Ferill 79. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 894 — 79. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um vegabréfsáritanir.
Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá dómsmálaráðuneyti, Persónuvernd, Útlendingastofnun, ríkislögreglustjóra og lögreglustjóranum á Suðurnesjum auk Björns Bjarnasonar.
Nefndinni bárust sex umsagnir auk minnisblaða frá dómsmálaráðuneyti og utanríkisráðuneyti, og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Nefndin óskaði eftir umsögn um tiltekin atriði málsins frá allsherjar- og menntamálanefnd, sbr. 4. mgr. 23. gr. þingskapa, og fylgir umsögnin sem fylgiskjal með áliti þessu.
Með frumvarpinu er kveðið á um framkvæmd og útgáfu vegabréfsáritana með það að markmiði að tryggja skilvirka og samhæfða framkvæmd í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands vegna aðildar að Schengen-samstarfinu. Tilgangur frumvarpsins er jafnframt sá að einfalda og auka skilvirkni stjórnsýslu áritanamála til að auka hagkvæmni og afkastagetu á því sviði svo að íslensk stjórnvöld geti sjálf annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir í auknum mæli.
Núverandi framkvæmd vegabréfsáritana er bæði á hendi utanríkisráðuneytis og Útlendingastofnunar en með frumvarpinu er lagt til að öll framkvæmd vegabréfsáritana verði færð til utanríkisráðuneytis.
Umfjöllun nefndarinnar.
Umfjöllun nefndarinnar á 156. löggjafarþingi.
Málið er endurflutt en var til umfjöllunar hjá utanríkismálanefnd á 156. löggjafarþingi. Frumvarpið var afgreitt til 2. umræðu 9. júlí 2025 með áliti og breytingartillögu frá meiri hluta utanríkismálanefndar ( þskj. 862 og 863, 431. mál) en hlaut ekki lokaafgreiðslu fyrir þinglok. Líkt og fram kemur í greinargerð er frumvarpið nú lagt fram að nýju og hefur tillit verið tekið til breytingartillagna utanríkismálanefndar og tæknilegar lagfæringar verið gerðar á málinu. Nefndin hefur haft til hliðsjónar umsagnir um málið sem borist hafa auk umsagna sem liggja fyrir frá 156. löggjafarþingi og eru aðgengilegar undir málinu á vef Alþingis. Til viðbótar við þá umfjöllun sem málið hefur nú fengið og við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í áliti þessu vísar meiri hlutinn til fyrri umfjöllunar og þeirra áherslna sem fram koma í áðurnefndu áliti frá 156. löggjafarþingi. Einkum er hér vísað til umfjöllunar meiri hluta nefndarinnar um heimildir lögreglu til að ógilda eða afturkalla vegabréfsáritanir; til umfjöllunar um samræmi frumvarpsins milli laga um útlendinga, nr. 80/2016, og laga um landamæri, nr. 136/2022; og til umfjöllunar um samræmi þess milli ákvæða laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og laga um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, nr. 75/2019.
Verkaskipting ráðuneyta og yfirstjórn málaflokksins.
Sú breyting hefur verið gerð á endurfluttu frumvarpi frá því að það var lagt fram á 156. löggjafarþingi að í ákvæði 1. mgr. 2. gr. er nú kveðið á um að ráðherra sem fer með mál er varða Schengen-samstarfið fari með yfirstjórn og stefnumótun mála er lúta að Schengen-samstarfinu.
Breytingin var gerð á endurfluttu frumvarpi að beiðni dómsmálaráðuneytis en líkt og fram kemur í minnisblaði þess, dags. 24. nóvember 2025, þótti nauðsynlegt að skýrt kæmi fram hvaða verkefni sem tengjast Schengen-samstarfinu og áritanamálum væru á hendi hvors ráðuneytis. Megintilgangurinn með Schengen-regluverkinu væri öflug ytri landamæri og öruggt innra svæði. Öll stefnumótun í samstarfinu færi fram á vettvangi dóms- og innanríkismála ráðherraráðs Evrópusambandsins þar sem Ísland hefði fullan þátttökurétt sem aðildarríki Schengen-samstarfsins. Dómsmálaráðuneyti og undirstofnanir þess hafa sinnt hagsmunagæslu og stefnumótun á þeim vettvangi og komið að innleiðingu á öllum Schengen-gerðum með einum eða öðrum hætti. Samræmd markmið og samræmd framkvæmd þessara mála stuðlaði að sameiginlegu trausti milli allra ríkja í Schengen-samstarfinu. Ísland væri skuldbundið til að tryggja trausta framkvæmd og hnökralausa samvinnu þeirra stjórnvalda sem að henni koma. Málaflokkur vegabréfsáritana félli einnig innan Schengen-samstarfsins og væri því órjúfanlegur hluti af málefnum útlendinga, landamæra og löggæslu. Því væri mikilvægt að skýrt kæmi fram að dómsmálaráðuneyti héldi öðrum þáttum en framkvæmd við útgáfu vegabréfsáritana, þar á meðal heildarstefnumótun og beitingu ýmissa úrræða innan hins sameiginlega regluverks til að mæta stöðu og þróun í útlendingamálum.
Meiri hlutinn tekur undir þessi viðhorf dómsmálaráðuneytis og telur mikilvægt að við flutning málaflokksins til utanríkisráðuneytis verði skýrt kveðið á um ábyrgðarskiptingu milli ráðuneyta og um óhindraða miðlun upplýsinga þeirra á milli. Meiri hlutinn telur að nýtt ákvæði í 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins taki af allan vafa um að dómsmálaráðherra fari áfram með yfirstjórn og stefnumótun málefna á vettvangi Schengen-samstarfsins. Mikilvægt er að dómsmálaráðuneyti geti brugðist við því sem upp á getur komið við útgáfu vegabréfsáritana ef þörf þykir til að tryggja að íslensk framkvæmd við útgáfu áritana fari áfram fram í fullu samræmi við framkvæmd annarra Schengen-ríkja.
Breytingartillögur.
Markmið um fjölgun ferðamanna (1. gr.).
Í 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins kemur fram að markmið laganna sé að tryggja skilvirka og samhæfða framkvæmd við útgáfu vegabréfsáritana í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands vegna aðildar að Schengen-samstarfinu. Jafnframt sé það tilgangur laganna að laða erlenda ferðamenn til landsins samhliða tryggri landamærastjórn og skilvirkri framkvæmd landamæravörslu.
Í umsögnum og fyrir nefndinni hefur verið bent á að markmið og tilgangur frumvarpsins standi ekki í fullum tengslum við þau sjónarmið sem liggja að baki áritanakerfi Schengen-samstarfsins eins og það er byggt upp nú. Undanfarin ár hafi verið lagt höfuðkapp á að auka öryggi á ytri landamærum Schengen-ríkjanna og að ná betri og markvissari stjórn á för fólks inn á svæðið. Þetta snúi bæði að þeim sem koma þangað löglega og hinum sem reyna að fara ólöglegar leiðir. Sameiginleg stefna í áritunarmálum hafi gengið út á að greiða fyrir ferðalögum þeirra sem skulu hafa til þess heimild en hindra för þeirra sem geta ógnað öryggi svæðisins.
Að mati meiri hlutans er mikilvægt að horfa á málefni áritunarmála sem órjúfanlegan hluta af sameiginlegu regluverki Schengen-samstarfsins en það grundvallast á tryggri landamærastjórn og skilvirkri framkvæmd landamæravörslu. Á þessum grundvallarforsendum er gildandi áritunarfyrirkomulag reist og mikilvægt að íslenskt regluverk tryggi áframhaldandi jafnvægi milli þessara sjónarmiða. Til að undirstrika þessi atriði, og að fenginni tillögu að orðalagi frá utanríkisráðuneyti, leggur meiri hlutinn til breytingu á ákvæði um tilgang laganna þar sem markmið um fjölgun ferðamanna er fellt brott úr 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins.
Samstarf ráðuneyta og stjórnvalda (2. og 13. gr.).
Við umfjöllun um málið hefur nefndin litið til umsagnar allsherjar- og menntamálanefndar. Í umsögn sinni undirstrikar allsherjar- og menntamálanefnd sérstaklega mikilvægi virks samstarfs utanríkisráðuneytis við ráðherra sem fer með málefni Schengen-samstarfsins, ráðuneyti hans og við þær stofnanir sem fara með lög- og landamæragæslu. Gæta þurfi að samfellu í framkvæmd vegabréfsáritana og að því að ákveðin yfirsýn yfir málaflokkinn tapist ekki. Um þessar mundir eigi sér stað ör þróun innan Schengen-samstarfsins en til að fylgja henni eftir skipti slík yfirsýn sköpum.
Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og undirstrikar mikilvægi samstarfs í þessum málaflokki. Til að undirstrika þetta samstarf leggur meiri hlutinn til breytingu við 2. gr. frumvarpsins að fenginni tillögu frá utanríkisráðuneyti í minnisblaði, dags. 13. febrúar 2025, sem gerð er í samráði við dómsmálaráðuneyti. Breytingin felur í sér þá viðbót að dómsmálaráðherra skipi stýrihóp til að tryggja samráð í málaflokknum, einkum milli utanríkisráðuneytis og dómsmálaráðuneytis. Aðild að stýrihópnum eigi stjórnvöld sem komi að framkvæmd málaflokksins og skuli hann vinna að samhæfingu þess hluta Schengen-samstarfsins sem snýr að vegabréfsáritunum. Þá skuli hópurinn skila árlegri skýrslu til ráðherra.
Í minnisblöðum utanríkisráðuneytis, dags. 13. og 24. febrúar 2026, eru lagðar til frekari breytingar á 13. gr. frumvarpsins sem er ætlað að treysta þetta samráð í verki. Lagt er til að orðalag í 13. gr. er varðar miðlun persónuupplýsinga verði nægilega rúmt til að tryggt verði að deila megi þýðingarmiklum upplýsingum, almennum og viðkvæmum, með þeim stjórnvöldum sem ráðuneytinu ber að eiga samráð við samkvæmt ákvæðum frumvarpsins.
Meiri hlutinn tekur undir þessar áherslur ráðuneytisins og telur að þær stuðli að frekara samstarfi ráðuneytisins og annarra stjórnvalda sem koma að framkvæmd málaflokksins. Meiri hlutinn leggur því til breytingar í þá veru.
Stjórnsýslukærur til sérstakrar úrskurðarnefndar (17., 18. og 19. gr.).
Fyrir nefndinni og í umsögnum komu fram athugasemdir þess efnis að í frumvarpinu væri lögð til þröng endurupptökuheimild í 17. gr. sem væri endanleg á stjórnsýslustigi. Ákvæðið fæli í raun ekki í sér raunhæfa kæruleið innan stjórnsýslunnar líkt og regluverk Schengen-samstarfsins gerði kröfu um með ákvæði 32. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 810/2009 frá 13. júlí 2009, um Bandalagsreglur um vegabréfsáritanir (Visa Code).
Meiri hlutinn lítur svo á að skilja verði ákvæði Bandalagsreglna um vegabréfsáritanir á þann veg að aðildarríki Schengen-samstarfsins skuli tryggja þeim aðilum sem hefur verið synjað um vegabréfsáritun lögmæta leið til að fá ákvörðunina endurskoðaða. Málið skuli rekið með þeim hætti að aðildarríkið sé gagnaðili málsins og skuli kæruleiðin vera í samræmi við þau úrræði sem almennt tíðkist í lögum aðildarríkisins.
Meiri hlutinn bendir á að það er almenn meginregla í íslenskri stjórnsýslu að aðila stjórnsýslumáls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða fá henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Hin almenna kæruheimild byggist á stigskiptingu stjórnkerfisins þar sem æðri stjórnvöld hafi yfirstjórn og eftirlit með þeim stjórnvöldum sem lægra eru sett. Meginreglan sé sú að ráðherrar fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin. Almenna reglan sé því sú að aðili stjórnsýslumáls geti kært ákvörðun stjórnvalds til ráðherra viðkomandi málaflokks í þeim tilgangi að fá ákvörðun endurskoðaða. Það gildi þó ekki í þeim tilvikum þegar lög mæla fyrir um að endurskoðun ákvörðunar heyri undir sjálfstæðar stjórnsýslunefndir. Ákvörðunum slíkra nefnda verði ekki skotið til ráðherra og geti ráðherra almennt ekki gefið slíkri nefnd bindandi fyrirmæli um úrlausn mála. Hér þurfi að hafa í huga að almennt sé það starfsfólk ráðuneyta sem afgreiði stjórnsýslukærur þegar þær eiga undir ráðherra, þó undir yfirstjórn hans, enda eru ráðuneyti skrifstofur ráðherra og æðstu stjórnvöld framkvæmdarvaldsins hvert á sínu málefnasviði, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011. Allt það sem ráðuneyti framkvæma geri þau í umboði ráðherra.
Að mati meiri hlutans felur málskotsheimild í 17. gr. frumvarpsins það í sér að synjun vegabréfsáritunar, ógilding hennar og afturköllun af hálfu utanríkisráðuneytis verði einungis endurskoðuð af ráðherra sjálfum. Með því veiti ákvæðið aðilum máls einungis kost á endurupptöku á máli þeirra hjá sama stjórnvaldi en tryggi þeim ekki endurskoðun ákvörðunar af hálfu æðra stjórnvalds í samræmi við meginreglu íslenskrar stjórnsýslu.
Í minnisblaði utanríkisráðuneytis, dags. 13. febrúar 2026, er lagt til að 17. gr. frumvarpsins verði breytt á þann veg að málskot verði í formi stjórnsýslukæru til sérstakrar úrskurðarnefndar. Þar er einnig lögð til sú breyting að með nýrri 18. gr. frumvarpsins verði mælt fyrir um stofnun slíkrar úrskurðarnefndar áritanamála sem muni heyra undir utanríkisráðuneyti. Ráðuneytið leggur þar að auki til í minnisblaði, dags. 19. febrúar 2026, að utanríkisráðherra skipi þrjá menn til setu í úrskurðarnefndinni og að einn þeirra verði skipaður að fenginni tilnefningu frá þeim ráðherra sem fer með mál er varða Schengen-samstarfið. Meiri hlutinn tekur undir tillögur ráðuneytisins og leggur til breytingu þess efnis.
Í minnisblaði utanríkisráðuneytis, dags. 24. febrúar 2026, hafa fjárhagsleg áhrif breytinga við stofnun og rekstur úrskurðarnefndar áritunarmála verið metin. Þar kemur fram að horft hafi verið til framkvæmdar við svipaðar úrskurðarnefndir og er áætlaður árlegur kostnaður við nefndarstörfin metinn 2.423.040 kr. Kostnaður við starfrækslu nefndarinnar sé því talinn rúmast innan kostnaðarramma frumvarpsins.
Að mati meiri hlutans skiptir höfuðmáli að til sé raunhæf og skilvirk kæruleið í áritanamálum sem uppfylli þær kröfur sem gerðar eru í regluverki Schengen-samstarfsins og sé í samræmi við meginreglur íslenskrar stjórnsýslu. Meiri hlutinn leggur því til að skýrt komi fram í nýju ákvæði 18. gr. að úrskurðarnefndin skuli vera sjálfstæð í störfum sínum og að úrskurðir hennar verði fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi.
Í umsögnum og fyrir nefndinni var bent á að skv. 19. gr. frumvarpsins yrði heimilt að setja í reglugerð reglur um að málskot yrði einvörðungu endurskoðað á grundvelli málsgagna sem legið hefðu fyrir þegar stjórnvaldsákvörðun var tekin. Ekki væri fjallað um þetta atriði í 17. gr. þar sem kveðið væri á um málskot. Í minnisblaði utanríkisráðuneytis, dags. 20. nóvember 2025, kom fram að í ljósi þess að um væri að ræða íþyngjandi frávik frá almennum málsmeðferðarreglum stjórnsýslumála tæki ráðuneytið undir ábendinguna og legði til breytingartillögu þess efnis við 17. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í minnisblaði ráðuneytisins og telur rétt að leggja til breytingu sama efnis í tillögu að nýrri 17. gr.
Meiri hlutinn telur að þar sem um sjálfstæða úrskurðarnefnd sé að ræða muni ákvæði í VII. og VIII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, almennt gilda um störf hennar að því marki sem ekki sé kveðið á um annað fyrirkomulag í ákvæðum frumvarpsins. Að auki leggur meiri hlutinn áherslu á mikilvægi þess að í framkvæmd verði sjálfstæði úrskurðarnefndarinnar tryggt við meðferð kærumála í ljósi almennra og sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttarins. Í störfum sínum mun úrskurðarnefndin endurskoða synjun, ógildingu og afturköllun vegabréfsáritana af hálfu utanríkisráðuneytis, sendiskrifstofa og lögreglu. Til að tryggja hlutlægni við meðferð kærumála beinir meiri hlutinn því til utanríkisráðherra að tryggja að fastir starfsmenn þess ráðuneytis sem fer með málaflokk áritanamála eða þeirra lögregluembætta sem taka ákvarðanir um vegabréfsáritanir hverju sinni verði ekki skipaðir í nefndina.
Skilgreining hugtaka og samræmi við önnur lög (3. gr., 9. gr. og 10. gr.).
Í umsögnum og fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um skilgreiningar á hugtökum og um samræmi ákvæða frumvarpsins við ákvæði í öðrum lögum. Meiri hlutinn telur rétt að bregðast við þessum athugasemdum.
Í fyrsta lagi var gerð athugasemd um að bæta þyrfti við frumvarpið skilgreiningum á hugtökunum „afturköllun“ og „ógilding vegabréfsáritana“. Meiri hlutinn er sammála þessari athugasemd og leggur til að skilgreiningum verði bætt við 3. gr. frumvarpsins að fengnum tillögum að þeim í minnisblaði utanríkisráðuneytis, dags. 20. nóvember 2025. Þær tillögur byggjast á umfjöllun um 25. gr. í athugasemdum við frumvarp það sem varð að stjórnsýslulögum, nr. 37/1993.
Í öðru lagi var gerð athugasemd við notkun hugtaksins „ferðaheimild“ í 5. mgr. 9. gr. frumvarpsins. Orðið „ferðaheimild“ væri skilgreint í 3. gr. laga um landamæri, nr. 136/2022, sem „ákvörðun sem gefin er út til ríkisborgara þriðja ríkis sem er undanþeginn áritunarskyldu við komu yfir ytri landamæri Schengen-svæðisins“. Orðið „ferðaheimild“ vísaði ekki til vegabréfsáritana heldur væntanlegs ETIAS-kerfis sem er í vinnslu innan Schengen-samstarfsins. Í minnisblaði utanríkisráðuneytis, dags. 20. nóvember 2025, er tekið undir mikilvægi þess að frumvarpið feli ekki í sér árekstur við ETIAS-ferðaheimildarkerfið, sem sé væntanlegt, eða árekstur við lög um landamæri. Leggur ráðuneytið því til að ákvæðinu verði breytt á þann hátt að vísað verði til vegabréfsáritunar í stað ferðaheimildar. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í minnisblaði ráðuneytisins og leggur til breytingu þess efnis.
Í þriðja lagi kom fram athugasemd um að ekki væri ljóst af lestri 1. mgr. 10. gr. frumvarpsins hvort ákvæðið veitti heimild til fyrirsvars í málum sem varða komuáritanir enda einungis talað um vegabréfsáritanir í ákvæðinu. Í minnisblaði utanríkisráðuneytis er tekið undir það að rétt sé að taka af allan vafa um að ákvæðið eigi við um afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir og komuáritanir sem gefnar eru út í tengslum við veitingu dvalarleyfa. Meiri hlutinn tekur einnig undir það sjónarmið og leggur til breytingu þess efnis.
Gildi útgefinna vegabréfsáritana (2. mgr. 21. gr.).
Í umsögn Útlendingastofnunar er gerð athugasemd við að í frumvarpinu komi ekki fram hvort langtímavegabréfsáritanir sem þegar hafa verið gefnar út haldi gildi sínu. Telur stofnunin mikilvægt að skýrt komi fram að þær áritanir, sem gefnar hafi verið út í tíð eldri laga, haldi gildi sínu þar sem annars verði engin lagastoð fyrir þeim eftir gildistöku laganna ef frumvarpið verður að lögum.
Meiri hlutinn telur að ef ekki verði skýrlega kveðið á um gildi langtímavegabréfsáritana sem þegar hafa verið gefnar út geti verið uppi lagaleg óvissa um gildi þeirra. Nauðsynlegt er að taka af allan vafa um þessa óvissu í gildistökuákvæði svo að koma megi í veg fyrir óþarfaágreining hjá stofnunum og fyrir kærunefndum. Í minnisblaði utanríkisráðuneytis, dags. 13. febrúar 2026, er tekið undir þetta sjónarmið og lögð til breyting þess efnis á 2. mgr. 21. gr. frumvarpsins. Í tillögu ráðuneytisins er einnig lagt til að aðrar stjórnvaldsákvarðanir, sem teknar hafa verið á grundvelli þeirra lagaákvæða sem felld verða brott ef frumvarpið verður að lögum, haldi einnig gildi sínu. Þá kemur fram í minnisblaðinu að langtímavegabréfsáritanir veiti að hámarki heimild til dvalar í 180 daga. Öll hugsanleg lagaleg óvissa yrði því tímabundin og liði undir lok innan sex mánaða frá gildistöku laganna. Meiri hlutinn tekur undir þessar tillögur ráðuneytisins og leggur til breytingu þess efnis.
Skammtímadvalarleyfi (1. tölul. 22. gr.).
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 24. nóvember 2025, leggur ráðuneytið til breytingar á d-lið 1. tölul. 22. gr. frumvarpsins. Tillagan er unnin að höfðu samráði við Útlendingastofnun og Þjóðskrá Íslands.
Ákvæði d-liðar 1. tölul. 22. gr. frumvarpsins felur í sér breytingar á 21. gr. laga um útlendinga. Það er mat ráðuneytisins að nauðsynlegt sé að gera breytingar á ákvæðinu til að taka af allan vafa um að skammtímadvalarleyfi skapi ekki grundvöll til lögheimilisskráningar. Útlendingur, sem fær veitt skammtímadvalarleyfi, dvelst hér í takmarkaðan tíma og hefur skuldbundið sig til að snúa aftur til heimaríkis að dvöl lokinni rétt eins og felst í núgildandi framkvæmd um langtímavegabréfsáritun. Í því felst að útlendingur viðheldur lögheimili sínu erlendis og er því óheimilt að skrá hann til lögheimilis hér á landi á grundvelli útgáfu skammtímadvalarleyfis ef horft er til orðalags 1. mgr. 2. gr. laga um lögheimili og aðsetur. Í ljósi þess að útlendingur getur almennt við útgáfu annarra tímabundinna dvalarleyfa skv. VI.–IX. kafla laganna skráð lögheimili sitt hér á landi, þá telur ráðuneytið rétt að kveða á um þennan eðlismun í 3. mgr. ákvæðisins. Slík breyting kallar einnig á breytingu á 3. málsl. 4. mgr. 14. gr. laga um lögheimili og aðsetur með þeim hætti að heimild til skráningar lögheimilis á grundvelli útgefins dvalarleyfis nái ekki til skammtímadvalarleyfis. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í minnisblaði ráðuneytisins og leggur til breytingu þess efnis.
Heimildir til gjaldtöku í lögum um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991 (2. tölul. 22. gr.).
Í minnisblaði utanríkisráðuneytis, dags. 20. nóvember 2025, leggur ráðuneytið til breytingar á b-lið 2. tölul. 22. gr. frumvarpsins. Tillagan er unnin að fengnum athugasemdum frá Útlendingastofnun.
Ákvæðið í b-lið 2. tölul. 22. gr. frumvarpsins felur í sér heimildir til gjaldtöku á grundvelli frumvarpsins með breytingu á lögum um aukatekjur ríkissjóðs. Utanríkisráðuneyti telur nauðsynlegt að gera breytingar á ákvæðinu til að heimilt verði að innheimta 90 evrur fyrir útgáfu komuáritana. Á móti verði ákvæði laga um aukatekjur ríkissjóðs um landsáritanir fellt brott. Einnig hafi komið í ljós að gjald fyrir framlengingu vegabréfsáritunar hafi verið hærra í frumvarpinu en það viðmið sem fram kemur í Bandalagsreglum um vegabréfsáritanir. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í minnisblaði ráðuneytisins og leggur til breytingu þess efnis.
Meiri hlutinn veitti því einnig athygli við umfjöllun sína um málið að í 6. tölul. b-liðar 2. mgr. 22. gr. er kveðið á um að málskotsgjald skuli vera 40.000 kr. Þar sem umsækjendur eru allir erlendir ríkisborgarar og umsóknargjöld eru í evrum telur meiri hlutinn æskilegt að kostnaður við málskot verði einnig í evrum. Meiri hlutinn leggur því til að fjárhæðinni verði breytt í 300 evrur til samræmis við aðrar sambærilegar gjaldtökuheimildir í lögunum.
Afgreiðsla uppsafnaðra kærumála (ákvæði til bráðabirgða).
Í minnisblaði utanríkisráðuneytis, dags. 19. febrúar 2026, er einnig lögð til breyting á bráðabirgðaákvæði frumvarpsins sem miðar að því að unnt verði að afgreiða þau mál með skjótvirkum hætti sem borist hafa kærunefnd útlendingamála og varða vegabréfsáritanir en hafa enn ekki verið afgreidd með ákvörðun. Í minnisblaðinu segir að uppsöfnuð kærumál séu nú rúmlega 1.500 talsins og nái þau allt aftur til haustsins 2024. Í mörgum tilfellum séu undirliggjandi hagsmunir málanna ferðalög útlendinga til Íslands sem voru áformuð fyrir mörgum mánuðum. Kærendur hafi ýmist hætt við ferðalagið eða sótt aftur um vegabréfsáritun. Talið sé mikilvægt að ljúka meðferð þessara mála sem fyrst enda hafi þau lengi beðið. Í þeim tilvikum þar sem málavextir eru einfaldir og mögulegt að ljúka ferlinu með ásættanlegum og skjótvirkum hætti þyki ekki forsvaranlegt að málin fari í gegnum langa og íþyngjandi málsmeðferð. Breytingin felur í sér að formanni úrskurðarnefndarinnar verði heimilt að úrskurða einn síns liðs í fyrirliggjandi uppsöfnuðum málum til að afgreiða þau með skjótvirkum hætti.
Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi þess að málsaðilar í uppsöfnuðum málum hljóti niðurstöðu í þeim. Með hliðsjón af þessum atriðum leggur meiri hlutinn til viðeigandi breytingu á 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða.
Að lokum leggur meiri hlutinn til minni háttar tæknilegar breytingar sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir og gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.
Alþingi, 2. mars 2026.
| Pawel Bartoszek, form. |
Dagbjört Hákonardóttir, frsm. | Sigurður Helgi Pálmason. | |
| Sigmar Guðmundsson. | Víðir Reynisson. | ||
Fylgiskjal.
Umsögn
um frumvarp til laga um vegabréfsáritanir.
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Allsherjar- og menntamálanefnd hefur, að beiðni utanríkismálanefndar dags. 28. janúar 2026, fjallað um frumvarp til laga um vegabréfsáritanir á grundvelli 4. mgr. 23. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991.
Nefndin fjallaði um málið og fékk á sinn fund gesti frá dómsmálaráðuneyti. Nefndin afmarkaði umfjöllun sína við ábyrgðarskiptingu á milli dómsmálaráðuneytis og utanríkisráðuneytis vegna skuldbindinga Íslands samkvæmt Schengen-samstarfinu og ábendinga sem hafa komið fram um málið af hálfu dómsmálaráðuneytis.
Með frumvarpinu er kveðið á um framkvæmd og útgáfu vegabréfsáritana með það að markmiði að tryggja skilvirka og samhæfða framkvæmd í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands vegna aðildar að Schengen-samstarfinu. Núgildandi framkvæmd vegabréfsáritana er bæði á hendi utanríkisráðuneytis og Útlendingastofnunar en með frumvarpinu er lagt til að færa alla framkvæmd vegabréfsáritana til utanríkisráðuneytis.
Meiri hluti nefndarinnar áréttar að verði málaflokkurinn fluttur til utanríkisráðuneytis þá sé mikilvægt að huga að skýrri ábyrgðaskiptingu á milli ráðuneyta. Málefni vegabréfsáritana varða með ýmsum hætti mál sem dómsmálaráðherra fer með en þeirra á meðal eru málefni Schengen-samstarfsins auk mála er varða löggæslu, landamæravörslu og málefni útlendinga.
Þar af leiðandi undirstrikar meiri hluti nefndarinnar mikilvægi virks samstarfs á milli dómsmálaráðuneytis og utanríkisráðuneytis sem og viðeigandi stjórnvalda til að gæta að samfellu í framkvæmd og að ákveðin yfirsýn yfir málaflokkinn tapist ekki. Um þessar mundir á sér stað ör þróun innan Schengen-samstarfsins en til að fylgja henni eftir skiptir slík yfirsýn sköpum. Einkum varðar það mikilvæga hagsmuni að gæta að öryggissjónarmiðum og skiptir í því skyni máli að áhættumat lögreglunnar liggi til grundvallar mati á vegabréfsáritunum.
Ísland hefur fullan þátttökurétt á vettvangi dóms- og innanríkismála ráðherraráðs Evrópusambandsins sem aðildarríki Schengen-samstarfsins. Dómsmálaráðuneytið og undirstofnanir þess hafa sinnt hagsmunagæslu og stefnumótun á þeim vettvangi og komið að innleiðingu á öllum Schengen-gerðum með einum eða öðrum hætti. Hafa þarf í huga að Ísland er skuldbundið til að innleiða regluverk á vegum Schengen-samstarfsins auk þess sem því er fylgt eftir með reglulegum úttektum hvort Ísland standist kröfur um hvernig regluverkinu er framfylgt. Nauðsynlegt er að innleiðing á því regluverki sé fullnægjandi. Næsta úttekt er áætluð árið 2029 og þá þarf m.a. að liggja ljóst fyrir hver beri ábyrgð á þeim hluta úttektarinnar sem snýr að vegabréfsáritunum.
Í ljósi þess sem vikið hefur verið að hér að framan áréttar meiri hluti nefndarinnar að framkvæmd vegabréfsáritana er hluti af stærri heildarmynd og nauðsynlegt að horfa á málið heildstætt. Meiri hluti nefndarinnar undirstrikar nauðsyn þess að tryggja samstarf stofnana og samræmda framkvæmd við útgáfu vegabréfsáritana innan Schengen-svæðisins svo íslensk framkvæmd skeri sig ekki frá öðrum Schengen-ríkjum.
Í því sambandi þurfi sérstaklega að huga að Schengen-upplýsingakerfinu sem ríkislögreglustjóri rekur og ber ábyrgð á. Samkvæmt frumvarpinu mun utanríkisráðuneytið bera ábyrgð á innleiðingu og framkvæmd á upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir (VIS). Meiri hluti nefndarinnar leggur áherslu á virkt samstarf utanríkisráðuneytis og dómsmálaráðuneytis og undirstofnana þess við væntanlega innleiðingu kerfisins og mikilvægi þess að hugað verði að skuldbindingum Íslands samkvæmt Schengen-gerðum og komandi breytingum í Schengen-samstarfinu á næstu árum.
Þá leggur meiri hluti nefndarinnar áherslu á að til staðar sé raunhæf kæruleið innan stjórnsýslunnar fyrir þá umsækjendur sem er synjað um vegabréfsáritun svo fram geti farið raunveruleg endurskoðun ákvarðana í áritanamálum í fullu samræmi við skuldbindingar samkvæmt Schengen-gerðum.
Alþingi, 25. febrúar 2026.
| Víðir Reynisson, form. |
Grímur Grímsson. | Guðmundur Ari Sigurjónsson. | |
| Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir. | Sandra Sigurðardóttir. | ||
