Ferill 516. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1195 — 516. mál.
Síðari umræða.
Nefndarálit
um tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.
Frá 2. minni hluta utanríkismálanefndar.
Forsaga máls.
Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Samfylkingar, Viðreisnar og Flokks fólksins kom fram að haldin yrði þjóðaratkvæðagreiðsla um aðildarviðræður við Evrópusambandið (ESB) og að hún færi fram ekki seinna en 2027. Ekkert hafði komið fram um slík áform af hálfu forystumanna stjórnarflokkanna fyrir kosningar. Formaður Samfylkingarinnar, nú forsætisráðherra, hafði tekið skýrt fram að ekki væri rétt að ráðast í aðildarferli án afgerandi stuðnings almennings og Alþingis og mikilvægt væri að leysa önnur mál fyrst. Í kosningabaráttunni lagðist Flokkur fólksins eindregið gegn aðild og gegn því að á kjörtímabilinu færi fram þjóðaratkvæðagreiðsla um málið.
Frá því að ríkisstjórnin tók til starfa og fram að fyrstu mánuðum ársins 2026 töluðu forystumenn ríkisstjórnarinnar á þeim nótum að atkvæðagreiðslan færi fram árið 2027.
Í febrúar sl. tóku að birtast fréttir í erlendum fjölmiðlum ýmist um að íslensk stjórnvöld áformuðu umsókn um aðild að Evrópusambandinu eða að fyrirhuguð væri þjóðaratkvæðagreiðsla um slíkt. Þessar fréttir, m.a. í breska dagblaðinu The Daily Telegraph og á fréttaveitunni Politico, voru hafðar eftir heimildarmönnum fjölmiðlanna í stjórnkerfi Evrópusambandsins í Brussel. Þar var m.a. greint frá áformaðri dagsetningu.
Í umfjöllun The Daily Telegraph kom einnig fram að hjá ESB eygðu menn tækifæri til að ná Íslandi inn í Evrópusambandið og nýta inngöngu þróaðs lands sem vegnað hefur vel til að smeygja nokkrum fátækari og umdeildari ríkjum með inn í sambandið. Ísland yrði þannig skrautið sem fengi sambandslöndin til að fallast á aðild hinna í eins konar aðildarböggli. Útskýrt var að þetta væri liður í áformum samrunasinna um að ná fleiri Evrópulöndum í sambandið og auka um leið vald yfirstjórnarinnar í Brussel, afnema neitunarvald og gera ESB að miðstýrðu „stórveldi“.
Skömmu síðar tóku að birtast færslur á samfélagsmiðlum frá hinum ýmsu samtökum ESB-sinna, sem sum hver njóta stuðnings sambandsins, um að Ísland væri á leið í ESB. Oft fylgdi sögunni að í því fælist staðfesting á að aðild væri enn eftirsóknarverð.
Forystumenn ríkisstjórnarinnar gáfu lítið út á umfjöllun hinna erlendu miðla uns íslenskur almenningur og alþingismenn voru loks upplýstir um áformin á blaðamannafundi föstudaginn 6. mars sl.
Þar kom fram að atkvæðagreiðslan skyldi fara fram hinn 29. ágúst 2026 og spurt yrði: „Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?“ Svarmöguleikar skyldu vera eftirfarandi: „Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.“ „Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu.“
Fram kom að málið yrði ekki kynnt í samráðsgátt stjórnvalda eins og lög gera ráð fyrir. Þess í stað yrði það lagt fram á Alþingi þá og þegar og tekið til umræðu (mælt fyrir málinu) á næsta þingfundi sem fram færi mánudaginn 9. mars.
Þegar blaðamannafundurinn var haldinn hafði málið ekki verið kynnt fyrir þingmönnum. Það var svo mælt fyrir málinu án lögbundins samráðs við utanríkismálanefnd.
Forsendur.
Um nokkurt skeið höfðu stuðningsmenn Evrópusambandsaðildar innan ríkisstjórnarflokkanna leitast við að halda því fram að Ísland væri enn umsóknarríki um aðild að Evrópusambandinu og því ekkert því til fyrirstöðu að taka upp þráðinn þar sem frá var horfið og halda aðildarviðræðum áfram. Slíkum fullyrðingum var haldið á lofti árum saman þrátt fyrir að ítrekað hefði komið skýrt fram, m.a. af hálfu Evrópusambandsins sjálfs, að Ísland væri ekki lengur umsóknarríki og hefði ekki verið frá árinu 2015.
Íslensk stjórnvöld hættu viðræðum í kringum áramótin 2012/2013. Þeim var svo formlega slitið og umsóknin þannig afturkölluð með bréfi, dags. 12. mars 2015. Sú aðgerð olli nokkurri úlfúð í íslenskum stjórnmálum á sínum tíma en að því búnu fór að bera á tilraunum til að efast um að ferlinu hefði verið endanlega lokið með bréfi íslenskra stjórnvalda. Í júlí 2015 hélt undirritaður, þá í hlutverki forsætisráðherra, á fund forystumanna Evrópusambandsins og afhenti formlega afstöðu íslenskra stjórnvalda til að taka af allan vafa um að umsókn Íslands hefði verið dregin til baka og Ísland því ekki lengur umsóknarríki. Þetta staðfesti Evrópusambandið í ræðu og riti og hefur komið fram gagnvart Íslandi í samræmi við það alla tíð síðan.
Þessi niðurstaða fór ekki leynt og olli á ný talsverðri gremju hjá ýmsum þeirra sem talað höfðu fyrir Evrópusambandsaðild Íslands. Þegar mörgum árum seinna var á ný leitast við að fullyrða að Ísland væri í raun umsóknarríki á einhvern hátt má segja að tónninn hafi verið sleginn fyrir þá nálgun sem nú birtist í meðferð þess þingmáls sem hér um ræðir.
Eitt og annað er fullyrt um samband Íslands og Evrópusambandsins, eðli ESB, aðild að sambandinu og aðildarferli. Það reynist sama hvaða staðreyndir eru leiddar fram um þessa hluti, jafnvel frá Evrópusambandinu sjálfu, talsmenn málsins kjósa einfaldlega að líta fram hjá þeim. Þegar menn nálgast mál með þeim hætti má velta fyrir sér hver sé tilgangur hinnar þinglegu meðferðar.
Þegar ekki var lengur hægt að líta fram hjá þeirri staðreynd að Ísland væri ekki umsóknarríki um aðild að Evrópusambandinu var brugðið á það ráð að halda því fram að umsóknin væri enn gjaldgeng eða gild (e. valid). Þessi skilgreining var kynnt til sögunnar af Guillaume Mercier, talsmanni stækkunarstjóra Evrópusambandsins. Það gerði hann í viðtali við Ríkisútvarpið samhliða heimsókn Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur utanríkisráðherra í janúar 2025. Þar lét Mercier fylgja sögunni að ef Ísland vildi ráðast í viðræður væri það aðildarríkjanna og framkvæmdastjórnarinnar að taka ákvörðun um næstu skref. Aðspurður um hvaða ferli þyrfti að fara í gegnum til að hefja viðræður á ný svaraði Mercier því til að það væri spurning sem yrði svarað þegar aftur væri komin umsókn.
Ekki þarf að koma á óvart að ESB gæti viljað líta svo á að umsókn Íslands geti talist gild og fyrir vikið allt það sem fulltrúar Íslands voru búnir að fallast á, þar með talið forsendurnar sem ESB lagði til grundvallar. En hvers vegna ættu íslensk stjórnvöld að vilja það? Sérstaklega í ljósi fullyrðinga forystumanna ríkisstjórnarinnar þess efnis að „samningsstaða“ Íslands sé miklu sterkari núna en þegar umsókn var lögð fram á sínum tíma. Því ætti þá að byrja á grundvelli þess sem Össur Skarphéðinsson og Jóhanna Sigurðardóttir voru búin að fallast á og leggja til grundvallar forsendur ESB fyrir viðræðunum á sínum tíma. Þær forsendur eru mjög afdráttarlausar eins og vikið verður að síðar.
Á fyrrnefndum blaðamannafundi til kynningar á þingmálinu lögðu forystumenn ríkisstjórnarflokkanna áherslu á að fyrirhuguð þjóðaratkvæðagreiðsla snerist alls ekki um hvort vilji væri til að ganga í Evrópusambandið heldur eingöngu um það hvort fólk vildi fá að sjá „hvað er í boði“.
Hér er um mikil nýmæli að ræða. Engin dæmi eru um að stjórnvöld annarra ríkja hafi leitast við að telja almenningi trú um að umsókn um aðild að Evrópusambandinu snúist ekki um vilja til að ganga í sambandið heldur eingöngu um að grennslast fyrir um hvað felist í ESB-aðild og leita tilboða frá sambandinu „sjá hvað það býður okkur“.
Þessi nálgun er raunar svo gildishlaðin og röng að Alþingi getur ekki látið það átölulaust að ráðherrar beiti slíkum blekkingum. Á þessum forsendum var málið þó kynnt og sett af stað.
Það er svo ekki til að bæta þessa villandi framsetningu að sambærileg nálgun hefur verið reynd áður á Íslandi. Tilraun til að telja fólki trú um að það sé hægt að sækja um bara til að „kíkja í pakkann“ og sjá hvað okkur verði gefið.
Árið 2009 leitaði ríkisstjórnin eftir stuðningi þingsins við þingsályktunartillögu um að sótt yrði um aðild að Evrópusambandinu. Það tókst að afla stuðnings meiri hluta þingmanna á þeim forsendum að umsóknin snerist um að sjá hvað væri í boði og að hún yrði lögð fram með skilyrðum. Umsókn var send og þegar viðræður hófust árið 2010 varð raunveruleikinn ekki umflúinn.
Umsóknarferlið þá og nú.
Þegar íslensk stjórnvöld sóttu síðast um aðild á sömu forsendum og nú er leitast við að leggja til grundvallar reyndu fulltrúar ESB ítrekað að útskýra fyrir Íslendingum að þannig gengi umsóknarferlið ekki fyrir sig. Þeir urðu jafnan furðu lostnir þegar þeir heyrðu að af hálfu Íslendinga ætti ferlið bara að snúast um að sjá hvað væri í boði. Oft var þetta heldur vandræðalegt fyrir fulltrúa Íslands sem litu út eins og þeir vissu ekki hvað Evrópusambandið væri og hefðu ekki hugmynd um hvað þeir væru að gera.
Útskýrt var, eins og fyrir börnum, að þegar land sækir um aðild að ESB sé það vegna þess að landið vilji ganga í ESB og ætli sér að uppfylla skilyrðin til þess. Viðræðurnar sem í hönd fara snúist eingöngu um að umsóknarríkið útskýri hvernig það ætli að uppfylla kröfur ESB. Þetta eru ekki samrunaviðræður, þetta er leið fyrir umsóknarríkið til að sannfæra sambandið um að það muni fylgja reglum þess og uppfylla kröfur.
Framan af þrættu talsmenn málsins nú fyrir (eða forðuðust að ræða) að aðlögunin ætti að hefjast á meðan viðræðunum stendur. Umsóknarríki ber ekki aðeins að útskýra hvernig það ætlar að laga sig að sambandinu. Það á að hefja aðlögunina. Það er m.a. gert með ýmsum lagabreytingum, fjölgun embættismanna og nýjum stofnunum. Evrópusambandið gerði á sínum tíma athugasemdir við að íslenska báknið væri ekki nærri nógu stórt til að ráða við inngöngu.
Við meðferð nefndarinnar hafa fulltrúar minni hlutans ítrekað leitað eftir gögnum um umsóknarferlið 2009–2013. Í ljósi þess að stjórnvöld boða framhald fyrra umsóknarferlis, verði fallist á það í þjóðaratkvæðagreiðslu, mátti heita augljóst að mikilvægt væri að nefndin gerði sér sem best grein fyrir eðli og framgangi viðræðnanna fram að því að þeim var hætt.
Eins og vikið verður að síðar hefur upplýsingaöflun gengið fádæma treglega. Á meðan á umfjöllun nefndarinnar stóð birti Morgunblaðið upplýsingar um grundvallarskjal viðræðnanna, skjalið sem lá viðræðunum til grundvallar, þ.e. samningsafstöðu Evrópusambandsins. Forsendur ESB fyrir aðildarviðræðunum við Ísland, aðildarviðræðunum sem nú er leitast við að „halda áfram“. Í skjalinu kemur fram að hraði viðræðnanna ráðist af því hversu vel Íslandi tekst að uppfylla kröfur vegna aðildar og innleiða þær. Evrópusambandið muni meta hvenær skilyrði teljast uppfyllt. Þetta er margítrekað.
Sérstaklega er undirstrikað að sameiginlegt markmið viðræðnanna sé aðild.
Viðræðurnar hefjast á grundvelli þess að Ísland virði og ætli að stuðla að reglum ESB og ítrekað er dregið fram með óyggjandi hætti að ESB ráði ferðinni og muni „fylgjast náið með framvindunni að því er varðar öll viðmið vegna aðildar“.
Verði samningaviðræðum frestað setur sambandið einhliða kröfur um hvaða skilyrði skuli setja fyrir endurupptöku þeirra.
Áhersla er lögð á mikilvægi þess að stækka stjórnkerfið svo „fyrir hendi sé geta til að gangast undir þær skuldbindingar sem fylgja aðild, þar með talið að stefna að markmiðum um pólitíska, efnahagslega og peningalega einingu“. Á meðan á ferlinu stendur þarf að sýna fram á að búið sé að byggja upp kerfi sem sé fært um að „beita og framfylgja regluverki ESB“.
Ísland þarf að fallast á að gefa eftir sjálfstæða utanríkisstefnu og fylgja stefnu ESB gagnvart þriðju löndum og innan alþjóðastofnana.
Aðild á að vera til þess fallin að „styrkja ferli samfelldrar þróunar og samruna sem Evrópusambandið og aðildarríki þess taka þátt í“.
Tekið er fram að ESB muni beita sér „í því augnamiði að efla samstöðu og tryggja stuðning borgaranna [Íslendinga] við aðildarferlið“. Þetta þóttust ráðherrar ekkert kannast við þegar áform um þjóðaratkvæðagreiðslu voru kynnt á blaðamannafundi.
Ítrekað er áréttað að aðild feli í sér viðurkenningu Íslands á regluverki ESB og að Ísland verði að beita því „eins og það er þegar til aðildar kemur“.
Fallast skal á eftirgjöf dómsvalds til dómstóls Evrópusambandsins.
Bent er á að regluverkið sé í stöðugri þróun og Ísland skuli fylgja því öllu, öllum gerðum, hvort sem þær eru bindandi eða ekki, samstarfssamningum, ályktunum, yfirlýsingum, tilmælum, leiðbeiningum o.fl.
Gerð er krafa um að Ísland þjálfi nægan fjölda þýðenda til að túlka samskipti og þýða allt regluverk sambandsins áður en niðurstaða fæst um aðild.
Áréttað er að Ísland verði að virða skuldbindingar „til fulls“ og segja upp öllum tvíhliða samningum og alþjóðasamningum sem Ísland hefur gert og samræmast ekki aðild.
Útskýrt er afdráttarlaust að aðlögunarfrestur sé aðeins leyfður í undantekningartilvikum og „að því tilskildu að þær séu takmarkaðar í tíma og að umfangi, sem og að þeim fylgi áætlun þar sem áfangar vegna beitingar regluverksins eru skilmerkilega skilgreindir“.
Um hugsanlega tímabundna aðlögun segir svo: „Aðlögunarfyrirkomulag má aldrei fela í sér breytingar á reglum eða stefnumiðum Evrópusambandsins, trufla eðlilega starfsemi eða leiða til verulegrar röskunar á samkeppni.“
Íslandi beri að hrinda aðlögun í framkvæmd á meðan á umræðum stendur en ESB tekur þó fram að ekki sé nauðsynlegt „að fastsetja nákvæmar tæknilegar aðlaganir að regluverkinu meðan á aðildarviðræðunum stendur“. Slík atriði verði hins vegar að leysa með stofnunum ESB áður en til aðildar kemur.
Evrópusambandið fer ekki í grafgötur með kröfur um að Ísland verði að stækka regluverk sitt og stofnanir, m.a. stjórnsýslu og dómstóla, verulega (stækka báknið). Þetta skal gert „með góðum fyrirvara áður en til aðildar kemur“.
ESB útskýrir að framkvæmdastjórnin meti hversu vel Ísland er í stakk búið til að hefja viðræður á tilteknum sviðum „en það kallast rýni, til útskýringar fyrir íslensk stjórnvöld“.
Margsinnis er útskýrt að aðlögunin skuli fara fram samhliða viðræðunum og fylgst verði náið með því „hvort staðið hafi verið með fullnægjandi hætti við að innleiða meginþætti regluverksins“ og sýnt fram á nægilega getu stjórnvalda og dómstóla til að framfylgja reglum ESB. Þetta gerist meðan á viðræðum stendur.
Áréttað er að færa skuli inn allt það regluverk sem bætist við eftir að viðræður hefjast. Fyrir nefndinni bentu fulltrúar Bændasamtakanna á að regluverk ESB hefði aukist um 58% frá því að viðræðum var hætt 2013. Allt nýtt regluverk skal fært inn á þeim grundvelli sem lagt var upp með og útskýrt í afstöðu ESB.
Ítrekað er bent á að framvindan velti á því hversu hratt Ísland geti uppfyllt allt regluverkið og að „Í þessu skyni mun[i] framkvæmdastjórnin fylgjast náið með framvindu Íslands á öllum sviðum og nota til þess öll tiltæk stjórntæki“. Íslandi beri og að „leggja reglubundið fram ítarlegar, skriflegar upplýsingar um framvindu á aðlögun löggjafar að regluverkinu og framkvæmd hennar, jafnvel eftir að kafli hefur verið afgreiddur til bráðabirgða [á meðan á viðræðum stendur]“.
Ýmislegt fleira kemur fram í forsendum ESB fyrir því ferli sem nú er reynt að endurvekja, „halda áfram“. Allt ber það að sama brunni og lýsir kröfum um að Ísland aðlagi sig Evrópusambandinu að fullu og ráðist í þá aðlögun meðan á viðræðum stendur.
Það að halda því fram að hægt sé að framhalda þessu ferli til þess eins að sjá hvað er í boði er rangt. En slík framsetning af hálfu ráðherra sýnir einbeittan vilja til að blekkja almenning, þ.e. þjóðina, sem haldið er fram að eigi að ráða för. Þingmenn geta ekki látið slíkt óátalið.
Varanlegar undanþágur, tímabundnar undanþágur og sértækar lausnir.
Í umræðum um aðildarviðræður við Evrópusambandið hafa forystumenn ríkisstjórnarinnar, einkum utanríkisráðherra, og aðrir stuðningsmenn þess að Ísland ráðist í aðildarviðræður við Evrópusambandið látið í veðri vaka að Ísland sé í stöðu til að hljóta varanlegar undanþágur frá regluverki sambandsins. Utanríkisráðherra hefur lýst því yfir að meðal forsendna samnings séu full og varanleg yfirráð / forræði yfir auðlindum landsins, þar með talið sjávarauðlindinni.
Þessu til stuðnings eru nefnd fáein dæmi um fyrri „undanþágur“ aðildarríkja. Oft er bent á undanþágu Dana vegna eignarhalds á sumarhúsalóðum. Þá er litið fram hjá því að sú undanþága var veitt árið 1972 þegar Danir voru aðilar að Efnahagsbandalagi Evrópu, löngu áður en Evrópusambandið og regluverk þess urðu til. Jafnframt er oft vísað í heimild Maltverja til að úthluta takmörkuðum kvóta til veiða smábáta í grennd við eyjarnar sem og heimild Svía og Finna til að nýta eigið skattfé til að styðja við landbúnað á norðlægum slóðum, m.a. hreindýrarækt Sama. Þessar undanþágur eru þó ekki óumbreytanlegar. Loks er litið fram hjá því að Evrópusambandið hefur markað þá stefnu að hverfa frá veitingu undanþága. Í þeim efnum varð grundvallarbreyting samhliða og eftir inngöngu Austur- og Mið-Evrópuríkja árið 2004.
Nýverið var haft eftir Georg Riekeles, sem starfaði fyrir ESB í tengslum við samninga um útgöngu Bretlands úr sambandinu, að Bretar væru velkomnir aftur í sambandið en þeir þyrftu þá að sætta sig við aðild á sömu forsendum og allir aðrir og gætu ekki vænst þess að halda neinum þeirra sérlausna og þeir höfðu áður.
Í þessu samhengi er rétt að ítreka það sem kom fram í forsendum Evrópusambandsins fyrir aðildarviðræðum við Ísland hér að framan. Þar kom fram að aðlögunarfrestir séu aðeins leyfðir í undantekningartilvikum og „að því tilskildu að þeir séu takmarkaðir í tíma og að umfangi, sem og að þeim fylgi áætlun þar sem áfangar vegna beitingar regluverksins eru skilmerkilega skilgreindir“. Jafnframt segir „aðlögunarfyrirkomulag má aldrei fela í sér breytingar á reglum eða stefnumiðum Evrópusambandsins, trufla eðlilega starfsemi eða leiða til verulegrar röskunar á samkeppni“.
Reynslan af framsetningu stuðningsmanna þingsályktunartillögunnar sem hér er til umfjöllunar gefur til kynna að ástæða sé til að óttast að talsmenn aðildar gætu leitast við að kynna „sérlausnir“ eða tímabundnar undanþágur sem eiginlegar undanþágur frá regluverkinu. Það er því tilefni til að skoða muninn þar á:
Við mat á mögulegum aðildarsamningi ríkis að Evrópusambandinu skiptir grundvallarmáli að greina á milli þriggja ólíkra tegunda frávika frá almennum reglum sambandsins:
1. varanlegra undanþága,
2. tímabundinna undanþága eða aðlögunarákvæða og
3. sértækra lausna í afleiddri ESB-löggjöf eða framkvæmd.
Þessi greinarmunur er ekki aðeins fræðilegur heldur hefur hann beina þýðingu fyrir réttarstöðu aðildarríkis til lengri tíma.
Samkvæmt 49. gr. sáttmálans um Evrópusambandið skulu skilyrði aðildar og þær breytingar á stofnsáttmálum sambandsins sem aðildin hefur í för með sér vera ákveðin í samningi milli aðildarríkjanna og umsóknarríkisins, og sá samningur skal fullgiltur af öllum samningsríkjum samkvæmt stjórnskipulegum reglum þeirra. Aðildarsamningur er því ekki venjuleg ESB-gerð heldur hluti af frumrétti sambandsins eftir gildistöku hans. Lagasafn ESB, EUR-Lex, flokkar aðildarsamninga sérstaklega með stofnsáttmálum og öðrum sáttmálagerðum ESB.
Varanleg undanþága er frávik sem er fest í aðildarsamningi, bókun eða annarri frumréttarheimild sem nýtur sömu stöðu og stofnsáttmálar ESB. Slík undanþága hefur að jafnaði þá sérstöðu að henni verður ekki breytt einhliða með almennri ESB-löggjöf. Breyting á henni kallar almennt á breytingu á frumrétti eftir þeim reglum sem gilda um breytingar á sáttmálum ESB. Samkvæmt 48. gr. sáttmálans um Evrópusambandið verða aðildarríki að samþykkja breytingar á sáttmálum einróma, óháð því hvaða endurskoðunarleið er farin.
Af þessu leiðir að varanleg undanþága hefur allt aðra réttarstöðu en almenn pólitísk yfirlýsing, framkvæmdarsamkomulag eða sérlausn í reglugerð eða tilskipun. Hún verður hluti af stjórnskipulegum ramma ESB-réttar og stendur því almennt gegn síðar samþykktri afleiddri löggjöf, nema frumréttinum sjálfum sé breytt með viðeigandi hætti.
Tímabundin undanþága eða aðlögunarákvæði hefur hins vegar annað eðli. Slík ákvæði koma fyrir í aðildarsamningum og miða að því að auðvelda nýju aðildarríki að laga sig að regluverki ESB á tilteknu sviði. Ráðið lýsir því að skilyrði aðildar, þar á meðal möguleg verndarákvæði og tímabundin aðlögunarákvæði, séu tekin inn í aðildarsamning þegar samningaviðræðum lýkur. Aðildarsamningur Króatíu sýnir til að mynda þennan greinarmun með sérstakri skiptingu milli „permanent provisions“ og „temporary provisions“, þar á meðal „transitional measures“.
Tímabundin undanþága getur vissulega haft sterka réttarstöðu meðan hún gildir, einkum ef hún er í aðildarsamningi. Hún er þó í eðli sínu ekki varanleg vernd. Hún fellur brott þegar tiltekinn frestur rennur út, þegar skilyrði hennar eru uppfyllt eða þegar aðlögunartímabili lýkur. Eftir það tekur almennur ESB-réttur við, nema samið hafi verið um varanlegt frávik í frumrétti.
Sértækar lausnir í ESB-gerðum eru enn veikara form verndar til lengri tíma. Með því er átt við lausnir sem felast í reglugerðum, tilskipunum, framkvæmdarákvörðunum, undanþáguákvæðum í afleiddri löggjöf eða stjórnsýsluframkvæmd stofnana ESB. Slíkar lausnir geta reynst gagnlegar í pólitískum skilningi, en þær eru almennt hluti af afleiddum rétti sambandsins. Þar með lúta þær almennum breytingarheimildum ESB samkvæmt viðkomandi lagastoð. Ef pólitískur vilji innan ESB breytist eða ef löggjafinn telur þörf á samræmingu, einföldun eða endurskoðun regluverks, getur slíkri sérlausn verið breytt, þrengd eða felld niður með nýrri ESB-gerð.
Kjarni málsins er því þessi: Það sem er samið um í frumrétti heldur að jafnaði, en það sem er leyst í afleiddri löggjöf er háð síðari þróun ESB-réttar. Varanleg undanþága í aðildarsamningi veitir réttarlega festu vegna þess að hún verður hluti af þeim sáttmálagrundvelli sem sambandið sjálft byggir á. Tímabundin undanþága veitir aðeins frest eða aðlögun. Sértæk lausn í ESB-gerð veitir aðeins vernd svo lengi sem sú gerð helst óbreytt.
Þegar metið er hvaða hagsmuni ríki þarf að tryggja við aðild að ESB skiptir því meginmáli að greina á milli atriða sem ríkið getur sætt sig við að leysa með aðlögunartímabili eða almennri löggjöf og atriða sem varða varanlega þjóðarhagsmuni. Ef um er að ræða hagsmuni sem eiga að standa til lengri tíma, óháð síðar breyttum meiri hluta innan stofnana ESB, nægir ekki að vísa til pólitísks skilnings, yfirlýsinga eða sérákvæða í afleiddri löggjöf. Slík atriði þurfa að vera tryggð sem varanleg undanþága í aðildarsamningi eða með sambærilegri frumréttarstöðu.
Niðurstaðan er því sú að varanlegar undanþágur eru eina form frávika sem veitir varanlega og kerfisbundna réttarvernd gagnvart síðari breytingum á almennri ESB-löggjöf. Tímabundnar undanþágur geta gagnast til að flýta aðlögunarferli og sértækar lausnir í ESB-gerðum geta verið gagnlegar í framkvæmd en hvorugt hefur sömu stöðu til lengri tíma. Þar sem ESB getur breytt afleiddri löggjöf sinni innan marka sáttmálanna, er það aðeins undanþága sem fest er í frumrétti sem tryggir að grundvallarfrávik haldi gildi sínu til framtíðar nema öll aðildarríki samþykki breytingu samkvæmt reglum sáttmálanna.
Í umfjöllun nefndarinnar hefur komið fram að stjórnvöld muni leggja áherslu á sérstöðu Íslands í auðlindamálum, einkum sjávarútvegsmálum. Þó hefur meiri hlutinn vikið sér undan því að skýra með hvaða hætti krafa um yfirráð Íslands yfir náttúruauðlindum verði lögð fyrir ESB í aðildarviðræðum, ef af þeim verður. Einungis hefur verið vísað til áforma um að „halda á lofti sérstöðu Íslands“.
Það er því eðlileg krafa, og hún hér með fram sett, að áður en gengið verði til þeirrar atkvæðagreiðslu sem þingsályktunartillaga þessi hljóðar á um verði því svarað með afdráttarlausum hætti hvernig þeirri kröfu verði haldið á lofti. Í því sambandi er mikilvægt að kjósendur geti áttað sig á því hvort íslensk stjórnvöld geri það að fortakslausri kröfu að fullt forræði á nýtingu náttúruauðlinda, einkum auðlinda hafsins, verði tryggt með ákvæði í aðildarsamningi sem hafi réttarstöðu stofnsáttmála ESB, sé þannig varanleg undanþága.
Jafnframt er nauðsynlegt að fram komi í samningsforsendum að íslensk stjórnvöld hafi ekki umboð til þess að framselja ákvarðanatöku eða forræði íslensku þjóðarinnar yfir málefnum náttúruauðlinda og varnar- og öryggismálum.
Skilyrði umsóknar.
Stuðningsmönnum þingsályktunartillögunnar sem hér um ræðir hefur verið tíðrætt um að umsóknarferlið sem nú er leitast við að fá heimild til að „halda áfram“ hafi byggst á þingsályktun Alþingis frá 2009 og þar sem sú ályktun hafi ekki verið dregin til baka sé hún enn í gildi og af því leiði að umsóknin sé enn í gildi. Ljóst má vera að ályktun eins þings geti ekki bundið öll önnur þing til framtíðar, auk þess sem umsóknin hefur verið dregin til baka eins og fyrr greinir. Þessi nálgun vekur þó áhugaverðar spurningar sem ekki hafa fengist svör við í vinnu nefndarinnar.
Ef til stendur að halda áfram með gömlu umsóknina og hún byggist að mati stuðningsmanna núverandi tillögu (um þjóðaratkvæðagreiðslu) á þingsályktuninni um umsókn, gilda þá enn þau skilyrði sem þar voru lögð til grundvallar af hálfu Alþingis?
Fyrir nefndina komu fyrrum ráðherrar úr ríkisstjórn áranna 2009–2013, þeir Ögmundur Jónasson og Jón Bjarnason. Báðir fullyrtu þeir, í samræmi við það sem fram kom á sínum tíma, að einungis hefði náðst meiri hluti fyrir þingsályktun um umsókn vegna þess að samkvæmt henni væri umsóknin bundin skilyrðum. Jón sagði frá því að umsóknin hefði verið send án nokkurra skilyrða, sér og öðrum ráðherrum óafvitandi, og hefði því ekki verið í samræmi við þingsályktunina. Komið hefði á daginn að í viðræðunum hefðu fulltrúar ESB ekki gefið neitt fyrir skilyrðin enda hefðu þau ekki verið hluti af umsókninni.
Eftir stendur spurningin: Hvaða skilyrði, ef einhver, verða lögð til grundvallar verði viðræðunum „haldið áfram“?
Eins og fyrr greinir geta viðmið reynst léttvæg og þegar farið var af stað með umsóknina á sínum tíma var jafnvel litið fram hjá skýrt afmörkuðum skilyrðum Alþingis.
Hvað þýða valkostirnir?
Landskjörstjórn og fulltrúar Feneyjanefndarinnar vöktu athygli á því að það þyrfti að vera skýrt hvað valkostirnir í áformaðri þjóðaratkvæðagreiðslu hafi í för með sér. Eftir vinnu nefndarinnar er þeirri grundvallarspurningu enn ósvarað.
Ekki hafa fengist svör við því til hvers valkosturinn „nei“ leiðir. Verður litið svo á að þar með sé umsóknarferlinu endanlega lokið? Munu þeir sem halda því fram að þingsályktunartillagan um aðildarumsókn og umsóknin sem á henni byggði séu enn í gildi þá fallast á að sú sé ekki lengur raunin? Eða verður litið svo á að „nei“ þýði einfaldlega að allt sé óbreytt?
Öllu alvarlegra er að vinna nefndarinnar hafi ekki leitt í ljós hvað taki við ef niðurstaðan verður „já“.
Fyrir liggur að fullyrðingar ráðherra, um að ákvörðun um aðildarviðræður lýstu í engu vilja til að ganga í ESB heldur snúist eingöngu um að sjá hvað er í boði, reyndust rangar. Meiri hluti nefndarinnar hefur forðast að fá skýra mynd af því hvað taki við kjósi meiri hluti valkostinn „já“. Umboð ráðherra í viðræðunum er mjög óljóst, áhrif þingsályktunartillögunnar um aðildarumsókn eru óljós og ekki hefur komið fram hvaða augum Evrópusambandið lítur málið og hvaða ferli færi af stað hjá því ef Ísland „skilar umsókn“ eins og talsmaður stækkunarstjóra ESB orðaði það.
Fulltrúar Feneyjanefndarinnar bentu utanríkismálanefnd (og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd) á mikilvægi þess að kjósendur séu vel meðvitaðir um hvað valkostirnir hafi í för með sér og að það gæti verið ráð að hafa samband við Evrópusambandið og biðja það um að veita upplýsingar um hvernig málið horfi við sambandinu.
Beiðni fulltrúa minni hlutans um upplýsingar frá Evrópusambandinu var hins vegar ítrekað frestað með ýmiss konar fyrirslætti þar til nefndarmenn voru látnir greiða atkvæði um málið. Þar hafnaði meiri hluti nefndarinnar því að upplýsinga væri aflað, lagðist beinlínis gegn öflun upplýsinga sem hefðu komið að miklu gagni við að skýra hvað gerist velji kjósendur „já“ í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Talsmenn málsins með utanríkisráðherra virðast telja mikilvægt að þeir geti túlkað og síað upplýsingar til almennings en vilja fyrir alla muni forðast beinan aðgang þingmanna eða almennings að upplýsingum.
Spurningin.
Óhjákvæmilegt reyndist fyrir meiri hlutann að leggja til að spurningu og svarkostum í áformaðri þjóðaratkvæðagreiðslu yrði breytt enda höfðu bæði landskjörstjórn og Feneyjanefndin gert alvarlegar athugasemdir við framsetninguna. Raunar stóðst hún ekki lagakröfur.
Aðspurðir sögðu starfsmenn utanríkisráðuneytisins að leitað hefði verið utanaðkomandi aðstoðar við orðalag spurninganna en þó var óljóst hvaðan sú ráðgjöf hefði borist. Orðalagið eins og það var byggðist á röngum forsendum og var það leiðandi að ekki er hægt að ætla annað en hún hafi verið samin á pólitískum forsendum til að leiða kjósendur að jákvæðu svari.
Tillaga að breyttu orðalagi spurningar og svarmöguleika er til bóta en er þó ekki lýsandi fyrir um hvað er kosið eins og tíundað hefur verið hér að framan.
Tímasetningin.
Eins og komið er inn á í athugasemdum landskjörstjórnar orkar áformuð tímasetning þjóðaratkvæðagreiðslunnar mjög tvímælis. Eins og flestum sem starfað hafa í stjórnmálum er ljóst er áhugi á pólitískri umræðu mjög takmarkaður að sumarlagi á Íslandi. Margir eru staddir fjarri heimilum sínum og flestir með hugann við annað en stór pólitísk deilumál. Eðlilegra hefði verið að greiða atkvæði um mál sem varðar fullveldi og framtíð landsins á tíma þegar þjóðmálaumræða er virkari en hún er eftir júlí- og ágústmánuði.
Tímasetningin er til marks um þann asa sem einkennt hefur málið frá því það var kynnt óvænt í mars og í samræmi við tilburði til að lágmarka upplýsingagjöf og umræðu um málið, þar með talið á Alþingi, en ráðherrar hafa farið fram á að umræða þar verði takmörkuð.
Loks er ástæða til að vekja athygli á því að engar kröfur eru gerðar um lágmarksþátttöku í atkvæðagreiðslunni en ætla má að þátttaka verði minni en ella þegar kosið er um sumar.
Vinna nefndarinnar.
Óhjákvæmilegt er að gera athugasemdir við hvernig haldið hefur verið á vinnu við þetta stóra mál sem varðar lýðræði og fullveldi landsins. Nefndin kom seint að málinu og fékk ekki kynningu á því fyrr en að lokinni fyrri umræðu. Frá upphafi hefur óhófleg áhersla verið lögð á að keyra málið áfram óháð því hvað kemur í ljós en einnig óháð því hvaða upplýsingar vantar. Gestir fengu margir takmarkaðan tíma til að tjá sig, aðrir fengu ekki að koma fyrir nefndina.
Reynst hefur mikil þrautaganga að fá þær upplýsingar sem beðið hefur verið um. Upplýsingabeiðnum hefur verið hafnað, öðrum hefur verið svarað seint að því marki að mikið magn upplýsinga sem kallað hafði verið eftir barst á meðan á sveitarstjórnarkosningum stóð og jafnvel eftir að búið var að afgreiða málið úr nefndinni.
Ýmislegt vantar enn og gögn sem fjalla m.a. um samskipti íslenskra stjórnvalda við ESB vegna ESB-umsóknarinnar og þjóðaratkvæðagreiðslunnar töldust svo hættuleg að nefndarmönnum var bannað að skoða þau nema í lokuðum klefa gegn fyrirheiti um að gæta fulls trúnaðar um innihald þeirra og hafa ekki eftir neitt sem þar kæmi fram.
Þá má einnig geta þess að Gunnar Bragi Sveinsson, þáverandi utanríkisráðherra, hefur ekki enn fengið að sjá eigin gögn frá ráðherratíð sinni en þau eru mikilvæg til að varpa ljósi á atburðarásina þegar viðræðum var slitið og fleira sem tengist umsóknarferlinu sem nú er reynt að endurvekja. Þó hefur hann ítrekað lagt fram beiðni við ráðuneytið og á fundi utanríkismálanefndar.
Samhliða tregðu til að afla upplýsinga og veita nefndarmönnum aðgang að þeim hefur lítið verið gert með þær upplýsingar sem berast með öðrum hætti, t.d. í fjölmiðlum eða skrifum þeirra sem til þekkja.
Ítrekað hefur komið á daginn að fullyrðingar ráðherra og annarra stuðningsmanna málsins hafa reynst rangar. Aðrar hafa verið til þess ætlaðar að villa um fyrir fólki. Þannig kom ekki í ljós að utanríkisráðherra hefði átt fjölmarga fundi með fulltrúum ESB um þjóðaratkvæðagreiðsluna og aðildarviðræður fyrr en loks tókst að fá fundalista ráðherrans og efni fundanna afhent.
Fundargerðir eru hins vegar enn á huldu og ekki hægt að ætla annað en að ráðherrann segi eitt í Brussel og annað á Íslandi. Öllum má enda vera ljóst að utanríkisráðherra dytti ekki í hug að halda því fram við fulltrúa ESB að áformað sé að sækja um aðild að Evrópusambandinu, ekki endilega til að ganga þar inn heldur til að sjá hvað ESB býður Íslandi.
Litið er fram hjá því sem komið hefur fram í formlegum gögnum og yfirlýsingum en í staðinn er almennu kurteisistali fulltrúa ESB eða stjórnmálamanna í Evrópu ljáð ný merking og reynt að telja fólki trú um að það þýði eitthvað annað og meira en raunin er.
Niðurstaða.
Málið var kynnt á röngum forsendum og síðan þá hefur það verið keyrt áfram af miklum ákafa. Talsmenn þess hafa leitast við að ræða það af yfirborðsmennsku en viljað forðast upplýsingar um umræðu og innihald málsins.
Athygli vekur að samkvæmt nefndaráliti meiri hluta virðist áformað að sami háttur verði hafður á komi til aðildarviðræðna við Evrópusambandið og meiri áhersla lögð á að hraða ferlinu en afrakstur vinnunnar.
Svo rammt hefur kveðið að þessari nálgun að málið var afgreitt úr utanríkismálanefnd strax að loknu þinghléi vegna sveitarstjórnarkosninga og áður en upplýsingar, sem þó voru á leið til nefndarinnar, höfðu borist. Nefndarmönnum minni hlutans var þannig gefinn afar naumur tími til að kynna sér gögn málsins og rita nefndarálit.
Þetta álit ber þess merki og ljóst má vera að ljúka þurfi umræðu sem ekki fór fram í nefndinni við seinni umræðu málsins.
Meðal þess sem ekki gafst tími til að rekja í áliti þessu og bíður umræðu í þingsal er umfjöllun um stöðu og þróun Evrópusambandsins og áhrif umsóknarferlis og hugsanlegrar aðildar á Ísland.
Allur málatilbúnaður þessa máls er slíkur að óforsvaranlegt er að samþykkja það.
Alþingi, 20. maí 2026.
Sigmundur Davíð Gunnlaugsson.
