Ferill 516. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

157. löggjafarþing 2025–2026.

Prentað upp.

Þingskjal 1196  —  516. mál.

Síðari umræða.

Nefndarálit

um tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu.

Frá 3. minni hluta utanríkismálanefndar.

Inngangur.
    Ljóst er að ríkisstjórnin er klofin í afstöðu sinni til aðildar Íslands að Evrópusambandinu (ESB). Í hópi stjórnarliða og ráðherra eru þingmenn sem halda áfram að lýsa yfir andstöðu við aðild á sama tíma og ríkisstjórnin óskar eftir umboði þjóðarinnar til viðræðna um aðild Íslands að ESB. Í öðrum löndum er það óþekkt staða í svo afdrifaríku máli og minnir aðeins á stöðuna á árunum 2009–2013 þegar þáverandi ríkisstjórn reyndist ófær um einhuga hagsmunagæslu í viðræðum við fulltrúa ESB, enda runnu þær út í sandinn.
    Þriðji minni hluti harmar að í stað þess að einbeita sér að brýnum verkefnum innan lands ali ríkisstjórnin á ótta og sundrung í því skyni að koma gömlu stefnumáli Samfylkingar og Viðreisnar aftur í farveg með flokkshagsmuni að leiðarljósi í stað þjóðarhagsmuna.
    Þær takmörkuðu upplýsingar sem ráðherra hefur afhent utanríkismálanefnd um samskipti sín við fulltrúa ESB-ríkja og embættismenn sambandsins sýna svo ekki verður um villst að ráðherrann hefur undirbúið aðild Íslands að ESB mánuðum saman í þéttu samráði við ESB á sama tíma og nauðsynlegum upplýsingum hefur verið haldið frá þingi og þjóð.
    Undirbúningur ríkisstjórnarinnar fyrir viðræður við ESB hófst strax á fyrstu vikum kjörtímabilsins en tillaga um þjóðaratkvæðagreiðslu var ekki lögð fram fyrr en í mars sl. Þannig ræddi ráðherra m.a. við forsvarsmenn ESB um aðferð og málsmeðferð vegna þjóðaratkvæðagreiðslunnar 15. janúar 2025, innan við mánuði eftir að hafa tekið við embætti sínu og án samráðs við utanríkismálanefnd. Á fundinum með stækkunarstjóra ESB þann dag var ráðherranum tilkynnt að stækkunardeildin teldi umsókn Íslands frá 2009 vera gilda. Ráðherra skýrði þó ekki frá þessum fundi sínum með stækkunarstjóranum í fréttatilkynningu af fundum sínum í Brussel 15. janúar 2025.
    Er ástæða til að lýsa undrun yfir því að meiri hluti utanríkismálanefndar telji ásættanlegt að nefndin sé sett til hliðar á þennan hátt.

Áhrif umsóknar Íslands um aðild að ESB.
    Í nefndaráliti meiri hlutans eru viðræður þáverandi ríkisstjórnar reifaðar. Þar eru dregin fram atriði sem henta söguskýringu meiri hlutans og skautað yfir önnur. Þess er meðal annars ekki getið að vorið 2015 samþykkti formaður ráðherraráðs ESB að taka Ísland af skrá yfir umsóknarríki sambandsins. Tilgangurinn er sá að rökstyðja það að tillagan mótist af formlegri stjórnsýsluafstöðu ESB, þá einkum stækkunardeildar framkvæmdastjórnarinnar, en taki ekki mið af samfelldri pólitískri þróun hér á landi frá árinu 2013.
    Viðræður við ESB hafa legið í láginni í þrettán ár. Engin ríkisstjórn hefur endurvakið þær, engar samninganefndir hafa starfað og ekkert pólitískt samkomulag ríkt um framhald þeirra. Kjósendur hafa jafnframt ítrekað í þingkosningum stutt til meiri hluta flokka sem annaðhvort eru andvígir aðild eða vilja ekki halda viðræðunum áfram.
    Í áliti sínu reiðir meiri hlutinn sig síðan mjög á þann pólitíska og efnislega grunn sem lagður var í nefndaráliti meiri hlutans árið 2009 þegar Alþingi samþykkti aðildarumsóknina í skugga bankahrunsins. Þá var aðild kynnt sem leið til efnahagslegs og pólitísks stöðugleika við aðstæður sem voru gjörólíkar þeim sem ríkja í dag.
    Pólitískt og alþjóðlegt umhverfi hefur hins vegar gjörbreyst á þeim sautján árum sem liðin eru. Innri og ytri staða ESB er allt önnur en árið 2009. Bretar hafa gengið úr sambandinu, stækkunarþreyta er sýnileg innan þess og öryggis- og varnarmál Evrópu hafa tekið stakkaskiptum. Feneyjanefndin fer ágætlega yfir þetta í áliti sínu til nefndarinnar, dags. 22. apríl 2026, en þar segir að félagshagfræðilegt og menningarlegt samhengi á Íslandi og í Evrópu hafi breyst verulega á því tímabili, sem spannar meira en þrjú löggjafarþing, svo að þau mál sem yrðu til umræðu í viðræðunum gætu varla verið þau sömu.

Skilyrði Íslands í viðræðum við ESB.
    Ríkisstjórn og ráðherrar Íslands starfa í umboði Alþingis. Það á við um öll embættisverk þeirra og eru samningaviðræður við ESB síður en svo þar undanskildar. Því færi gegn grundvallarhugmyndum um þrískiptingu ríkisvalds og hlutverk Alþingis að tillaga væri lögð fram til þjóðarinnar frá utanríkisráðherra um opið umboð til viðræðna um aðild Íslands að ESB, eins og ráðherra leggur upp með í tillögu sinni.
    Þriðji minni hluti gagnrýnir að ekki hafi átt sér stað neitt sjálfstætt mat, forgangsröðun eða skilgreining á stöðu Íslands og hagsmunum landsins. Upptalning meiri hlutans á hagsmunum Íslands jafngildir ekki raunverulegu hagsmunamati.
    Ef kemur til viðræðna við ESB er mikilvægt að fyrir liggi afmörkun umboðsins frá Alþingi, ákveðnar varnarlínur í viðræðunum og þau skilyrði sem íslensk stjórnvöld setja fyrir inngöngu í sambandið. Tíundað sé hverjir mikilvægustu hagsmunir Íslands eru og hvernig þeir verði varðir í ferlinu. Þá kröfu um að ríkisstjórnin hefji þessa vegferð án kortlagningar í samráði við Alþingi og samkvæmt umboði þess má rekja til ósamstöðu um málið innan ríkisstjórnarinnar og þar með skorts á þingmeirihluta að baki þess skrefs sem ríkisstjórnin hyggst stíga, samþykki meiri hluti kjósenda tillöguna sem hér er til umfjöllunar.
    Í undirbúningi fyrir viðræður Íslands við ESB 2009–2013 fór fram umfangsmikil vinna við mótun samningsmarkmiða Íslands. Voru þau mótuð í meðferð utanríkismálanefndar og lágu fyrir í nefndaráliti áður en þingsályktun um viðræður við ESB var afgreidd á Alþingi. Byggðist sú vinna á samstarfi og sátt á milli meiri hlutans og minni hlutans á þingi. Eins og fram kemur í greinargerð með tillögunni hafa miklar breytingar átt sér stað frá þeim tíma bæði „innan lands og á hinu alþjóðlega sviði sem taka þyrfti tillit til“.
    Umfjöllun meiri hlutans um samningsmarkmið er að mestu endurtekið efni frá áliti meiri hluta utanríkismálanefndar árið 2009, auk beinna tilvísana í minnisblöð. Þó er áhyggjuefni að meiri hluti nefndarinnar kjósi að slá verulega af þeim kröfum sem gerðar voru í viðræðunum 2009–2013, m.a. í sjávarútvegs- og landbúnaðarmálum.
    Til að mynda segir í nefndaráliti þáverandi meiri hluta utanríkismálanefndar um tillöguna til þingsályktunar sem samþykkt var árið 2009 að meiri hlutinn telji „afar mikilvægt að Íslendingar fari með samningsforræði við stjórn veiða úr deilistofnum eins og hægt er“. Í áliti meiri hlutans nú er sú krafa aftur á móti ekki sett fram. Í áliti meiri hlutans frá árinu 2009 segir jafnframt að samkvæmt meginreglum sáttmála ESB taki sambandið yfir fyrirsvar aðildarríkjanna í samningum á ýmsum sviðum, þ.m.t. á sviði fiskveiða og hafréttar, og að meiri hlutinn telji „rétt að látið verði reyna á það í hugsanlegum samningaviðræðum við ESB að Ísland haldi forræði sínu á þessum sviðum og tali eigin máli á vettvangi alþjóðastofnana í alþjóðasamningum með eins víðtækum hætti og unnt er, enda um grundvallarhagsmuni þjóðarinnar að tefla efnahagslega“.
    Í landbúnaðarmálum slær meiri hlutinn einnig af þeim kröfum sem gerðar voru í meirihlutaálitinu frá 2009, en þar sagði m.a.: „Mikilvægt er að Ísland nýti sér og skoði eftir atvikum hvort nauðsyn beri til að útvíkka gildandi reglur ESB til að ná fram heimildum fyrir Ísland til að tryggja sem best stöðu íslenskra bænda“. Sambærileg krafa er ekki í uppfærðum samningsmarkmiðum meiri hlutans.
    Þá er hvergi vikið að því markmiði að skilgreina allt Ísland sem „svæði norðurslóðalandbúnaðar og sem harðbýlt svæði“ líkt og var áður gert. Þá var enn fremur lagt til í áliti meiri hlutans árið 2009 að „sækjast eftir tímabundinni eða varanlegri undanþágu frá markaðseftirliti með innfluttum matvælum vegna landfræðilegra aðstæðna“, sem ekki er gert í áliti meiri hlutans nú. Sama á við um áherslu meiri hlutans árið 2009 um að kanna til hlítar „hvort sérákvæði Rómarsáttmálans um eyjar og héruð sem eru í mikilli fjarlægð frá meginlandi Evrópu geti átt við um stöðu Íslands“.
    Þessi dæmi um óútskýrða og óskiljanlega eftirgjöf meiri hlutans á grundvallarhagsmunum Íslands í viðræðum við ESB vekja athygli og undrun 3. minni hluta. Endurteknar yfirlýsingar meiri hlutans um að samningsstaða Íslands sé sterkari en hún var 2009–2013 endurspeglast ekki í kröfum meiri hluta nefndarinnar. Þvert á móti virðist meiri hlutinn líta svo á að samningsstaða Íslands sé umtalsvert veikari í ljósi þess að hann slær af í kröfum sínum í stærstu málaflokkunum í mögulegum aðildarviðræðum.
    Að mati 3. minni hluta eru samningskröfur Íslands í viðræðunum 2009–2013 lágmarkskröfur um sjálfsstjórn og forræði Íslands á eigin málum sem ekki á að gefa eftir í viðræðum um aðild eins og meiri hluti nefndarinnar leggur til.
    Þá er rétt að líta til þess að í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar árið 2009 var lögð til breytingartillaga þar sem kveðið var á um skyldu ríkisstjórnarinnar til að „fylgja þeim sjónarmiðum um verklag og meginhagsmuni sem fram koma í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar“. Því vekur það athygli að meiri hlutinn leggi ekki til að tilvísun til leiðsagnar hans, þótt óljós sé, verði skrifuð inn í texta þingsályktunartillögunnar. Sé það ekki gert getur ríkisstjórnin með öllu leitt hjá sér álit meiri hlutans í aðildarviðræðum, kjósi hún svo. Verður þjóðin því að treysta í blindni á hagsmunagæslu utanríkisráðherra og ríkisstjórnarinnar og mat á því hvort og hvaða hagsmunir Íslands séu þar undir. Í því samhengi er vert að hafa í huga að tveir af þremur ríkisstjórnarflokkum hafa haft þá yfirlýstu stefnu að ganga í ESB árum og áratugum saman.
    Af ummælum ráðherra verður ekki annað ráðið en að ríkisstjórnin telji samningsstöðu Íslands sterkari nú gagnvart ESB en á árunum 2009–2013 þegar viðræður sigldu í strand, ekki síst vegna ágreinings sem tengdist sjávarútvegs- og landbúnaðarmálum. Ekki hafa fengist svör frá ráðherrum ríkisstjórnarinnar á hvaða staðreyndum bjartsýnar yfirlýsingar þeirra um sterka stöðu Íslands eru reistar, hvorki á opnum né lokuðum fundum nefndarinnar.
    Meiri hlutinn gengur, eins og ráðherrar, út frá því að hægt verði að tryggja varðstöðu um sérstöðu Íslands með undanþágum og byggir undir væntingar almennings til þess. Ekkert mat hefur hins vegar verið lagt á það hvort ástæða sé til að vænta undanþága eða aðlagana frá regluverki ESB varðandi mikilvæga hagsmuni Íslands. Ekkert efnislegt hefur komið fram við vinnu nefndarinnar sem gefur tilefni til þess að ætla að Ísland fái varanlegar undanþágur frá meginreglum ESB í viðræðum. Aðeins hefur verið vísað í óformleg samskipti, m.a. kaffispjall, og því hafnað að veita almenningi upplýsingar um innihald samskiptanna.
    Þriðji minni hluti harmar að ekki sé lögð til sambærileg málsmeðferð með þátttöku Alþingis um markmið eða skilyrði Íslands í viðræðum við ESB. Það er með öllu óásættanlegt að ekki standi til að kynna markmið eða skilyrði í viðræðum við ESB fyrir almenningi, komi til aðildarviðræðna, heldur skuli vinnan sett í hendur utanríkisráðherra og ekki fyrr en eftir fyrirhugaða þjóðaratkvæðagreiðslu. Forsenda þess að almenningur geti tekið afstöðu til viðræðna við ESB er að upplýst sé um hvaða skilyrði íslensk stjórnvöld telji ófrávíkjanleg.
    Þjóðaratkvæðagreiðsla sem efnt er til án þess að kjósendur viti til hvers hún leiðir er markleysa og stenst ekki nein eðlileg viðmið þegar þjóð er kölluð til slíkrar stórákvörðunar.
    Raunar er ámælisvert að ætla að afgreiða þá tillögu sem hér er til umræðu án þess að grunnskilyrði í boðuðum viðræðum séu kynnt þingheimi. Leggur 3. minni hluti því fram breytingartillögu sem kveður á um að ráðherra beri að kynna samningsskilyrði Íslands gagnvart ESB að lágmarki 30 dögum áður en þjóðaratkvæðagreiðslan fer fram. Með því er tryggt að kjósendur séu upplýstir um fyrirætlanir stjórnvalda í samningaviðræðum um aðild að Evrópusambandinu. Ljóst er að inntak samningsskilyrðanna hefur áhrif á hvernig kjósendur greiða atkvæði, til að mynda hvort og þá hvaða skilyrði stjórnvöld setja varðandi auðlindir Íslands.

Aðlögun að regluverki ESB.
    Við meðferð tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu verður að hafa í huga aðlögunareðli slíkra viðræðna. Því hefur verið haldið fram að engin aðlögun Íslands að ESB muni eiga sér stað í viðræðuferlinu en framlagðri fyrirspurn þess efnis hefur þó ekki verið svarað formlega á Alþingi.
    Aðlögunin hefst ekki með lagasetningu heldur með stefnumótun, undirbúningi og skuldbindingum sem móta niðurstöðu samninga. Hún er rauði þráðurinn í ferlinu frá upphafi, jafnvel þótt hún verði ekki lögfest fyrr en í lok þess. Þess vegna veitir ESB milljarða í aðlögunarstyrki til ríkja sem eiga í viðræðum við sambandið.
    Í þessu samhengi má líta til opinberrar afstöðu Evrópusambandsins sjálfs, en á heimasíðu sambandsins er viðræðum um aðild lýst sem ferli sem feli m.a. í sér upptöku laga ESB (e. „a process that involves the adoption of established EU law“).
    Því er ljóst að í viðræðunum felst innleiðing á reglum sambandsins en að öðrum kosti getur viðræðum ekki lokið. Viðræður við ESB um aðild eru ekki einungis samningaviðræður sem innihalda engar efnislegar aðgerðir eða breytingar heldur fela þær óhjákvæmilega í sér að umsóknarþjóðir breyta regluverki sínu til samræmis við reglur ESB.

Vinnubrögð utanríkisráðherra og meðferð málsins í utanríkismálanefnd.
    Skýrt er kveðið á um opna samráðsskyldu ríkisstjórnar við almenning og hagsmunaaðila varðandi þingmál ríkisstjórnarinnar í reglum um starfshætti ríkisstjórnar, nr. 791/2018. Þriðji minni hluti vekur athygli á því að ríkisstjórnin hefur ítrekað látið hjá líða að setja mál sín í lögbundið samráðsferli, í trássi við fyrrgreindar reglur, og á það við um tillögu þessa. Þriðji minni hluti lýsir yfir miklum áhyggjum af afstöðu ríkisstjórnarinnar til samráðs við almenning um þingmál og skorti á eftirfylgni hennar með eigin samþykktum. Þriðji minni hluti beinir því til ríkisstjórnarinnar að haga samráði í samræmi við reglur.
    Nefndinni var þröngur stakkur sniðinn vegna tímapressu ríkisstjórnarinnar í málinu og bar málsmeðferðin mjög þess merki. Meiri hluti nefndarinnar hafnaði ítrekað óskum minni hlutans um gestakomur og öflun upplýsinga. Þá létu stjórnvöld í vissum tilvikum hjá líða að svara upplýsingabeiðnum frá nefndinni og veittu ófullnægjandi upplýsingar og svör án þess að meiri hlutinn hefði brugðist við því. Rétt er að halda því til haga að frekari gestakomur hefðu ekki seinkað afgreiðslu málsins, enda var nefndadagur 5. maí sl. sem hefði verið kjörinn til að mæta óskum minni hlutans um gestakomur.
    Afstaða meiri hlutans til upplýsingabeiðna minni hlutans virðist síðan byggjast á misskilningi á hlutverki og heimildum fastanefnda Alþingis og eðli upplýsingabeiðni minni hlutans. Samkvæmt stjórnarskránni og ákvæðum þingskapa fer löggjafinn með eftirlitshlutverk gagnvart stjórnvöldum. Hann getur því óskað eftir upplýsingum hvaðan sem er í þeim tilgangi að sinna því mikilvæga hlutverki og er takmörkun á því ekki að finna í þingskapalögum. Eftirlit nefnda Alþingis með framkvæmdarvaldinu er mikilvægur liður í að tryggja þrískiptingu ríkisvaldsins og hefur þingið þvert á móti ríka heimild samkvæmt þingskapalögum til að afla upplýsinga um þingmál.
    Þriðji minni hluti gerir alvarlega athugasemd við framgöngu meiri hlutans, bæði hvað varðar höfnun upplýsingabeiðna og ófullnægjandi og takmörkuð gögn og að skýringar stjórnvalda hafi verið mótteknar án athugasemda meiri hlutans. Má þar sérstaklega nefna gögn sem utanríkisráðuneytið hugðist veita aðgang að án afhendingar og gegn því að nefndarmenn upplýstu almenning ekki um efni gagnanna.
    Þingsályktunartillagan var afgreidd úr nefnd fyrir hádegi mánudaginn 18. maí sl. þrátt fyrir að öllum upplýsingabeiðnum nefndarinnar hefði ekki verið svarað á þeim tímapunkti. Mikið magn upplýsinga barst einnig sama dag. Meiri hlutinn ákvað hins vegar að fella niður áætlaðan fund nefndarinnar 19. maí og afgreiða málið án þess að allar upplýsingar lægju fyrir. Þriðji minni hluti harmar þessi vinnubrögð meiri hlutans og ítrekar mikilvægi þess að mál séu ekki afgreidd úr nefndum þingsins áður en upplýsingaöflun er lokið. Rök meiri hlutans fyrir þessum vinnubrögðum eru þau að áætlun sem lögð hafi verið fram í upphafi málsins þyrfti að standast.
    Það eitt að einhvers konar áætlun hafi verið lögð fram við upphaf málsmeðferðar getur aldrei bundið hendur nefndarinnar við upplýsingaöflun. Aðeins er um að ræða áætlun sem hægt er að leitast við að fylgja en getur eðli máls samkvæmt tekið breytingum þegar nýjar upplýsingar liggja fyrir.

Dagsetning þjóðaratkvæðagreiðslunnar.
    Lagt er til að þjóðaratkvæðagreiðslan fari fram 29. ágúst nk. Eins og fyrr segir hefur málsmeðferð málsins litast mjög af því að málið verði lögum samkvæmt að afgreiða eigi síðar en 29. maí nk. og ekki megi hnika dagsetningunni um einn einasta dag. Að óbreyttu verður landskjörstjórn einungis veittur lágmarkstími samkvæmt kosningalögum til að kynna málefni þjóðaratkvæðagreiðslunnar en því fylgja ýmsir ókostir.
    Í fyrsta lagi nær megnið af þeim tíma sem landskjörstjórn hefur til að sinna fræðsluskyldu sinni samkvæmt kosningalögum yfir sumarleyfistímann. Í umsögn sinni um málið benti landskjörstjórn á að væntanlegur kjördagur gæti „haft í för með sér ákveðna erfiðleika við almennan undirbúning kosninganna og fræðslustarf í því sambandi hjá framkvæmdaraðilum, þar sem undirbúningur kosninganna þarf þá að fara fram á aðalsumarleyfistíma hérlendis“. Jafnframt benti landskjörstjórn á að tímasetning atkvæðagreiðslunnar kynni „að hafa áhrif á framkvæmd utankjörfundaratkvæðagreiðslu, þar sem erfiðlega getur reynst að manna kjörstaði“.
    Í öðru lagi er rétt að hafa í huga að viðfangsefni þjóðaratkvæðagreiðslu geta verið gríðarlega mismunandi að eðli og umfangi. Þjóðaratkvæðagreiðslan sem hér um ræðir varðar sérstaklega flókið og marglaga mál og fyrirséð er að fræðslan og kynningin sem landskjörstjórn þarf að standa fyrir verði sérstaklega umfangsmikil.
    Í þriðja lagi eru vaxandi áhyggjur af upplýsingaóreiðu vegna þjóðaratkvæðagreiðslunnar, eins og fram kemur í umsögn landskjörstjórnar. Ekki verður spornað við því með öðrum hætti en vandaðri og ítarlegri upplýsingagjöf og fræðslu frá landskjörstjórn. Með því að veita landskjörstjórn eins knappan tíma og mögulegt er innan ramma kosningalaga er um leið verið að takmarka möguleika landskjörstjórnar á að vinna gegn upplýsingaóreiðu á fullnægjandi hátt, þótt það sé vissulega ekki ómögulegt.
    Í umsögn Feneyjanefndarinnar er lögð endurtekin áhersla á að skýrleiki spurningar ráðist ekki einungis af orðalagi hennar heldur einnig af upplýsingagjöf og fræðslu um efni hennar. Í umsögninni er undirstrikað að „valin dagsetning gæti valdið erfiðleikum vegna sumarleyfistímans“. Nefndin bendir á að „það að halda þjóðaratkvæðagreiðsluna að sumri til gæti haft neikvæð áhrif á skipulag kynningarherferðarinnar og á kosningaþátttöku“.
    Engin sérstök rök hafa verið lögð til grundvallar dagsetningunni 29. ágúst, þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir, og ekki verður séð að seinkun dagsetningar þjóðaratkvæðagreiðslunnar til 17. október geti haft neikvæð áhrif í för með sér. Jákvæð áhrif seinkunar á dagsetningu þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru hins vegar ótvíræð, enda yrði landskjörstjórn gefinn rýmri tími til að sinna fræðsluskyldu sinni auk þess sem leiða má líkur að því að kjörsókn verði meiri í október en yfir sumarleyfistímann.
    Í ljósi mikilvægis kynningarefnis og áherslna Feneyjanefndarinnar telur 3. minni hluti að ekki skuli tefla ráðrúmi landskjörstjórnar til að sinna lögbundnum skyldum sínum í tvísýnu. Því er mat 3. minni hluta að rétt og ábyrgt sé að fresta dagsetningu þjóðaratkvæðagreiðslunnar til 17. október svo að öruggt sé að landskjörstjórn gefist nægur tími til að útbúa og kynna fyrir almenningi fullnægjandi fræðsluefni.

Orðalag og skýrleiki spurningarinnar sem lögð verður fyrir kjósendur.
    Í þingsályktunartillögunni er lagt til að eftirfarandi spurning verði borin upp: „Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?“ Unnt verður að svara spurningunni með valmöguleikunum „Já, halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu“ eða „Nei, ekki halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu". Skv. 66. gr. kosningalaga skal leita umsagnar landskjörstjórnar um orðalag og framsetningu spurningar sem leggja á fyrir kjósendur samkvæmt þingsályktun. Utanríkisráðherra leitaði hins vegar ekki umsagnar landskjörstjórnar, lögum samkvæmt, og átelur 3. minni hluti þau vinnubrögð.
    Því kom í hlut utanríkismálanefndar að leita umsagnar landskjörstjórnar. Í umsögn landskjörstjórnar frá 10. apríl sl. gerir hún alvarlegar athugasemdir við orðalag tillögugreinarinnar. Um það vísaði landskjörstjórn bæði til kosningalaga, viðmiða Feneyjanefndarinnar og handbókar IDEA.
    Utanríkismálanefnd leitaði sömuleiðis ráðgjafar Feneyjanefndarinnar. Í áliti hennar frá 22. apríl sl. viðraði nefndin sömu áhyggjur og landskjörstjórn, þ.e. um hvort orðalag spurningarinnar gerði kjósendum kleift að skilja efni þjóðaratkvæðagreiðslunnar og afleiðingar vals þeirra. Í orðalagi tillögugreinarinnar fælust fullyrðingar um niðurstöður sem ekki væri hægt að tryggja. Óljós atriði gætu „leitt til hugsanlegs misskilnings meðal almennings“.
    Utanríkismálanefnd leitaði einnig til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis á grundvelli þingskapalaga og lögðu bæði meiri hluti og minni hluti nefndarinnar til að orðalagi spurningarinnar yrði breytt.
    Í umsögn meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er lagt til að spurningin sjálf verði orðuð með eftirfarandi hætti: „Á Ísland að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið?“ Minni hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar lagði hins vegar til eftirfarandi orðalag: „Á Ísland að ganga til aðildarviðræðna við Evrópusambandið?“ Munurinn á tillögum meiri og minni hluta nefndarinnar er sá að í tillögu meiri hlutans er að finna tilvísun til viðræðnanna sem fram fóru árin 2009–2013 en í tillögu minni hlutans er enga slíka tilvísun að finna.
    Í nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar er tekið undir sjónarmið meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og leggur meiri hlutinn til breytingartillögu á orðalagi spurningarinnar þess efnis.
    Þriðji minni hluti tekur undir sjónarmið minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um að breytingartillaga meiri hluta utanríkismálanefndar og meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um orðalag gangi út frá umdeildri forsendu og sé gildishlaðin. Slíkt ber að varast, sbr. umsögn landskjörstjórnar og Feneyjanefndarinnar. Því er breytingartillaga með nefndaráliti meiri hlutans haldin sama annmarka og orðalag spurningarinnar í þingsályktunartillögunni.

Kostnaður við þjóðaratkvæðagreiðslu og við aðild Íslands að ESB.
    Í greinargerð með þingsályktunartillögunni er ekki að finna mat á fyrirséðum kostnaði við þjóðaratkvæðagreiðsluna. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd óskaði því eftir að fá upplýsingar um mögulegan kostnað frá landskjörstjórn. Í minnisblaði landskjörstjórnar, dags. 24. apríl 2026, er að finna samantekt á áætluðum kostnaði við atkvæðagreiðsluna. Þar kemur fram að helstu kostnaðarliðir við framkvæmd kosninga séu framkvæmd atkvæðagreiðslu utan kjörfundar, verkefni yfirkjörstjórna kjördæma, prentun og dreifing kjörgagna og framlag til sveitarfélaga vegna framkvæmdar kosninga. Gert er ráð fyrir því að fleiri kostnaðarliðir falli til, svo sem vegna kynningar á því málefni sem kosið er um, sbr. 1. mgr. 52. gr. kosningalaga, og vegna hlutverks umboðsmanna, sbr. 60. gr. sömu laga.
    Kostnaðarmat landskjörstjórnar byggist á kostnaðargreiningu vegna síðustu tveggja kosninga og er sett fram með þeim fyrirvara að fjárhæðir hafi ekki verið framreiknaðar með tilliti til verðlagsþróunar og að ýmsar ástæður geti leitt til hækkunar eða lækkunar á kostnaðarliðum. Á grundvelli þeirra forsendna og með ákveðnum fyrirvörum áætlar landskjörstjórn að kostnaður við framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar geti numið um 600–700 millj. kr.
    Þá er hvergi í greinargerð minnst á kostnað Íslands við inngöngu í ESB; framlög Íslands til sambandsins. Í nefndaráliti meiri hlutans er hins vegar vísað til minnisblaðs ráðuneytisins um raungreiðslur Íslands og er þar tekið mið af framlögum Finnlands til ESB. Ekki er rökstutt af hverju miðað er við Finnland í þessum efnum. Ætla mætti að nærtækara væri að miða við ríkari lönd ESB. Raunar er vísað til útreikninga hugveitu í minnisblaði ráðuneytisins, sem þó metur raungreiðslur Íslands talsvert hærri en ráðuneytið.
    Staðreyndin er í það minnsta sú að Ísland yrði svonefndur „nettógreiðandi“ í ESB, þ.e. skyldubundin fjárframlög til ESB næmu mun meiru en það sem fengist til baka frá sambandinu í formi styrkja. Í dag eru tíu ESB-ríki nettógreiðendur en 17 ríki þiggja meira en þau leggja til sambandsins. Til viðbótar eru níu ríki annaðhvort samþykkt eða möguleg umsóknarríki um aðild, þ.m.t. Úkraína og Moldóva. Öll tíu ríkin fengju meira frá ESB en þau myndu greiða til sambandsins og myndu bætast í hóp þeirra sem þiggja framlög frá nettógreiðendunum. Á meðan umsóknir þessara níu ríkja hreyfast lítið hvöttu stjórnendur framkvæmdastjórnar ESB Íslendinga til að flýta þjóðaratkvæðagreiðslunni sem fyrst var boðuð mun síðar.

Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
    Samkvæmt áliti sem nefndin aflaði frá Lagastofnun Háskóla Íslands, dags. 20. apríl 2026, er það ótvírætt að breyta þyrfti stjórnarskránni áður en kæmi til þess að Ísland gengi í ESB. Breytingin fæli í sér víðtækt framsal á framkvæmdar-, dóms- og löggjafarvaldi frá íslenskum stjórnvöldum og Alþingi til ESB.
    Í áliti Lagastofnunar var því einnig velt upp hvenær í aðlögunarferlinu væri rétt að ráðast í stjórnarskrárbreytingar. Í álitinu kemur fram að aðild Íslands að ESB geti ekki tekið gildi fyrr en að loknum stjórnarskrárbreytingum. Lagastofnun telur nærtækast að nauðsynlegar stjórnarskrárbreytingar yrðu að veruleika áður en viðræður við ESB hæfust eða aðildarsamningur yrði borinn undir þjóðaratkvæði. Þrátt fyrir að Lagastofnun telji ekki „með öllu útilokað“ að viðræður um hugsanlegar undanþágur Íslands í tengslum við aðild hefðu áhrif á mótun orðalags stjórnarskrárákvæðis um valdframsal íslenska ríkisins til ESB, telur hún „það heldur langsótt í ljósi þess umfangsmikla valdframsals sem aðild að ESB hlýtur í öllu falli að leiða af sér“.
    Þriðji minni hluti tekur undir álit Lagastofnunar og telur að betur hefði farið á því ef ríkisstjórnin hefði undirbúið umsóknarferlið með viðunandi hætti og gert ráð fyrir að ráðast í stjórnarskrárbreytingar áður en viðræður um aðild hæfust.

Að lokum.
    Þriðji minni hluti telur að ekki sé unnt að kalla þjóðina til atkvæðagreiðslu um jafn afdrifaríkt mál án þess að fyrir liggi skýr samningsskilyrði, greinargerð um ófrávíkjanlegar kröfur Íslands í viðræðum og raunhæft mat á stjórnskipulegum, efnahagslegum og pólitískum áhrifum viðræðna við ESB.
    Málsmeðferð ríkisstjórnarinnar og meiri hlutans hefur einkennst af hraða, skorti á upplýsingagjöf og tilhneigingu til að treysta á tæknilega niðurstöðu innan embættiskerfis ESB fremur en á pólitískan veruleika innan lands frá árinu 2013.
    Þjóðaratkvæðagreiðsla sem fer fram án skýrra forsendna, fullnægjandi upplýsingagjafar og án þess að kjósendur viti hvaða hagsmuni stjórnvöld hyggjast verja í viðræðum við ESB er vanhugsuð. Kjósendur verða að vita hvað felst efnislega í lýðræðislegu umboði þeirra og til hvaða stjórnskipulegu breytinga það leiðir.
    Með dagsetningu þjóðaratkvæðagreiðslunnar er að óþörfu verið að sníða landskjörstjórn eins þröngan stakk og heimilt er samkvæmt lögum og felur það í sér áskoranir og erfiðleika við framkvæmd kosninganna. Engin rök hafa verið færð fyrir nauðsyn þess að þjóðaratkvæðagreiðslan fari fram 29. ágúst nk. og eigi síðar. Því leggur 3. minni hluti til að dagsetningu hennar verði frestað til 17. október nk. svo að tryggja megi að framkvæmd kosninganna og kynning á þeim verði með besta móti. Þá leggur 3. minni hluti einnig til að orðalagi spurningarinnar verði breytt til samræmis við tillögu minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Alþingi, 20. maí 2026.

Diljá Mist Einarsdóttir, frsm.

Hildur Sverrisdóttir.