Ferill 516. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1183 — 516. mál.
Síðari umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.
Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið, sent það til umsagnar, óskað upplýsinga og álita og fengið á sinn fund gesti.
Nefndinni barst fjöldi innsendra erinda og umsagna. Þar af var fjöldi skjala frá utanríkisráðuneyti, skjöl frá forsætisráðuneyti og öðrum ráðuneytum auk tveggja skjala frá landskjörstjórn. Yfirlit yfir fundi og gestakomur utanríkismálanefndar er í fylgiskjali III og yfirlit yfir þá aðila sem sendu umsögn í fylgiskjali V.
Nefndin óskaði eftir umsögn stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um þá þætti málsins er lúta að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu. Umsagnir annars vegar meiri hluta og hins vegar minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eru í fylgiskjölum I og II. Auk þess er yfirlit yfir fundi og gestakomur nefndarinnar í fylgiskjali IV.
Einnig óskaði nefndin eftir áliti nefndar Evrópuráðsins um lýðræði með lögum (sem hér eftir verður nefnd Feneyjanefndin). Fylgir álitið og íslensk þýðing á því sem rafrænt fylgiskjal VI.
Að auki óskaði nefndin eftir sérfræðiálitum Lagastofnunar Háskóla Íslands og Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands um tiltekin atriði. Sérfræðiálitin fylgja sem rafræn fylgiskjöl VII og VIII.
Fjallað er almennt um málsmeðferð nefndarinnar í kafla III að aftan auk þess sem tilteknir þættir málsmeðferðarinnar fá ítarlega umfjöllun í nánar afmörkuðum köflum álitsins.
Umfjöllun nefndarinnar.
I. Almennt um tillöguna.
i. Upphaf og ferli aðildarumsóknar Íslands að ESB.
Þingsályktunartillaga sú sem hér er til umfjöllunar felur í sér að lagt er til að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst 2026 um hvort halda skuli áfram viðræðum Íslands um aðild að Evrópusambandinu (ESB). Tillagan byggist á 2. mgr. 2. gr. kosningalaga, nr. 112/2021. Aðildarviðræður hófust í kjölfar þess að Alþingi samþykkti þingsályktun nr. 1/137 sem fól ríkisstjórninni að sækja um aðild að ESB (hér eftir nr. 1/137). Það aðildarferli hefur verið óvirkt frá 2013.
Í stjórnarsáttmála þáverandi ríkisstjórnar árið 2009 kom fram sú áætlun að þingsályktunartillaga um aðildarumsókn yrði lögð fram á Alþingi á vormánuðum sama árs. Jafnframt var þar skýrt að aðild að Evrópusambandinu yrði ekki að veruleika nema að undangenginni þjóðaratkvæðagreiðslu. Hinn 25. maí 2009 lagði þáverandi utanríkisráðherra fram þingsályktunartillögu, 38. mál á 137. löggjafarþingi, þess efnis að Alþingi ályktaði að ríkisstjórninni skyldi falið að leggja inn aðildarumsókn að ESB. Þingsályktunartillaga fulltrúa Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins í minni hluta, 54. mál, um undirbúning mögulegrar umsóknar um aðild að ESB var rædd samtímis, sbr. 5. mgr. 77. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991 (hér eftir þingsköp). Tillaga um aðildarumsókn að ESB fékk ítarlega umfjöllun hjá utanríkismálanefnd, rétt eins og reifað er í nefndaráliti meiri hlutans um þingsályktunartillöguna, sbr. þskj. 249 í 38. máli. Meiri hluti nefndarinnar skilaði áliti með breytingartillögu og auk þess var skilað tveimur álitum frá minni hlutum, en vikið verður að áliti meiri hlutans með nánari hætti að aftan.
Þingsályktunin var samþykkt á Alþingi 16. júlí sama ár með breytingartillögu frá meiri hluta nefndarinnar sem fól það í sér að ríkisstjórninni var falið að leggja inn umsókn Íslands um aðild að ESB og að loknum viðræðum yrði haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um væntanlegan aðildarsamning. Þá kom einnig fram að ríkisstjórnin skyldi fylgja þeim sjónarmiðum um verklag og meginhagsmuni sem tiltekin eru í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar.
Hinn 17. júlí sama ár sótti Ísland um aðild að ESB með bréfi forsætisráðherra og utanríkisráðherra til forsætisráðherra Svíþjóðar, sem gegndi þá formennsku í ráði ESB. Framkvæmdastjórn ESB birti álit sitt um umsókn Íslands í febrúar 2010. Í álitinu var lagt til að hefja skyldi aðildarviðræður við Ísland. Ráð ESB samþykkti tillögu einróma í júní 2010 um að Íslandi yrði veitt staða umsóknarríkis. Evrópuþingið samþykkti í framhaldinu ályktun til stuðnings þeirri ákvörðun í júlí sama ár.
Í framhaldinu hófust formlegar viðræður, en fyrsta ríkjaráðstefna viðræðnanna fór fram í júlí 2009. Frá þeim tíma og fram í desember 2012 hófust viðræður um 27 samningskafla, en farið verður yfir stöðu þeirra að aftan. Í upphafi árs 2013 ákvað þáverandi ríkisstjórn að engir nýir kaflar yrðu opnaðir og að ekki yrði unnið áfram að því að ljúka samningsafstöðu Íslands í þeim köflum sem eftir stóðu vegna alþingiskosninga í maí 2013.
Í mars 2014 lagði þáverandi utanríkisráðherra fram tillögu til þingsályktunar um að draga skyldi umsókn um aðild að Evrópusambandinu til baka ( 340. mál á 143. löggjafarþingi). Eftir töluverða umræðu í þingsal gekk málið til utanríkismálanefndar. Þingsályktunartillagan var aldrei afgreidd úr nefnd og gekk ekki til síðari umræðu.
ii. Afstaða ESB til aðildarumsóknar Íslands.
Árið 2015 fór þáverandi utanríkisráðherra með bréfi fram á að Ísland yrði ekki lengur í hópi umsóknarríkja að ESB. Jafnframt var óskað eftir því að stofnanir ESB fjarlægðu allt efni af vefsíðum sambandsins sem gæti gefið slíkt til kynna. Í skýrslu framkvæmdastjórnar ESB um stöðu stækkunarviðræðna árið 2015 sagði að í framhaldi af ákvörðun ríkisstjórnarinnar tæki Ísland ekki þátt í aðildarviðræðum við ESB.
Þáverandi talsmaður stækkunarsviðs framkvæmdastjórnar ESB sagði strax í kjölfar bréfs utanríkisráðherra að það myndi ekki leiða til þess að Ísland yrði fjarlægt af lista yfir umsóknarríki. Sagði hún jafnframt að ef það væri vilji ríkisstjórnarinnar að draga til baka umsókn Íslands um aðild að ESB þyrfti hún að senda bréf til ráðs ESB með formlegri afturköllun. Þessari afstöðu hefur ESB fylgt eftir og má finna henni stað víða í gögnum þess. Má t.d. benda á 11. tölul. aðfaraorða reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2021/1529 frá 15. september 2021 um fjárhagslegan stuðning áður en til aðildar kemur. Þar er Ísland tilgreint sem eitt þeirra ríkja sem fengið hefur stöðu umsóknarríkis hjá ESB. Jafnframt segir þar að í mars 2015 hafi ríkisstjórn Íslands óskað eftir því við ESB að ekki yrði lengur litið á Ísland sem umsóknarríki, án þess þó að umsókn um aðild hafi verið dregin til baka með lögformlegum hætti. Þessa afstöðu áréttaði Ursula von der Leyen, forseti framkvæmdastjórnarinnar, á blaðamannafundi á Íslandi 17. júlí 2025 en þar sagði hún: „Ég tel mikilvægt að minna á að umsókn Íslands er enn þá í gildi.“
Með vísan til þess sem að framan er rakið hefur ekki verið rennt stoðum undir þá fullyrðingu að líta megi svo á að Ísland hafi dregið umsókn sína um aðild að ESB til baka þótt ESB hafi hætt að líta á Ísland sem virkt umsóknarríki. Það er mat meiri hlutans að afstaða ESB sem viðsemjanda þjóni hagsmunum Íslands og muni greiða fyrir því að hefja viðræður á ný, verði það niðurstaða fyrirhugaðrar þjóðaratkvæðagreiðslu.
iii. Staða aðildarviðræðna.
Í upphafi árs 2013 hafði Ísland lokið viðræðum í eftirfarandi 11 köflum af 33: 2. Frjáls för vinnuafls, 6. Félagaréttur, 7. Hugverkaréttindi, 8. Samkeppnismál, 20. Fyrirtækja- og iðnstefna, 21. Samevrópsk net, 23. Réttarvarsla og grundvallarréttindi, 25. Vísindi og rannsóknir, 26. Menntun og menning, 28. Neytenda- og heilsuvernd og 31. Utanríkis-, öryggis- og varnarmál.
Eftirfarandi kaflar höfðu verið opnaðir en viðræðum ekki lokið: 1. Frjálsir vöruflutningar, 5. Opinber innkaup, 9. Fjármálaþjónusta, 10. Upplýsingasamfélagið og fjölmiðlar, 14. Flutningsstarfsemi, 15. Orkumál, 16. Skattamál, 17. Efnahags- og peningamál, 18. Hagtölur, 19. Félags- og vinnumál, 22. Byggðastefna og samræming uppbyggingarsjóða, 27. Umhverfismál, 29. Tollabandalag, 30. Utanríkistengsl, 32. Fjárhagslegt eftirlit og 33. Framlagsmál.
Þá hafði Ísland afhent samningsafstöðu sína í tveimur köflum: 12. Matvælaöryggi og dýra- og plöntuheilbrigði og 24. Dóms- og innanríkismál en þeir höfðu þó ekki verið opnaðir.
Að lokum lá samningsafstaða Íslands ekki fyrir í fjórum köflum: 3. Staðfesturéttur og þjónustufrelsi, 4. Frjálsir fjármagnsflutningar, 11. Landbúnaður og dreifbýlisþróun og 13. Sjávarútvegur. Fyrir vikið voru þeir ekki opnaðir.
Ljóst er að taka þarf tillit til þess tíma sem liðinn er frá því að hlé var gert á viðræðum. Bæði hafa átt sér stað breytingar innan lands og á alþjóðavettvangi sem taka þarf mið af við mótun og endurskoðun á samningsmarkmiðum. Í minnisblaði frá utanríkisráðuneyti um stöðu umsóknar Íslands um aðild að ESB, dags. 17. apríl 2026, segir að þær áherslur sem mótaðar voru í tengslum við upphaflegar viðræður verði þó hafðar til hliðsjónar. Jafnframt kemur fram að þegar samningshópum verði komið á fót verði hlutverk þeirra að fara yfir löggjöf á sviði allra kafla samningaviðræðnanna, fyrri samningsafstöðu og aðrar forsendur til að meta hvort og þá hvernig það kalli á breytta samningsstöðu Íslands í viðkomandi kafla. Endurmatið muni ekki einskorðast við kafla sem var ólokið, heldur þurfi einnig að meta þá sem voru kláraðir með hliðsjón af þeim tíma sem liðinn er. Flestir þeirra kafla falli þó að öllu leyti undir EES-samninginn og þar af leiðandi sé ný löggjöf á þeim sviðum nú þegar hluti af EES-rétti.
Meiri hlutinn áréttar að við yfirferð og hugsanlegt endurmat verði horft til áherslna sem fram koma í áliti þessu.
II. Inngangsorð.
Í þingsályktunartillögunni er lagt til að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst 2026 um hvort halda skuli áfram viðræðum Íslands um aðild að ESB. Með því er lagt til að íslenska þjóðin fái í fyrsta sinn að taka afstöðu með beinum hætti til þess hvort aðildarviðræðum um mögulega aðild Íslands að ESB verði fram haldið.
Nágrannalönd Íslands hafa með einum eða öðrum hætti veitt íbúum sínum færi á að greiða atkvæði um form Evrópusamvinnu með þjóðaratkvæðagreiðslu. Finnar og Svíar samþykktu aðild árið 1994 og gengu í ESB árið eftir í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslu. Danir og Írar hafa sem aðildarríki ESB ítrekað greitt þjóðaratkvæði um nýja sáttmála og undanþágur innan sambandsins. Grænlendingar ákváðu að ganga úr ESB í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslu árið 1982. Bretar greiddu atkvæði í þjóðaratkvæðagreiðslu um áframhaldandi veru í ESB árið 1975 en ákváðu síðan útgöngu í þjóðaratkvæðagreiðslu árið 2016. Í Noregi hefur þjóðin í tvígang hafnað samningi um aðild í ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu árin 1972 og 1994.
Meiri hlutinn telur fyrirhugaða þjóðaratkvæðagreiðslu þjóna því mikilvæga lýðræðislega markmiði að íslensku þjóðinni verði gefinn kostur á að taka afstöðu til þess hvort kanna eigi kosti þess að ganga í ESB með því að hefja aðildarviðræður að nýju.
Ísland tekur nú þegar þátt í stórum hluta evrópsks regluverks á grundvelli EES-samningsins og hefur um langt árabil verið hluti af innri markaði ESB. Þó hafa mörk á milli þess sem telst til innri markaðarins annars vegar og annarrar samvinnu innan ESB hins vegar sífellt orðið óskýrari. Meiri hlutinn telur á tímum sem þessum mikilvægt fyrir Ísland að leggja mat á hvernig best sé að haga utanríkishagsmunagæslu landsins til framtíðar, hvort sem Ísland stendur innan eða utan ESB. Meiri hlutinn telur ákjósanlegt að íslenska þjóðin sé höfð með í ráðum um þetta mikla hagsmunamál hennar.
Ríkisstjórnin hefur lagt áherslu á að verði niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar sú að aðildarviðræður fari fram, verður þeim sinnt ötullega með skýra hagsmunagæslu Íslands að leiðarljósi. Ísland hefur burði til að sinna aðildarviðræðum af myndugleika, enda hefur Ísland yfir að búa öflugri stjórnsýslu, víðtækri reynslu af framkvæmd EES-samningsins, sem og færum sérfræðingum á sviði Evrópuréttar og alþjóðasamstarfs.
Meiri hluti utanríkismálanefndar telur, með vísan til ábendinga Feneyjanefndarinnar, sem gerð verður grein fyrir að aftan, ríka ástæðu til að árétta að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar skuldbindur ekki íslensk stjórnvöld til að ljúka við aðildarsamning og leggja hann svo til samþykktar í þjóðaratkvæðagreiðslu öðru sinni.
Fari svo að meiri hluti þeirra sem greiða atkvæði styðji að hafnar verði aftur aðildarviðræður við ESB er umboð íslensku þjóðarinnar til stjórnvalda einskorðað við aðildarviðræðurnar sjálfar. Aðildarsamningaferlið færi jafnframt fram án þess að það myndi leiða af sér óafturkræfar skuldbindingar af hálfu Íslands gagnvart ESB.
Meiri hlutinn áréttar að sú þjóðaratkvæðagreiðsla sem hér er lögð til lýtur eingöngu að því hvort hefja eigi aðildarviðræður við ESB að nýju. Hér er ekki tekin endanleg afstaða til aðildar. Ef samþykkt er að hefja viðræður að nýju og ef þær viðræður leiða til samnings verður hann lagður fyrir þjóðina til endanlegrar samþykktar eða synjunar. Það verður þá fyrst í þeirri þjóðaratkvæðagreiðslu að kosið verður um hvort Ísland skuli eiga aðild að ESB.
Að mati meiri hlutans er það ferli sem hér er lagt til eins lýðræðislegt og hugsast getur. Ákvörðun um hugsanlega ESB-aðild er af þeirri stærðargráðu að hún verður ekki tekin nema íslenska þjóðin eigi bæði upphafs- og lokaorðið.
III. Málsmeðferð nefndarinnar.
Nefndin hefur fjallað um málið á 16 fundum. Þrír funda nefndarinnar voru opnir fundir og einn sameiginlegur með stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Nefndin hélt tvo opna fundi með utanríkisráðherra og einn opinn fund með forsætisráðherra. Opnu fundirnir fóru fram í samræmi við ákvæði 19. gr. þingskapa og eru upptökur þeirra aðgengilegar á vef Alþingis. Yfirlit yfir fundi og gestakomur utanríkismálanefndar er í fylgiskjali III.
Nefndin óskaði eftir umsögnum frá 252 félögum, samtökum og einstaklingum í samræmi við 2. mgr. 23. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis, sbr. 28. gr. þingskapa. Við mat á því hverjir fengju umsagnarbeiðni frá nefndinni var horft til þess hóps sem fékk umsagnarbeiðni í tengslum við umfjöllun utanríkismálanefndar árið 2009 um aðildarumsókn að ESB. Nefndinni barst fjöldi innsendra erinda og umsagna, sjá fylgiskjal V. Þá bárust nefndinni gögn í samræmi við 2. mgr. 51. gr. þingskapa.
Nefndin ákvað að óska eftir umsögn stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í samræmi við 4. mgr. 23. gr. þingskapa um þá þætti málsins er lúta að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu samkvæmt kosningalögum, nr. 112/2021. Var stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd falið að annast samráð við landskjörstjórn, sbr. 1. mgr. 66. gr. laganna, og eftir atvikum aðra þá aðila sem koma að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hélt alls tíu fundi um málið, þar af einn sameiginlegan með utanríkismálanefnd. Á sameiginlega fundinn komu fulltrúar Feneyjanefndarinnar sem gerðu grein fyrir umsögn sinni og svöruðu spurningum nefndarmanna. Í samræmi við 4. mgr. 97. gr. þingskapa var fundurinn túlkaður. Meiri hluti og minni hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar skiluðu hvor um sig umsögn 5. maí sl., sjá fylgiskjöl I og II. Yfirlit yfir fundi og gestakomur stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er í fylgiskjali IV.
Þá átti nefndin gott samstarf við utanríkisráðuneyti meðan á vinnslu málsins stóð. Meðal gagna málsins er fjöldi skjala frá utanríkisráðuneyti þar sem brugðist var við gagnabeiðnum nefndarinnar eða henni veittar frekari upplýsingar. Þá liggja fyrir skjöl frá forsætisráðuneyti og öðrum ráðuneytum sem jafnframt eru viðbrögð við gagnabeiðnum nefndarinnar. Beiðnir nefndarinnar um gögn grundvölluðust á 51. gr. þingskapa.
Nefndin óskaði jafnframt eftir sérfræðiáliti frá annars vegar Lagastofnun Háskóla Íslands og hins vegar Hagfræðistofnun Háskóla Íslands í samræmi við XI. kafla starfsreglna fastanefnda Alþingis um aðkeypta sérfræðiaðstoð. Nánar er gerð grein fyrir sérfræðiálitunum að aftan. Þá óskaði nefndin eftir áliti Feneyjanefndarinnar og er fjallað um álit hennar að aftan. Framangreind álit eru aðgengileg sem rafræn fylgiskjöl VI, VII og VIII.
Vísað er til gagnanna í álitinu og eru öll gögn málsins, utan trúnaðargagna, aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
IV. Staða Íslands á Evrópska efnahagssvæðinu.
Ísland hefur tekið virkan þátt í evrópsku samstarfi um áratugaskeið. Byggist sú þátttaka einkum á eftirfarandi grunnsamningum: EFTA-sáttmálanum frá 1970, EES-samningnum frá 1994 og Schengen-samningunum frá 1996 og 1999. Meiri hlutinn telur unnt að fullyrða að álit flestra sé að þessir samningar hafi verið farsælir fyrir Ísland.
Þegar horft er til menningarlegra tengsla og samfélagssýnar má einnig fullyrða að Ísland deili sameiginlegum gildum með Norðurlandaþjóðum og öðrum Evrópuríkjum. Hefur það m.a. komið bersýnilega í ljós í viðbrögðum líkt þenkjandi ríkja í kjölfar ólögmæts innrásarstríðs Rússlands gegn Úkraínu þar sem Ísland hefur í samstarfi við helstu bandalags- og samstarfsríki stutt ötullega við málstað Úkraínu.
Hagkerfi Íslands er útflutningsdrifið og mjög háð viðskiptum við önnur ríki, hér er lítill innanlandsmarkaður og tiltölulega fábreytt framleiðsla. Öruggt aðgengi að erlendum mörkuðum er grundvöllur lífskjara þjóðarinnar. Meiri hlutinn lítur svo á að EFTA-sáttmálinn og þátttaka í EES-samstarfinu hafi átt stóran þátt í að bæta lífskjör hér á landi og gert íslenskt hagkerfi samkeppnishæft í hinu alþjóðlega viðskiptaumhverfi. Helmingur utanríkisviðskipta Íslands er við aðildarríki ESB. Þannig nemur vöruútflutningur til aðildarríkja ESB um 60% af heildarvöruútflutningi Íslands.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að vegna viðsjárverðrar þróunar í alþjóðaumhverfinu og alþjóðaviðskiptum sé enn mikilvægara en áður að tryggja stöðu Íslands á kjarnamörkuðum í Evrópu. Ísland hefur tryggt stöðu sína á mörkuðum utan Evrópu með víðfeðmu neti fríverslunarsamninga, sem í senn hafa bæði verið gerðir sameiginlega af EFTA-ríkjunum og tvíhliða af hálfu Íslands. Það hefur verið keppikefli að tryggja að íslensk fyrirtæki búi við jöfn skilyrði gagnvart samkeppnisaðilum í Evrópu á mörkuðum utan EES. Lengi vel hefur fríverslunarnet Íslands raunar verið betra en net samninga ESB. Nú er svo komið að samninganet ESB er orðið sambærilegt við net Íslands og í sumum tilvikum betra. Þannig veitir t.d. fríverslunarsamningur ESB við Bretland ríkari markaðsaðgang fyrir sjávarafurðir en tvíhliða samningur Íslands við Bretland.
Meiri hlutinn áréttar að umtalsverð þróun hefur orðið á sviði utanríkismála og öryggis- og varnarmála á undanförnum árum. Meðal annars hefur Ísland tekið skref í átt að auknu samstarfi á þeim sviðum við ýmis ríki í Evrópu. Ólögmætt innrásarstríð Rússlands í Úkraínu hefur leitt til þess að Ísland hefur aukið samráð sitt og samstarf við önnur Evrópuríki um sameiginlega hagsmuni á sviði varnar- og öryggismála. Meiri hlutinn bendir í þessu sambandi á sameiginlega yfirlýsingu EFTA-ríkjanna innan EES, þ.e. Íslands, Noregs og Liechtensteins, og ESB, sem undirrituð var í maí 2025, um að efla samstarf á sviði utanríkis- og öryggismála. Þá var samstarfsyfirlýsing Íslands og ESB um aukið samstarf á sviði öryggis- og varnarmála undirrituð í mars á þessu ári. Aukin samvinna og samráð gagnvart ríkjum Evrópu á sviði öryggis- og varnarmála fellur vel að undirstöðum og markmiðum um styrkingu varna Íslands sem kveðið er á um í þingsályktun um stefnu í varnar- og öryggismálum, nr. 8/157, sem samþykkt var á yfirstandandi löggjafarþingi. Má í því sambandi benda á að áskoranir vegna fjölþáttaógna og efnahagslegt öryggi er orðið snar þáttur í öryggismynd ríkja. Meiri hlutinn áréttar jafnframt að aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu og varnarsamningur við Bandaríkin frá árinu 1951 verða áfram undirstaða öryggis- og varnarmála þjóðarinnar.
Það er víðtæk skoðun í íslensku samfélagi að EES-samningurinn hafi þjónað þjóðinni vel, aukið hagsæld og fjölgað tækifærum fyrir einstaklinga og fyrirtæki með aðgangi að innri markaði ESB. Frá því að EES-samningurinn tók gildi fyrir 32 árum hefur EFTA-ríkjunum innan EES og ESB að mestu tekist að leysa úr þeim áskorunum sem upp hafa komið innan samstarfsins samhliða þjóðfélagsbreytingum og breytingum á ESB á tímabilinu, sem m.a. hafa falið í sér áskoranir fyrir hið svokallaða tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Það er mat meiri hlutans að samfélagsleg sátt hafi skapast um gildi EES-samningsins fyrir íslenskt þjóðfélag og að heilt yfir hafi samningurinn gert Íslandi kleift að treysta hagsmuni sína við viðsemjendur í Evrópu sem og um heim allan. Nýjar áskoranir á alþjóðavettvangi, ekki síst á sviði alþjóðaviðskipta, gefa þó ríkt tilefni til þess að meta hvort EES-samningurinn sé enn til þess fallinn að tryggja íslenska viðskiptahagsmuni með sama hætti og áður.
Þátttaka Íslands í EES-samstarfinu hefur orðið æ umfangsmeiri frá gildistöku EES-samningsins árið 1994. Innri markaðurinn nær nú út fyrir hinar almennu fjórfrelsisreglur um frjálsa för fólks, auk flutnings á vörum, fjármagni og þjónustu. Undir samninginn fellur einnig löggjöf um fjármálaþjónustu, orkumál, umhverfismál, matvælaöryggi, samgöngur og opinber innkaup. Óumdeilt er að regluverk ESB hefur grundvallarþýðingu fyrir réttindi Íslendinga og samkeppnishæfni íslenskra fyrirtækja. Skyldur Íslands á sviði orku, umhverfis og fjármálaþjónustu verða sífellt flóknari og krefjast meiri sérfræðiþekkingar og aukinna fjármuna af hálfu Íslands.
Skil á milli hefðbundinnar löggjafar innri markaðs EES og víðtækari stefnumótunar ESB verða sífellt vandmeðfarnari. Þróunin kallar í auknum mæli á pólitískt og efnahagslegt hagsmunamat af hálfu íslenskra stjórnvalda um virka þátttöku í regluverki ESB sem tengist innri markaðinum og afleiðingar þess að vanrækja slíkar skyldur með virkri innleiðingu regluverks ESB í landsrétt. Íslendingar hafa í sumum tilvikum orðið af réttindum og vernd sem stendur íbúum ESB-ríkja til boða vegna tafa við upptöku og innleiðingu EES-reglna hér á landi, líkt og kom skýrt fram í máli Önnu Bryndísar Einarsdóttur í máli E-5/21 frá 29. júlí 2022, þar sem EFTA-dómstóllinn komst að þeirri niðurstöðu að íslensk framkvæmd hefði brotið gegn EES-rétti. Hæstiréttur Íslands staðfesti síðan bótaskyldu íslenska ríkisins í kjölfarið.
Það er mat meiri hlutans að Ísland verði að geta tryggt burði sína til að standa tryggilega vörð um íslenska hagsmuni á vettvangi EES. Í því samhengi verður að benda á að áhrif Íslands á mótun regluverks ESB eru takmörkuð, ef nokkur, og fara að mestu fram í gegnum samráð og hagsmunagæslu embættismanna. Með fullri aðild að ESB fengi Ísland beina aðkomu að stefnumótun og ákvarðanatöku með atkvæðisrétt í ráði ESB, kjörna fulltrúa á Evrópuþinginu, framkvæmdastjóra í framkvæmdastjórn ESB sem og aðild að leiðtogaráðinu þar sem pólitísk stefnumótun ESB fer fram. Aðild að ESB myndi þannig breyta stöðu Íslands úr stöðu áhorfanda sem tekur upp regluverk eftir á yfir í beinan þátttakanda ríkis sem hefði getu til að hafa raunveruleg áhrif á stefnumótun ESB með aðkomu lýðræðislega kjörinna fulltrúa. Meiri hlutinn telur því rétt að leita álits þjóðarinnar á því hvar í samstarfi Evrópuþjóða hagsmunum landsins og áframhaldandi velsæld sé best borgið.
V. Aðkoma íslensku þjóðarinnar.
Með þingsályktunartillögunni er lagt til að leitað verði leiðsagnar þjóðarinnar um hvort halda eigi áfram viðræðum um aðild Íslands að ESB. Eins og áður hefur komið fram var ríkisstjórninni falið með þingsályktun nr. 1/137 að leggja inn umsókn um aðild Íslands að ESB og að loknum viðræðum við sambandið yrði haldin þjóðaratkvæðagreiðsla um væntanlegan aðildarsamning. Umsókn um aðild að ESB er í senn stórt og viðamikið verkefni sem varðar hagsmuni Íslands og utanríkisstefnu til langframa. Velji þjóðin að hefja á ný aðildarviðræður verður þannig lagður traustur lýðræðislegur grunnur að aðildarviðræðum Íslands, án þess þó að í þeirri ákvörðun verði Ísland skuldbundið til að gera óafturkræfar breytingar á íslenskri stjórnsýslu eða stjórnskipan og starfsskilyrðum í atvinnugreinum sem kunna að taka breytingum við hugsanlega inngöngu Íslands í ESB. Meiri hlutinn undirstrikar að Ísland gengur aðeins í ESB að undangenginni þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem aðildarsamningur verður lagður fyrir þjóðina til ákvörðunar, ef til aðildarviðræðna kæmi.
Kjósandi getur þó aðeins tekið upplýsta afstöðu til spurningarinnar sem borin er fram í þjóðaratkvæðagreiðslunni ef aðgengi að upplýsingum um Evrópusamvinnu, stækkunarmálefni ESB og stöðu Íslands innan Evrópska efnahagssvæðisins er tryggt í hvívetna. Í umsögn meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er lögð áhersla á að tryggt verði aðgengilegt, greinargott og hlutlaust kynningarefni þar sem gætt er jafnvægis í umfjöllun sem veitir heildstæða yfirsýn og eykur skilning kjósenda á málefninu. Markmið þess er að stuðla að því að jafnvægis sé gætt í opinberri umfjöllun og að þeir sem eru með og á móti málefninu sem kosið er um hafi hvorir tveggja jafna möguleika á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Í umsögn Feneyjanefndarinnar kemur fram að skýrleiki spurningar ráðist ekki einungis af orðalagi hennar. Mikilvægt sé að stjórnvöld veiti upplýsingar um hvað gerist í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslunnar sem byggðar verði á niðurstöðu hennar. Fari svo að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar verði að hefja á ný aðildarviðræður við ESB þurfi kjósendur að vera meðvitaðir um að það feli einungis í sér að fram fari viðræður um mögulegan samning. Niðurstaða slíkra viðræðna geti falið í sér að það náist að semja um aðildarsamning sem síðar yrði lagður fyrir þjóðina í annarri atkvæðagreiðslu en einnig að samningar náist ekki. Með öðrum orðum þá felur þessi þjóðaratkvæðagreiðsla ekki í sér að kosið sé um aðild að ESB. Þessar upplýsingar þurfa að fylgja opinberu efni sem landskjörstjórn dreifir skv. 1. mgr. 52. gr. kosningalaga. Jafnframt verði kjósendur að vera upplýstir um að ekki er hægt að slá því föstu á hvaða stigi viðræður munu geta hafist. Þá undirstrikar Feneyjanefndin að skýrt verði að fari svo að aðildarviðræður hefjist að nýju feli það ekki í sér að Ísland gangi í ESB. Niðurstaða slíkra viðræðna yrði borin undir þjóðina í annarri atkvæðagreiðslu.
Í fyrri umsögn landskjörstjórnar, dags. 10. apríl 2026, kemur fram að landskjörstjórn muni leggja áherslu á útgáfu leiðbeininga, fræðslu og samhæfða upplýsingagjöf sem og samræmda og rétta kosningaframkvæmd. Það sé mikilvægt að kjósendur eigi kost á því að kynna sér vel það málefni sem kosið er um í þjóðaratkvæðagreiðslunni og mun landskjörstjórn standa fyrir víðtækri kynningu á málefninu. Kynningarefnið þurfi að vera skýrt og hlutlaust og veita heildstæða yfirsýn og auka skilning kjósenda á málefninu án þess að tekin sé afstaða til þeirra svarkosta sem í boði eru. Nauðsynlegt er að kynna rök bæði með og á móti málefninu sem kosið er um en það er forsenda þess að kjósandi geti tekið upplýsta afstöðu til spurningarinnar. Lykilforsenda er að efnið standist kröfur um hlutleysi og jafnvægi milli ólíkra sjónarmiða og byggist á traustum heimildum.
Í síðari umsögn sinni, dags. 1. maí 2026, kemur fram að landskjörstjórn hafi sett reglur um fyrirkomulag þeirrar kynningar, nr. 282/2026. Í 2. gr. reglnanna kemur fram að slíkt kynningarefni skuli sett fram á hlutlægan hátt þar sem andstæðum sjónarmiðum eru gerð skil þannig að kjósandi geti tekið upplýsta afstöðu til þeirra spurninga sem bornar eru fram. Samkvæmt 3. gr. reglnanna getur landskjörstjórn í þessu skyni m.a. falið hlutlausum aðila eða aðilum að vinna kynningarefni um það málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði. Landskjörstjórn hefur gert samning við Lagastofnun Háskóla Íslands um að vinna að gerð kynningarefnis og er sú vinna þegar hafin. Fyrir liggur í samningnum að efnistök muni taka mið af endanlegri afgreiðslu Alþingis á þingsályktunartillögunni. Eins og kveðið er á um í reglum nr. 282/2026 tekur landskjörstjórn ákvörðun um hvernig kynningarefnið skuli kynnt kjósendum og getur í því skyni leitað til sérfræðinga um útgáfuhátt, miðlun efnis o.fl. Í umsögninni kemur fram að landskjörstjórn muni leita til þriðja aðila um þann verkþátt en áskilið er að hann verði unninn í samstarfi við landskjörstjórn. Þá tekur landskjörstjórn undir sjónarmið sem fram koma í umsögn Feneyjanefndarinnar og telur hún mikilvægt að tryggja að kynningarefnið verði tilbúið nægilega tímanlega svo að kjósendur geti kynnt sér efnið áður en atkvæðagreiðsla hefst og er æskilegt að kynningarefnið verði tilbúið og kynningarvefur aðgengilegur sex til átta vikum fyrir kjördag. Fram kom t.d. fyrir stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að undirbúningur kynningarefnis væri hafinn á vettvangi landskjörstjórnar, m.a. vinna við vefsvæði um þjóðaratkvæðagreiðsluna.
Í umsögn meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kemur einnig fram að mikilvægt sé að í upplýsingaefni komi fram að til þess að Ísland geti gengið í ESB þurfi stjórnarskrárbreytingar við. Sé tillaga um breytingu á stjórnarskránni samþykkt skal rjúfa Alþingi þá þegar og stofna til almennra kosninga af nýju. Samþykki nýtt Alþingi hana óbreytta skal hún staðfest af forseta lýðveldisins og er hún þá gild stjórnskipunarlög, sbr. 1. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar.
Í umsögn ÖBÍ réttindasamtaka er lögð áhersla á að allar upplýsingar um þjóðaratkvæðagreiðsluna verði fyllilega aðgengilegar öllu kosningarbæru fólki komi til hennar. Í því felst m.a. að upplýsingarnar séu skýrar og auðskildar og uppfylli WCAG 2-staðalinn um stafrænt aðgengi. Í umsögn Barnaheilla leggja samtökin áherslu á að um sé að ræða stóra samfélagslega ákvörðun og því sé mikilvægt að koma áreiðanlegum upplýsingum til barna og ungmenna eins og annarra samfélagshópa. Endanleg ákvörðun um aðild að ESB hafi áhrif til langs tíma og þess vegna þurfi börn og ungmenni að geta haft áhrif á niðurstöðuna. Búast má við að mikið beri á umræðum um aðildarviðræður og möguleg drög að aðildarsamningi, auk þess sem veruleg hætta sé á upplýsingaóreiðu. Því sé mikilvægt að á meðan ferlið er í gangi geti börn nálgast áreiðanlegar upplýsingar sem stjórnvöld geri aðgengilegar í samræmi við aldur þeirra og þroska.
VI. Meginhagsmunir og samningsmarkmið.
i. Almenn atriði.
Eins og áður kom fram fjallaði utanríkismálanefnd á sínum tíma samhliða um þingsályktunartillögu um aðildarumsókn að ESB og þingsályktunartillögu um undirbúning mögulegrar umsóknar um aðild að Evrópusambandinu. Í seinni tillögunni var lagt upp með að utanríkismálanefnd skyldi setja saman greinargerð um mikilvægustu hagsmuni Íslands í aðildarviðræðum við ESB. Fyrir vikið var í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar um tillögu þá er síðar varð að þingsályktun nr. 1/137 að finna ítarlegan kafla þar sem meginhagsmunir Íslands voru afmarkaðir og ætlaðir sem leiðarvísir þegar unnið yrði að samningsmarkmiðum Íslands síðar meir.
Meiri hlutinn hefur við vinnu málsins sem hér er til umfjöllunar farið yfir þessar fyrri áherslur. Hér verða þær dregnar saman og fjallað um meðferð málaflokkanna í aðildarviðræðunum á árunum 2009–2013. Þá verða málaflokkarnir uppfærðir með hliðsjón af þeim tíma sem liðinn er og áherslum núverandi meiri hluta utanríkismálanefndar.
Eðli málsins samkvæmt myndi aðild Íslands að ESB hafa í för með sér breytingar á íslenskri löggjöf þar sem Ísland gengi í samstarf með fyrirliggjandi reglum. Hins vegar eru ýmis dæmi um það að reglum sambandsins hafi verið breytt við inngöngu nýrra ríkja vegna sérstöðu þeirra og meginhagsmuna. Meiri hlutinn telur mikilvægt að komi til þess að aðildarviðræðum verði fram haldið verði lögð áhersla á sérstöðu og meginhagsmuni Íslands þar að lútandi, sem fram koma í áliti þessu.
ii. EES-samningurinn.
Fyrir liggur að Ísland innleiðir og framkvæmir verulegan hluta af löggjöf ESB í gegnum EES-samninginn, enda fellur 21 af 35 samningsköflum aðildarviðræðna að hluta eða heild undir gildissvið EES-samningsins. Þannig framkvæmir Ísland nær alla löggjöf sem varðar innri markað ESB nú. Hefur Ísland þannig sýnt fram á getu sína til að innleiða og framkvæma löggjöf ESB sem styrkir trúverðugleika Íslands hvað varðar það að uppfylla skyldur aðildarríkis að ESB komi til aðildar Íslands.
Eðlismunur er á EES-samstarfinu og aðild að ESB eins og rakið er í nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá 2009, en hvað varðar framkvæmd þeirrar löggjafar sem fellur undir EES-samninginn yrði ekki um mikla breytingu að ræða.
Í 30 ára sögu EES-samningsins hefur verið samið um aðlaganir á ýmsum sviðum vegna sérstakra aðstæðna á Íslandi. Sumar þessara aðlagana eru raktar í umfjöllun um einstök efnissvið að aftan en þær eru helst á sviði matvæla- og dýraheilbrigðismála, orkumála og umhverfis- og loftslagsmála. Til viðbótar má t.d. nefna aðlögun vegna flugverndar í innanlandsflugi og ákvæði um sumartíma.
Almennt leggur meiri hlutinn áherslu á að aðlaganir sem hafa verið tryggðar innan EES-samstarfsins vegna sérstöðu Íslands eða sérstakra hagsmuna verði áfram hluti af ESB-rétti með viðeigandi hætti komi til aðildar Íslands, en að það komi til skoðunar við mótun samningsafstöðu í hverjum þeirra kafla sem varðar EES-málefni.
iii. Almennt um auðlindir.
Í greinargerð með tillögunni kemur fram að ríkisstjórnin tilgreinir, líkt og árið 2009, auðlindamál sem grundvallarhagsmunamál Íslands og vísar sérstaklega í orku- og vatnsauðlindir í því efni. Að auki er vísað til fiskveiðiauðlindarinnar.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá 2009 segir að löggjöf ESB fjalli ekki um eignarhald á auðlindum eða fyrirkomulag þess. Sáttmálar ESB mæli heldur ekki fyrir um reglur um beina nýtingu auðlinda eða afrakstur þeirra. Við meðferð málsins í nefndinni nú hefur einnig verið rætt um nýtingu mögulegra olíuauðlinda á yfirráðasvæði Íslands og á það sama við. Hins vegar felur sérstakt regluverk varðandi nýtingu fiskveiðiauðlindarinnar í sér að nýtingu hennar er stýrt í gegnum ESB-reglur en það byggist á sáttmála ESB þar sem aðildarríkin hafa kosið að fela ESB valdheimildir á sviði sjávarútvegsmála, ýmist beina valdheimild (um vernd lífrænna auðlinda sjávar) eða deildar valdheimildir með aðildarríkjum (sjávarútvegur almennt).
Eins og fram kemur í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá 2009 gerir regluverk ESB sem snýr að umhverfismálum hins vegar það að verkum að í mörgum tilvikum er settur ákveðinn rammi um nýtingu auðlinda sem fyrst og fremst snýr að vönduðum undirbúningi nýtingar, líkt og t.d. mati á umhverfisáhrifum. Þetta regluverk er meira eða minna nú þegar hluti af íslensku regluverki á grunni EES-samningsins.
Að þessu leyti telur meiri hlutinn þegar vel um hnútana búið þegar kemur að vatns- og orkuauðlindum þar sem engum vafa er undirorpið að það er eftir sem áður í höndum aðildarríkja að mæla fyrir um fyrirkomulag eignarhalds og um nýtingu auðlinda innan ramma þess regluverks sem gildir um umhverfismál.
Skýrt er af hálfu meiri hlutans að Ísland geti aldrei fallist á að sáttmálar ESB mæli fyrir um fyrirkomulag eignarhalds eða stýringu á beinni nýtingu náttúruauðlinda. Í því efni leggur meiri hlutinn áherslu á að haldið verði á lofti sérstöðu Íslands, einkum og sér í lagi þegar kemur að nýtingu á endurnýjanlegri orku, þ.e. vatnsafli og jarðhita.
Meiri hlutinn telur rétt að ríkisstjórnin árétti afstöðu Íslands varðandi yfirráð yfir auðlindum í viðræðunum, t.d. í gegnum sérstaka bókun við aðildarsamning en fordæmi eru fyrir slíkum yfirlýsingum, m.a. í aðildarsamningi Noregs frá 1994.
iv. Orku- og auðlindamál.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 var fjallað um sérstöðu Íslands í orkumálum. Landið væri ríkt af vatnsafli og jarðhita, en markaður þessi væri þó smár þar sem Ísland væri einangrað og ótengt öðrum raforkukerfum. Þá var bent á að hlutfall endurnýjanlegra orkugjafa væri mjög hátt hér í samanburði við ríki ESB. Lagði meiri hluti utanríkismálanefndar árið 2009 áherslu á að huga þyrfti sérstaklega að því að tryggt yrði að Ísland gæti nýtt endurnýjanlegar vatnsafls- og jarðhitaauðlindir sínar til orkuframleiðslu og fjölbreytts iðnaðar. Jafnframt benti hann á að ekkert virtist hindra þetta í reglum ESB. Kafli 15 um orkumál var opnaður 30. mars 2012 og stóðu viðræður um hann enn yfir þegar hlé var gert á aðildarviðræðum. Í þeim viðræðum undirstrikaði Ísland að aðild að ESB hefði engin áhrif á eignarhald og nýtingu orkuauðlinda. Endurspeglaðist það í samningsafstöðu Íslands þar sem farið var fram á sérlausnir og aðlögunartímabil eftir því sem við átti.
Meiri hlutinn leggur áherslu á, líkt og að framan greinir, að ekki er ástæða til að ætla að aðild að ESB hafi áhrif á íslenska hagsmuni á þessum sviðum enda ekki mælt fyrir um yfirþjóðlega eign á auðlindum aðildarríkjanna í sáttmálum ESB.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að eignarhald og nýting vatns- og orkuauðlinda takmarkast ekki af reglum ESB umfram það sem þegar er á grundvelli meginreglna á sviði umhverfisréttar.
Þannig sýnist tryggt að Íslendingar geti nýtt endurnýjanlegar vatnsafls- og jarðhitaauðlindir sínar til orkuframleiðslu. Reglur ESB um útblástursheimildir geta haft áhrif á nýtingu orkunnar en útiloka ekki nýtingu auðlindanna eða hvernig ríki ákveða að nýta þær ef þau kjósa svo. Grundvallaratriði er að ekki er hróflað við fullveldisrétti ríkja.
Meiri hlutinn bendir á að Ísland hefur á grunni EES-samningsins tekið upp regluverk ESB á þeim sviðum sem snerta vatns- og orkuauðlindir. Það regluverk lýtur annars vegar að umhverfisþáttum og hins vegar að skipulagi raforkumarkaðarins. Reglur EES um raforkumarkaði og samkeppnismál hafa þegar leitt til mikilvægra breytinga á raforkumarkaði innan lands, svo sem með aðskilnaði framleiðslu og flutningsnets og heildsölu og smásölu. Í þessu fólust jákvæð skref fyrir neytendur og hefur heilt yfir leitt til heilbrigðari raforkumarkaðar hér á landi. Hvað varðar skipulag orkumarkaðar er staðan sambærileg við það sem m.a. gerist á Norðurlöndum og myndi aðild ekki hafa í för með sér viðbótarbreytingar umfram EES, t.d. hvað varðar umgjörð og rekstur Landsvirkjunar. Umræddar reglur lúta ekki að eignarhaldi auðlinda eða hvernig þær eru nýttar, innan ramma umhverfisreglna, eða hvernig andvirði þeirra er ráðstafað. Þannig kemur ekki annað fram en að forræði þjóðarinnar yfir auðlindum í efnahagslögsögu landsins, í jörðu og á hafsbotni, verði að fullu tryggt.
Meiri hlutinn ítrekar sem fyrr mikilvægi þess að sérstöðu Íslands, sem viðurkennd hefur verið með aðlögunum á regluverki á grunni EES-samningsins, verði haldið til haga í samningaviðræðum þar sem hagsmunir Íslands kalla enn á slíkt. Ákvörðun um lagningu sæstrengs fyrir raforku yrði ávallt íslensk ákvörðun, eins og mælt er fyrir um í lögum, enda svo samtvinnuð ákvörðunum um nýtingu orkuauðlindanna sjálfra.
v. Sjávarútvegsmál.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 var undirstrikað mikilvægi sjávarútvegs fyrir íslenskt efnahagslíf. Þar kom fram að meginmarkmið í aðildarviðræðum við ESB varðandi sjávarútveginn væri forræði yfir sjávarauðlindinni með sjálfbæra nýtingu að leiðarljósi. Í því fælist forræði yfir stjórn veiða og skiptingu aflaheimilda innan íslenskrar efnahagslögsögu. Kaflinn um sjávarútveg hafði ekki verið opnaður á þeim tíma sem aðildarviðræður við ESB stóðu yfir.
Meiri hlutinn áréttar að sjávarútvegsmálin eru stærsta hagsmunamál Íslands þegar kemur að mögulegri aðild að ESB enda um að ræða eina af meginstoðum íslensks efnahagslífs og grundvöll að búsetu hringinn í kringum landið. Þá undirstrikar meiri hlutinn að fæðu- og matvælaöryggi sé þjóðaröryggismál og vísar í því sambandi til 7. gr. þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland sem fjallar um vernd og órofa virkni mikilvægra innviða og styrkingu áfallaþols samfélagsins.
Meiri hlutinn telur einnig mikilvægt að árétta þær reglur sem gilda munu um fjárfestingar erlendra aðila í íslenskum sjávarútvegi, en EES-samningurinn hefur tryggt Íslandi undanþágu frá meginreglu ESB-réttar um fjárfestingarfrelsi í tilviki sjávarútvegs.
Meiri hlutinn telur að raunhæf leið til að tryggja forræði Íslands yfir sjávarauðlindinni innan íslenskrar fiskveiðilögsögu sé að lögsagan verði t.d. skilgreind sem sérstakt íslenskt fiskveiðistjórnarsvæði. Þannig verði réttindi ekki til staðar fyrir erlend fiskveiðiskip til veiða innan íslenskrar fiskveiðilögsögu úr staðbundnum íslenskum stofnum. Meginregla ESB um hlutfallslegan stöðugleika felur þetta í raun í sér nú þegar en fyllsta ástæða er til að festa það enn frekar í sessi í aðildarsamningi sem er frumréttur sambandsins. Með þessu væri Ísland að leggja til sérlausn sem fæli í sér þróun á frumrétti ESB en um leið á hinni sameiginlegu sjávarútvegsstefnu þar sem sérstakar reglur myndu gilda um þetta tiltekna hafsvæði, m.a. um fyrirkomulag ákvarðana um nýtingu veiðistofna.
Meiri hlutinn telur lykilkröfur Íslendinga snúa að forræði yfir sjávarauðlindinni og rétti Íslendinga til að stýra sókn í veiðistofna er byggist á sjálfbærri nýtingu, ráðgjöf sérfræðinga og veiðireynslu. Enda þótt reglur ESB um brottkast hafi þróast til betri vegar telur meiri hlutinn að það gengi gegn framangreindum sjónarmiðum að Ísland lúti reglum ESB um brottkast eða að þær muni gilda með einum eða öðrum hætti innan íslenskrar fiskveiðilögsögu.
Meiri hlutinn ítrekar að afar mikilvægt er að tryggja hagsmuni Íslands þegar kemur að nýtingu deilistofna. Leitað verði leiða til að tryggja beina aðkomu að samningaferli um deilistofna. Tryggja þarf að sú hlutdeild sem þegar hefur verið samið um haldist, auk þess sem nauðsynlegt er að þrýsta á um að samningum verði lokið um aðra stofna enda hlýtur það að vera sjálfstætt markmið óháð mögulegum aðildarviðræðum til að vernda viðkomandi stofna. Huga þarf að skýru og sveigjanlegu regluverki þegar kemur að nýtingu stofna er krefjast markvissrar nýtingar líkt og loðnustofninn. Aukin tækifæri kunna að felast í rétti til veiða úr deilistofnum í lögsögum aðildarríkja ESB en meginreglan innan ESB er sú að aðildarríkin geta veitt hlutdeild sína úr deilistofnum í lögsögum annarra aðildarríkja.
Hvað varðar erlenda fjárfestingu í sjávarútvegi er grundvallaratriði að búið verði svo um hnútana að nýting auðlindarinnar og afrakstur hennar haldist áfram hér á landi.
Sú markverða breyting hefur orðið síðan viðræður hófust árið 2009 að fiskeldi hefur stóraukist, bæði á sjó og landi. Markmið um fiskeldi eru í grunninn þau sömu og vegna fiskveiða innan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar, þ.m.t. sjálfbærni, að auka matvælaframleiðslu og samkeppnishæfni. Aðildarríkin fara hins vegar með allt ákvörðunarvald á þessu sviði. Meiri hlutinn bendir á að það væri til hagsbóta fyrir greinina að samhliða aðild myndu tollar til ESB og Bretlands á eldisfisk falla niður, eins og raunar með allar sjávarafurðir, sem m.a. býður upp á aukna möguleika í vinnslu á Íslandi.
vi. Landbúnaður og byggðamál.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 kom fram að meðal grundvallarhagsmuna Íslands væri að tryggja öflugan íslenskan landbúnað og þar með fæðu- og matvælaöryggi. Taldi þáverandi meiri hluti að mikilvægt væri að leita allra leiða til að sjá til þess að stuðningi við landbúnað yrði sem minnst raskað þótt ljóst væri að ákveðin breyting í uppbyggingu styrkjakerfisins myndi eiga sér stað með aðild að ESB. Þá benti hann á að tiltekið svigrúm væri fyrir framleiðslutengda styrki norðan 62. breiddargráðu. Benti meiri hluti nefndarinnar jafnframt á að tryggja þyrfti byggða-, umhverfis-, atvinnu- og nýsköpunarstuðning til dreifðari byggða. Tók hann fram að reynsla norrænna ríkja hefði sýnt að í aðildarviðræðum væri mikilvægt að hafa hagsmuni á þessu sviði skýrt afmarkaða þar sem fordæmi væru fyrir því að tekið væri tillit til sérstakra aðstæðna eins og einnig mætti finna hér á landi. Hvorki kafli 11 um landbúnað og dreifbýlisþróun né kafli 12 um matvælaöryggi og dýra- og plöntuheilbrigði höfðu verið opnaðir í aðildarviðræðum Íslands. Þá var kafli 22 um byggðastefnu og samræmingu uppbyggingarsjóða opnaður 18. desember 2012 og stóðu viðræður enn yfir.
Landbúnaður: Meiri hlutinn telur mikilvægt að búa svo um hnútana ef til aðildar Íslands að ESB kæmi að áfram yrði tryggt að hér yrði hægt að stunda öflugan landbúnað í þágu fæðuöryggis, matvælaöryggis og byggðasjónarmiða. Þar yrði lykilatriði að stuðningur yrði nægjanlegur til að vega upp erfiðar framleiðsluaðstæður samanborið við annars staðar innan ESB. Á hinn bóginn myndu verða breytingar á stuðningsforminu, m.a. þar sem gera verður ráð fyrir að tollvernd á landbúnaðarvörur frá öðrum aðildarríkjum myndi falla niður með aðild að tollabandalagi ESB. Enda þótt sveigjanleiki við útfærslu landbúnaðarstuðnings innan sameiginlegrar landbúnaðarstefnu ESB hafi aukist er ljóst að hann myndi að óbreyttu ekki einn og sér nægja til að mæta markmiðum á þessu sviði. Til viðbótar þyrftu að koma sérstakar heimildir til að styðja við heimskautalandbúnað á Íslandi vegna erfiðra framleiðsluskilyrða. Í því sambandi má m.a. horfa til sérlausna Finna og Svía til að styðja sérstaklega við landbúnað á norðlægum slóðum.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að í viðræðum verði unnið að því að tryggja að fjárframlög og heimildir um stuðning til landbúnaðarins verði fullnægjandi til að viðhalda sambærilegum heildarstuðningi eins og nú er, að meðtalinni tollvernd. Þetta á við um jarðrækt, búfjárrækt og garðyrkju. Meiri hlutinn telur mikilvægt að í viðræðum verði skoðað hvernig skapa má greininni svigrúm til aðlögunar með tilliti til þeirrar markaðsverndar sem felst í tollvernd og breytingum á stuðningsforminu. Meiri hlutinn leggur áherslu á að sérstaklega verði hugað að hefðbundnum landbúnaði sem stuðlar að því að viðhalda blómlegri byggð um landið og að unnið verði að nýliðun í greininni. Tækifæri gætu falist í stuðningskerfi ESB fyrir dreifbýlisþróun þar sem það getur rennt styrkari stoðum undir búsetu og skapað aukinn sveigjanleika fyrir bændur um framleiðslu, mætt kostnaði við innleiðingu reglna og fjárfestingar og jafnframt rennt styrkari stoðum undir aðra starfsemi til lífsviðurværis.
Meiri hlutinn leggur ríka áherslu á vernd innlendra dýrastofna og sjúkdómastöðu með því að viðhalda varanlegu banni við innflutningi lifandi dýra, enda liggja því til grundvallar sannfærandi vísindarök með sama hætti og tryggt hefur verið í EES-samningnum.
Þá undirstrikar meiri hlutinn að fæðu- og matvælaöryggi sé þjóðaröryggismál og vísar í því sambandi til 7. gr. þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland sem fjallar um vernd og órofa virkni mikilvægra innviða og styrkingu áfallaþols samfélagsins.
Byggðamál: Innan ESB er rík áhersla lögð á stuðning við byggðaþróun og uppbyggingu á ólíkum svæðum innan sambandsins og aðildarríkjanna. Falla þessar áherslur vel að innlendri byggðastefnu, en meiri hlutinn leggur, líkt og gert var í viðræðunum 2009–2013, áherslu á að gæta hagsmuna landsbyggðarinnar í þessu sambandi og greina vel þau tækifæri sem gætu falist í aðild að ESB fyrir hana. Tryggja þarf greiðan aðgang að því fjármagni sem yrði í boði innan byggðaáætlana ESB og annarra áætlana sem nýst gætu til að efla byggð um landið, þ.m.t. til að renna stoðum undir brothættar byggðir og til nýsköpunar á landsbyggðinni sem gæti aukið fjölbreytni í atvinnutækifærum. Um er að ræða eitt þeirra sviða þar sem má gera ráð fyrir að verulegir fjármunir renni til baka til Íslands úr sjóðum ESB.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að sérstöðu Íslands og aðstæðum sem fela í sér áskoranir fyrir byggðaþróun verði haldið á lofti til að tryggja að viðeigandi fjármagn renni úr sjóðum sambandsins til stuðnings byggð í landinu.
vii. Umhverfis- og loftslagsmál.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar árið 2009 kom fram að umhverfislöggjöf hér á landi byggðist að verulegu leyti á löggjöf ESB í gegnum EES-samninginn. Áhrifin af mögulegri aðild að ESB yrðu því mest á þeim sviðum þar sem Ísland hefur hingað til staðið utan regluverksins. Þetta á einkum við á sviði náttúruverndar, sem fellur ekki undir gildissvið EES-samningsins, og að nokkru leyti um loftslagsaðgerðir. Kafli 27 um umhverfismál var opnaður 18. desember 2012. Í samningsafstöðu Íslands var farið fram á heimildir til veiða og sölu á tilteknum fuglategundum, íslenska refnum og nokkrum hvaltegundum. Stóðu viðræður um kaflann enn yfir þegar hlé var gert á aðildarviðræðum.
Meiri hlutinn bendir á að reglur um náttúruvernd á Íslandi og innan ESB byggjast að miklu leyti á sameiginlegum alþjóðlegum skuldbindingum enda þótt útfærsla á framkvæmd hafi verið með ólíkum hætti þar sem taka þarf tillit til séreinkenna náttúru og sögu. Einna helst hafa áherslur verið ólíkar varðandi nýtingu og veiðar á villtum dýrum og vegna lífríkis hafsins. Nýlega öðlaðist gildi samningur Sameinuðu þjóðanna um verndun og sjálfbæra nýtingu líffræðilegrar fjölbreytni utan lögsögu ríkja (e. Biodiversity Beyond National Jurisdiction Agreement, BBNJ) sem bæði Ísland og ESB eru aðilar að. Meiri hlutinn leggur áherslu á að í viðræðunum verði hugað að séreinkennum Íslands með tilliti til náttúruverndar og þau endurspegluð í löggjöf ESB með viðhlítandi hætti. Hvað varðar sjónarmið um veiðar og nýtingu nokkurra dýrategunda telur meiri hlutinn rétt að ítreka þær kröfur sem gerðar voru í viðræðunum 2009–2013 varðandi nýtingu og veiðar spendýra svo og nokkurra fuglategunda þar sem hefð er fyrir veiðum og má rökstyðja með sjónarmiðum um sögulegar nytjar og sjálfbæra nýtingu auðlinda.
Í gögnum sem nefndin hefur fengið frá utanríkisráðuneyti kemur fram að stærsta þróunin á sviði umhverfis- og loftslagsmála frá árinu 2013 hafi verið á sviði loftslagsmála. Loftslagslöggjöf ESB hefur ekki öll verið tekin upp hér á landi með sama hætti. Löggjöf er varðar ETS-kerfið hefur frá árinu 2008 verið hluti EES-samningsins. Öðru máli gegnir um löggjöf sem lýtur að samfélagslosun og losun frá landnotkun, breyttri landnotkun og skógrækt, sem hefur verið talin falla utan gildissviðs EES-samningsins. Þrátt fyrir það sömdu Ísland og Noregur við ESB um að taka þessar gerðir upp í bókun 31 við EES-samninginn árið 2019 sem hluta samkomulags um samstarf í loftslagsmálum. Í reynd framkvæmir Ísland því stærstan hluta loftslagslöggjafar ESB og stefna Íslands og ESB á sviði loftslagsmála byggist á sömu forsendum.
Þar sem Ísland er þegar þátttakandi í ETS-kerfinu á grundvelli EES-samningsins hefði aðild að ESB takmörkuð áhrif á þátttöku í kerfinu að öðru leyti en því að Ísland hefði aðkomu að lagasetningarferlinu þegar breytingar eru gerðar á kerfinu. Fyrir liggur að Ísland hefur sérstakra hagsmuna að gæta vegna þróunar ETS-kerfisins, sérstaklega hvað varðar millilandaflug.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að þegar kemur að löggjöf ESB á sviði loftslags- og orkumála verði sérstakur gaumur gefinn að sérstöðu Íslands vegna þess hve stór hluti orkunotkunar byggist á endurnýjanlegum orkugjöfum. Myndi það m.a. endurspeglast í framlagi Íslands vegna sameiginlegs markmiðs ESB gagnvart Parísarsamningnum. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að lega landsins leiðir til mjög þröngra kosta þegar kemur að alþjóðlegum samgöngum en þær eru hluti af öryggi landsins og er mikilvægt að þetta atriði verði greint við mótun samningsafstöðu í kaflanum. Meiri hlutinn leggur þannig áherslu á að tekið verði tillit til hagsmuna Íslands og sérstöðu landsins, m.a. er mikilvægt að tryggja að ETS-kerfið hafi ekki neikvæð áhrif á tíðni flugsamgangna til og frá Íslandi.
Að öðru leyti leggur meiri hlutinn áherslu á að aðlaganir sem hafa verið tryggðar innan EES-samstarfsins verði áfram hluti af ESB-rétti eins og við á.
viii. Atvinnu- og iðnaðarmál.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 var rakið að EES-samningurinn hefði fært íslensku atvinnulífi margvísleg tækifæri og lögð áhersla á að fjölbreyttur iðnaður væri sameiginlegt hagsmunamál allrar þjóðarinnar. Bent var til að mynda á að ferðaþjónusta tilheyrir þessum málaflokki og tekið fram að mikilvægt væri að horfa til allra möguleika til að efla nýsköpun og atvinnuþróun. Þá var áréttað mikilvægi nýsköpunar í endurreisn íslensks efnahags- og atvinnulífs eftir efnahagshrunið.
Meiri hlutinn vill hér nefna þá miklu og jákvæðu þróun sem hefur orðið á málaflokknum. Ferðaþjónusta og nýsköpun hafa eflst á þeim tíma sem liðinn er og stuðlað að verulegri aukningu í verðmætasköpun í samfélaginu og í útflutnings- og gjaldeyristekjum. Staða Íslands gagnvart málaflokknum hefur þar af leiðandi styrkst frá því að aðildarviðræður hófust.
ix. Almannaþjónusta og félagsleg mál.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 kom fram að megináhersla Íslands væri að hið norræna félagslega fyrirkomulag yrði áfram við lýði. Þá var lögð áhersla á að barist væri gegn hvers konar félagslegum undirboðum á vinnumarkaði. Einnig var undirstrikað hlutleysi ESB hvað varðar rekstrarform almannaþjónustu.
Í minnisblaði utanríkisráðuneytis um stöðu viðræðna árin 2009–2013, dags. 17. apríl 2026, kemur fram að efni kafla 2 um frjálsa för vinnuafls falli að öllu leyti undir EES-samninginn. Sá kafli var opnaður í október 2011 og honum lokað til bráðabirgða samdægurs. Kafli 3 um staðfesturétt og þjónustustarfsemi tengist náið kafla 2 og fellur sömuleiðis undir EES-samninginn. Kaflinn var ekki opnaður og samningsafstaða Íslands hafði ekki verið afhent þegar hlé var gert á viðræðum. Vegna náinna tengsla við sjávarútvegskaflann hafði verið samið um að sameina viðræður um þá til að liðka fyrir. Þá var kafli 19 um félags- og vinnumál opnaður og Ísland hafði afhent samningsafstöðu sína en honum hafði ekki verið lokað þegar hlé var gert. Í umræddu minnisblaði segir að þau svið sem hér eiga undir falli að mestu undir EES-samninginn. Samstarf á þessu sviði snúist fyrst og fremst um mótun tiltekinna lágmarksreglna á vinnumarkaði og samræmingu almannatrygginga.
Meiri hlutinn undirstrikar umfjöllun minnisblaðsins um að aðildarríkin fari með forræði yfir því hvernig innlendir vinnumarkaðir eru skipulagðir, m.a. með tilliti til gerðar kjarasamninga. Þá sé forræði aðildarríkja yfir skipulagi vinnumarkaðar mikið innan ESB. Meiri hlutinn telur að meginmarkmið Íslands skuli áfram vera að standa vörð um forræði yfir mótun vinnumarkaðsumhverfis, þ.m.t. rétti aðila vinnumarkaðarins til þess að semja sín á milli í kjarasamningum. Vert er að hafa í huga að sams konar fyrirkomulag er við lýði bæði í Danmörku og Svíþjóð. Að mati meiri hlutans gæti aðild að ESB stutt við umbætur á vinnumarkaðsmódelinu í tengslum við hugsanlega upptöku evru.
x. Gjaldmiðilsmál.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 var fjallað um gjaldeyrismál og upptöku evru. Þar kom fram að þátttaka í samstarfi ESB á sviði efnahags- og peningamála væri mikilvægur liður í því að koma á stöðugleika í efnahagsmálum hér á landi. Kafli 17 um efnahags- og peningamál var opnaður 18. desember 2012 og stóðu viðræður enn yfir þegar hlé var gert á aðildarviðræðum. Í samningsafstöðu Íslands kom fram að Ísland hygðist taka þátt í gengissamstarfi Evrópu (ERM II) um leið og aðstæður leyfðu. Þá var stefnt á að taka upp evru við fyrsta tækifæri. Þar sem staða efnahagsmála hefur breyst frá því sem þá var telur meiri hlutinn ástæðu til að gera þessum málaflokki ný skil.
Í áðurnefndu minnisblaði utanríkisráðuneytis um stöðu viðræðna 2009–2013 kemur fram að ríkjum sem ganga í ESB beri að taka mið af sameiginlegri efnahagsstefnu sambandsins, en hún fellur utan EES-samningsins. Almennt gildi að við aðild skuldbindi ríki sig til þess að taka upp evru, þótt á því séu undantekningar. Áður en til þess komi þurfi ríki að uppfylla tiltekin skilyrði sem kennd eru við Maastricht og hafa tekið þátt í ERM II í að minnsta kosti tvö ár. Maastricht-skilyrðin eru fimm talsins. Þau lúta að:
1. Gengisstöðugleika á grundvelli þátttöku í ERM II í minnst tvö ár.
2. Afkomu hins opinbera.
3. Skuldum hins opinbera.
4. Verðbólgu.
5. Langtímavöxtum.
Í apríl 2026 uppfyllti Ísland ekki síðastnefndu tvö skilyrðin. Verðbólga, samkvæmt Maastricht-skilyrðunum, má ekki vera meiri en 1,5 prósentustigum yfir meðaltali verðbólgu hjá þeim þremur ESB-ríkjum þar sem hún er lægst. Í minnisblaði utanríkisráðuneytis um stöðu viðræðna 2009–2013 segir jafnframt að miðað við nýjustu gildi verðbólgu þyrfti hún að vera um það bil 2,3% á mælikvarða samræmdrar vísitölu neysluverðs svo að skilyrðið sé uppfyllt, en hún mældist 4,7% í febrúar 2026. Þá skulu langtímavextir ekki vera hærri en í þeim þremur ESB-ríkjum þar sem verðbólga er lægst að viðbættum 2 prósentustigum. Ávöxtunarkrafa íslenskra ríkisskuldabréfa sveiflast eftir markaðsaðstæðum og var um 7% til tíu ára þegar minnisblað utanríkisráðuneytis var samið í apríl 2026. Miðað við núverandi markaðsaðstæður þyrfti ávöxtunarkrafan að vera um það bil 1 prósentustigi lægri svo að skilyrðið teljist uppfyllt.
Með þátttöku Íslands í ERM II yrði skiptigengi krónunnar gagnvart evru ákveðið. Gengi þjóðargjaldmiðilsins á aðlögunartíma hefur svigrúm til að sveiflast um allt að 15% yfir eða undir hinu umsamda skiptigengi. Þá er Seðlabanki Evrópu skuldbundinn til að aðstoða við að verja vikmörkin. Í minnisblaði utanríkisráðuneytis er að auki fjallað um þann tíma sem það gæti tekið Ísland að hefja þátttöku í ERM II. Nefnt er að í tilfelli Króatíu og Búlgaríu, sem eru þau lönd sem síðast tóku upp evru, liðu allnokkur ár frá aðild þeirra að ESB og þangað til ríkin sóttust formlega eftir aðild að ERM II. Þá liðu eitt til þrjú ár milli þess að þátttöku í ERM II var óskað og þar til það samstarf hófst. Í tilfelli Eystrasaltsríkja leið styttri tími milli aðildar að ESB og inngöngu í ERM II, eða eitt ár eða skemur. Hvað Ísland varðar má ætla að staðbundnar aðstæður, þátttaka Íslands í EES-samstarfinu og pólitískir þættir gætu stuðlað að skjótri þátttöku Íslands í ERM II-samstarfinu.
Hagsmunir og markmið Íslands í gjaldmiðlamálum eru að tryggja stöðugt og hagkvæmt efnahagsumhverfi sem styður við velferð, hagvöxt, utanríkisviðskipti og viðnámsþrótt gagnvart ytri áföllum. Þessi markmið ráðast af sérstöðu Íslands sem lítils, opins og sveiflukennds hagkerfis. Íslenskt efnahagslíf myndi taka kerfislegum breytingum með aðild að ESB og upptöku evru. Meiri hlutinn bendir á að gera mætti ráð fyrir að hagsveiflur minnki og stöðugleiki í opinberum fjármálum aukist. Vísað er til frekari umfjöllunar um gjaldeyrismál í kafla VIII um efnahagsleg álitamál.
xi. Öryggis- og varnarmál.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 var fjallað um öryggis- og varnarmál. Þar kom fram að samstarf ESB á sviði varnarmála væri enn nokkuð skammt á veg komið. Ítrekaði meiri hlutinn að Ísland skyldi halda skilyrðislausu forræði sínu yfir öryggis- og varnarmálum og að Ísland yrði áfram herlaust land. Framangreind atriði komu m.a. fram í samningsafstöðu Íslands þegar kafli 31 um utanríkis-, öryggis- og varnarmál var ræddur í aðildarviðræðunum. Var sá kafli opnaður 30. mars 2012 og honum lokað til bráðabirgða sama dag. Þá var kunngerð sérstök sameiginleg yfirlýsing, sem yrði hluti aðildarsamnings Íslands, þar sem sérstaða Íslands sem herlauss lands er áréttuð og tekið fram að aðild hafi ekki áhrif á gildandi lagagrundvöll, ábyrgð eða valdheimildir Íslands að því er varðar mótun og framfylgd stefnu þess í öryggis- og varnarmálum.
Miklar vendingar hafa orðið í öryggis- og varnarmálum síðan þá og hefur samstarf ESB og Íslands aukist á því sviði. Nefndin hefur kynnt sér hvaða áhrif aðild Íslands að ESB gæti haft á öryggis- og varnarmál. Í því skyni óskaði nefndin eftir minnisblaði frá utanríkisráðuneyti sem hluta af ítarlegri upplýsingabeiðni sem samþykkt var 27. mars.
Með aðild að ESB yrði Ísland þátttakandi í sameiginlegri stefnu sambandsins á sviði öryggis- og varnarmála, sem og því samstarfi og stofnanakerfi sem hefur þróast hratt á þessu sviði á undanförnum árum. Kæmi til aðildar myndi Ísland eftir sem áður móta eigin stefnu í varnar- og öryggismálum og sú stefna sem nýlega var samþykkt á Alþingi gæti staðið óbreytt þannig að meginstoðir varna Íslands yrðu áfram aðild að Atlantshafsbandalaginu og varnarsamningurinn við Bandaríkin. Af 27 aðildarríkjum Evrópusambandsins eru 23 jafnframt bandalagsríki í Atlantshafsbandalaginu og öll eiga þau því í nánu samstarfi við Bandaríkin.
Þó að ESB samræmi gjarnan afstöðu og málflutning aðildarríkja á vettvangi alþjóðastofnana er það ekki raunin innan Atlantshafsbandalagsins. Þannig myndi aðild að ESB ekki hamla því að Ísland gæti haldið áfram sjálfstæðum málflutningi á vettvangi Atlantshafsbandalagsins og myndað náið samstarf við ríki utan ESB, t.d. Bandaríkin, Bretland eða Kanada. Sama á við um áframhaldandi náið samstarf á milli Norðurlanda.
Samstarf ESB á sviði alþjóða- og öryggismála, þ.m.t. varnarmála, byggist á grunni hefðbundins milliríkjasamstarfs. Í þessu felst m.a. að stofnanir sambandsins hafa ekki sambærilegar valdheimildir til stefnumótunar eða lagasetningar og á öðrum sviðum þess. Auk þess kallar ákvarðanataka á samhljóða samþykki allra aðildarríkja. Þá mælir 41. gr. stofnsáttmála þess fyrir um að aðildarríkjum sé ekki skylt að leggja nokkuð af mörkum til að standa undir kostnaði sem til fellur vegna aðgerða sem tengjast hernaðar- eða varnarstarfi, ef fulltrúar þess í ráðinu hafa lagt fram formlega yfirlýsingu þar um.
Engu að síður gegnir ESB mikilvægu og vaxandi hlutverki á þessu sviði. Í fyrsta lagi hefur sambandið leitt margs konar verkefni sem tengjast friðargæslu, þjálfun hersveita samstarfsríkja og hernaðarlegum stuðningi, ekki síst við varnarbaráttu Úkraínu. Í öðru lagi hefur sambandið stutt við samhæfingu hergagnaiðnaðar og varnarsamstarfs aðildarríkja. Þetta hefur m.a. verið gert á vettvangi Varnarmálastofnunar Evrópu (e. European Defence Agency, EDA), í gegnum Evrópska varnarsjóðinn (e. European Defence Fund, EDF) og PESCO-samstarfið (e. Permanent Structured Cooperation, PESCO). Í þriðja lagi hefur sambandið byggt upp mikla getu á sviði varna gegn fjölþáttaógnum auk þess sem það hefur látið til sín taka í friðargæslu víða um heim. Árið 2024 var stöðu framkvæmdastjóra varnarmála komið á innan framkvæmdastjórnar ESB. Framkvæmdastjóri varnarmála fer ekki með hernaðarleg málefni en ber ábyrgð á öllu er lýtur að varnariðnaði auk geimmála.
Allsherjarinnrás Rússlands í Úkraínu í febrúar 2022 gjörbreytti viðhorfum Evrópuríkja til varnar- og öryggismála. Stuðningur við varnarbaráttu Úkraínu hefur verið settur í forgang og enn fremur er ljóst að Evrópa verður að vera í stakk búin til að mæta frekari hernaði af hálfu Rússa ef til kemur.
Meiri hlutinn leggur áherslu á sérstöðu Íslands sem herlausrar og vopnlausrar þjóðar. Hugsanleg aðild Íslands að ESB mun undir engum kringumstæðum leiða til stofnunar íslensks hers eða koma á herskyldu íslenskra ríkisborgara. Þá myndi hugsanleg aðild ekki fela í sér þátttöku Íslands í stofnun erlends herafla. Gjörbreytt heimsmynd alþjóðamála með vaxandi óstöðugleika og átökum hefur þó kallað á aukna árvekni Íslands í öryggis- og varnarmálum. Birtist hún m.a. í því að Alþingi samþykkti samhljóða þingsályktun um stefnu í varnar- og öryggismálum, nr. 8/157, í febrúar 2026 sem vísað var til að framan. Meiri hlutinn undirstrikar að aðild að ESB mun ekki breyta því að tvær meginstoðir stefnunnar verða áfram aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu og að varnarsamningurinn við Bandaríkin verður virtur í hvívetna. Ef til aðildar að ESB kemur er aukið samstarf innan ESB í varnar- og öryggismálum engu að síður í fullu samræmi við stefnuna enda kveður hún m.a. á um að þróa og efla varnar- og öryggissamvinnu við helstu samstarfsríki Íslands innan Evrópu. Það hefur þegar verið gert og er í því sambandi vísað til samstarfsyfirlýsingar Íslands og ESB um öryggis- og varnarmál frá 18. mars 2026. Meiri hlutinn áréttar að lokum að aðild að ESB breytir því ekki að Ísland mótar eigin stefnu í öryggis- og varnarmálum. Ákvarðanir í öryggis- og varnarmálum innan ESB krefjast einróma samþykkis og ekki er hægt að þvinga aðildarríki til þátttöku í hernaðaraðgerðum eða öðrum varnar- og öryggistengdum verkefnum. Þvert á móti hefur hvert aðildarríki sem fullvalda þjóð forræði yfir eigin öryggis- og varnarmálum.
xii. Skatta- og tollamál.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 var rakið að EES-samningurinn næði ekki til skattamála og kvæði þar af leiðandi ekki á um tilhögun skattlagningar í aðildarríkjum. Samningurinn kunni þó að hafa óbein áhrif á skattlagningu, t.d. vegna meginreglunnar um bann við mismunun á grundvelli þjóðernis innan EES-svæðisins. Vikið var að því að skattlagning innan ESB hefði ekki áhrif á beina skatta, þ.e. tekjuskatta einstaklinga og lögaðila og eignaskatta, þar sem ekki væri fyrir hendi sameiginleg stefna ESB á því sviði. Benti meiri hluti utanríkismálanefndar á að með ESB-aðild þyrfti að taka upp ákveðna samræmingarreglu varðandi álagningu virðisaukaskatts.
Innan ESB gildir virðisaukaskattstilskipun (ESB) nr. 112/2006. Vikið var að henni í umfjöllun meiri hluta utanríkismálanefndar árið 2009. Virðisaukaskattstilskipunin kveður m.a. á um að aðildarríki skuli innheimta almennan virðisaukaskatt sem hvert aðildarríki ákveður sem hlutfall af skattstofni og skal það vera hið sama við sölu á vöru og þjónustu. Þá segir að almenna hlutfallið skuli ekki vera lægra en 15%. Tilskipunin kveður jafnframt á um ýmsar vörur og þjónustu sem aðildarríkjum er skylt að undanþiggja virðisaukaskatti. Auk þess veitir hún aðildarríkjum ríkt svigrúm til álagningar lægri virðisaukaskatts á afmarkaðar vörur og þjónustu. Meiri hlutinn bendir á að fyrirkomulagi álagningar virðisaukaskatts innan ESB svipar því til þess sem þekkist á Íslandi.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 kom fram að reglur gildi innan ESB um vörugjöld á áfengi, tóbak og eldsneyti. Kom fram að þrátt fyrir þær hafi aðildarríki ESB töluvert svigrúm til að ákveða hlutfall gjalds. Sömuleiðis var einkasala ríkisins á áfengi nefnd. Hvað þetta varðar nefnir meiri hlutinn nú að vörugjöld hafa verið afnumin af eldsneyti en tekin hafa verið upp vörugjöld á nikótínvörur. Þá mun Ísland áfram hafa heimild til að ráða fyrirkomulagi á sölu áfengis, enda er einkasala ríkisins t.d. enn við lýði í Svíþjóð.
Tollabandalag ESB er einn af grundvallarþáttum sambandsins. Í því felst að tollar eru felldir niður í viðskiptum milli aðildarríkja og samræmdri tollskrá komið á með sameiginlegum tolltöxtum og tollkvótum vegna innflutnings á hvers kyns vörum frá þriðju ríkjum. Með aðild að ESB þyrfti Ísland að taka upp tollskrá sambandsins. Með því myndu falla niður allir tollar á innflutning frá aðildarríkjum sambandsins. Sömuleiðis yrði Ísland að segja sig frá þeim fríverslunarsamningum sem ríkið er aðili að í gegnum fríverslunarnet EFTA eða tvíhliða og undirgangast þá fríverslunarsamninga sem ESB er með í gildi.
Á Íslandi eru lagðir tollar á ýmsar landbúnaðarvörur til að tryggja þá tollvernd sem talin hefur verið nauðsynleg fyrir innlenda framleiðslu. Í minnisblaði frá utanríkisráðuneyti, dags. 17. apríl 2026, um áhrif ESB-aðildar á tollaumhverfi hér á landi, segir að tollar á landbúnaðarvörur séu í flestum tilvikum í formi bæði verðtolls, þ.e. hlutfalls af verðmæti vöru, og magntolls, þ.e. króna á hvert kíló eða lítra vöru. Þessir tollar myndu falla niður við aðild að ESB en meiri hlutinn leggur áherslu á að leitast yrði við að mæta þeim breytingum með auknum beinum stuðningi við bændur, eins og greinir í kafla vi um landbúnað og byggðamál. Tollar á landbúnaðarvörur yrðu eftir sem áður í gildi gagnvart ríkjum utan ESB samkvæmt tollskrá sambandsins.
xiii. Fjármál og fjárlög ESB.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 var fjallað um fjármál og fjárlög ESB í tengslum við mat á kostnaði við aðild enda þyrfti Ísland við inngöngu í sambandið, eðli málsins samkvæmt, að taka þátt í fjármögnun þess. Þá var í álitinu farið yfir tekjustofna og útgjöld ESB til frekari útskýringar. Með vísan til þess tíma sem liðinn er frá þeirri umfjöllun telur meiri hlutinn tilefni til að fjalla um efnið að nýju með hliðsjón af uppfærðum gögnum.
Útgjöld ESB eru fjármögnuð með beinum framlögum aðildarríkja sem skiptast hlutfallslega milli þeirra eftir umsömdum reglum. Megintekjustofnar ESB sem ráða framlagi hvers ríkis eru eftirfarandi:
1. Hlutfall af vergum þjóðartekjum, 65% af tekjum ESB.
2. Hlutfall af stofni til virðisaukaskatts, 16% af tekjum ESB.
3. Hlutfall af innheimtum tollum, 14% af tekjum ESB.
4. Framlög byggð á álagningu vegna óendurunnins plastumbúðaúrgangs, 4,8% af tekjum ESB.
Samkvæmt langtímafjárhagsáætlun ESB fyrir árin 2021–2027 skiptast útgjöld sambandsins í meginatriðum með eftirfarandi hætti:
1. Innri markaður, nýsköpun og stafræn tækni 12,35%. Fjármagn þetta er m.a. nýtt til að efla samkeppni, styðja við lítil og meðalstór fyrirtæki, hvetja til stafrænna umbreytinga og fjármagna rannsóknir.
2. Samheldni, viðnámsþróttur og gildi 35,24%. Þessi útgjaldaflokkur miðar að því að styrkja samheldni milli aðildarríkja ESB. Þannig er dregið úr misvægi milli landsvæða ESB, bæði innan einstakra ríkja og milli þeirra, ásamt því að stuðla að sjálfbærri byggðaþróun.
3. Náttúruauðlindir og umhverfismál 33,12%. Fjárfestingar í sjálfbærum landbúnaði og sjávarútvegi, loftslagsaðgerðir, náttúruvernd, fæðuöryggi og efling dreifbýlis.
4. Fólksflutningar og landamærastjórnun 2,12%. Til að mæta þeim áskorunum sem tengjast fólksflutningum og stjórnun landamæra.
5. Öryggis- og varnarmál 1,23%. Til að styrkja öryggi evrópskra borgara, efla varnarviðbúnað álfunnar og tryggja viðeigandi úrræði til að bregðast við hættuástandi.
6. Nágrannasvæði og heimurinn 9,13%. Fjárfestingar í utanríkisstarfi ESB gagnvart nágrannaríkjum, þróunarlöndum og annars staðar í heiminum. Undir þennan útgjaldaflokk fellur einnig aðstoð við ríki sem undirbúa aðild að ESB.
7. Stjórnsýsla ESB 6,81%.
Í minnisblaði frá utanríkisráðuneyti um stöðu viðræðna 2009–2013 segir að ekki sé einhlít aðferð til að meta hver raunframlög Íslands yrðu við aðild. Fram kemur að algengt sé að miða við Finnland þegar horft er til mögulegra raungreiðslna Íslands. Raunframlög Finnlands, þ.e. nettógreiðslur, til ESB nemi um 0,2–0,3% af vergri landsframleiðslu. Verg landsframleiðsla Íslands nam um 5.000 milljörðum kr. árið 2025. Miðað við framangreindar forsendur má ætla að nettóframlög Íslands til ESB gætu numið um 10–15 milljörðum kr. Við aðild myndi ýmis kostnaður vegna samstarfs Íslands á grundvelli EES-samningsins falla niður, svo sem framlög til reksturs stofnana EFTA og þýðingamiðstöðvar utanríkisráðuneytisins. Sá kostnaður hefur verið áætlaður um 8 milljarðar kr. á ári. Að teknu tilliti til þessara niðurfellinga má ætla að raunaukning útgjalda við aðild yrði um 2–7 milljarðar kr. á ári. Þá benti utanríkisráðuneyti á að hlutfall tekna ESB sem kemur frá tolltekjum og hlutdeild í virðisaukaskattsgreiðslum væri óverulegt á tekjuhlið aðildarríkja samanborið við bein aðildargjöld þeirra.
VII. Stjórnskipuleg álitamál.
i. Almenn atriði.
Í 4. kafla greinargerðar með þingsályktunartillögunni er vísað til nauðsynlegra stjórnarskrárbreytinga. Er umfjöllunin sett fram í tengslum við greiningu á því hvaða ferli muni eiga sér stað eftir að samþykkt hefur verið með þjóðaratkvæðagreiðslu að ganga til áframhaldandi aðildarviðræðna við ESB, þeim aðildarviðræðum er lokið og aðildarsamningur að ESB hefur verið samþykktur í annarri þjóðaratkvæðagreiðslu. Í greinargerðinni kemur fram að verði aðildarsamningur samþykktur í þjóðaratkvæðagreiðslu myndu nauðsynlegar stjórnarskrárbreytingar krefjast samþykkis tveggja þinga með alþingiskosningum á milli. Er þar átt við það ferli sem stjórnarskráin mælir fyrir um í 1. mgr. 79. gr. þar sem fram kemur að tillögur, hvort sem eru til breytinga eða viðauka á stjórnarskránni, megi bera upp bæði á reglulegu Alþingi og auka-Alþingi. Nái tillagan samþykki skal rjúfa Alþingi þá þegar og stofna til almennra kosninga af nýju. Samþykki Alþingi ályktunina óbreytta, skal hún staðfest af forseta lýðveldisins, og er hún þá gild stjórnskipunarlög. Í greinargerð með þingsályktunartillögunni er ekki fjallað um í hverju þessar nauðsynlegu stjórnarskrárbreytingar geta falist eða settar fram tillögur að útfærslum þeirra.
Í IX. kafla í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 var gerð grein fyrir stjórnskipulegum álitaefnum sem rædd voru ítarlega á fundum nefndarinnar þá, svo sem hvaða stjórnarskrárbreytingar þörf væri á að gera, yrði Ísland aðili að ESB, og með hvaða hætti staðfesta ætti mögulegan aðildarsamning. Á þeim tíma fékk nefndin m.a. prófessor í lögum við Háskóla Íslands og dómara við Mannréttindadómstól Evrópu til að taka saman minnisblað um þessi efni sem aðgengilegt var í fylgiskjali VIII með því áliti.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 kom m.a. fram að flestir væru á eitt sáttir um að aðild Íslands að ESB krefðist stjórnarskrárbreytingar þar sem kveðið yrði á um heimild fyrir framsali ríkisvalds til alþjóðastofnana. Í því sambandi var vísað til álits meiri hluta utanríkismálanefndar um frumvarp til laga um Evrópska efnahagssvæðið frá árinu 1993 þar sem glöggt mætti sjá að þessi skilningur væri ekki nýr af nálinni, sbr. þingskjal 372, 1. mál á 116. löggjafarþingi. Þar sagði: „Enginn ágreiningur er um að aðild Íslands að EB ( innsk. Evrópubandalagið, nú Evrópusambandið) mundi krefjast stjórnarskrárbreytingar.“ Fræðimenn þeir sem komu fyrir nefndina 2009 virtust sammála um þennan þátt. Þá virtist almennur samhugur meðal þeirra um að slíkt ákvæði skyldi almennt orðað og vera þess eðlis að það næði ekki eingöngu yfir valdframsal til ESB heldur einnig til annarra alþjóðastofnana. Fram kemur að þeir hafi jafnframt bent á að slíkt almennt ákvæði væri algengt í stjórnarskrám Evrópuríkja, t.d. Ítalíu, Þýskalands og Danmerkur, auk þess sem löngu væri tímabært að slíkt ákvæði væri að finna í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Meiri hlutinn 2009 tók undir það sjónarmið og benti jafnframt á að með síauknu og nánara alþjóðasamstarfi yrði auk þess hætta á því að skortur á slíku ákvæði gæti staðið í vegi fyrir því að hægt væri að gæta hagsmuna Íslands á fullnægjandi hátt á erlendum vettvangi.
Einnig kom fram í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 að stjórnarskrárákvæði um framsal valdheimilda gæfi að auki tækifæri til að kveða á um málsmeðferð þegar framselja þyrfti vald, þ.e. skilyrði og umfang. Þá væri slíkt ákvæði í anda þess sem gilti á þeim tíma í nágrannaríkjum okkar og þeim ríkjum sem við bærum okkur hvað mest saman við réttarfarslega og stjórnskipulega. Meiri hlutinn 2009 taldi þá rétt að leitað yrði til sérfræðinga á sviði stjórnskipunarréttar við gerð ákvæðis um framsal valdheimilda auk þess sem litið yrði til fordæma nágrannaríkja og miðað yrði við að valdframsal væri með þeim hætti að það yrði takmarkað og afmarkað, ætti sér ávallt stoð í lögum og væri þar að auki alltaf afturkræft. Þá taldi meiri hlutinn rétt að kveðið væri á um að framsalið væri einungis leyfilegt í ákveðnum tilgangi og að því skilyrði uppfylltu að önnur ríki framseldu vald sitt á sama hátt. Jafnframt taldi meiri hlutinn á þeim tíma nauðsynlegt að ríkið ætti sjálft aðild að þeirri stofnun sem vald væri framselt til, stofnanir væru lýðræðislegar og byggðust á grunnstoðum réttarríkisins. Síðast en ekki síst áréttaði meiri hlutinn 2009 að tryggt væri að valdframsal væri einungis heimilt myndi það ekki leiða til lakari réttarstöðu borgaranna en leiðir af stjórnarskrárbundnum réttindum þeirra.
Jafnframt kom fram í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 að eðlilegt væri, og í samræmi við það fyrirkomulag sem var í stjórnarskrárákvæðum annarra ríkja á Norðurlöndum á þeim tíma, að setja nýtt ákvæði í stjórnarskrána, annaðhvort nýja málsgrein við 21. gr. eða nýja grein, 21. gr. a, þar sem fram kæmi heimild til þess að Alþingi gæti ákveðið að framselja ríkisvald til alþjóðastofnunar og nánar tilgreind skilyrði fyrir slíkri ákvörðun, í hverju framsalið fælist, hvers kyns alþjóðastofnun eða -stofnanir átt væri við o.s.frv. Einnig kom fram að það þyrfti að taka afstöðu til þess hvort t.d. aukinn meiri hluta þingmanna þyrfti til að samþykkja slíkt framsal, eins og stjórnarskrár margra landa mæla fyrir um. Er í álitinu í þessu sambandi vísað til greinar Bjargar Thorarensen sem ber heitið „Stjórnarskráin og meðferð utanríkismála“ (Úlfljótur, 60. árgangur, 3. tbl. 2007).
Í greinargerð með þingsályktunartillögunni nú kemur m.a. fram að aðildarviðræður myndu fá úr því skorið hvernig nánara samstarf við Evrópuríki gæti þjónað langtímahagsmunum Íslands til að takast á við breyttan veruleika og þannig styrkt stöðu Íslands og fullveldis þess fram veginn. Meiri hlutinn áréttar að fari svo að þjóðin veiti ríkisstjórninni umboð til að hefja samningaviðræður við ESB að nýju mun það á engan hátt takmarka fullveldisrétt Íslands eða hafa áhrif á þann rétt að neinu leyti.
ii. Sjónarmið fyrir nefndinni.
Utanríkismálanefnd fjallaði um þau stjórnskipulegu álitamál sem geta risið í tengslum við þjóðaratkvæðagreiðsluna og aðildarviðræður við ESB. Grundvallaðist umfjöllunin m.a. á því sem fram kemur í þeim umsögnum sem bárust nefndinni og því sem fram kom af hálfu þeirra gesta sem komu fyrir nefndina. Á fundum nefndarinnar var rætt hvort og þá hvaða breytingar þyrfti að gera á stjórnarskránni ef Ísland yrði aðili að ESB og við hvaða tímamark þyrfti að gera slíkar breytingar.
Arnar Þór Jónsson undirstrikar í umsögn sinni að stjórnarskráin heimili ekki, að óbreyttu, að Ísland gerist aðili að ESB. Í umsögninni kemur m.a. fram að ef hugur þingmanna standi til að færa Ísland lengra undir áhrifavald ESB þá verði það ekki gert nema að undangenginni stjórnarskrárbreytingu í kjölfar viðeigandi, efnislegrar og ítarlegrar málefnalegrar umræðu um efni þeirra breytinga sem miða að því að heimila framsal á valdi íslensku þjóðarinnar til erlendra stofnana.
Í umsögn sinni fjallar Birgir Ármannsson um hvenær og hvernig eigi að breyta stjórnarskránni. Hann vísar til þess að almennt sé góður skilningur á því að Ísland geti ekki orðið aðili að ESB að stjórnarskránni óbreyttri og að þessu sé vikið í greinargerð með þingsályktunartillögunni án þess að þar sé að finna útfærslu. Mikilvægt sé að þingið gefi þessu gaum í meðferð tillögunnar í nefndum. Hann telur eðlilegt að fram komi áætlun um hvenær í ferlinu farið verði í stjórnarskrárbreytingar og um leið hvers konar breytingar á stjórnarskránni séu taldar nauðsynlegar. Hann fjallar um að ýmsir tækir valkostir séu fyrir hendi en ljóst sé að best færi á því að stjórnarskrárbreytingar til að heimila aðild að ESB væru afgreiddar áður en endanlegar ákvarðanir verði teknar um aðild á þingi og í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Björn Bjarnason vísar til þess í umsögn sinni að þó að þingsályktunartillagan sem slík taki ekki til atriða sem krefjast breytinga á stjórnarskránni þá sé ljóst að efnislegar afleiðingar hennar lúti að slíkum breytingum. Aðild að ESB feli í sér framsal ríkisvalds til yfirþjóðlegs valds og til þess komi ekki nema á grundvelli skýrrar heimildar í stjórnarskránni. Hann vísar til þess að ekki sé um að ræða formsatriði sem unnt sé að leysa síðar í ferlinu heldur sé um að ræða raunverulegan og lagalegan þröskuld sem verði að fjarlægja. Áður en gengið sé til þjóðaratkvæðagreiðslu í samræmi við tillöguna verði að liggja fyrir hvernig að breytingum á stjórnarskránni verði staðið. Fram kemur að þjóðaratkvæðagreiðsla sem veitir stjórnvöldum pólitískt umboð án þess að lagaleg heimild sé fyrir hendi geti skapað verulega stjórnskipulega óvissu og grafið undan trausti á niðurstöðunni.
Dr. Gunnar Þór Pétursson vísar til þess orðalags sem notað er í greinargerð með þingsályktunartillögunni þar sem fram kemur að gera þurfi „nauðsynlegar stjórnarskrárbreytingar“ og gengur út frá tilteknum atriðum í því sambandi. Hann telur að „nauðsynlegar stjórnarskrárbreytingar“ varði ákvæði í stjórnarskránni sem bæði myndu heimila og kveða á um málsmeðferð varðandi framsal valdheimilda, þ.e. þeirra valdþátta ríkisins sem taldir eru upp í 2. gr. stjórnarskrárinnar, varðandi alþjóðlegt samstarf, t.d. alþjóðastofnana sem Ísland á aðild að. Hann vísar til þess að hingað til hafi almennt verið litið svo á að slík ólögfest heimild gildi í íslenskri stjórnskipun til framsals valdheimilda eða ríkisvalds, til að mynda til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að og hafi það verið lagt til grundvallar, m.a. varðandi aðild að EES-samningnum og Schengen-samstarfinu o.fl. Í umsögn sinni gerir hann það að tillögu sinni að þegar í stað verði hafist handa við að vinna að breytingum á stjórnarskránni hvað varðar ákvæði um framsal valdheimilda og ekki eigi að bíða með slíkt og tengja sérstaklega við mögulega aðild að ESB.
Jón Bjarnason vísar til þess í umsögn sinni að þingsályktunartillagan feli í raun í sér þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild að ESB og áður en kosið sé um aðild að ESB þurfi fyrst að samþykkja breytingar á stjórnarskránni og þá vísar Júlíus Valsson til þess í umsögn sinni að framhald aðildarviðræðna að stjórnarskránni óbreyttri sé andstætt stjórnarskránni.
Dr. Margrét Einarsdóttir fjallar ekki sérstaklega um stjórnarskrárbreytingar í umsögn sinni en í 4. kafla í riti sínu Framkvæmd EES-samningsins á Íslandi og stjórnskipunarleg álitamál (Codex, 2020, bls. 81–107) leggur hún m.a. til tillögur að breytingum á stjórnarskránni í tengslum við framsal valdheimilda til alþjóðlegra stofnana sem Ísland á aðild að.
Stjórnarskrárfélagið vísar til þess í umsögn sinni að hreinlegast væri að gera stjórnarskrárbreytingar áður en gengið yrði til aðildarviðræðna við ESB.
Þá ganga dr. Bjarni Már Magnússon, Frosti Sigurjónsson, Jóna Benediktsdóttir og Ögmundur Jónasson hvert um sig út frá því í umsögnum sínum að breytingar þurfi að gera á stjórnarskránni ætli Ísland að verða aðili að ESB. Það gera Þröstur Jónsson og Sigfús Aðalsteinsson einnig í sameiginlegri umsögn sinni til nefndarinnar.
iii. Öflun sérfræðiálits.
Í ljósi stjórnskipulegra álitaefna samþykkti nefndin, eins og fram hefur komið, að óska eftir sérfræðiáliti Lagastofnunar Háskóla Íslands á grundvelli XI. kafla starfsreglna fastanefnda um aðkeypta sérfræðiaðstoð. Var það gert að tillögu formanns á fundi nefndarinnar 27. mars sl. og voru þær spurningar sem óskað var álits Lagastofnunar á eftirfarandi: „Gæti Ísland orðið aðili að Evrópusambandinu án breytinga á stjórnarskrá? Sé því svarað neitandi, hvaða breytingar þyrfti að gera og hvenær í ferlinu þyrfti að gera þær?“
Álitsgerð Lagastofnunar Háskóla Íslands, sem unnin var af Arnaldi Hjartarsyni og Hafsteini Þór Haukssyni, barst nefndinni 20. apríl sl. Álitsgerðinni er skipt í sex kafla þar sem, auk inngangs og samandreginna niðurstaðna, er fjallað um sérstöðu ESB að þjóðarétti, einkum með tilliti til framsals ríkisvalds aðildarríkjanna til sambandsins, íslenskan stjórnskipunarrétt og framsal ríkisvalds þar sem lagt er mat á þá spurningu hvort íslenska ríkið gæti orðið aðili að ESB án breytinga á stjórnarskránni, fjallað er um hvaða breytingar þyrfti að gera á stjórnarskránni til þess að íslenska ríkið gæti gerst aðili að ESB og hvenær í ferlinu þyrfti að breyta stjórnarskránni.
Nánari grein verður gerð fyrir helstu þáttum álitsgerðarinnar en hvað varðar sérstöðu ESB að þjóðarétti vísast almennt til 2. kafla álitsgerðarinnar. Rétt þykir þó að tiltaka að í álitsgerðinni er talið ljóst að ESB hafi fengið verulegar valdheimildir framseldar frá aðildarríkjum hvort sem litið er til löggjafarvalds, framkvæmdarvalds eða dómsvalds. Vísað er til þess að heilt á litið hefur þróunin fremur verið í átt til aukins valdframsals að þessu leyti, einkum með víðtækara samstarfi og tilkomu nýrra stofnana á vettvangi sambandsins. Í samræmi við allt þetta hefur ESB verið talið fara með yfirþjóðlegt (e. supranational) vald því að sjálfstæðum og óháðum stofnunum sambandsins er falið vald til að taka ákvarðanir sem tengjast öllum þremur þáttum ríkisvalds, þ.e. löggjafarvaldi, framkvæmdarvaldi og dómsvaldi, og geta bundið bæði aðildarríki og einkaaðila. Er í álitsgerðinni í þessu sambandi vísað til hliðsjónar til rits Bjargar Thorarensen Stjórnskipunarréttur – Undirstöður og handhafar ríkisvalds (Codex, 2. útgáfa, 2021, bls. 139) og rits Sigurðar Líndals og Skúla Magnússonar Réttarkerfi Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins – Megindrættir (Hið íslenska bókmenntafélag, 2011, bls. 39).
iv. Hvaða breytingar þyrfti að gera á stjórnarskránni og þá hvenær?
Í álitsgerð Lagastofnunar Háskóla Íslands kemur fram að það sé heildstætt mat álitsgefenda að stjórnarskráin standi því tvímælalaust í vegi að Ísland geti gerst aðili að ESB. Það mat byggist m.a. á umfjöllun um aðgreiningu ríkisvalds á grundvelli 2. gr. stjórnarskrárinnar, hlutverki hvers þriggja handhafa ríkisvalds um sig auk umfjöllunar um þær heimildir og þau skilyrði sem stjórnarskráin setur um gerð þjóðréttarsamninga.
Fram kemur í álitsgerðinni að ríki sem gerast aðilar að ESB þurfi að fallast á það skarð í tvíeðliskenninguna sem leiðir af beinum lagaáhrifum (e. direct applicability) annars vegar og beinum réttaráhrifum (e. direct effect) hins vegar. Þannig áskilji sambandsréttur að vissum skilyrðum uppfylltum forgangsáhrif slíkra reglna, skarist þær á við reglur landsréttar, þar á meðal í tilvikum þar sem skörunin er við stjórnarskrár aðildarríkja. Stjórnarskráin standi því í vegi að íslenska ríkið geti gerst aðili að ESB og einnig er vísað til þess að almennt hafi verið tekið undir þá ályktun í íslenskum fræðiskrifum. Er sú ályktun að stjórnarskrárbreytingar séu nauðsynlegar eigi Ísland að gerast aðili að ESB í samræmi við það sem fram hefur komið við umfjöllun nefndarinnar um þingsályktunartillöguna nú og kom einnig fram við umfjöllun um tillögu til þingsályktunar um aðildarumsókn að ESB 2009.
Sú þingsályktunartillaga sem hér um ræðir lýtur að því að afla leiðsagnar þjóðarinnar í gegnum ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um hvort viðræðum um aðild Íslands að ESB skuli haldið áfram en lýtur ekki að ákvörðun um aðild Íslands að ESB. Meiri hlutinn telur ljóst að breytingar þurfi að gera á stjórnarskránni áður en til aðildar Íslands að ESB getur komið.
Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands er hljóð um framsal ríkisvalds í þágu alþjóðasamstarfs og sker sig þannig úr hópi stjórnarskráa nágrannalandanna Danmerkur, Noregs, Svíþjóðar og Finnlands sem innihalda slíkar heimildir og mæla fyrir um skilyrði fyrir slíku valdframsali.
Í álitsgerð Lagastofnunar Háskóla Íslands kemur fram að útfæra megi stjórnarskrárákvæði sem veita heimild til valdframsals til alþjóðlegra stofnana með margvíslegum hætti. Verði ráðist í breytingar á stjórnarskránni með það í huga að gera aðild landsins að ESB mögulega megi hvort sem er hugsa sér almennt ákvæði, sem gæti reynst grundvöllur undir þátttöku Íslands í ólíku alþjóðasamstarfi, eða ákvæði sem sérstaklega yrði sniðið að valdframsali til ESB. Tekið er fram að lykilatriði í þeim efnum yrði að ákvæðið þyrfti að rúma það umfangsmikla valdframsal sem myndi felast í aðild að ESB. Ákvæði sem sérstaklega yrði sniðið að aðild að ESB gæti líka tekið á sig ýmsar myndir, allt eftir því hvort ákvæðið miðaðist við umfang samstarfsins á vettvangi ESB við núverandi aðstæður og þær valdheimildir sem stofnanir sambandsins byggju yfir nú eða hvort ákvæðið gerði ráð fyrir frekari þróun til framtíðar. Fram kemur að ef ákvæðið opnaði fyrir frekara valdframsal í framtíðinni þyrfti að mæla fyrir um málsmeðferð og eftir atvikum setja ramma þar sem settar yrðu skorður við því hversu langt mætti ganga. Þá mætti í niðurlagi nýs stjórnarskrárákvæðis árétta að framsal samkvæmt því yrði ávallt afturkræft.
Í álitsgerðinni kemur skýrt fram að mótun stjórnarskrárákvæðis sé ekki aðeins lagatæknilegt úrlausnarefni heldur fyrst og fremst pólitísk stefnumótun. Þannig sé viðbúið að stjórnarskrárgjafinn þurfi ekki aðeins að leggja mat á það hvort breyta eigi stjórnarskránni til að rúma aðild ríkisins að ESB í núverandi mynd því að einnig kæmi til greina að taka afstöðu til þess hvort ákvæðið ætti að rúma hugsanlegar breytingar á ESB og eftir atvikum að hvaða skilyrðum uppfylltum. Í þeim efnum gæti komið til þess að breyta þyrfti stjórnarskránni á nýjan leik síðar meir eða heimila ákvarðanatöku í formi sérstakrar lagasetningar Alþingis, eftir atvikum að áskildum stuðningi aukins meiri hluta þingmanna eða jafnvel í formi þjóðaratkvæðagreiðslu.
Það er mat álitsgefenda að nærtækast væri að tryggja stjórnskipulegan grundvöll fyrir aðild Íslands að ESB áður en ráðist yrði í aðildarviðræður eða aðildarsamningur borinn undir þjóðaratkvæði. Þó vísa álitsgefendur til þess að í ljósi þess að þær þjóðaratkvæðagreiðslur sem fyrirhugaðar eru, annars vegar um aðildarviðræður við ESB og svo eftir atvikum um aðildarsamning, séu aðeins ráðgefandi komi ekkert í stjórnlögum í veg fyrir að þær séu haldnar án þess að stjórnarskránni hafi áður verið breytt. Er í álitsgerðinni fjallað um kosti þess að ráðast fyrr en ella í breytingar á stjórnarskránni ef til að mynda er talin þörf á að renna stoðum undir lögmæti aðgerða stjórnvalda í tengslum við aðildarviðræður en einnig þar sem stjórnarskrárbreytingar geta verið tímafrekar.
Meiri hlutinn telur ljóst að það sé verkefni löggjafans að huga að því hvernig valdframsal skuli heimilað í stjórnarskránni komi til viðræðna við ESB í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslu. Fari svo að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar verði á þá leið að viðræðum verði ekki fram haldið er útséð um mótun valdframsalsákvæðis sem gerði Íslandi kleift að verða aðildarríki ESB.
Meiri hlutinn telur ljóst að sveigjanleiki Alþingis um tímasetningu stjórnarskrárbreytinga í tilefni af hugsanlegri aðild Íslands að ESB sé ótvíræður. Eins og fram hefur komið vísa álitsgjafar til þess að þó að ákveðin meginsjónarmið mæli með því að breytingar á stjórnarskránni liggi fyrir áður en aðildarviðræðum yrði lokið kunni önnur sjónarmið að mæla með því að breytingar verði ekki gerðar fyrr en afstaða hefur verið tekin til aðildarsamnings. Með vísan til þessa telur meiri hlutinn ljóst að þegar niðurstaða þeirrar ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem þingsályktunartillagan nú mælir fyrir um liggur fyrir verði fyrst tímabært að leggja stjórnskipulegan grundvöll fyrir aðild Íslands að ESB þar sem lagt verður mat á hversu víðtækt valdframsal skuli heimilað, á grundvelli hvaða skilyrða og samkvæmt hvaða málsmeðferð. Meiri hlutinn telur að slík vinna þurfi á fara fram á vettvangi Alþingis samhliða aðildarviðræðum verði þær að veruleika.
VIII. Efnahagsleg álitamál.
i. Almenn atriði.
Eins og fram hefur komið óskaði nefndin eftir sérfræðiáliti Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands á grundvelli XI. kafla starfsreglna fastanefnda um aðkeypta sérfræðiaðstoð. Lagði nefndin níu spurningar fyrir Hagfræðistofnun um möguleg áhrif aðildar Íslands að Evrópusambandinu og síðar upptöku evru. Spurningarnar fjalla um ýmis efnahagsleg áhrif, svo sem hagvöxt, vöruverð, vexti og lánakjör, vinnumarkað, lífeyrissjóði, utanríkisviðskipti, húsnæðiskost og Maastricht-skilyrðin.
Hagfræðistofnun skilaði utanríkismálanefnd álitsgerð sinni 30. apríl sl. og var hún unnin af Kára Kristjánssyni, Sigurði Thorlacius Ingólfssyni og Sveini Agnarssyni.
Efnistök eru víðtæk og vandasamt að setja fram einhlít svör þar sem almennt eru einhverjir kostir og gallar þegar rýnt er í einstakar breytur hagkerfisins og aðildar að ESB. Að aftan er samantekt um helstu niðurstöður við hverja spurningu.
ii. Hvaða áhrif hefði aðild að ESB og upptaka evru á hagvaxtargetu íslenska hagkerfisins?
Hagfræðistofnun telur að helstu jákvæðu áhrifin felist í minni viðskiptakostnaði, aukinni samkeppni, minni gengisáhættu og betri skilyrðum fyrir fjárfestingu og útflutning. Í sérfræðiálitinu er vísað í rannsóknir sem benda til þess að myntbandalagið auki verulega viðskipti og að landsframleiðsla á mann aukist allverulega þegar utanríkisviðskipti aukast. Þó er tekið fram að þar sem Ísland er þegar aðili að innri markaði ESB í gegnum EES-samninginn yrði breytingin ekki eins róttæk og hjá ríkjum sem standa fyrir utan innri markaðinn. Því er bent á að stærsti munurinn við fulla aðild væri líklega á þeim sviðum sem EES nær ekki að fullu yfir, einkum landbúnaði og sjávarútvegi, auk þess sem upptaka evru gæti haft áhrif á viðskipti og fjárfestingu. Sameiginleg mynt gæti auðveldað fyrirtækjum að eiga viðskipti við evrulönd, gert verð samanburðarhæfari og dregið úr áhættu vegna gengissveiflna.
Á móti kemur að peningastefnan verður ekki sérsniðin að íslenskum aðstæðum og gengið getur ekki lengur verið aðlögunartæki. Þannig gætu t.d. sveiflur í atvinnuleysi aukist við efnahagsáföll.
iii. Hvaða áhrif gæti aðild að ESB umfram EES haft á vöruverð á Íslandi?
Aðild að ESB er líkleg til að hafa áhrif til lækkunar á vöruverði í ákveðnum vöruflokkum að mati Hagfræðistofnunar, sérstaklega þar sem tollar, innflutningshindranir eða veik samkeppni halda verðlagi uppi. Þetta á sérstaklega við um búvörur, þar sem íslenskur landbúnaður nýtur mikillar verndar gagnvart innflutningi. Áhrifin yrðu þó mismikil eftir vörum. Þar sem innlend framleiðsla stendur vel að vígi gæti verðlækkun orðið minni, en þar sem verndin er mest gætu áhrifin orðið meiri.
Upptaka evru gæti einnig haft áhrif á verðlag með því að auðvelda neytendum og fyrirtækjum að bera saman verð milli Íslands og annarra evrulanda. Það gæti aukið samkeppni í verslun, netverslun og innflutningi. Þá er bent á að verðlag ræðst ekki aðeins af gjaldmiðli heldur einnig af flutningskostnaði, launakostnaði, sköttum, smæð markaðarins og samkeppnisaðstæðum.
Þá er minnst á að aðild gæti einnig leitt til hækkunar á sumum vörum þar sem fríverslunarsamningar við Kína og fleiri þjóðir, sem og margir fríverslunarsamningar í gegnum EFTA, myndu falla niður. Þess í stað kæmu tollar ESB ef sambandið hefði ekki gert samning við viðkomandi land.
iv. Hvaða áhrif gæti aðild að ESB og upptaka evru haft á vaxta- og lánakjör heimila og fyrirtækja?
Hagfræðistofnun telur að vextir sem í boði eru á húsnæðislánum á evrusvæðinu gefi vísbendingu um hvaða vaxtakjör gætu verið í boði hér á landi ef Íslendingar tækju upp evru. Nafnvextir óverðtryggðra húsnæðislána á Íslandi hafa verið mun hærri undanfarin ár miðað við þau kjör sem bjóðast á evrusvæðinu. Í byrjun árs 2026 voru vextir á óverðtryggðum lánum til húsnæðiskaupa á evrusvæðinu að jafnaði 2,8–3,8% í þeim löndum sem Hagfræðistofnun skoðaði en á Íslandi voru vextir á samsvarandi lánum um 8,6–9,8%. Þó er gerður fyrirvari varðandi slíkan samanburð því að verðbólga á Íslandi samkvæmt samræmdri vísitölu var að jafnaði um hálfu prósentustigi hærri á Íslandi en á evrusvæðinu á árunum 2010–2020 og tæpu einu prósentustigi hærri að jafnaði á árunum 2020–2025. Einnig bendir Hagfræðistofnun á að lánakostnaður fyrirtækja í evrulöndum hafi verið 3,0–4,7% en útlánsvextir íslenskra viðskiptabanka að meðaltali 9,9%. Munurinn skýrist að hluta til af hærri verðbólguvæntingum hér á landi en einnig af dýru fjármálakerfi, minni samkeppni og háum sköttum á fjármálastofnanir.
Þá er bent á að ef vextir á húsnæðislánum lækka hér á landi með nýjum gjaldmiðli megi gera ráð fyrir að húsnæðisverð hækki, að minnsta kosti fyrst um sinn, en þegar frá líður muni húsnæðisverð að öllum líkindum fyrst og fremst endurspegla byggingarkostnað og verð á lóðum.
v. Hvaða áhrif hefði aðild að ESB og upptaka evru á eftirspurn eftir vinnuafli og arðsemi fyrirtækja á Íslandi?
Hagfræðistofnun bendir á að aðild að ESB og upptaka evru gæti haft bæði jákvæð og neikvæð áhrif á vinnumarkaðinn. Jákvæðu áhrifin gætu komið fram í aukinni fjárfestingu, meiri útflutningi og fjölgun starfa í greinum sem njóta góðs af lægri viðskiptakostnaði og stöðugri gjaldmiðli. Sérstaklega gætu nýjar eða vaxandi útflutningsgreinar notið góðs af minni gengisóvissu. Fyrirtæki sem selja vörur eða þjónustu á evrumarkaði myndu ekki þurfa að bera sömu áhættu af sveiflum krónunnar. Það gæti styrkt samkeppnisstöðu þeirra og aukið getu þeirra til að ráða fólk.
Aftur á móti gætu greinar sem nú njóta verndar eða takmarkaðrar erlendrar samkeppni átt erfiðara með að halda í og ráða starfsfólk. Þar gæti þurft aðlögun, hagræðingu eða tilfærslu vinnuafls milli greina. Ef Ísland missir gengið sem aðlögunartæki yrði vinnumarkaðurinn mikilvægari gagnvart því að mæta áföllum, t.d. með sveigjanlegri launamyndun, hreyfanleika vinnuafls og virkri vinnumarkaðsstefnu.
Áhrif á fyrirtæki ráðast að miklu leyti af því hvort þau starfa í þeim hluta hagkerfisins þar sem uppgangur verður í kjölfar þess að Ísland tekur upp evru eða í þeim hluta hagkerfisins þar sem samkeppni eykst við útlönd. Þar af leiðandi getur arðsemi hjá sumum fyrirtækjum aukist en hins vegar dregist saman hjá þeim fyrirtækjum sem verða að glíma við aukna erlenda samkeppni.
vi. Hvaða valmöguleikar ríkisvaldsins til að mæta hagsveiflum myndu breytast við inngöngu í ESB?
Bent er á að upptaka evru myndi breyta grundvelli íslenskrar hagstjórnar. Peningastefna Seðlabanka Íslands félli niður og Ísland yrði hluti af peningastefnu Seðlabanka Evrópu. Það þýðir að vextir yrðu ákveðnir miðað við aðstæður á evrusvæðinu í heild, ekki sérstaklega miðað við íslenskar aðstæður. Þetta gæti verið kostur ef íslenskt hagkerfi sveiflast í takt við evrusvæðið. Ef Ísland verður fyrir áfalli sem snertir aðeins Ísland, t.d. vegna sjávarútvegs, ferðaþjónustu eða náttúruhamfara, gæti sameiginleg peningastefna hins vegar reynst óheppileg.
Við þær aðstæður yrðu önnur stjórntæki mikilvægari. Hagfræðistofnun nefnir sérstaklega ríkisfjármál, launamyndun, sveiflujöfnunarsjóði og erlendar eignir, t.d. eignir lífeyrissjóða eða mögulegs þjóðarsjóðs. Til að evra virki vel þyrfti Ísland því að hafa mikinn aga í fjármálum hins opinbera og geta safnað í sjóði í góðæri til að nota í niðursveiflu.
vii. Hvernig mun aðild að ESB hafa áhrif á tekjur lífeyrissjóða á Íslandi?
Samkvæmt mati Hagfræðistofnunar snýst svarið mest um ávöxtunarmöguleika íslenskra lífeyrissjóða. Bent er á að fjármagnshreyfingar á milli Íslands og annarra landa séu nú að mestu frjálsar, en þó setji lög um lífeyrissjóði þeim skorður í erlendum fjárfestingum. Skuldbindingar sjóðanna nú eru að mestu í krónum en stór hluti eigna þeirra er erlendis. Það skapar gjaldmiðlaáhættu, en erlendar eignir geta hækkað eða lækkað í krónum talið eftir gengisbreytingum. Ef Ísland tæki upp evru myndi gjaldmiðlaáhætta gagnvart evrusvæðinu minnka eða hverfa. Það gæti auðveldað lífeyrissjóðum að fjárfesta í evrulöndum án sömu gengisáhættu og nú er gagnvart krónu. Þetta gæti aukið áhættudreifingu og mögulega styrkt stöðu sjóðanna til lengri tíma.
Á móti er bent á að lífeyrissjóðir fjárfesta talsvert í íslenskum ríkisbréfum, sem bera hærri vexti en ríkisbréf á evrusvæðinu. Þannig mætti ætla að von um raunávöxtun krónubréfa sé meiri en í evrubréfum, en á móti kemur að óvissa um verðbólgu á Íslandi er sennilega meiri.
viii. Myndi aðild að ESB breyta samsetningu á vöruviðskiptum (inn- og útflutningi) á milli Íslands og annarra landa?
Í samantekt Hagfræðistofnunar kemur fram að að fenginni reynslu á evrusvæðinu gæti upptaka evru aukið utanríkisviðskipti, einkum við evrulönd. Ástæðan er sú að sameiginleg mynt dregur úr gengisáhættu, lækkar viðskiptakostnað og gerir verð samanburðarhæfara milli landa. Bent er á að rannsóknir gefi þó misjafnar niðurstöður um hversu mikil áhrifin yrðu. Við aðild myndi útflutningur líklega aukast mest til þeirra evrulanda sem við eigum minnst viðskipti við nú.
Þá er bent á að núgildandi fríverslunarsamningar Íslands, t.d. við Kína og í gegnum EFTA, myndu falla niður og hafa þannig áhrif á samsetningu í vöruviðskiptum. Aftur á móti myndi Ísland þá njóta þeirra samninga sem ESB hefur gert. Má þar nefna víðtæka samninga við Kanada og fríverslunarsamninga við Nýja-Sjáland, Singapúr, Suður-Kóreu og Víetnam.
Innflutningur á búvörum myndi líklega aukast og verða fjölbreyttari, en sumar íslenskar mjólkurvörur og íslenskt dilkakjöt myndu að líkindum halda stöðu sinni á innlendum markaði.
ix. Samanburður á húsnæðiskostnaði, bæði eigin húsnæði og leiguhúsnæði, greindur niður á lönd, ESB og Ísland, sem hlutfall af ráðstöfunartekjum og hlutfall af útgjöldum heimilanna.
Í svari sínu notast Hagfræðistofnun við tölur frá OECD en samkvæmt þeim er leigukostnaður sem hlutfall af ráðstöfunartekjum á Íslandi sá fimmti hæsti í Evrópu eða 27,5%. Þetta er lægra hlutfall en annars staðar á Norðurlöndum en nokkuð yfir meðaltali ESB-ríkja sem er 20,4%. Þá kemur fram að eignarhaldskostnaður (eigandi með lán) húsnæðis á Íslandi sé 17,2% af ráðstöfunartekjum. Þar eru tekin nokkur dæmi um ESB-lönd til samanburðar: Lúxemborg (31,8%), Portúgal (23,4%), Grikkland (20%) og Frakkland (18,1%). Meðaltal ESB á þennan mælikvarða er 15,2%. Hagfræðistofnun gerir þó ákveðinn fyrirvara varðandi forsendur samanburðarins.
Þá er einnig vísað í tölur OECD varðandi heildarkostnað búsetu að meðtöldu rafmagni og hita, viðhaldi og öðru með tilliti til einkaneyslu, þ.e. útgjöld heimila. Þar kemur fram að heildarkostnaður búsetu sem hlutfall af einkaneyslu hjá dæmigerðri íslenskri fjölskyldu sé 24,6%, en til samanburðar er hlutfallið að meðaltali 22,9% hjá ESB-ríkjum á sama mælikvarða. Tekið er fram að lægri orkukostnaður á Íslandi skipti talsverðu máli í samanburðinum. Auk þess er bent á að í ESB-ríkjum búi að meðaltali 68% fjölskyldna í eigin húsnæði en hlutfallið er 78% á Íslandi.
x. Hver yrðu efnahagsleg áhrif af því að Ísland uppfyllti Maastricht-skilyrðin án þess að ganga í ESB?
Í svari Hagfræðistofnunar kemur fram að til þess að aðildarríki ESB fái að taka upp evru sem gjaldmiðil þurfi það að standast ákveðin skilyrði sem varða verðstöðugleika, sjálfbærni opinberra fjármála, gengisstöðugleika og langtímavaxtastig. Þetta eru svokölluð Maastricht-skilyrði sem nefnd voru að framan.
Nú þegar uppfyllir Ísland tvö skilyrði um afkomu og skuldir hins opinbera sé miðað við stöðu og áætlun 2025, annars vegar að halli af rekstri hins opinbera skuli ekki fara yfir 3% af vergri landsframleiðslu og hins vegar að skuldir hins opinbera skuli ekki vera meira en 60% af vergri landsframleiðslu. Einnig stenst Ísland skilyrði um gengissveiflur gagnvart evru, sem mega ekki vera meira en 15% frá viðmiðunargengi, sé litið til síðustu tveggja ára. Nokkuð vantar upp á að Ísland uppfylli skilyrðið um að langtímanafnvextir (ríkisskuldabréf eða sambærilegt) skuli ekki vera meira en 2 prósentustigum hærri en að meðaltali hjá þeim þremur ESB-löndum sem hafa lægstu verðbólguna. Einnig vantar nokkuð upp á að Ísland uppfylli skilyrði um að verðbólga skuli ekki vera meira en 1,5% hærri en að meðaltali í þeim þremur ESB-löndum sem hafa minnstu verðbólguna.
Samkvæmt Hagfræðistofnun myndu Íslendingar hafa ýmiss konar ávinning af því að uppfylla Maastricht-skilyrðin. Litlar opinberar skuldir og góð afkoma hins opinbera stuðla að lægri vöxtum og minni verðbólgu. Lágir vextir á löngum ríkisbréfum benda yfirleitt til þess að vænst sé lítillar verðbólgu á komandi árum. Lág og stöðug verðbólga er í huga flestra æskilegt markmið. Stöðugt gengi og lágir vextir koma nýjum fyrirtækjum sérstaklega vel, ekki síst í útflutningsgreinum.
IX. Ferlið ef tillagan verður samþykkt.
i. Framhald viðræðna.
Nefndin óskaði eftir minnisblaði frá utanríkisráðuneyti um mögulegt framhald viðræðna Íslands um aðild að ESB sem hluta af ítarlegri upplýsingabeiðni sem samþykkt var 27. mars 2026.
Í minnisblaði ráðuneytisins er farið yfir ferlið sem fer í hönd verði niðurstaða fyrirhugaðrar þjóðaratkvæðagreiðslu sú að ganga að nýju til viðræðna um aðild Íslands að ESB. Í minnisblaðinu er m.a. fjallað um mögulegan tímaramma viðræðna, skipulag þeirra og samráð meðan á viðræðum stendur.
Verði niðurstaða fyrirhugaðrar þjóðaratkvæðagreiðslu sú að halda viðræðum áfram myndu stjórnvöld undirbúa erindi til ESB um að taka viðræður upp á ný. Það eru stjórnvöld sem fara með umboð til viðræðna við önnur ríki samkvæmt stjórnarskránni en stjórnvöld myndu eiga samráð við utanríkismálanefnd um það erindi skv. 24. gr. þingskapa.
Þar sem aðildarumsókn Íslands frá 2009 telst enn í gildi myndi erindi stjórnvalda fela í sér beiðni um að halda áfram viðræðum og að stjórnvöld færu þess á leit við ESB að vera aftur meðhöndluð sem umsóknarríki. Gera má ráð fyrir að í kjölfarið myndi framkvæmdastjórn ESB útbúa drög að sameiginlegri afstöðu ESB til erindis Íslands sem síðan yrði lögð fyrir aðildarríki til samþykktar.
Framhald viðræðna yrði síðan markað á ríkjaráðstefnu þar sem saman kæmu fulltrúar Íslands og aðildarríkja ESB. Ætla má að hún gæti farið fram einhvern tíma frá því í október fram í desember 2026. Því mætti gera ráð fyrir að eiginlegar viðræður hæfust eigi síðar en fyrir lok árs 2026.
Eiginlegar samningaviðræður færu svo fram um einstaka samningskafla. Sem fyrr segir þá fellur stór hluti þessara kafla þegar undir EES-samstarfið eða Schengen-samstarfið. Í tveimur til viðbótar, sem varða réttarvörslu og grunnréttindi og utanríkis-, öryggis- og varnarmálastefnuna, er þegar mikið samræmi í afstöðu og stefnu. Mörgum af þessum köflum hafði þegar verið lokað í þeim viðræðum sem fram fóru á árunum 2009–2013.
Af þeim 11 köflum sem á eftir að ljúka eru þrír fremur tæknilegir í eðli sínu. Af þeim átta köflum sem eftir standa er ljóst að kaflarnir er varða sjávarútvegsmál og landbúnaðar- og dreifbýlismál myndu vega þungt í samningaviðræðum. Stjórnvöld leggja á það áherslu að hægt verði að hefja viðræður um alla samningskafla þegar við framhald viðræðna, sérstaklega sjávarútvegskaflann og kaflann um landbúnaðar- og dreifbýlismál.
Leggja yrði fram endurskoðaða samningsafstöðu í öllum köflum sem ekki hafði verið lokið, staðfestingu á niðurstöðu eða endurskoðaða afstöðu í köflum sem hafði verið lokið og samningsafstöðu í þeim sem afstaða hafði ekki verið lögð fram.
Lögð yrði áhersla á að fá fram niðurstöðu um sérlausnir í sjávarútvegskaflanum og landbúnaðarkaflanum, en reynslan sýnir að niðurstaða um lykilmál liggur oft ekki fyrir fyrr en undir lok viðræðna.
Þegar tilteknum fjölda kafla hefur verið lokað yrði hafist handa við að semja aðildarsamning. Sú vinna færi þá fram samhliða samningaviðræðum þar sem niðurstaða lægi fyrir. Takist að ljúka viðræðum um alla samningskafla má vænta þess að viðræðum ljúki formlega á ríkjaráðstefnu Íslands og aðildarríkja ESB og í kjölfarið gengi samningsniðurstaðan til ráðs ESB og Evrópuþingsins til samþykktar. Samningur yrði formlega undirritaður með fyrirvara um staðfestingu á Íslandi á grundvelli þjóðaratkvæðagreiðslu.
Það er mat stjórnvalda að með gagnkvæmum vilja samningsaðila væri hægt að ljúka aðildarviðræðum á 18–24 mánuðum. Verði hægt að halda áfram eiginlegum samningaviðræðum í ársbyrjun 2027 má gera ráð fyrir að viðræður þrengist fljótt niður á tiltölulega fáa kafla og úrlausnarefni. Tímarammi myndi hins vegar ráðast af framgangi viðræðna og hvernig gengi að ná samkomulagi um samningsatriði.
Samhliða skrefum gagnvart ESB yrði komið á fót skipulagi um viðræðurnar innan lands. Góð reynsla var af skipulaginu sem sett var upp í fyrra ferli sem tekið yrði mið af nú. Samningahópar um samningskaflana gegndu þá lykilhlutverki vegna þeirrar þekkingar sem þar var innan borðs en einnig sem samráðsvettvangur á hverju sviði þar sem þeir voru skipaðir með breiða skírskotun í huga. Um 200 manns voru í þessum hópum sem tryggði víðtækt innlent samráð þar sem haghafar og frjáls félagasamtök áttu m.a. beina aðkomu að ferlinu. Þessir samningahópar höfðu það hlutverk að gera tillögu til samninganefndar um samningsafstöðu í hverjum kafla.
Samninganefnd yrði komið á fót þar sem m.a. ættu sæti allir formenn samningahópa. Skipaður yrði aðalsamningamaður, sem jafnframt yrði formaður samninganefndarinnar, sem myndi gegna leiðandi hlutverki í viðræðunum.
Meiri hlutinn tekur undir þau áform sem fram koma í minnisblaðinu um áherslu á breiða aðkomu og gagnsæi í viðræðunum, þ.m.t. að öll helstu gögn málsins verði birt eins fljótt og auðið er. Þá er til skoðunar að koma á sérstökum samráðshópi með breiðri skírskotun sem væri reglulega upplýstur um stöðu viðræðna og til að fá fram sýn úr samfélaginu beint inn í viðræðuferlið.
ii. Kostnaður.
Nefndin óskaði eftir kostnaðarmati frá utanríkisráðuneyti vegna framhalds viðræðna Íslands um aðild að ESB sem hluta af ítarlegri upplýsingabeiðni sem samþykkt var 27. mars 2026.
Í svari ráðuneytisins kemur fram að kostnaður vegna framhalds viðræðna Íslands um aðild að ESB sé háður nokkurri óvissu. Skýrist það einkum af því að ekki sé hægt að segja með vissu hve langan tíma viðræður muni taka og hvernig þær verða skipulagðar. Það kostnaðarmat sem ráðuneytið leggur fram byggist á því að viðræður taki um tvö ár, þ.e. á tímabilinu 1. september 2026 til ársloka 2028. Miðað er við að aðildarviðræður fari fram með svipuðum hætti og viðræðurnar 2009–2013.
Ráðgert er að kostnaður vegna aðildarviðræðna verði 1.895 millj. kr. Hann skiptist í fyrsta lagi í kostnað utanríkisráðuneytis annan en þýðingarkostnað, sem áætlaður er 1.120 millj. kr., í öðru lagi í kostnað hjá öðrum ráðuneytum sem áætlaður er 175 millj. kr., og í þriðja lagi í þýðingarkostnað sem áætlaður er 600 millj. kr.
Kostnaður utanríkisráðuneytis, annar en þýðingarkostnaður, verður einkum launakostnaður vegna tímabundinnar styrkingar ráðuneytisins og sendiráðsins í Brussel, ferðakostnaður og annar kostnaður, svo sem aðkeypt þjónusta, aðstaða og stoðþjónusta, kostnaður við upplýsingamiðlun og utanumhald samningahópa og þóknun til þeirra sem koma að ferlinu samkvæmt úrskurði þóknunarnefndar.
Viðbúið er að einnig falli einhver beinn kostnaður á önnur ráðuneyti. Þó er gert ráð fyrir að utanríkisráðuneyti muni annast greiðslu ferðakostnaðar annarra ráðuneyta sem félli til vegna samningaviðræðna.
Hvað þýðingarkostnað varðar er gert ráð fyrir að þýða þurfi allt regluverk ESB á íslensku (sem yrði eitt af opinberum tungumálum ESB við aðild). Verulegur hluti löggjafar ESB er þegar þýddur í þeim tilvikum þar sem hún hefur verið tekin upp í EES-samninginn eða er hluti af Schengen-samstarfinu eða vegna annars samstarfs við ESB. Þá hafa sáttmálar ESB þegar verið þýddir. Áætlað er að þýða þurfi 30–50 þúsund blaðsíður. Gert er ráð fyrir að verulegum hluta þessara þýðinga yrði útvistað, en óhjákvæmilegt er þó að styrkja þýðingamiðstöð utanríkisráðuneytis vegna umfangs verkefnisins. Þá er mögulegt að hægt verði að afla stuðnings frá ESB vegna þessa kostnaðar, eins og reyndin var í viðræðunum 2009–2013, en það mun ekki skýrast fyrr en fyrir liggur hvort af viðræðum verður. Komi til aðildar mun kostnaður vegna þýðinga alfarið falla á ESB.
iii. Samskipti við utanríkismálanefnd.
Í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar frá árinu 2009 var lögð rík áhersla á að Alþingi kæmi með sem beinustum hætti að aðildarviðræðuferlinu á öllum stigum þess. Nefndin hafði kynnt sér hvernig þjóðþing fyrri umsóknarríkja höfðu komið að ferlinu. Fyrirkomulag var svipað hjá flestum ríkjum og fólst í nánu samráði framkvæmdarvalds og löggjafarvalds sem sett var í ákveðið ferli. Í álitinu var lagt til að ráðherrar, auk samningamanna, kæmu reglulega á fundi utanríkismálanefndar, auk þess sem öll gögn sem lögð væru fram í aðildarviðræðum kæmu á borð nefndarinnar. Þessu til viðbótar væri eðlilegt að utanríkisráðherra gerði Alþingi grein fyrir stöðu mála með reglulegu millibili og að efnt væri til umræðna á þingfundi.
Þá var í álitinu frá 2009 reifað hvort ástæða væri til þess að skipa sérstaka Evrópunefnd á Alþingi til að fara með samráðshlutverk í viðræðuferlinu. Niðurstaðan varð þó sú að utanríkismálanefnd færi með Evrópumál sem fyrr, fjallaði um aðildarviðræður við ESB og annaðist tengsl Alþingis við utanríkisráðherra og eftir atvikum aðra ráðherra í viðræðuferlinu. Jafnframt var kveðið á um að kjósa úr hópi nefndarmanna einn fulltrúa hvers stjórnmálaflokks í starfshóp sem fundaði reglubundið með utanríkisráðherra og samninganefnd Íslands. Áhersla var lögð á að tryggja að utanríkismálanefnd, eða eftir atvikum umræddur starfshópur, hefði beinan aðgang að samninganefndinni. Í beinni aðkomu utanríkismálanefndar að ferlinu fælist að hún ætti reglulega fundi með samningamönnum, og eftir atvikum ráðherrum, að haft væri samráð við nefndina áður en samningsafstaða Íslands á einstökum sviðum væri samþykkt og að reglulegir upplýsinga- og samráðsfundir færu fram um gang viðræðna og opnun og lokun einstakra samningskafla. Jafnframt gæti nefndin kallað til sín hagsmunaaðila og sérfræðinga eftir því sem þörf væri á.
Náið samráð var haft við utanríkismálanefnd um aðildarumsóknarferli Íslands að ESB eftir að umsókn var lögð fram í júlí 2009. Fimm manna starfshópur utanríkismálanefndar um Evrópumál fundaði 15 sinnum frá því í október 2009 fram í maí 2011, framan af einkum um spurningalista framkvæmdastjórnar ESB og svör íslenskra stjórnvalda við honum og síðar, í aðdraganda svokallaðra rýnifunda sömu aðila, um stöðu íslenskrar löggjafar á sviði einstakra samningskafla. Meginvettvangur samráðsins var þó fullskipuð utanríkismálanefnd sem fundaði 59 sinnum um mál tengd aðildarviðræðuferlinu frá því í nóvember 2009 fram í janúar 2013. Í upphafi ferlisins var farið yfir skipan samninganefndar og samningahópa. Reglulega var farið yfir stöðu viðræðnanna en þyngst vó umfjöllun um samningsafstöðu í einstökum samningaköflum, um fyrirkomulag upplýsingamála vegna ferlisins og um rammasamning milli ríkisstjórnar Íslands og framkvæmdastjórnarinnar.
Þá var stofnað til sameiginlegrar þingmannanefndar Íslands og ESB árið 2010. Þegar ríki sækja um aðild að ESB er sameiginlegri þingmannanefnd Evrópuþingsins og þjóðþings viðkomandi umsóknarríkis komið á fót. Hlutverk nefndarinnar var að fjalla um aðildarviðræðurnar og samskipti Íslands og ESB. Sameiginleg þingmannanefnd Íslands og ESB er enn starfandi en eftir að hlé var gert á aðildarviðræðum var starfsreglum nefndarinnar breytt á þann veg að vísun í viðræðurnar var fjarlægð. Sameiginlega þingmannanefndin er skipuð níu þingmönnum frá Evrópuþinginu og níu alþingismönnum. Af hálfu Alþingis sitja fimm nefndarmenn úr Íslandsdeild þingmannanefndar EFTA og fjórir nefndarmenn úr utanríkismálanefnd í sameiginlegu þingmannanefndinni. Fulltrúar ríkisstjórnar Íslands og framkvæmdastjórnar og ráðs ESB sitja jafnan fundi sameiginlegu þingmannanefndarinnar. Á vettvangi nefndarinnar gefst alþingismönnum því kostur á að eiga formbundnar og milliliðalausar viðræður við Evrópuþingmenn auk fulltrúa framkvæmdastjórnar og ráðs ESB. Sameiginlega þingmannanefndin fundaði fimm sinnum frá því í október 2010 fram í nóvember 2012 og dæmi voru um að stækkunarstjóri framkvæmdastjórnar ESB og utanríkisráðherra formennskuríkis í ráði ESB sætu fundi nefndarinnar.
Meiri hlutinn vísar til ríkulegs samráðs við Alþingi í aðildarviðræðum árin 2009–2013 og leggur áherslu á að slíkt samráð verði viðhaft hefjist aðildarviðræður að nýju. Á það við um þá þætti sem nefndir voru að framan, svo sem skipan samninganefndar og samningahópa, mögulega rýnivinnu, vinnu að samningsafstöðu, reglulega yfirferð yfir stöðu viðræðuferlisins og kynningu á framvinduskýrslum. Meiri hlutinn leggur áherslu á að ráðherrar einstakra málaflokka sem samið er um og fulltrúar samninganefndar og samningahópa komi reglulega á fundi utanríkismálanefndar til samráðs hefjist aðildarviðræður að nýju.
Breytingartillaga nefndarinnar.
Með tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu er sem fyrr segir lagt til að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst 2026 um hvort aðildarviðræðum Íslands við Evrópusambandið skuli fram haldið. Kosningamál falla undir málefnasvið stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, sbr. 8. tölul. 1. mgr. 13. gr. þingskapa, og óskaði því nefndin eftir umsögn hennar. Meðal þess sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd var falið að veita umsögn um voru kjörgögn við þjóðaratkvæðagreiðsluna, sbr. 66. gr. kosningalaga. Í ákvæðinu segir að í þingsályktun skv. 2. mgr. 2. gr. skuli, að fenginni umsögn landskjörstjórnar, kveðið á um orðalag og framsetningu þeirrar spurningar sem lögð er fyrir kjósendur, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Þá segir í 2. mgr. að á kjörseðli skuli skýrt koma fram spurning um hvort kjósandi samþykki þá tillögu sem borin er upp og gefnir tveir möguleikar á svari, „Já“ og „Nei“. Alþingi getur þó skv. 3. mgr. 66. gr. kosningalaga ákveðið að spurningar og svarkostir á kjörseðli séu fleiri eða orðaðir með öðrum hætti.
Sú spurning sem lögð er til í þingsályktunartillögunni hljóðar svo:
„Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?
❏ Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.
❏ Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.“
Í nokkrum umsögnum um málið eru reifuð sjónarmið um stöðu aðildarumsóknar Íslands með tilliti til orðalags spurningarinnar. Fram komu sjónarmið um að aðildarumsóknin hafi verið dregin til baka með áðurnefndu bréfi þáverandi utanríkisráðherra árið 2015 og þar með yrði að telja spurninguna ónákvæma. Í umsögn Arnars Þórs Jónssonar kom fram það sjónarmið að viðræður hafi verið felldar niður og aðildarumsóknin dregin til baka árið 2015 og því verði að ætla að spurningin sé ónákvæm og afvegaleiðandi. Fyrri viðræður skapi því engan haldfastan grunn til áframhaldandi viðræðna. Í umsögn Birgis Ármannssonar er bent á að með orðalagi spurningarinnar sé gefið í skyn að fyrir hendi séu einhverjar viðræður og því sé spurningin einfaldlega sú hvort halda eigi þeim áfram eða ekki. Bendir hann á að langur tími sé frá því að viðræður fóru síðast fram og að margt hafi breyst frá þeim tíma. Það sé því óhjákvæmilegt að breyta orðalagi spurningarinnar þannig að það gefi ekki villandi mynd af stöðu mála. Í umsögn Bændasamtaka Íslands eru reifuð sjónarmið þess efnis að spurningin og forsendur hennar séu óskýrar og villandi í ljósi þess að rætt sé um „áframhaldandi viðræður“, en að mati samtakanna hafi Ísland ekki stöðu umsóknarríkis. Telja samtökin að til að hefja megi viðræður þyrfti Ísland að sækja um aðild að nýju. Því sé ekki unnt að halda áfram viðræðum. Í inngangi umsagnar sinnar slær dr. Carl Baudenbacher því föstu að Ísland hafi dregið umsókn sína til baka árið 2015 og í umsögn Gunnars Braga Sveinssonar, sem vísar m.a. til þeirrar staðhæfingar dr. Carls Baudenbachers, kemur fram að ríkisstjórn Framsóknarflokksins og Sjálfstæðisflokksins hafi slitið viðræðum við ESB með fyrrnefndu bréfi árið 2015 og þar með hafi umsóknarferlinu verið lokið.
Í umsögn Árna Páls Árnasonar kemur fram að þingsályktun nr. 1/137, um að hefja viðræður við ESB, standi óröskuð og hafi ekki verið felld úr gildi. Í áðurnefndu bréfi þáverandi utanríkisráðherra sé að finna orðalag í þá veru að aðildarumsóknin hafi verið dregin til baka og hvergi vikið að þingsályktun nr. 1/137. Vísaði hann jafnframt í yfirlýsingu þáverandi forseta Alþingis og lögfræðilega samantekt skrifstofu Alþingis um gildi þingsályktana, þar sem fram kom að umræddri ályktun Alþingis hefði hvorki verið breytt né hún afturkölluð. Í umsögn dr. Gunnars Þórs Péturssonar kemur fram að tvö atriði vegi þyngst þegar spurningunni um hvort umsóknin hafi verið afturkölluð eða ekki er svarað; annars vegar hvaða vægi lagt sé í það hvernig umsóknin var hafin á sínum tíma og hvort umsóknin hafi síðar verið skýrlega og að fullu afturkölluð af hálfu framkvæmdarvaldsins, og hins vegar hvernig gagnaðili samningaviðræðnanna, þ.e. ríki ESB eða fulltrúar þeirra, metur stöðuna. Í umsögninni eru síðan reifuð ummæli þáverandi utanríkisráðherra en einnig þáverandi formanns utanríkismálanefndar um að ekki væri um að ræða að aðildarumsóknin hafi verið afturkölluð. Þá er einnig vísað til yfirlýsingar þáverandi forseta Alþingis og lögfræðilegrar samantektar um stöðu þingsályktana sem vísað var til að framan. Þá hafi ekkert komið fram af hálfu forsvarsmanna ríkja ESB eða stofnana ESB um að umsókn Íslands hafi verið formlega afturkölluð. Að mati dr. Gunnars Þórs Péturssonar er ljóst að aðildarumsóknin hafi ekki verið formlega afturkölluð. Þá kemur fram í umsögn Bjarna Más Magnússonar að það sé ljóst að afstaða þeirra sem koma fram fyrir hönd ESB og þeirra sem koma fram fyrir hönd Íslands sé sú að Ísland hafi ekki afturkallað umsóknina. Ef aðilar eru sammála um tiltekin málsatvik, staðreyndir eða lagatúlkun sé almennt eðlilegt að leggja slíka sameiginlega afstöðu til grundvallar.
Í minnisblaði utanríkisráðuneytis til utanríkismálanefndar, dags. 20. ágúst 2025, um stöðu umsóknar Íslands um aðild að ESB, er að finna umfjöllun um hvernig stofnað var til aðildarviðræðna við ESB. Jafnframt er þar rakinn aðdragandi þess að viðræðum var hætt og viðbrögð ESB við því. Það er niðurstaða ráðuneytisins að aðildarumsókn Íslands hafi ekki verið dregin til baka heldur einungis að viðræðum hafi verið hætt og að íslensk stjórnvöld hafi farið fram á það við ESB að ekki ætti að líta á Ísland sem umsóknarríki. Þá telji ESB að Ísland hafi ekki formlega afturkallað umsókn sína.
Í umsögn landskjörstjórnar er fjallað um stöðu aðildarumsóknar Íslands. Þar kemur fram að ekki verði fram hjá því litið að í samfélaginu séu uppi skiptar skoðanir á því hvort umsóknin hafi verið dregin til baka eða ekki. Landskjörstjórn tekur fram að það sé ekki hlutverk hennar að túlka eða leggja mat á stöðu umsóknarinnar en ekki verði vikist undan því að benda á að með orðalagi spurningarinnar sé gengið út frá umdeildri forsendu. Því sé ekki hægt að slá því föstu með óyggjandi hætti að spurningin geti vakið tortryggni meðal kjósenda. Því telji landskjörstjórn að betur kunni að fara á því að orða spurninguna með opnari hætti þannig að í henni felist ekki afstaða til stöðu viðræðna.
Í umsögn meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er bent á að í greinargerð með þingsályktunartillögunni komi fram að íslensk stjórnvöld líti svo á að umsókn Íslands um aðild að ESB sé enn í gildi og að framkvæmdastjórn ESB hafi staðfest þann skilning stjórnvalda. Jafnframt vísar meiri hlutinn til sjónarmiða sem fram koma í áðurnefndu minnisblaði utanríkisráðuneytis, dags. 20. ágúst 2025, og löggjafar ESB um fjárhagslegan stuðning áður en til aðildar kemur þar sem fram komi sú afstaða ESB að Ísland hafi ekki dregið umsóknina til baka með formlegum hætti þó að það hafi óskað eftir því að vera ekki lengur álitið umsóknarríki. Að mati meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar hafi því ekki verið rennt stoðum undir þá fullyrðingu að draga verði í efa að umsókn Íslands sé enn gild. Meiri hluti utanríkismálanefndar tekur undir þá afstöðu og vísar að öðru leyti til umfjöllunar um stöðu aðildarumsóknar Íslands að framan í áliti þessu.
Að mati meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar skiptir fremur máli, þegar orðalag spurningarinnar er metið, sú staða sem uppi verður ef Ísland hefur að nýju aðildarviðræður við ESB. Meiri hlutinn telur gilda aðildarumsókn ekki fela í sér vissu um að hægt verði að hefja viðræður þar sem frá var horfið og að fyrri samningaviðræður Íslands við ESB hafi bundið hendur aðila að einhverju leyti. Sambærileg sjónarmið koma fram í umsögn Feneyjanefndarinnar. Þá kemur fram í greinargerð með þingsályktunartillögunni að einhvers konar endurmat þyrfti að fara fram á niðurstöðu þeirra kafla sem lokið var áður en viðræðum var hætt árið 2013 auk þess sem uppfæra og endurskoða þyrfti samningsafstöðu Íslands á öðrum sviðum vegna breytinga sem orðið hafa í millitíðinni. Í minnisblaði utanríkisráðuneytis til utanríkismálanefndar, dags. 17. apríl 2026, um stöðu viðræðna 2009–2013, áhrif aðildar og samningsmarkmið, kemur fram að taka þyrfti tillit til breytinga innan lands og erlendis við mótun endurskoðaðra samningsmarkmiða. Fara þyrfti yfir löggjöf í öllum köflum samningaviðræðna, fyrri samningsafstöðu og aðrar forsendur til að meta hvort og hvernig það kallaði á breytta samningsafstöðu Íslands í viðkomandi kafla. Það eigi einnig við um þá kafla sem þegar hefur verið lokað. Á grundvelli þessara sjónarmiða telur meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar ekki hægt að slá því föstu að aðildarviðræðum verði fram haldið frá þeim tíma sem hlé var gert á viðræðum og leggur því til að spurningunni verði breytt.
Að því er varðar orðalag spurningarinnar þá kemur fram í umsögnum landskjörstjórnar og Feneyjanefndarinnar að sú spurning sem lagt er til að borin verði undir atkvæði þurfi að vera skýr og skiljanleg og ekki villandi. Hún verði að vera hlutlaus og ekki gefa í skyn ákveðið svar. Orðalag spurningar geti haft áhrif á niðurstöðu atkvæðagreiðslu og þar með lögmæti hennar. Því skiptir máli að spurningin sé eins nákvæm og skýr og mögulegt er þannig að hún geti aðeins falið í sér einn skilning eða túlkun. Stjórnvöld hafa víðtækt svigrúm til að ákvarða nákvæmt orðalag spurningar að því tilskildu að framangreindum kröfum um skýrleika, hlutleysi og einfaldleika sé fylgt.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd íhugaði tvær nýjar útfærslur á spurningu og bar þær undir landskjörstjórn sem taldi þær báðar samræmast þeim meginsjónarmiðum sem huga þarf að við mótun spurningar. Báðar útfærslurnar væru skýrar, skiljanlegar og hlutlausar. Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar leggur því til að spurningin verði orðuð með eftirfarandi hætti: „Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?“ Að mati meiri hlutans er sú spurning opnari en sú sem lögð er til í þingsályktunartillögunni. Hún er jafnframt skýr, skiljanleg og hlutlaus, eins og landskjörstjórn bendir á. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að spurningin hafi að geyma tilvísun til fyrri aðildarviðræðna. Sé ekki um slíka tilvísun að ræða gætu einhverjir kjósendur talið að viðræður væru á upphafsreit, jafnvel að senda þyrfti aftur aðildarumsókn. Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar telur ekki unnt að líta alfarið fram hjá þeim viðræðum sem áttu sér stað á tímabilinu 2009–2013. Þá bendir meiri hluti nefndarinnar á að Ísland eigi í nánu samstarfi við ESB á grundvelli EES-samningsins og utan hans. Stór hluti þeirra kafla sem semja þarf um fellur undir EES-samstarfið eða Schengen-samstarfið. Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar telur því mikilvægt að spurningin vísi í fyrri aðildarviðræður en þó þannig að með henni sé ekki tekin afstaða til stöðu þeirra viðræðna, í samræmi við umsögn landskjörstjórnar til utanríkismálanefndar, dags. 10. apríl 2026. Hvað varðar svarkosti er það niðurstaða meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, í samræmi við umsögn landskjörstjórnar og Feneyjanefndarinnar, að svarmöguleikar verði einungis „Já“ og „Nei“.
Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og leggur því til að tillagan verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
Tillögugreinin orðist svo:
Alþingi ályktar að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst 2026 um hvort Ísland hefji aðildarviðræður við Evrópusambandið að nýju.
Eftirfarandi spurning verði borin upp í þjóðaratkvæðagreiðslunni:
„Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?
❏ Já.
❏ Nei.“
Alþingi, 18. maí 2026.
| Pawel Bartoszek, form., frsm. |
Dagbjört Hákonardóttir. | Sigmar Guðmundsson. | |
| Sigurður Helgi Pálmason. | Víðir Reynisson. | ||
Fylgiskjal I.
Umsögn
um tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.
Frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Með erindi, dags. 18. mars 2026, fór utanríkismálanefnd þess á leit við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að hún veitti umsögn um tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu ( 516. mál á yfirstandandi löggjafarþingi). Óskaði utanríkismálanefnd eftir því að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd veitti umsögn um þá þætti málsins er lúta að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu. Var nefndinni falið að annast samráð við landskjörstjórn, sbr. 1. mgr. 66. gr. kosningalaga, nr. 112/2021, og eftir atvikum aðra þá aðila sem koma að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið til sín gesti frá utanríkisráðuneyti, dómsmálaráðuneyti, landskjörstjórn, Barnaheillum, Landssambandi ungmennafélaga, ÖBÍ réttindasamtökum og Arnar Þór Stefánsson lögmann. Nefndin hélt jafnframt sameiginlegan fund með utanríkismálanefnd. Á fundinn komu fulltrúar Feneyjanefndarinnar sem gerðu grein fyrir umsögn hennar og svöruðu spurningum nefndarmanna.
Umfjöllun nefndarinnar.
Þjóðaratkvæðagreiðsla samkvæmt kosningalögum.
Með tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu er lagt til að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst 2026 um hvort aðildarviðræðum Íslands við Evrópusambandið skuli fram haldið. Lagt er til að eftirfarandi spurning verði borin upp í atkvæðagreiðslunni: „Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?“ Unnt verður að svara spurningunni með valmöguleikunum „Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“ eða „Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“.
Tillagan byggist á 2. mgr. 2. gr. kosningalaga þar sem fram kemur að álykti Alþingi að fram skuli fara almenn og leynileg þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið málefni eða lagafrumvarp fari um framkvæmdina samkvæmt lögunum. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að kjósendur hafi í huga að niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu er ráðgefandi, sbr. 3. mgr. 123. gr. kosningalaga, og til þess að spurningin teljist samþykkt þarf hún að hafa hlotið meiri hluta gildra atkvæða í atkvæðagreiðslunni.
Um kosningarrétt við þjóðaratkvæðagreiðslur er fjallað í 3. gr. kosningalaga. Kosningarrétt við þjóðaratkvæðagreiðslur á hver íslenskur ríkisborgari sem náð hefur 18 ára aldri þegar kosning fer fram og á lögheimili hér á landi. Íslendingur 18 ára og eldri sem á lögheimili erlendis hefur kosningarrétt í sextán ár frá því að hann flytur lögheimili af landinu en eftir þann tíma þarf hann að sækja um það til Þjóðskrár Íslands að hann verði tekinn á kjörskrá sem gildir í fjögur ár frá 1. desember næstum eftir að umsókn var lögð fram. Kjördæmi vegna þjóðaratkvæðagreiðslna eru þau sömu og við alþingiskosningar og yfirkjörstjórnir fara með umsjón þjóðaratkvæðagreiðslu í kjördæminu, sbr. 7. og 16. gr. kosningalaga. Umboðsmenn við þjóðaratkvæðagreiðslur eru skipaðir af landskjörstjórn en umboðsmenn hafa það hlutverk að gæta ólíkra sjónarmiða við þjóðaratkvæðagreiðslu, talningu atkvæða og úrlausn ágreiningsmála, sbr. 60. gr. laganna.
Þá skal atkvæðagreiðsla utan kjörfundar hefjast svo fljótt sem kostur er eftir að landskjörstjórn hefur auglýst kjördag, sbr. 68. gr. kosningalaga. Sýslumenn eru kjörstjórar, hver í sínu umdæmi, og sjá þeir um atkvæðagreiðslu utan kjörfundar. Utanríkisráðuneyti skal dreifa kjörgögnum til kjörstjóra erlendis tímanlega áður en atkvæðagreiðsla utan kjörfundar hefst. Nægjanlegt er að koma bréfi með utankjörfundaratkvæði í einhverja kjördeild þess kjördæmis þar sem kjósandinn er á kjörskrá, sbr. 3. mgr. 76. gr. kosningalaga.
Kjósandi sem greiðir atkvæði á kjörfundi við þjóðaratkvæðagreiðslu markar með skriffæri sem kjörstjórn leggur til X í ferning fyrir framan þann svarkost á kjörseðlinum sem hann greiðir atkvæði sitt, sbr. 2. mgr. 86. gr. kosningalaga. Samkvæmt 5. gr. reglna nr. 281/2026, um útlit og frágang kjörseðla sem nota skal við þjóðaratkvæðagreiðslur á grundvelli 2. mgr. 2. gr. kosningalaga, mun kjörseðill við utankjörfundaratkvæðagreiðslu vera sá sami og við kosningu á kjörfundi, að lit frátöldum. Kjósendur þurfa því að vera meðvitaðir um að atkvæðagreiðsla utan kjörfundar er að þessu leyti frábrugðin því sem hefðbundið er.
Mælt er fyrir um aðstoð við atkvæðagreiðslu í kosningalögum, sbr. 74. og 89. gr. laganna, og reglugerð nr. 432/2022, um aðstoð við atkvæðagreiðslu. Kjósandi hefur rétt til aðstoðar við atkvæðagreiðslu og getur hann óskað aðstoðar á kjörstað án fyrirvara. Þá skal aðstoð veitt af þeim úr kjörstjórn sem kjósandi tilnefnir en kjósandi getur einnig komið með aðstoðarmann sem hann velur á kjörstað og hann þarf ekki að útskýra fyrir kjörstjórn hvers vegna hann þarf aðstoð.
Talning atkvæða mun fara fram á ábyrgð yfirkjörstjórna kjördæma, sbr. 98. gr. kosningalaga. Að henni lokinni senda yfirkjörstjórnir landskjörstjórn skýrslu um niðurstöðu talningarinnar ásamt öðrum gögnum og þegar landskjörstjórn hefur fengið í hendur gögnin auglýsir hún með 14 daga fyrirvara hvar og hvenær hún kemur saman til fundar til að úrskurða um gildi ágreiningsseðla og lýsa úrslitum þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Í kjölfarið auglýsir landskjörstjórn úrslitin og gefur út kosningaskýrslu um niðurstöðuna og birtir á vef sínum, sbr. 120. gr. kosningalaga.
Dagsetning þjóðaratkvæðagreiðslunnar.
Nefndin fjallaði um þá dagsetningu sem lögð er til í þingsályktunartillögunni. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. kosningalaga skal þjóðaratkvæðagreiðsla skv. 2. mgr. 2. gr. laganna fara fram í fyrsta lagi þremur mánuðum og í síðasta lagi einu ári eftir að þingsályktunartillaga hefur verið samþykkt en Alþingi ákveður kjördag innan þeirra tímamarka, sbr. 4. mgr. 26. gr. laganna. Samkvæmt tillögunni er lagt til að þjóðaratkvæðagreiðslan fari fram 29. ágúst 2026. Alþingi þarf því að samþykkja þingsályktunartillöguna eigi síðar en 29. maí svo að tímasetningin verði innan þess tímaramma sem gert er ráð fyrir í kosningalögum.
Í umsögn landskjörstjórnar til utanríkismálanefndar er vakin athygli á því að væntanlegur kjördagur geti haft í för með sér ákveðna erfiðleika við almennan undirbúning atkvæðagreiðslunnar og fræðslustarf í því sambandi hjá framkvæmdaraðilum þar sem undirbúningur atkvæðagreiðslunnar þarf að fara fram á sumarleyfistíma. Að mati landskjörstjórnar getur þetta t.d. haft áhrif á framkvæmd atkvæðagreiðslu utan kjörfundar þar sem erfiðlega getur reynst að manna kjörstaði. Í umsögn Feneyjanefndarinnar til utanríkismálanefndar er einnig vakin athygli á þessu sjónarmiði og vísað að öðru leyti til umsagnar landskjörstjórnar. Fyrir nefndinni áréttaði landskjörstjórn að með umsögn sinni tæki hún ekki afstöðu til dagsetningarinnar að öðru leyti en því að benda á þá erfiðleika sem kunna að felast í því að halda þjóðaratkvæðagreiðslu á sumarleyfistíma.
Meiri hlutinn hefur skilning á því sjónarmiði að tímasetning atkvæðagreiðslunnar geti falið í sér ákveðna áskorun. Ljóst er að sú vinna sem fram fer í tengslum við kosningar er ekki aðeins unnin á kjördag heldur jafnframt mánuðina í aðdraganda þeirra. Að mati meiri hlutans geta aðrar dagsetningar jafnframt falið í sér áskoranir, t.d. veðurfarslegar. Í því sambandi má benda á að alþingiskosningar sem fóru fram 30. nóvember 2024 voru haldnar um vetur. Með markvissu skipulagi og faglegum undirbúningi er unnt að draga úr áhrifum sem slíkar áskoranir geta falið í sér. Þá bendir meiri hlutinn á að stjórnsýsla kosningamála hefur verið styrkt með tilkomu landskjörstjórnar sem sjálfstæðrar stjórnsýslunefndar með sérstakt starfslið og skrifstofu. Með starfandi stjórnsýslunefnd er unnt að bregðast hraðar við en áður þegar skipulag stjórnsýslu kosningamála takmarkaðist við undirbúning og framkvæmd kosninga sem tímabundins verkefnis í aðdraganda þeirra. Þá hefur landskjörstjórn upplýst nefndina um að gripið verði til nauðsynlegra ráðstafana til að tryggja að þjóðaratkvæðagreiðslan fari vel fram og áréttaði hún það jafnframt í umsögn sinni til nefndarinnar, dags. 1. maí 2026, sem nánar verður fjallað um að aftan. Í ljósi framangreinds telur meiri hlutinn ekki þörf á að skoðuð verði önnur dagsetning þjóðaratkvæðagreiðslunnar.
Orðalag og framsetning þeirrar spurningar sem lögð verður fyrir kjósendur.
Með tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu er eins og áður segir lagt til að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram 29. ágúst 2026 um hvort aðildarviðræðum Íslands við Evrópusambandið skuli fram haldið. Tillagan byggist á 2. mgr. 2. gr. kosningalaga. Eins og fram hefur komið er lagt til að eftirfarandi spurning verði borin upp í atkvæðagreiðslunni: „Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?“ Unnt verður að svara spurningunni með valmöguleikunum „Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“ eða „Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“.
Í 66. gr. kosningalaga er mælt fyrir um reglur um spurningu á kjörseðli í þjóðaratkvæðagreiðslu og frágang seðilsins. Þar segir að á kjörseðli skuli skýrt koma fram spurning um hvort kjósandi samþykki þá tillögu sem borin er upp og gefnir tveir möguleikar á svari, „Já“ og „Nei“, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Í 3. mgr. sömu greinar segir að Alþingi geti ákveðið að spurningar og svarkostir á kjörseðli í atkvæðagreiðslu skv. 2. mgr. 2. gr. séu fleiri eða orðaðir með öðrum hætti. Ákvæði 66. gr. kosningalaga byggist á 3. gr. eldri laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, nr. 91/2010. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna segir að í erlendum rannsóknum sem gerðar hafi verið á þjóðaratkvæðagreiðslum og ráðleggingum um fyrirkomulag þeirra sé jafnan mælt með því að til þess að fá fram skýra og afdráttarlausa niðurstöðu þurfi að setja fram skýra og óskilyrta spurningu þar sem valkostir um svar séu aðeins tveir.
Samkvæmt 1. mgr. 66. gr. kosningalaga skal, að fenginni umsögn landskjörstjórnar, kveðið á um orðalag og framsetningu þeirrar spurningar sem lögð er fyrir kjósendur. Með erindi utanríkismálanefndar til landskjörstjórnar, dags. 20. mars 2026, óskaði nefndin eftir umsögn landskjörstjórnar um málið og staðfesti jafnframt að með erindinu fælist einnig beiðni um lögbundna umsögn landskjörstjórnar samkvæmt kosningalögum. Meiri hlutinn áréttar að umsögn landskjörstjórnar er mikilvægur þáttur í undirbúningi við ákvörðun um orðalag spurningarinnar. Umsögnin er hin fyrsta sem landskjörstjórn veitir á grundvelli nýrra kosningalaga. Í lögunum er ekki mælt fyrir um það hvenær leita skuli umsagnar landskjörstjórnar að öðru leyti en því að hún skuli liggja fyrir áður en þingsályktunartillaga er samþykkt á Alþingi. Að mati meiri hlutans gæti verið hagur í því að leita umsagnar landskjörstjórnar fyrr í ferlinu. Með því megi veita henni tækifæri til að afla ítarlegri gagna, t.d. með því að framkvæma rannsóknir og bera drög að spurningu undir hóp þátttakenda. Horfir nefndin sérstaklega til framkvæmdar landskjörstjórnar Bretlands að því er varðar lög um þjóðaratkvæðagreiðslu vegna aðildar Bretlands að Evrópusambandinu.
Í umsögn landskjörstjórnar kemur fram að við mat á orðalagi spurningarinnar þurfi að hafa hliðsjón af viðmiðum Feneyjanefndarinnar þar sem fram kemur m.a. að spurningin sem borin er undir atkvæði verði að vera skýr og skiljanleg, hún megi ekki vera villandi, hún verði að vera hlutlaus og megi ekki gefa í skyn svar. Í því sambandi ætti að huga að því að notað sé einfalt og hlutlaust tungutak, að setningar séu stuttar og að ekki sé notað tæknilegt mál. Einnig skuli hafa til hliðsjónar greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna og sjónarmið sem fram koma í handbók International IDEA (e. International Institute for Democracy and Electoral Assistance).
Í umsögn landskjörstjórnar er fjallað um stöðu aðildarumsóknar Íslands að Evrópusambandinu. Í umsögninni segir landskjörstjórn að ekki verði litið fram hjá því að í samfélaginu séu uppi skiptar skoðanir á því hvort aðildarumsókn Íslands að Evrópusambandinu hafi verið dregin til baka eða ekki. Landskjörstjórn bendir á að það sé ekki hlutverk hennar að túlka eða leggja mat á stöðu aðildarumsóknar Íslands að Evrópusambandinu en á hinn bóginn verði ekki vikist undan því að benda á að með orðalagi spurningarinnar sé gengið út frá ákveðinni forsendu sem ekki er almennt óumdeild. Að mati landskjörstjórnar er ekki hægt að slá því föstu með óyggjandi hætti að spurningin, í ljósi framangreindra sjónarmiða, geti ekki vakið tortryggni um að framsetning hennar kunni að hafa áhrif á afstöðu kjósenda þar sem orðalagið felur í sér ákveðna forsendu sem almennt sé umdeild. Í ljósi þess telji landskjörstjórn að betur kunni að fara á því að spurningin verði orðuð með opnari hætti þannig að í henni felist ekki afstaða til stöðu viðræðna Íslands við Evrópusambandið.
Meiri hlutinn bendir á að í greinargerð með þingsályktunartillögunni kemur fram að íslensk stjórnvöld líti svo á að umsókn Íslands um aðild að Evrópusambandinu sé enn í gildi. Þá kemur jafnframt fram að framkvæmdastjórn ESB hafi staðfest þann skilning íslenskra stjórnvalda. Í minnisblaði utanríkisráðuneytis til utanríkismálanefndar, dags. 20. ágúst 2025, segir einnig að aðildarumsókn Íslands að Evrópusambandinu hafi ekki verið formlega afturkölluð heldur hafi viðræðum verið hætt og íslensk stjórnvöld óskað eftir að ekki ætti að líta á Ísland sem umsóknarríki í framkvæmd. Að lokum bendir meiri hlutinn á að í 11. tölul. aðfaraorða reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/1529 um fjárhagslegan stuðning áður en til aðildar kemur segir að Ísland hafi ekki dregið umsóknina til baka með formlegum hætti þó að íslensk stjórnvöld hafi óskað eftir því að landið yrði ekki lengur álitið umsóknarríki. Að mati meiri hlutans hefur því ekki verið rennt stoðum undir þá fullyrðingu að draga verði í efa að umsókn Íslands sé enn gild.
Að mati meiri hlutans skiptir fremur máli, þegar orðalag spurningarinnar er metið, sú staða sem uppi verður ef Ísland hefur að nýju aðildarviðræður við Evrópusambandið. Meiri hlutinn telur gilda aðildarumsókn ekki fela í sér vissu um að hægt verði að hefja viðræður þar sem frá var horfið og að fyrri samningaviðræður Íslands við Evrópusambandið hafi bundið hendur Íslands og Evrópusambandsins að einhverju leyti. Feneyjanefndin bendir einnig á þetta sjónarmið í umsögn sinni. Þar kemur fram að spurningin, eins og hún er orðuð, kunni að gefa til kynna að unnt sé að viðhalda afrakstri aðildarviðræðna sem fram fóru 2009–2013. Bendir Feneyjanefndin á að slíkt sé í reynd ómögulegt í ljósi þeirra breytinga sem orðið hafa bæði á Íslandi og innan Evrópusambandsins.
Í greinargerð með þingsályktunartillögunni kemur fram að einhvers konar endurmat þyrfti að fara fram á niðurstöðu þeirra kafla sem lokið var áður en viðræðum var hætt árið 2013 auk þess sem uppfæra og endurskoða þyrfti samningsafstöðu Íslands á öðrum sviðum vegna breytinga sem orðið hafi í millitíðinni. Þá segir í minnisblaði utanríkisráðuneytis til utanríkismálanefndar, dags. 17. apríl 2026, um stöðu viðræðna 2009–2013, áhrif aðildar og samningsmarkmið, að þann tíma sem viðræður hafi legið niðri hafi bæði orðið breytingar innan lands og á hinu alþjóðlega sviði sem taka þyrfti tillit til við mótun endurskoðaðra samningsmarkmiða. Fara þyrfti yfir löggjöf í öllum köflum samningaviðræðna, fyrri samningsafstöðu og aðrar forsendur til að meta hvort og hvernig það kallaði á breytta samningsafstöðu Íslands í viðkomandi kafla. Þá segir í minnisblaðinu að þetta eigi einnig við um þá kafla sem þegar hefur verið lokað.
Í minnisblaði utanríkisráðuneytis til utanríkismálanefndar, dags. 17. apríl 2026, um framhald aðildarviðræðna og mögulegan tímaramma, sviðsmyndir og fyrirkomulag ef gengið verður til viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu á ný, kemur fram að ef niðurstaða fyrirhugaðrar þjóðaratkvæðagreiðslu verður sú að halda viðræðum áfram myndu stjórnvöld undirbúa erindi til Evrópusambandsins um að taka viðræður upp að nýju. Erindi stjórnvalda myndi fela í sér beiðni um að halda áfram viðræðum og að stjórnvöld færu þess á leit að Ísland yrði aftur meðhöndlað sem umsóknarríki í framkvæmd. Ráðuneytið gerir ráð fyrir því að í kjölfarið myndi framkvæmdastjórnin útbúa drög að sameiginlegri afstöðu Evrópusambandsins til erindis Íslands sem síðan yrði lögð fyrir aðildarríkin til samþykktar. Meta þyrfti hvaða viðræðurammi yrði um viðræður í ljósi þess að Ísland hóf viðræður í tíð fyrri viðræðuramma en almennum viðræðuramma Evrópusambandsins hefur síðan verið breytt. Framhald viðræðna yrði síðan markað á ríkjaráðstefnu þar sem kæmu saman fulltrúar Íslands og aðildarríkja Evrópusambandsins.
Að mati meiri hlutans er því ekki unnt að slá því föstu að aðildarviðræðum verði fram haldið frá þeim tíma sem hlé var gert á viðræðum, eða að hægt yrði í reynd „að taka upp þráðinn aftur“ eins og það er orðað í greinargerð með tillögunni. Leggur meiri hlutinn því til að spurningunni verði breytt.
Nefndin íhugaði tvær útfærslur á spurningu og eru þær eftirfarandi:
❏ „Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?“
❏ „Á Ísland að ganga til aðildarviðræðna við Evrópusambandið?“
Fyrri útgáfan fæli í sér tilvísun í þá staðreynd að viðræður hefðu átt sér stað á árunum 2009–2013 en í síðari útgáfunni fælist ekki slík tilvísun.
Nefndin ákvað að leita til landskjörstjórnar og óska eftir umsögn hennar um orðalag og skýrleika framangreindra kosta, sbr. 1. mgr. 66. gr. kosningalaga, með tilliti til þeirra sjónarmiða sem fram komu í fyrri umsögn landskjörstjórnar og í umsögn Feneyjanefndarinnar. Þá óskaði nefndin eftir því að landskjörstjórn veitti aðrar þær ábendingar sem hún teldi að horft gætu til bóta varðandi framangreinda valkosti.
Landskjörstjórn brást skjótt við erindinu og beinir meiri hlutinn þökkum til hennar fyrir það. Í umsögn landskjörstjórnar, dags. 1. maí 2026, vísar hún til þeirra sjónarmiða sem rakin voru í umsögn hennar til utanríkismálanefndar, dags. 10. apríl 2026, varðandi orðalag og framsetningu þeirra tillagna að spurningu sem óskað er umsagnar um. Í umsögninni kom m.a. fram að landskjörstjórn teldi að meta ætti þá spurningu sem leggja á fyrir í þjóðaratkvæðagreiðslu með hliðsjón af 13. tölul. viðmiða Feneyjanefndarinnar, nr. 887/2017, sem endurskoðuð voru árið 2022. Jafnframt þyrfti að hafa í huga þær lögskýringar sem fram komu í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, auk þess sem huga ætti að þeim sjónarmiðum sem komu fram í handbók International IDEA frá árinu 2008. Í ljósi framangreindra sjónarmiða er það niðurstaða landskjörstjórnar að báðar tillögur að spurningu sem settar eru fram í umsagnarbeiðninni samræmist þeim meginsjónarmiðum sem landskjörstjórn benti á í umsögn sinni til utanríkismálanefndar. Báðar tillögur séu skýrar, skiljanlegar og hlutlausar.
Í ljósi umsagnar landskjörstjórnar og eftir nánari umfjöllun leggur meiri hlutinn til að spurningin verði orðuð með eftirfarandi hætti: „Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?“ Að mati meiri hlutans er sú spurning opnari en sú sem lögð er til í þingsályktunartillögunni. Hún er jafnframt skýr, skiljanleg og hlutlaus eins og fram kemur í umsögn landskjörstjórnar. Hin tillagan sem nefndin hafði til skoðunar gæti að mati meiri hlutans gefið til kynna að viðræður væru á upphafsreit, jafnvel gætu einhverjir talið að senda þyrfti nýja aðildarumsókn. Meiri hlutinn telur ekki unnt að líta alfarið fram hjá þeim viðræðum sem áttu sér stað á tímabilinu 2009–2013. Þá þarf að hafa í huga að Ísland á í nánu samstarfi við Evrópusambandið á grundvelli EES-samningsins og utan hans. Stór hluti þeirra kafla sem semja þarf um fellur undir EES-samstarfið eða Schengen-samstarfið. Meiri hlutinn telur því mikilvægt að spurningin vísi í fyrri aðildarviðræður en þó þannig að með henni sé ekki tekin afstaða til stöðu þeirra viðræðna. Með því sé einnig komið til móts við athugasemdir landskjörstjórnar í umsögn hennar til utanríkismálanefndar þar sem fram kom að það kynni að fara betur á því að spurningin yrði orðuð með opnari hætti þannig að í henni fælist ekki afstaða til stöðu viðræðna Íslands við Evrópusambandið.
Hvað varðar svarkosti kemur fram í umsögn landskjörstjórnar að í 2. mgr. 66. gr. kosningalaga felist sú meginregla að svarkostir spurningar þeirrar sem borin er upp skuli vera tveir, þ.e. „Já“ og „Nei“. Í 3. mgr. sama ákvæðis er gert ráð fyrir því að Alþingi geti vikið frá þessari meginreglu og ákveðið að spurningar og svarkostir á kjörseðli í atkvæðagreiðslu séu fleiri eða orðaðir með öðrum hætti. Í þingsályktunartillögunni eru svarkostir eins og áður hefur verið fjallað um með eftirfarandi hætti: „Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“ og „Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“. Eins og fram kemur í umsögn landskjörstjórnar væri eðlilegra að fram kæmi sérstakur rökstuðningur fyrir því að víkja frá meginreglu 2. mgr. 66. gr. kosningalaga. Að mati landskjörstjórnar er það ekki til skýrleika fallið að bera spurninguna aftur upp í svarkostum og leggur hún því til að svarkostir verði einungis tilgreindir sem „Já“ og „Nei“. Í umsögn Feneyjanefndarinnar vísar hún jafnframt til endurskoðaðra viðmiða sinna um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna frá árinu 2020 þar sem fram kemur að meginreglan skuli vera sú að kjósendur geti svarað spurningunni sem lögð er fyrir þá með „Já“ og „Nei“. Í ljósi framangreinds telur meiri hlutinn einnig rétt, í samræmi við meginreglu kosningalaga og með hliðsjón af umsögnum landskjörstjórnar og Feneyjanefndarinnar, að svarmöguleikar verði einungis „Já“ og „Nei“. Spurningin ásamt valmöguleikum yrði þá eftirfarandi:
„Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?
❏ Já.
❏ Nei.“
Kynning vegna þjóðaratkvæðagreiðslu.
Nefndin fjallaði jafnframt um upplýsingagjöf í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. kosningalaga skal landskjörstjórn standa fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði. Mikilvægt er að kjósendur eigi kost á því að kynna sér vel það málefni sem kosið er um í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Er það forsenda þess að kjósandi geti tekið upplýsta afstöðu til spurningarinnar sem borin er fram.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að tryggður verði aðgangur að aðgengilegu, greinargóðu og hlutlausu kynningarefni þar sem gætt er jafnvægis í umfjöllun sem veitir heildstæða yfirsýn og eykur skilning kjósenda á málefninu. Markmið þess er að stuðla að því að jafnvægis sé gætt í opinberri umfjöllun og að þeir sem eru með og á móti málefninu sem kosið er um hafi hvorir tveggja jafna möguleika á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Þá tekur meiri hlutinn undir það sjónarmið sem fram kemur í umsögn Barnaheilla og Landssambands ungmennafélaga til utanríkismálanefndar að mikilvægt sé að veita börnum og ungmennum áreiðanlegar upplýsingar í samræmi við aldur þeirra og þroska.
Í umsögn Feneyjanefndarinnar kemur fram að skýrleiki spurningar ráðist ekki einungis af orðalagi hennar. Mikilvægt sé að stjórnvöld veiti upplýsingar um hvað gerist í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslunnar sem byggðar verði á mögulegri niðurstöðu hennar. Fari svo að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar verði að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið þurfi kjósendur að vera meðvitaðir um að það feli einungis í sér að fram fari viðræður um mögulegan samning. Niðurstaða slíkra viðræðna geti falið í sér að það náist að semja um aðildarsamning sem síðar yrði lagður fyrir þjóðina í annarri atkvæðagreiðslu en einnig að það náist ekki að semja um samning. Jafnframt verði kjósendur að vera upplýstir um, eins og áður hefur komið fram, að ekki er hægt að slá því föstu á hvaða stigi viðræður munu geta hafist. Þá undirstrikar Feneyjanefndin að skýrt verði að fari svo að aðildarviðræður hefjist að nýju feli það ekki í sér að Ísland gangi í Evrópusambandið. Niðurstaða slíkra viðræðna yrði borin undir þjóðina í annarri atkvæðagreiðslu.
Í ljósi mikilvægis kynningarefnis og áherslna Feneyjanefndarinnar kallaði nefndin sérstaklega eftir frekari upplýsingum frá landskjörstjórn um hvernig hún hygðist standa að kynningarstarfi og hvort hún teldi sig geta uppfyllt þá skyldu sína að standa fyrir víðtækri kynningu í ljósi þess að bent hefði verið á að tímasetning þjóðaratkvæðagreiðslunnar gæti reynst erfið fyrir framkvæmdaraðila. Í umsögn landskjörstjórnar kemur fram að eitt af lögbundnum hlutverkum hennar sé að standa fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði, sbr. 1. mgr. 52. gr. kosningalaga. Landskjörstjórn áréttaði að sú dagsetning sem lögð er til í þingsályktunartillögunni gæti falið í sér ýmsar áskoranir en það væri mat landskjörstjórnar að hún gæti engu að síður uppfyllt þá skyldu sem mælt er fyrir um í kosningalögum og staðið fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði.
Í umsögninni kemur jafnframt fram að landskjörstjórn hafi sett reglur um fyrirkomulag þeirrar kynningar, sbr. reglur nr. 282/2026, um fyrirkomulag kynningar á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 2. mgr. 2. gr. kosningalaga. Í 2. gr. reglnanna kemur fram að slíkt kynningarefni skuli sett fram á hlutlægan hátt þar sem andstæðum sjónarmiðum eru gerð skil þannig að kjósandi geti tekið upplýsta afstöðu til þeirra spurninga sem bornar eru fram. Samkvæmt 3. gr. reglnanna getur landskjörstjórn í þessu skyni m.a. falið hlutlausum aðila eða aðilum að vinna kynningarefni um það málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði. Landskjörstjórn hefur gert samning við Lagastofnun Háskóla Íslands um að vinna að gerð kynningarefnis og er sú vinna þegar hafin. Fyrir liggur í samningnum að efnistök muni taka mið af endanlegri afgreiðslu Alþingis á þingsályktunartillögunni. Eins og kveðið er á um í reglum nr. 282/2026 tekur landskjörstjórn ákvörðun um hvernig kynningarefnið skuli kynnt kjósendum og getur í því skyni leitað til sérfræðinga um útgáfuhátt, miðlun efnis o.fl. Í umsögninni kemur fram að landskjörstjórn muni leita til þriðja aðila um þann verkþátt en áskilið er að hann verði unninn í samstarfi við landskjörstjórn. Þá tekur landskjörstjórn undir sjónarmið sem fram koma í umsögn Feneyjanefndarinnar og telur hún mikilvægt að tryggja að kynningarefnið verði tilbúið nægilega tímanlega svo að kjósendur geti kynnt sér efnið áður en atkvæðagreiðsla hefst og er æskilegt að kynningarefnið verði tilbúið og kynningarvefur aðgengilegur sex til átta vikum fyrir kjördag. Fram kom t.d. fyrir nefndinni að undirbúningur kynningarefnis væri hafinn á vettvangi landskjörstjórnar, m.a. vinna við vefsvæði um þjóðaratkvæðagreiðsluna.
Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið landskjörstjórnar og Feneyjanefndarinnar. Meiri hlutinn ítrekar sjónarmið sem fram koma í umsögnum ÖBÍ, Landssambands ungmennafélaga og Barnaheilla og beinir því til landskjörstjórnar að taka mið af þeim ábendingum. Þá telur meiri hlutinn einnig að koma þurfi fram í kynningu í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar að til þess að Ísland geti gengið í Evrópusambandið þurfi stjórnarskrárbreytingar við. Sé tillaga um breytingu á stjórnarskránni samþykkt skal rjúfa Alþingi þá þegar og stofna til almennra kosninga af nýju. Samþykki nýtt Alþingi hana óbreytta skal hún staðfest af forseta lýðveldisins og er hún þá gild stjórnarskipunarlög, sbr. 1. mgr. 79. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Kostnaður.
Nefndin óskaði eftir því að fá upplýsingar um mögulegan kostnað við þjóðaratkvæðagreiðsluna frá landskjörstjórn. Í minnisblaði landskjörstjórnar, dags. 24. apríl 2026, er að finna samantekt á áætluðum kostnaði við atkvæðagreiðsluna. Þar kemur fram að helstu kostnaðarliðir við framkvæmd kosninga séu framkvæmd atkvæðagreiðslu utan kjörfundar, verkefni yfirkjörstjórna kjördæma, prentun og dreifing kjörgagna og framlag til sveitarfélaga vegna framkvæmdar kosninga. Við þá þjóðaratkvæðagreiðslu sem fjallað er um í þingsályktunartillögunni munu einnig falla til aðrir kostnaðarliðir, svo sem vegna kynningar á því málefni sem kosið er um, sbr. 1. mgr. 52. gr. kosningalaga, og vegna hlutverks umboðsmanna, sbr. 60. gr. sömu laga.
Kostnaðarmat landskjörstjórnar byggist á kostnaðargreiningu vegna síðustu tveggja kosninga og er sett fram með þeim fyrirvara að fjárhæðir hafa ekki verið framreiknaðar með tilliti til verðlagsþróunar og að ýmsar ástæður geta leitt til hækkunar eða lækkunar á kostnaðarliðum. Á grundvelli þeirra forsendna og með ákveðnum fyrirvörum áætlar landskjörstjórn að kostnaður við framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar geti numið um 600–700 milljónum kr.
Alþingi, 5. maí 2026.
| Jón Gnarr, 1. varaform. |
Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | Ásthildur Lóa Þórsdóttir. | |
| Eiríkur Björn Björgvinsson. | Sigmundur Ernir Rúnarsson. | ||
Fylgiskjal II.
Umsögn
um tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.
Frá minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Með erindi, dags. 18. mars 2026, fór utanríkismálanefnd þess á leit við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að veita umsögn í máli 516, tillögu til þingsályktunar um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu. Óskaði utanríkismálanefnd eftir því að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd veitti umsögn um þá þætti málsins er lúta að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu. Var nefndinni falið að annast samráð við landskjörstjórn, sbr. 1. mgr. 66. gr. kosningalaga, nr. 112/2021, og eftir atvikum aðra þá aðila sem koma að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu.
Umfjöllun minni hlutans.
Dagsetning þjóðaratkvæðagreiðslunnar.
Í þingsályktunartillögunni er lagt til að þjóðaratkvæðagreiðslan fari fram 29. ágúst nk. Ljóst er af meðferð málsins á Alþingi að á tæpu mun standa hvort málið hljóti afgreiðslu fyrir 30. maí nk., sem er forsenda þess að atkvæðagreiðslan geti átt sér stað 29. ágúst, sbr. skilyrði 1. mgr. 26. gr. kosningalaga, sem mælir fyrir um að þjóðaratkvæðagreiðsla á grundvelli þingsályktunar skuli fara fram í fyrsta lagi þremur mánuðum eftir að þingsályktunartillaga hefur verið samþykkt á Alþingi. Að óbreyttu verður landskjörstjórn einungis veittur lágmarkstími samkvæmt kosningalögum til að kynna málefni þjóðaratkvæðagreiðslunnar, en því fylgja ýmsir ókostir.
Í fyrsta lagi fellur stór hluti þess tíma sem landskjörstjórn hefur til að sinna fræðsluskyldu sinni samkvæmt kosningalögum á sumarleyfistíma. Í umsögn sinni benti landskjörstjórn á að væntanlegur kjördagur geti „haft í för með sér ákveðna erfiðleika við almennan undirbúning kosninganna og fræðslustarf í því sambandi hjá framkvæmdaraðilum, þar sem undirbúningur kosninganna þarf þá að fara fram á aðalsumarleyfistíma hérlendis“. Jafnframt bendir landskjörstjórn á að tímasetning atkvæðagreiðslunnar kunni „að hafa áhrif á framkvæmd utankjörfundaratkvæðagreiðslu, þar sem erfiðlega getur reynst að manna kjörstaði“.
Í öðru lagi er rétt að hafa í huga að viðfangsefni þjóðaratkvæðagreiðslu geta verið gríðarlega mismunandi að eðli og umfangi. Þjóðaratkvæðagreiðslan sem hér um ræðir er sérstaklega flókið og marglaga mál og fyrirséð er að fræðslan og kynningin sem landskjörstjórn þarf að standa fyrir verður sérstaklega umfangsmikil.
Í þriðja lagi eru vaxandi áhyggjur af upplýsingaóreiðu vegna þjóðaratkvæðagreiðslunnar, eins og fram kemur í umsögn landskjörstjórnar. Ekki verður spornað við því með öðrum hætti en vandaðri og ítarlegri upplýsingagjöf og fræðslu frá landskjörstjórn. Með því að veita landskjörstjórn eins knappan tíma og mögulegt er innan ramma kosningalaga er um leið verið að takmarka möguleika landskjörstjórnar á að vinna gegn upplýsingaóreiðu á fullnægjandi hátt, þótt það sé vissulega ekki ómögulegt.
Í umsögn Feneyjanefndarinnar er ítrekað lögð áhersla á að skýrleiki spurningar ráðist ekki einungis af orðalagi hennar heldur einnig af upplýsingagjöf og fræðslu um efni hennar. Í umsögninni segir jafnframt eftirfarandi: „Að lokum er það álit Feneyjanefndarinnar að fyrirhuguð spurning í þjóðaratkvæðagreiðslu, ef hugtakið „halda áfram“ er látið standa, geti aðeins talist samrýmanleg viðeigandi evrópskum viðmiðunum sem settar eru fram í leiðbeinandi reglum um góða starfshætti við þjóðaratkvæðagreiðslur, einkum kröfum um skýrleika, hlutleysi og réttaröryggi, að því tilskildu að kjósendur séu upplýstir á skýran og yfirvegaðan hátt um markmið og lagalegar og hagnýtar afleiðingar mögulegs næsta áfanga aðildarviðræðnanna. Nefndin undirstrikar að gæði og heildstæðni upplýsinga sem veittar eru kjósendum verði afgerandi til að tryggja að þjóðaratkvæðagreiðslan í heild sinni samræmist þessum viðmiðunum.“
Í ljósi framangreinds er án nokkurs vafa nauðsynlegt að stjórnvöld veiti ítarlegar upplýsingar um hvað gerist í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslunnar, byggt á mögulegri niðurstöðu hennar.
Engin sérstök rök hafa verið lögð til grundvallar dagsetningunni 29. ágúst og ekki verður séð að seinkun dagsetningar þjóðaratkvæðagreiðslunnar til 17. október geti haft einhvers konar neikvæð áhrif. Jákvæð áhrif seinkunar á dagsetningu þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru hins vegar ótvíræð, enda yrði landskjörstjórn gefinn rýmri tími til að sinna fræðsluskyldu sinni auk þess sem leiða má líkur að hærri kjörsókn í október en yfir sumarleyfistímann.
Í ljósi mikilvægis kynningarefnis og áherslna Feneyjanefndarinnar telur minni hlutinn að ekki sé ráð að tefla í tvísýnu tímasetningu þjóðaratkvæðagreiðslunnar og ráðrúmi landskjörstjórnar til að sinna lögbundnum skyldum sínum. Því er að mati minni hlutans rétt og ábyrgt að fresta þjóðaratkvæðagreiðslunni til 17. október svo að öruggt sé að landskjörstjórn gefist nægur tími til að útbúa og kynna almenningi fullnægjandi fræðsluefni.
Orðalag og framsetning þeirrar spurningar sem lögð er fyrir kjósendur.
Samkvæmt þingsályktunartillögunni er lagt til að eftirfarandi spurning verði borin upp í atkvæðagreiðslunni: „Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?“ Unnt verður að svara spurningunni með valmöguleikunum „Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“ eða „Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“.
Í 66. gr. kosningalaga er mælt fyrir um reglur um spurningu á kjörseðli í þjóðaratkvæðagreiðslu og frágang seðilsins. Þar segir að á kjörseðli skuli skýrt koma fram spurning um hvort kjósandi samþykki þá tillögu sem borin er upp og gefnir tveir möguleikar á svari, „Já“ og „Nei“, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Í 3. mgr. sömu greinar segir svo að Alþingi geti ákveðið að spurningar og svarkostir á kjörseðli í atkvæðagreiðslu skv. 2. mgr. 2. gr. séu fleiri eða orðaðir með öðrum hætti. Ákvæði 66. gr. kosningalaga byggist á 3. gr. eldri laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, nr. 91/2010. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna segir að í erlendum rannsóknum sem gerðar hafa verið á þjóðaratkvæðagreiðslum og ráðleggingum um fyrirkomulag þeirra sé jafnan mælt með því að til þess að fá fram skýra og afdráttarlausa niðurstöðu þurfi að setja fram skýra og óskilyrta spurningu þar sem valkostir um svar eru aðeins tveir.
Í umsögn landskjörstjórnar kemur fram að við mat á orðalagi spurningarinnar þurfi að hafa hliðsjón af viðmiðum Feneyjanefndarinnar. Þar kemur m.a. fram að spurningin sem borin er undir atkvæði verði að vera skýr og skiljanleg, hún megi ekki vera villandi, hún verði að vera hlutlaus og mega ekki gefa í skyn svar. Í því sambandi ætti að huga að því að notað sé einfalt og hlutlaust tungutak, að setningar séu stuttar og að ekki sé notað tæknilegt mál.
Í umsögn landskjörstjórnar er einnig fjallað um stöðu aðildarumsóknar Íslands að Evrópusambandinu. Í umsögninni segir landskjörstjórn að ekki verði litið fram hjá því að í samfélaginu séu uppi skiptar skoðanir á því hvort aðildarumsókn Íslands að Evrópusambandinu hafi verið dregin til baka eða ekki. Landskjörstjórn bendir á að það sé ekki hlutverk hennar að túlka eða leggja mat á stöðu aðildarumsóknar Íslands að Evrópusambandinu en á hinn bóginn verði ekki vikist undan því að benda á að með orðalagi spurningarinnar sé gengið út frá ákveðinni forsendu sem ekki er almennt óumdeild. Að mati landskjörstjórnar er ekki hægt að slá því föstu með óyggjandi hætti að spurningin, í ljósi framangreindra sjónarmiða, geti ekki vakið tortryggni um að framsetning hennar kunni að hafa áhrif á afstöðu kjósenda þar sem orðalagið feli í sér ákveðna forsendu sem almennt sé umdeild. Í ljósi þess telji landskjörstjórn að betur kunni að fara á því að spurningin verði orðuð með opnari hætti þannig að í henni felist ekki afstaða til stöðu viðræðna Íslands við Evrópusambandið.
Að mati nefndarinnar er því ekki unnt að slá því föstu að aðildarviðræðum verði fram haldið frá þeim tíma sem hlé var gert á viðræðum eða, eins og það er orðað í greinargerð með tillögunni, að það yrði „í reynd hægt að taka upp þráðinn aftur“.
Á grundvelli framangreindra sjónarmiða telur minni hlutinn, rétt eins og meiri hlutinn, að orðalag spurningarinnar samkvæmt þingsályktunartillögunni sé ófullnægjandi og að nauðsynlegt sé að breyta henni. Minni hlutinn tekur undir með meiri hlutanum að svarmöguleikarnir við spurningunni eigi að vera „Já“ og „Nei“ í samræmi við meginreglu 2. mgr. 66. gr. kosningalaga.
Í umsögn meiri hlutans er lagt til að spurningin sjálf verði orðuð með eftirfarandi hætti: „Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?“ Minni hlutinn leggur hins vegar til eftirfarandi orðalag: „Á Ísland að ganga til aðildarviðræðna við Evrópusambandið?“ Munurinn á tillögum meiri og minni hluta nefndarinnar er sá að í tillögu meiri hlutans er að finna tilvísun til viðræðnanna sem fram fóru 2009–2013 en í tillögu minni hlutans er enga slíka tilvísun að finna.
Að mati minni hlutans gefur tilvísunin til fyrri viðræðna í tillögu meiri hlutans, þ.e. um að „hefja á ný“ aðildarviðræður, til kynna að umsókn Íslands frá 2009 hafi verið afturkölluð og sé því fallin úr gildi. Sé þörf á því að hefja aðildarviðræður „á ný“ má draga þá ályktun að hætt hafi verið við fyrri aðildarviðræður og þar með umsókn. Þó að minni hluti líti vissulega svo á að aðildarumsóknin frá 2009 hafi sannanlega verið dregin til baka á sínum tíma og geri því ekki athugasemd við efni spurningarinnar að því leyti er það mat minni hlutans að slíkt orðalag sé engu að síður gildishlaðið og gangi út frá ákveðinni forsendu sem umdeild er í samfélaginu, en slíkt ber að varast sbr. umsögn landskjörstjórnar og Feneyjanefndarinnar. Er tillaga meiri hlutans því haldin sama annmarka og orðalag spurningarinnar í þingsályktunartillögunni.
Kostnaður.
Athygli vakti að í þingsályktunartillögunni var ekki að finna mat á fyrirsjáanlegum kostnaði við þjóðaratkvæðagreiðsluna. Nefndin óskaði því eftir að fá upplýsingar um mögulegan kostnað við þjóðaratkvæðagreiðsluna frá landskjörstjórn. Í minnisblaði landskjörstjórnar, dags. 24. apríl 2026, er að finna samantekt á áætluðum kostnaði við atkvæðagreiðsluna. Þar kemur fram að helstu kostnaðarliðir við framkvæmd kosninga séu framkvæmd atkvæðagreiðslu utan kjörfundar, verkefni yfirkjörstjórna kjördæma, prentun og dreifing kjörgagna og framlag til sveitarfélaga vegna framkvæmdar kosninga. Við þá þjóðaratkvæðagreiðslu sem þingsályktunartillagan fjallar um munu einnig falla til aðrir kostnaðarliðir, svo sem vegna kynningar á því málefni sem greidd eru atkvæði um, sbr. 1. mgr. 52. gr. kosningalaga, og vegna hlutverks umboðsmanna, sbr. 60. gr. sömu laga.
Kostnaðarmat landskjörstjórnar byggist á kostnaðargreiningu vegna síðustu tveggja kosninga og er sett fram með þeim fyrirvara að fjárhæðir hafi ekki verið framreiknaðar með tilliti til verðlagsþróunar og að ýmsar ástæður geti leitt til hækkunar eða lækkunar á kostnaðarliðum. Á grundvelli þeirra forsendna og með ákveðnum fyrirvörum áætlar landskjörstjórn að kostnaður við framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar geti numið um 600–700 milljónum kr.
Samantekt.
Minni hlutinn leggur til að spurningin sem borin verði upp í þjóðaratkvæðagreiðslunni hljóði svo: „Á Ísland að ganga til aðildarviðræðna við Evrópusambandið?“ og að svarmöguleikarnir verði „Já“ og „Nei“.
Þá leggur minni hlutinn einnig til að dagsetningu þjóðaratkvæðagreiðslunnar verði frestað til að tryggt verði að landskjörstjórn gefist tími til að útbúa aðgengilegt, greinargott og hlutlaust kynningarefni þar sem gætt er jafnvægis í umfjöllun sem veitir heildstæða yfirsýn og eykur skilning kjósenda á málefninu, sem og til að tímasetningin valdi ekki annmörkum á utankjörfundaratkvæðagreiðslu eins og landskjörstjórn benti á í umsögn sinni.
Árni Helgason var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir umsögnina samkvæmt heimild í 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Þórarinn Ingi Pétursson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur þessari umsögn.
Alþingi, 5. maí 2026.
| Bryndís Haraldsdóttir, form. |
Árni Helgason. | Nanna Margrét Gunnlaugsdóttir. |
| Þorgrímur Sigmundsson. |
Fylgiskjal III.
Yfirlit yfir fundi utanríkismálanefndar Alþingis þar sem fjallað var um 516. mál.
* 33. fundur – 12. mars 2026
Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir, utanríkisráðherra
Anna Hjartardóttir, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneyti
Ingólfur Friðriksson, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneyti
Jónas G. Allansson, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneyti
Sesselja Sigurðardóttir, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneyti
Daníel Freyr Birkisson, utanríkisráðuneyti
Ingileif Friðriksdóttir, aðstoðarmaður ráðherra
* 34. fundur – 18. mars 2026
* 35. fundur – 23. mars 2026
Ingólfur Friðriksson, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneyti
Daníel Freyr Birkisson, utanríkisráðuneyti
* 36. fundur – 25. mars 2026: Opinn fundur
Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir, utanríkisráðherra
* 38. fundur – 27. mars 2026
* 39. fundur – 13. apríl 2026
Magnús Árni Skjöld, Evrópuhreyfingunni
Snærós Sindradóttir, Evrópuhreyfingunni
Óðinn Freyr Baldursson, Ungum Evrópusinnum
Þórhildur Davíðsdóttir Söebech, Ungum Evrópusinnum
Sverrir Páll Einarsson, Uppreisn, ungliðahreyfingu Viðreisnar
María Malmquist, Uppreisn, ungliðahreyfingu Viðreisnar
Erna Bjarnadóttir, Heimssýn
Ögmundur Jónasson, Heimssýn
Guðmundur Ásgeirsson, Samtökum fullveldissinna
Birgir Örn Steingrímsson, Orkunni okkar
* 40. fundur – 15. apríl 2026
Dagný Aradóttir Pind, BSRB
Margrét Ágústa Sigurðardóttir, Bændasamtökum Íslands
Harpa Ólafsdóttir, Bændasamtökum Íslands
Guðrún Vaka Steingrímsdóttir, Bændasamtökum Íslands
Margrét Gísladóttir, Samtökum fyrirtækja í landbúnaði
Sigurður Helgi Birgisson, Samtökum fyrirtækja í landbúnaði
Jóna Benediktsdóttir, Stjórnarskrárfélaginu
Kristín Erna Arnardóttir, Stjórnarskrárfélaginu
Hjörtur Hjartarson, Stjórnarskrárfélaginu
Guðmundur Ásgeirsson, Hagsmunasamtökum heimilanna
Sigríður Örlygsdóttir, Hagsmunasamtökum heimilanna
Heiðrún Lind Marteinsdóttir, Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi
Gunnar Jónsson, Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi
* 41. fundur – 20. apríl 2026
Árni Þór Sigurðsson
Guðni Ágústsson
Gunnar Bragi Sveinsson
Jón Bjarnason
Ögmundur Jónasson
Arnar Þór Jónsson
* 42. fundur – 22. apríl 2026
Hafsteinn Þór Hauksson, Lagastofnun Háskóla Íslands
Arnaldur Hjartarson, Lagastofnun Háskóla Íslands
Frosti Sigurjónsson
Carl Baudenbacher
Bjarni Már Magnússon
Gunnar Þór Pétursson
Margrét Einarsdóttir
Hjörtur J. Guðmundsson
Þorvaldur Gylfason
* 43. fundur – 24. apríl 2026: Opinn fundur
Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir, utanríkisráðherra
* 44. fundur – 27. apríl 2026: Opinn fundur
Kristrún Frostadóttir, forsætisráðherra
* 45. fundur – 29. apríl 2026: Sameiginlegur fundur með stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd
Oliver Kask, Feneyjanefndinni
Simona Granata-Menghini, Feneyjanefndinni
* 46. fundur – 29. apríl 2026
Ingólfur Friðriksson, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneyti
Sveinn K. Einarsson, utanríkisráðuneyti
Daníel Freyr Birkisson, utanríkisráðuneyti
Emma Adolfsdóttir, utanríkisráðuneyti
* 47. fundur – 4. maí 2026
Sigurður Jóhannesson, Hagfræðistofnun Háskóla Íslands
Kári Kristjánsson, Hagfræðistofnun Háskóla Íslands
Ingólfur Friðriksson, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneyti
Sveinn K. Einarsson, utanríkisráðuneyti
Daníel Freyr Birkisson, utanríkisráðuneyti
Emma Adolfsdóttir, utanríkisráðuneyti
* 48. fundur – 6. maí 2026
* 49. fundur – 18. maí 2026
Fylgiskjal IV.
Yfirlit yfir fundi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis þar sem fjallað var um umsagnarbeiðni utanríkismálanefndar um 516. mál.
* 31. fundur – 23. mars 2026
* 40. fundur – 13. apríl 2026
Ingólfur Friðriksson, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneyti
Sesselja Sigurðardóttir, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneyti
Daníel Freyr Birkisson, utanríkisráðuneyti
* 41. fundur – 15. apríl 2026
Kristín Edwald, formaður landskjörstjórnar
Arnar Kristinsson, landskjörstjórn
Ebba Schram, landskjörstjórn
Indriði Ingi Stefánsson, landskjörstjórn
Ástríður Jóhannesdóttir, framkvæmdastjóri landskjörstjórnar
Hjördís Stefánsdóttir, lögfræðingur landskjörstjórnar
* 42. fundur – 20. apríl 2026
Bryndís Helgadóttir, skrifstofustjóri í dómsmálaráðuneyti
Andrés Ingi Jónsson, Barnaheillum
Tótla I. Sæmundardóttir, Barnaheillum
Lilja Hrönn Önnudóttir Hrannarsdóttir, Landssambandi ungmennafélaga
Gabríel Ingimarsson, Landssambandi ungmennafélaga
Stefán Vilbergsson, ÖBÍ réttindasamtökum
* 43. fundur – 22. apríl 2026
* 44. fundur – 27. apríl 2026
Arnar Þór Stefánsson
* 45. fundur – 29. apríl 2026: Sameiginlegur fundur með utanríkismálanefnd
Simona Granata-Menghini, Feneyjanefndinni
Oliver Kask, Feneyjanefndinni
* 46. fundur – 29. apríl 2026
* 47. fundur – 4. maí 2026
* 48. fundur – 5. maí 2026
Fylgiskjal V.
Yfirlit yfir aðila sem sendu umsögn til utanríkismálanefndar vegna 516. máls.
Umsagnir komu frá eftirfarandi og er listinn í stafrófsröð:
– Alþýðusambandi Íslands (ASÍ)
– Arnari Þór Jónssyni
– Árna Páli Árnasyni
– Árna Þór Sigurðssyni
– Barnaheillum – Save the Children á Íslandi
– Birgi Ármannssyni
– Birni Bjarnasyni
– Bjarna Má Magnússyni
– BSRB
– Bændasamtökum Íslands
– Carl Baudenbacher
– Elinóru Ingu Sigurðardóttur
– Ernu Bjarnadóttur
– Evrópuhreyfingunni
– Frosta Sigurjónssyni
– Guðmundi Karli Snæbjörnssyni
– Guðna Ágústssyni
– Guðrúnu Sæmundsdóttur
– Gunnari Þór Péturssyni
– Gunnari Braga Sveinssyni
– Hagsmunasamtökum heimilanna
– Heimssýn
– Hermanni Sævari Guðmundssyni
– Hirti Jónasi Guðmundssyni
– Jóni Bjarnasyni
– Jóni Steindóri Valdimarssyni
– Jónu Benediktsdóttur
– Júlíusi Valssyni
– Landskjörstjórn
– Landssambandi ungmennafélaga
– Margréti Einarsdóttur
– Meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
– Minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar
– Orkunni okkar
– Samtökum fullveldissinna
– Samtökum fyrirtækja í landbúnaði
– Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi
– Stjórnarskrárfélaginu
– Sveini Atla Gunnarssyni
– Ungum Evrópusinnum
– Uppreisn, ungliðahreyfingu Viðreisnar
– Þorvaldi Gylfasyni
– Þresti Jónssyni og Sigfúsi Aðalsteinssyni
– ÖBÍ réttindasamtökum
– Ögmundi Jónassyni
Fylgiskjal VI.
Álit Feneyjanefndarinnar og íslensk þýðing á því.
Nefnd Evrópuráðsins um lýðræði með lögum, Feneyjanefndin, skilaði áliti á ensku að beiðni utanríkismálanefndar. Íslensk þýðing á álitinu fylgir að aftan.
www.althingi.is/altext/pdf/157/fylgiskjol/s1183-f_VIa.pdf
www.althingi.is/altext/pdf/157/fylgiskjol/s1183-f_VIb.pdf
Sérfræðiálit Lagastofnunar Háskóla Íslands.
Lagastofnun Háskóla Íslands skilaði sérfræðiáliti að beiðni utanríkismálanefndar.
www.althingi.is/altext/pdf/157/fylgiskjol/s1183-f_VII.pdf
Sérfræðiálit Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands.
Hagfræðistofnun Háskóla Íslands skilaði sérfræðiáliti að beiðni utanríkismálanefndar.
