Ferill 516. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 875 — 516. mál.
Stjórnartillaga.
Tillaga til þingsályktunar
um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.
Frá utanríkisráðherra.
Alþingi ályktar að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst 2026 um hvort aðildarviðræðum Íslands við Evrópusambandið skuli fram haldið.
Eftirfarandi spurning verði borin upp í þjóðaratkvæðagreiðslunni:
„Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?
❏ Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.
❏ Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.“
Greinargerð.
Með þingsályktunartillögu þessari er lagt til að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst 2026 um hvort halda skuli áfram viðræðum Íslands um aðild að Evrópusambandinu (ESB). Tillagan byggist á 2. mgr. 2. gr. kosningalaga, nr. 112/2021, sem segir að álykti Alþingi að fram skuli fara almenn og leynileg þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið málefni eða lagafrumvarp fer um framkvæmdina samkvæmt kosningalögunum.
Í greinargerð þessari er nánar gerð grein fyrir forsendum tillögunnar og fyrirkomulagi þjóðaratkvæðagreiðslunnar.
2. Aðkoma þjóðarinnar að viðræðuferlinu.
Með þingsályktun nr. 1/137, sem samþykkt var á 137. löggjafarþingi 16. júlí 2009, ályktaði Alþingi að fela ríkisstjórninni að leggja inn umsókn um aðild Íslands að ESB og að loknum viðræðum við sambandið yrði haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um væntanlegan aðildarsamning. Árið 2013 ákváðu þáverandi stjórnvöld að viðræðunum skyldi frestað og þeim síðan hætt. Framkvæmdastjórn ESB hefur staðfest þann skilning stjórnvalda að umsókn Íslands hafi ekki verið afturkölluð og því væri hægt að taka upp þráðinn að nýju væri það vilji Íslands. Kom þetta m.a. fram í ummælum forseta framkvæmdastjórnarinnar þegar hún heimsótti Ísland í júlí 2025.
Það er mat ríkisstjórnarinnar að áframhald aðildarviðræðna við ESB sé svo viðamikið hagsmunamál að ekki komi annað til greina en að leita leiðsagnar þjóðarinnar í þeim efnum. Þjóðin hafði ekki beina aðkomu að því að hefja ferlið árið 2009 og nú er tækifæri til að leiðrétta það. Þá liggur fyrir að þjóðin getur ekki tekið afstöðu til aðildar nema að aðildarviðræðum verði haldið áfram og þeim lokið með samningi um aðild Íslands að ESB sem síðan yrði lagður fyrir þjóðina í annarri atkvæðagreiðslu til samþykktar eða synjunar.
3. Staða Íslands og áskoranir í breyttum heimi – samstarf ríkja.
Þegar horft er út fyrir landsteinana er ljóst að við blasir gjörbreyttur veruleiki í alþjóðamálum. Óstöðugleiki ríkir í alþjóðastjórnmálum og alþjóðahyggja á undir högg að sækja. Samskipti ríkja sem byggjast á virðingu fyrir grunngildum, mannréttindum og sameiginlegum reglum alþjóðalaga eru ekki jafn sjálfsögð og áður og verndarhyggja hefur aukist í alþjóðaviðskiptum. Umtalsverð hætta er á að aflsmunir ráði í auknum mæli úrslitum í samskiptum ríkja og ríkjahópa.
Óvissa á alþjóðavettvangi ýtir undir áhættu á alþjóðlegum mörkuðum, en slík áhætta birtist iðulega hér a landi í formi neikvæðra ytri skilyrða fyrir innlendan efnahag. Þessi þróun eykur innlendar áskoranir og snertir m.a. það lykilverkefni stjórnvalda að skapa stöðugleika í efnahagsmálum og takast á við viðvarandi verðbólgu og hátt vaxtastig.
Á sama tíma krefjast mörg brýnustu verkefni samtímans samvinnu og samstarfs, ekki síst meðal ríkja sem deila grunngildum og samfélagssýn og sem hafa samlagast efnahagslega. Þar mun svæðisbundið samstarf, ekki síst Evrópuríkja, eftir sem áður skipta miklu máli fyrir Ísland.
Enda þótt Ísland eigi í nánu samstarfi við ESB á grundvelli EES-samningsins og utan hans, þá stendur Ísland að miklu leyti utan samtryggingar ríkja ESB, þ.m.t. á vaxandi sviði öryggis- og varnarmála og efnahagslegs öryggis. Ísland stendur einnig utan evrusamstarfsins. Ísland á ekki sæti við borðið þegar mikilsverð málefni sem hafa áhrif á hagsmuni Íslendinga eru til umræðu og ákvörðunar á vettvangi sambandsins eins og nýlegt dæmi um verndarráðstafanir vegna járnblendis ber vitni um.
Við þessar aðstæður er ástæða til að staldra við og skoða hvaða leiðir í samstarfi við önnur ríki gætu hjálpað til að takast á við fjölbreyttar áskoranir samtímans. Aðildarviðræður myndu fá úr því skorið hvernig nánara samstarf við Evrópuríki gæti þjónað langtímahagsmunum Íslands til að takast á við breyttan veruleika og þannig styrkt stöðu Íslands og fullveldis okkar fram veginn. Um það snýst þjóðaratkvæðagreiðslan sem hér er lögð til. Einungis með niðurstöðu í aðildarviðræðum, sem kjósendur taka svo afstöðu til, verður leitt í ljós hvernig aðild að ESB getur hjálpað okkur að takast á við þessi brýnu viðfangsefni.
4. Ferlið eftir þjóðaratkvæðagreiðslu verði samþykkt að fara í viðræður.
Líkt og að framan var rakið telst aðildarumsókn Íslands enn í gildi. Því yrði í reynd hægt að taka upp þráðinn aftur verði niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu sú að ákveðið verði að ganga til áframhaldandi aðildarviðræðna við ESB. Útfærslan yrði samkomulagsatriði milli Íslands og ráðs ESB sem er skipað aðildarríkjunum.
Verði niðurstaðan að halda áfram aðildarviðræðum kæmu íslensk stjórnvöld þeirri ósk þjóðarinnar á framfæri við ESB. Framhald viðræðna yrði síðan staðfest á formlegri ríkjaráðstefnu milli Íslands og aðildarríkja ESB.
Í kjölfarið færu formlegar aðildarviðræður fram þar sem unnið yrði út frá samningsmarkmiðum sem Ísland hefði sett sér, en nánar er fjallað um þann þátt í 5. kafla. Aðildarviðræðum er skipt upp í viðræður um skilgreinda samningskafla samkvæmt viðræðufyrirkomulagi sem sambandið hefur sett sér. Ísland hafði þegar lokið viðræðum um 11 kafla af 35 áður en viðræðum var hætt árið 2013. Ljóst er að einhvers konar endurmat þyrfti að fara fram á niðurstöðu þessara kafla auk þess sem uppfæra og endurskoða þyrfti samningsafstöðu Íslands á öðrum sviðum vegna breytinga sem hafa átt sér stað í millitíðinni.
Þegar samkomulag hefur náðst um alla samningskafla viðræðna yrði boðað til ríkjaráðstefnu til að marka lok viðræðna og Evrópuþinginu falið að veita samþykki sitt fyrir niðurstöðunni. Því næst færi fram formleg undirritun aðildarsamnings, þó með fyrirvara um staðfestingu Íslands á grundvelli þjóðaratkvæðagreiðslu og staðfestingu aðildarríkja ESB.
Fyrir Alþingi yrði að svo búnu lögð fram tillaga til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um téðan aðildarsamning. Að gefnu samþykki Alþingis færi fram þjóðaratkvæðagreiðsla samkvæmt kosningalögum.
Væri aðildarsamningur samþykktur í þjóðaratkvæðagreiðslu myndu nauðsynlegar stjórnarskrárbreytingar krefjast samþykkis tveggja þinga, með alþingiskosningum á milli.
Að afloknum stjórnarskrárbreytingum myndu stjórnvöld leita heimildar Alþingis fyrir staðfestingu aðildarsamnings Íslands og í kjölfarið tilkynna ESB um fullgildingu samningsins af Íslands hálfu. Í kjölfarið myndu aðildarríki ESB staðfesta aðildarsamninginn. Þegar fullgildingu allra ríkjanna væri lokið myndi aðild Íslands að ESB taka gildi.
Þjóðaratkvæðagreiðsla um framhald viðræðna er því einungis eitt skref af mörgum í aðildarferli Íslands. Hagsmunir Íslands yrðu sem fyrr leiðarljósið í öllu ferlinu og ljóst að ákvörðunarvaldið um helstu skref þess er eftir sem áður hjá þjóðinni sjálfri. Þjóðin ákveður hvort aðildarviðræðum verður haldið áfram og ef til þess kemur verður þjóðinni einnig falið að samþykkja eða synja samningi um aðild Íslands að ESB.
5. Meginhagsmunir og samningsmarkmið í viðræðum við Evrópusambandið.
Umfangsmikil vinna við mótun samningsmarkmiða Íslands fór fram í undirbúningi fyrir og í tengslum við aðildarviðræðurnar 2010–2013. Ákveði þjóðin að halda áfram viðræðum um aðild að ESB myndu stjórnvöld vinna uppfærð samningsmarkmið í víðtæku innlendu samráði sem síðan yrðu lögð fyrir Alþingi í sérstakri skýrslu. Þann tíma sem viðræður hafa legið niðri hafa bæði átt sér stað breytingar innan lands og á hinu alþjóðlega sviði sem taka þyrfti tillit til við mótun endurskoðaðra samningsmarkmiða. Þær áherslur sem mótaðar voru í tengslum við upphaflegar viðræður yrðu þó hafðar til hliðsjónar.
Í athugasemdum við tillögu til þeirrar þingsályktunar um aðildarumsókn að ESB sem samþykkt var á 137. löggjafarþingi ( þskj. 38, 38. mál) var tilgreint að meðal grundvallarhagsmuna Íslands væri:
* Að tryggja forræði þjóðarinnar yfir vatns- og orkuauðlindum og ráðstöfun þeirra.
* Að tryggja forræði þjóðarinnar yfir fiskveiðiauðlindinni, sjálfbæra nýtingu auðlindarinnar og hlutdeild í deilistofnum og eins víðtækt forsvar í hagsmunagæslu í sjávarútvegi í alþjóðasamningum og hægt er.
* Að tryggja öflugan íslenskan landbúnað á grundvelli fæðuöryggis og matvælaöryggis.
* Að tryggja lýðræðislegan rétt til að stýra almannaþjónustu á félagslegum forsendum.
* Að standa vörð um réttindi launafólks og vinnurétt.
* Að ná fram hagstæðu og vaxtarhvetjandi samkeppnis- og starfsumhverfi fyrir atvinnulíf á Íslandi um leið og sérstöðu vegna sérstakra aðstæðna er gætt.
Þessi sjónarmið eiga enn við, en jafnframt var á sínum tíma mikilvæga leiðsögn að finna í nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar við þinglega meðferð þingsályktunartillögunnar ( þskj. 249, 38. mál). Í álitinu var tilgreint að megináherslur Íslands í aðildarviðræðum við ESB kæmu til með að verða á sviði orku- og auðlindamála, sjávarútvegsmála, landbúnaðar- og byggðamála, umhverfismála, atvinnu- og iðnaðarmála, almannaþjónustu og félagslegra mála, gjaldmiðilsmála, EES-mála, öryggis- og varnarmála, skatta- og tollamála auk fjármála og fjárlaga ESB.
Á það er gjarnan bent að aðildarviðræður við ESB snúist um að ný aðildarríki lagi sig að reglum sambandsins. Má þetta til sanns vegar færa, enda væri Ísland að ganga í ríkjabandalag með fyrirliggjandi reglum, eins og Ísland lagar sig að reglum innri markaðar ESB samkvæmt EES-samningnum. Hins vegar eru dæmi frá viðræðum nýrra aðildarríkja að ESB hafi verið reiðubúið til að gera breytingar á reglum sínum til að taka tillit til sérstöðu og meginhagsmuna nýrra aðildarríkja, m.a. eins og fram kemur í skýrslu Evrópunefndar um samstarfið á vettvangi EES og Schengen og um álitaefni varðandi hugsanlega aðilda Íslands að Evrópusambandinu frá mars 2007, Tengsl Íslands og Evrópusambandsins. Er þetta annaðhvort gert í ákvæðum aðildarsamnings eða með breytingum á löggjöf sambandsins. Þá eru einnig dæmi um sérreglur fyrir aðildarríki ESB í löggjöf sambandsins. Einnig eru dæmi um að reglur ESB séu aðlagaðar innan EES-samningsins vegna sérstakra aðstæðna í EFTA-ríkjunum þremur innan samstarfsins. Rétt er að láta á það reyna hvort ekki verði það sama upp á teningnum í tilviki aðildarviðræðna Íslands þannig að aðildarríkin verði tilbúin að taka tillit til sértækra og mikilsverðra hagsmuna Íslands. Niðurstaða um þetta atriði mun þó aðeins fást með því að eiga eiginlegar aðildarviðræður við ESB.
6. Fyrirkomulag þjóðaratkvæðagreiðslunnar.
Framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar verður í samræmi við ákvæði kosningalaga, nr. 112/2021, sbr. 2. mgr. 2. gr. þeirra. Í kosningalögum er gert ráð fyrir að haft sé samráð við landskjörstjórn um orðalag og framsetningu þeirrar spurningar sem lagt er til að verði lögð fyrir kjósendur í þjóðaratkvæðagreiðslunni með þessari tillögu til þingsályktunar. Eðlilegt er að það samráð fari fram sem hluti af þinglegri meðferð þessarar tillögu í nefnd. Landskjörstjórn mun á grundvelli 52. gr. kosningalaga standa fyrir víðtækri kynningu á málefninu í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Þá hefur verið samið við Vísindavef Háskóla Íslands um að uppfæra Evrópuvefinn, upplýsingaveitu um ESB og Evrópumál, en vefurinn nýtur ritstjórnarlegs sjálfstæðis. Hafa stjórnvöld einnig úthlutað fjármagni til að styðja starf hreyfinga sem annars vegar eru fylgjandi og hins vegar andvíg inngöngu Íslands í ESB, á grundvelli fjáraukalaga III fyrir árið 2025. Hlutverk hreyfinganna verður að skapa umræðuvettvang um málefnið og draga fram kosti og galla þess að halda viðræðum áfram og ljúka þeim með aðildarsamningi sem síðan yrði lagður fyrir þjóðina til samþykktar eða synjunar.
Samkvæmt 3. gr. kosningalaga munu allir íslenskir ríkisborgarar sem hafa náð 18 ára aldri þegar kosning fer fram og eiga lögheimili á Íslandi koma til með að geta greitt atkvæði í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Er í þessu sambandi áréttað að Íslendingar 18 ára og eldri sem eiga lögheimili erlendis hafa kosningarétt í 16 ár frá því að lögheimili var flutt frá Íslandi ef þeir hafa einhvern tíma átt lögheimili á Íslandi. Eftir þann tíma þarf að sækja um til Þjóðskrár Íslands að vera tekinn á kjörskrá. Ákvörðun um töku á kjörskrá gildir í fjögur ár frá 1. desember eftir að umsókn var lögð fram.
Ákvæði 123. gr. kosningalaga kveður á um að til þess að spurning eða tillaga sem er borin upp í þjóðaratkvæðagreiðslu teljist samþykkt þarf hún að hafa hlotið meiri hluta gildra atkvæða í atkvæðagreiðslunni, sbr. 2. mgr. 104. gr. Niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 2. mgr. 2. gr. kosningalaga er ráðgefandi, sbr. 3. mgr. 123. gr. laganna, en hún hlýtur þó eins og aðrar ákvarðanir sem lagðar eru í dóm þjóðarinnar að hafa mikið pólitískt gildi.
