að því er varðar kröfur er varða að líta svo á að gróðurhúsalofttegundir séu orðnar varanlega bundnar með efnatengjum í vöru og hins vegar framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2024/2493 frá 23. september 2024 um breytingu á framkvæmdarreglugerð (ESB) 2018/2066 að því er varðar uppfærslu á vöktun á losun gróðurhúsalofttegunda og skýrslugjöf um losunina samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/87/EB.
Samkvæmt minnisblaði utanríkisráðuneytis til utanríkismálanefndar Alþingis frá 5. nóvember 2025 fela gerðirnar tvær í sér breytingar á viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS-kerfinu) og hafa þær þegar tekið gildi gagnvart aðildarríkjum ESB. Þá kemur fram í minnisblaðinu að gerðirnar geti ekki tekið gildi innan EES-samningsins fyrr en stjórnskipulegum fyrirvara Íslands hefur verið aflétt. Án afléttingar stjórnskipulegs fyrirvara af hálfu allra aðila geti ESB ekki beitt ETS-kerfinu með sama hætti gagnvart Íslandi og Noregi og gagnvart aðildarríkjunum, sem myndi skekkja samkeppnisstöðu ríkjanna. Ísland hafi ríka hagsmuni af því að starfsemi ETS-kerfisins í flugi gangi óröskuð. Auk þess telji Noregur sig hafa mikla hagsmuni af því að bæði siglingar gangi óraskaðar og að rekstraraðilum sé heimilt að draga frá losun sem hefur verið fönguð og varanlega geymd í vöru. Norskir aðilar séu framarlega í slíkum tæknilausnum og hafi vegna þeirra hagsmuna óskað eftir því við samstarfsríkin innan EES að þau aflétti stjórnskipulegum fyrirvara eins fljótt og verða má svo að gerðin geti tekið gildi innan EES. Það sé mat utanríkisráðuneytis að mikilvægt sé að hægt verði að aflétta stjórnskipulegum fyrirvara umræddrar ákvörðunar svo fljótt sem auðið er eftir samþykkt frumvarpsins svo að hún geti tekið gildi innan Evrópska efnahagssvæðisins.
Meiri hlutinn áréttar að með frumvarpinu eru lagðar til þær lagabreytingar sem nauðsynlegar eru svo að ráðherra geti innleitt framselda reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2024/2620, en felur ekki í sér efnislega innleiðingu umræddra EES-gerða. Þá felur frumvarpið ekki í sér innleiðingu á framkvæmdarreglugerð (ESB) 2024/2493 enda kemur fram í fyrrnefndu minnisblaði utanríkisráðuneytis til utanríkismálanefndar að stjórnskipulegur fyrirvari gerðanna sé ekki tilkominn vegna efnisatriða þeirrar ESB-gerðar. Þær séu þó báðar bundnar stjórnskipulegum fyrirvara þar sem þær eru teknar upp í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 183/2025, sem ekki er hægt að skipta upp.
Við umfjöllun um málið var nefndin upplýst um að meiri hluti utanríkismálanefndar hefði á fundi sínum hinn 21. nóvember 2025 samþykkt að veita heimild til að aflétta stjórnskipulegum fyrirvara af ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 183/2025 frá 11. júlí 2025 með lagafrumvarpi, í samræmi við a-lið 7. gr. reglna Alþingis um þinglega meðferð EES-mála.
Með vísan til framangreinds leggur meiri hlutinn til að við 33. gr. laganna bætist ný málsgrein sem heimilar ríkisstjórninni að staðfesta fyrrnefnda ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar. Þá leggur meiri hlutinn til tvær lagatæknilegar breytingar sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Í stað orðanna „öll venjuleg“ í efnismálsgrein c-liðar 5. gr. komi: við alla venjulega.
2. Á eftir 7. gr. komi ný grein, svohljóðandi:
Við 33. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Með lögum þessum er ríkisstjórninni heimilað að staðfesta fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 183/2025 frá 11. júlí 2025.
3. Í stað orðanna „ný málsgrein á eftir m-lið“ í b-lið 9. gr. komi: 3. mgr.
Dagur B. Eggertsson og Sigurður Helgi Pálmason voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en rita undir álitið samkvæmt heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Halla Hrund Logadóttir og Jens Garðar Helgason voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 9. desember 2025.
| Guðbrandur Einarsson, form. |
Ása Berglind Hjálmarsdóttir, frsm. |
Dagur B. Eggertsson. | |
| Jónína Björk Óskarsdóttir. | Sigurður Helgi Pálmason. | ||
