Ferill 607. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1130 — 607. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um virðisaukaskatt og samkeppnislögum (skatthlutfall eldsneytis).
Frá 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Inngangur.
Fyrsti minni hluti styður heils hugar fyrirætlan meiri hlutans um tímabundna lækkun virðisaukaskatts á eldsneyti. Aftur á móti er það mat 1. minni hluta að önnur atriði frumvarpsins, um tímabundið verðlagseftirlit Samkeppniseftirlitsins og mögulega verðstýringu ráðherra, séu allt í senn vanhugsuð og eigi nægum rökum studd og að framsetning þeirra sé ekki til þess fallin að ná þeim markmiðum sem stefnt er að.
Saga og tilefni verðlagseftirlits á Íslandi.
Fyrst var gripið til slíks verðlagseftirlits vegna afleiðinga fyrri heimsstyrjaldarinnar, annars vegar með lögum um heimildir fyrir landsstjórnina til ýmissa ráðstafana út af Norðurálfu ófriðnum, nr. 7/1915, og hins vegar með lögum um heimild fyrir ráðherra Íslands til að skipta nefnd til að ákveða verðlag á vörum, nr. 10/1915. Það fyrirkomulag lifði allt til gjaldeyriskreppu og efnahagsþrenginga millistríðsáranna þegar lög um verðlag á vörum, nr. 70/1937, leystu fyrrnefnd lög af hólmi, en með þeim var ríkisstjórninni veitt heimild til að ákveða, að fenginni tillögu verðlagsnefndar, annaðhvort eða hvort tveggja útsöluverð eða verslunarálagningu í heildsölu og smásölu. Með lögum nr. 79/1942 tók dómnefnd í verðlagsmálum við þessu hlutverki, auk þess sem sala milli verslana var bönnuð nema án álagningar, og með lögum nr. 3/1943 tók viðskiptaráð, skipað samkvæmt lögum um innflutning og gjaldeyrismeðferð, nr. 1/1943, við keflinu. Nýjum ráðum var komið á fót með lögum um fjárhagsráð, innflutning og verðlagseftirlit, nr. 70/1947, og með lögum nr. 35/1950 var stofnað sérstakt embætti verðgæslustjóra sem hafði eftirlit með því að verðlagsákvæðum fjárhagsráðs væri hlýtt.
Frá árinu 1960 og til loka níunda áratugarins var verkefnið ýmist í höndum verðlagsnefndar, verðlagseftirlitsins eða verðlagsráðs, enda sýnir sagan að það getur verið brokkgengt að afnema tímabundin inngrip ríkisins, sem oftar en ekki eru réttlætt með vísan til almenningsþarfar eða tímabundinnar nauðsynjar vegna ytri aðstæðna, allt þar til opinber verðstýring var afnumin að mestu með samþykkt samkeppnislaga, nr. 8/1993. Ríkisstjórnin hafði þó áfram heimild til verðstöðvunar og verðstýringar, sbr. 38. gr. samkeppnislaga, nr. 8/1993, ef neyðarástand skapaðist af óvæntum eða utanaðkomandi aðstæðum og bar Samkeppnisstofnun að annast eftirlit með framkvæmd þeirra ákvarðana.
Fyrrgreind 38. gr. laga nr. 8/1993 er fyrirmynd 2. gr. frumvarps þessa og henni til stuðnings er vísað til sérstakra athugasemda úr greinargerð með frumvarpi því er síðar varð að þeim lögum. Af því tilefni, og áður en lengra er haldið, telur 1. minni hluti vert að vekja athygli á umfjöllun í V. kafla athugasemda við frumvarpið, þ.e. frumvarp það er síðar varð að lögum nr. 8/1993, um vankanta verðstýringar, að kerfið væri ósveigjanlegt, letjandi, veitti fyrirtækjum ekki nægilegt aðhald, seinagangur verðstýringar hefði leitt til hærra verðs en ella og að kerfið hefði „villt um fyrir neytendum þar sem þeir hefðu talið sig betur verndaða af kerfinu en þeir hefðu í raun verið“. Nú sem endranær er vökult auga neytandans besta aðhaldið með samkeppni og verðlagningu. Það eitt og sér ætti að nægja til að hætta við að drepa verðlagseftirlitið úr dróma en önnur knýjandi rök leiða einnig til sömu niðurstöðu.
Atvinnufrelsið og lagaáskilnaður stjórnarskrárinnar.
Ýmislegt bendir til þess að á 1. mgr. 1. gr. og 2. gr. frumvarpsins séu meinbugir sem orka mjög tvímælis gagnvart stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Atvinnufrelsi, þ.m.t. frelsi til verðlagningar vöru og þjónustu, er verndað skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar en heimilt er að skerða það með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Af nefndaráliti meiri hlutans má ráða að hann telji efni standa til þess. Athugasemdir 1. minni hluta snúa jafnt að formi og tilefni heimildarinnar.
Ósamræmi milli ákvæðis og eftirlits.
Í fyrsta lagi virðist innbyrðis ósamræmis gæta milli 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins annars vegar og 2. mgr. 2. gr. hins vegar. Samkvæmt þeirri fyrrnefndu ber söluaðilum eldsneytis að tryggja að tímabundin lækkun skatthlutfalls skili sér í útsöluverði eldsneytis og Samkeppniseftirlitinu ber að hafa eftirlit með aðgerðinni. Sú síðari mælir fyrir um að Samkeppniseftirlitið skuli gera ráðherra viðvart telji það misbrest þar á og ráðherra geti þá með reglugerð mælt fyrir um tímabundnar aðgerðir, sem m.a. geta falist í ákvörðun um hámarksverð eða hámarksálagningu eða annarri stýringu á verðlagningu eða viðskiptakjörum.
Fyrsti minni hluti bendir á að auðvelt er að sjá hvort 11% eða 24% virðisaukaskattur er innheimtur af seldri vöru eða þjónustu. Mögulegar verðstýringarheimildir ráðherra lúta hins vegar ekki að álögðum virðisaukaskatti heldur skattverðinu sjálfu. Til að ákvæðið gæti náð tilgangi sínum væri nauðsynlegt að auka við 2. mgr. 1. gr. og mæla fyrir um að hið sérstaka eftirlit Samkeppniseftirlitsins næði að auki til innkaupaverðs og álagningar söluaðila.
Í nefndaráliti meiri hluta er vikið að framangreindu og reynt að stoppa í göt frumvarpsins en að mati 1. minni hluta dugar það ekki til. Ríkar kröfur verður að gera til skýrleika lagaákvæða sem geta verið til þess fallin að þrengja að stjórnarskrárvörðum réttindum. Í slíkum tilfellum dugar eigi að vísa til fyrirætlana í greinargerð eða nefndaráliti meiri hluta. Mögulegar reglugerðir um inngrip ráðherra í markaðinn, ef til þeirra kemur, kynni því að skorta lagastoð.
Óvíst að almannahagsmunir krefjist verðstýringar.
Í athugasemdum með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, er lögð rík áhersla á að löggjafinn „verði að meta sérstaklega hvort almannahagsmunir krefjist í raun að meginreglunni um atvinnufrelsi verði vikið til hliðar á afmörkuðu sviði með lagasetningu“.
Hvorki í greinargerð með frumvarpinu né nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er að finna mat á því hvernig almannahagsmunir krefjist þess að komið sé á verðstýringu í viðskiptum með eldsneyti. Skýrt er af dómaframkvæmd Hæstaréttar að á löggjafanum hvílir stjórnskipuleg skylda til að meta hvort lagasetning rúmast innan þeirra marka sem stjórnarskráin setur, sbr. Hrd. 20/2022, og verður ekki annað ráðið en að slíkt mat hafi ekki enn farið fram á því frumvarpi sem hér um ræðir, hvorki af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytis né Alþingis.
Í nefndaráliti meiri hlutans er vikið stuttlega að nefndum álitaefnum en því ekki svarað hvernig það samræmist stjórnlögum að veita ráðherra heimild til „annarrar stýringar á verðlagningu eða viðskiptakjörum“. Sá opni tékki sem ráðherra er veittur samkvæmt frumvarpinu uppfyllir tæpast þessi skilyrði. Viðbúið er að slík röksemdafærsla yrði allbogin, enda óglöggt hvernig opinn tékki til ráðherra samræmist fyrrgreindum skilyrðum. Gildir hér einu þótt ákvæðinu sé ætlað að vara tímabundið og vonir standi til að ekki þurfi að grípa til valdheimilda samkvæmt því, enda leysir það löggjafann ekki undan framangreindri skyldu að mögulegir árekstrar standi aðeins stutt yfir.
Að mati 1. minni hluta er vandséð hvernig skilyrði 1. mgr. 72. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar um að almannahagsmunir krefjist skerðingar á eignarrétti eða atvinnufrelsi sé uppfyllt í þessu tilviki. Líkt og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu eru ákvæði um verðstöðvun, hámarksverð, hámarksálagningu og aðrar reglur um verðlagningu og viðskiptakjör „í meginatriðum í mótsögn við markmið og tilgang samkeppnislaga“. Aðgerðir sem vinna gegn framangreindum markmiðum eru almennt til þess fallnar að ganga gegn almannahagsmunum og ef á annað borð er unnt að líta svo á að verðstýring samræmist 75. gr. stjórnarskrárinnar er ljóst að mikið þarf til þannig að svo sé.
Þrátt fyrir að vextir hafi hækkað og verðbólga aukist, m.a. vegna nýlegra skatta- og gjaldahækkana, er tæplega unnt að líta svo á að hér ríki einhvers konar neyðarástand sem réttlætt geti jafnmikið inngrip í atvinnufrelsi manna og lagt er til í 2. gr. frumvarpsins. Sama á við um ástandið á eldsneytismarkaði, en þrátt fyrir að eldsneytisverð hafi hækkað umtalsvert undanfarna mánuði hefur það oft verið hærra. Fyrir fjórum árum var bensínverð um 350 kr. á lítra, samanborið við 215 til rúmlega 250 kr. nú. Þá eru átök í Miðausturlöndum sem áhrif hafa á eldsneytisverð ekki einsdæmi, enda hefur slíkt ástand ítrekað verið uppi undanfarna áratugi án þess að þörf hafi verið á verðstýringu líkt og nú er lagt til.
Fyrsti minni hluti vekur sérstaka athygli á því að nefnd 38. gr. laga nr. 8/1993, svo og valdheimildir sem henni fylgdu, voru bundnar við þær aðstæður að „neyðarástand“ hefði skapast. Þá getur það eitt að virðisaukaskattur á eldsneyti hafi verið lækkaður og að stjórnvöld vilji að söluaðilar lækki verð sitt af þeim sökum engan veginn réttlætt þær takmarkanir á atvinnufrelsi sem frumvarpið mælir fyrir um. Hvorki ákvörðun um lækkun skatta á tiltekna vöru né eindreginn vilji hins opinbera til að verð á umræddri vöru sé ákveðin fjárhæð felur í sér réttlætingu á verðstýringu eða annarri skerðingu á stjórnarskrárvörðum réttindum manna. Verið er að feta hættulega slóð aftur til fortíðar ef slík sjónarmið eiga að ganga framar mannréttindakafla stjórnarskrárinnar.
Of víðtækt framsal valds.
Með 2. mgr. 2. gr. virðist ráðherra falið of víðtækt vald til inngripa, því að auk heimilda til að ákveða hámarksverð eða hámarksálagningu er ráðherra veitt heimild til „annarrar stýringar á verðlagningu eða viðskiptakjörum“.
Dómaframkvæmd er áfram um það að lagaákvæði sem takmarka mannréttindi verði að vera skýr og afdráttarlaus. Lagasetning ein og sér nægir ekki til heldur er nauðsynlegt að Alþingi taki afstöðu til þess hvaða takmarkanir skuli framkvæma og með hvaða hætti. Má í því samhengi vísa til Hrd. 1996, bls. 2956, og Hrd. 2000, bls. 1621, en í þeim síðari sagði m.a. að ekki mætti skerða réttindi skv. 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar „nema með lagaboði að því tilskildu, að almenningsþörf krefji. Þessi fyrirmæli stjórnarskrárinnar verða ekki túlkuð öðruvísi en svo, að hinum almenna löggjafa sé óheimilt að fela framkvæmdavaldshöfum óhefta ákvörðun um þessi efni. Löggjöfin verður að mæla fyrir um meginreglur, þar sem fram komi takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar, sem talin er nauðsynleg“.
Þá gerir 1. minni hluti athugasemd við að heimildir ráðherra í frumvarpinu til verðstýringar eru ekki tæmandi taldar og getur ráðherra mælt fyrir um hvaða aðgerðir sem er varðandi stýringu á verðlagningu eða viðskiptakjörum. Í ljósi þess að um er að ræða aðgerðir sem takmarka stjórnarskrárvarin réttindi manna er brýnt að þau séu tæmandi talin í ákvæðum laganna, enda verður að liggja skýrt fyrir í lagatextanum hvaða íþyngjandi aðgerða ráðherra má grípa til.
Meðalhóf.
Í 2. mgr. 2. gr. segir að ráðherra sé heimilt að kveða á um verðstýringu, svo sem með ákvörðun hámarksverðs, í því skyni að bregðast við misbresti á að lækkun virðisaukaskatts á eldsneyti skili sér í útsöluverð, sbr. 2. mgr. 1. gr. Má leggja þann skilning í 2. mgr. 2. gr. að aðgerðir ráðherra megi eingöngu hafa þau áhrif að lækkunin skili sér til neytenda en eigi ekki að koma í veg fyrir að söluaðilar breyti útsöluverði í samræmi við aðra þætti, svo sem breytingar á innkaupsverði eða öðrum ytri kostnaðarþáttum, eins og bent er á í nefndaráliti meiri hlutans. Aftur á móti eru þær heimildir sem ráðherra eru veittar samkvæmt frumvarpinu því marki brenndar að þær taka ekki mið af sjónarmiðum um „réttmætar“ verðhækkanir. Má þar nefna heimild ráðherra til að ákvarða hámarksverð. Í slíkri ákvörðun felst að óheimilt yrði að selja eldsneyti á hærra verði en tiltekinni fjárhæð sem mælt er fyrir um í reglugerð. Er þar með komið í veg fyrir að hækka megi útsöluverð eldsneytis umfram hámarksverð.
Heimildir ráðherra samkvæmt frumvarpinu ganga að mati 1. minni hluta of langt og eru ekki í samræmi við meðalhófsreglu stjórnskipunarréttar. Þá er rétt að benda á að um áramótin síðustu voru gjöld á bensín og olíu felld niður og skiluðu sér að fullu til neytenda, líkt og kom fram í máli fjármála- og efnahagsráðherra við 1. umræðu um málið. Sagði hann enn fremur að hann hefði enga ástæðu til að ætla að þessu yrði á annan veg farið nú. Sú staðreynd að lækkun eldsneytisgjalda skilaði sér þá að fullu til neytenda, án þess að lögfest væri sérstök heimild ráðherra til verðstýringar, rennir stoðum undir sjónarmið 1. minni hluta um að ekki sé þörf á slíkri skerðingu á atvinnufrelsi eins og frumvarpið mælir fyrir um.
Eftirlitsheimildir þegar til staðar.
Fyrsta minni hluta þykir fyrirhugað „sérstakt eftirlit“ bera einkenni sýndarmennsku og álítur hann það í reynd óþarft þar sem fullnægjandi eftirlitsheimildir eru þegar til staðar. Skatturinn hefur þegar eftirlit með því að álagning og skil virðisaukaskatts séu til staðar og þá hefur Samkeppniseftirlitið úrræði og valdheimildir til að bregðast við samráði samkeppnisaðila, skaðlegri fákeppni og samkeppnishömlum. Ekki verður því með góðu móti séð hverju fyrirhugað viðbótareftirlit á að bæta við og eru ýmsir vankantar á fyrirkomulagi þess, líkt og áður hefur verið rakið.
Samantekt.
Fyrsti minni hluti getur með engu móti stutt fyrirhugað verðlagseftirlit í óbreyttri mynd, enda eru valdheimildir og úrræði of opin og ekki búið að leggja sérstakt mat á hvort valdheimildir fara gegnum nálarauga stjórnarskrárinnar og því rétt að þær falli brott. Þau sjónarmið bætast við þá staðreynd, sem sagan kennir okkur, að opinber verðlagsstýring er ekki til þess fallin að ná því marki sem að er stefnt og oftar en ekki frekar til þess fallin að letja samkeppni og þar með gera stöðu neytenda verri en ella. Einstakir útsöluaðilar gætu til að mynda séð sér leik á borði og hækkað álagningu til samræmis við það hámarksálag sem ráðherra heimilar.
Þá tekur 1. minni hluti undir athugasemdir í umsögn Samtaka verslunar og þjónustu um að við upptalningu tollskrárnúmera í 1. mgr. 1. gr. bætist númer íblöndunarefna sem blandað er saman við eldsneyti, svo og breytingartillögu meiri hlutans í þá veru. Vísast til umfjöllunar í umsögn til stuðnings þeirri breytingu.
Í ljósi þess að óvissa vegna stríðsátaka er mikil, og ekki sér fyrir endann á henni, væri afleit staða að þessi aðgerð myndi renna sitt skeið þegar staða heimsmála væri jafnvel enn verri en nú og að þá væri þing ekki að störfum. Þá þyrfti að kalla saman þing ef vilji væri til að framlengja aðgerðina svo að ekki kæmi til fyrirséðra neikvæðra afleiðinga á versta tíma, til að mynda hækkunar verðbólgu. Af þeim sökum leggur 1. minni hluti til að gildistími úrræðisins verði framlengdur um eitt virðisaukaskattstímabil, þ.e. til 31. október 2026.
Að framangreindu virtu leggur 1. minni hluti til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við 1. gr.
a. Í stað dagsetningarinnar „31. ágúst 2026“ í 1. mgr. komi: 31. október 2026.
b. 2. mgr. falli brott.
2. 2. gr. falli brott.
3. Fyrirsögn frumvarpsins orðist svo: Frumvarp til laga um breytingu á lögum um virðisaukaskatt, nr. 50/1988 (skatthlutfall eldsneytis).
Alþingi, 28. apríl 2026.
| Hildur Sverrisdóttir, frsm. |
Nanna Margrét Gunnlaugsdóttir. | Ingveldur Anna Sigurðardóttir. |
