Ferill 443. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1236 — 443. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Miðstöð menntunar og skólaþjónustu, lögum um grunnskóla og lögum um framhaldsskóla (miðlægur nemendagagnagrunnur).
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá mennta- og barnamálaráðuneyti, Barnaheillum, Hagstofu Íslands, Persónuvernd, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Samtökum menntafyrirtækja og ÖBÍ réttindasamtökum.
Nefndinni bárust tíu umsagnir auk minnisblaðs frá mennta- og barnamálaráðuneyti og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu er stafrænum gagnagrunni komið á fót til að uppfylla lögbundnar skyldur og halda miðlægt utan um skráningu upplýsinga um nemendur í grunn- og framhaldsskólum. Markmiðið er m.a. að styðja við stafræna þróun, samræma skráningar á landsvísu, auka skilvirkni og yfirsýn í skólastarfi og þjónustu við nemendur og skóla.
Umfjöllun nefndarinnar.
Markmið og tilgangur miðlægs nemendagrunns.
Miðlægum stafrænum gagnagrunni er ætlað að tryggja áreiðanlegar og samræmdar upplýsingar í skólastarfi og tryggja varðveislu, aðgengi og rekjanleika gagna. Í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins segir hvaða upplýsingar heimilt er að skrá í nemendagrunninn en meðal þeirra eru persónuupplýsingar, svo sem nöfn og heimilisföng nemenda og forsjáraðila þeirra, upplýsingar um skólavist, stuðningsþarfir, þar á meðal heilsufarsupplýsingar og upplýsingar um félagslegar aðstæður, sem og upplýsingar um starfsfólk skóla.
Umsagnaraðilar tóku flestir undir markmið frumvarpsins um að samræma og bæta gæði upplýsinga um skólastarf fyrir nemendur. Bent var á að skráning framangreindra upplýsinga gæti nýst til að bæta þjónustu við nemendur, auka samræmi og gæði í skólastarfi, sem og að einfalda flutning nemenda milli skóla og skólastiga. Fram komu þó athugasemdir og ólík sjónarmið um útfærslur og tilgang gagnasöfnunar í nemendagrunninn, m.a. hvað varðar söfnun og aðgang að persónuupplýsingum. Í umsögnum um málið frá Barnaheillum, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Persónuvernd var bent á að óljóst væri hvert markmið og tilgangur gagnagrunnsins væri, svo sem hvaða upplýsingum ætti að safna og í hvaða tilgangi. Sérstaklega var bent á óljósan tilgang söfnunar heilsufarsupplýsinga um nemendur, svo og hvernig slíkar upplýsingar yrðu nýttar. Að því virtu þyrfti að skýra nánar hvaða hlutverki grunnurinn ætti að þjóna, sérstaklega með hliðsjón af réttindum barna, og afmarka betur hvaða upplýsingar mætti skrá í gagnagrunninn, í hvaða tilgangi og hverjir hefðu aðgang að þeim.
Í minnisblaði frá mennta- og barnamálaráðuneyti, dags. 20. maí 2026, var bent á að tilgangur miðlægs nemendagrunns væri að uppfylla markmið og lögbundnar skyldur. Gagnasöfnun í grunninn þyrfti að því virtu ávallt að samræmast lögum um Miðstöð menntunar og skólaþjónustu, nr. 91/2023, lögum um grunnskóla, nr. 91/2008, og lögum um framhaldsskóla, nr. 92/2008, sbr. 2. gr. frumvarpsins. Þá var bent á að nánar yrði kveðið á um afmörkun þeirra gagna sem safna mætti í reglugerð.
Í skýringum við 2. mgr. 2. gr. í greinargerð með frumvarpinu eru tilgreindir þeir fimm flokkar af upplýsingum sem heimilt verður að skrá í grunninn, að því marki sem nauðsynlegt er til að veita lögbundna menntun eða þjónustu. Afmörkun á þeim upplýsingum sem verður heimilt að skrá byggist á meðalhófsreglu laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, enda skuli lágmarka söfnun persónuupplýsinga með hliðsjón af því að vera nægileg, viðeigandi og takmörkuð við það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar. Sérstaklega er vísað til þess að með heilsufarsupplýsingum sé m.a. átt við upplýsingar um ofnæmi, aðstoð við lyfjagjöf og hvort fyrir liggi greining sem getur t.d. haft áhrif á nám. Vinnsla slíkra viðkvæmra persónuupplýsinga sé því aðeins heimil að því marki sem nauðsyn krefur til að tryggja barninu öryggi, menntun og þjónustu sem það á rétt á samkvæmt lögum.
Meiri hlutinn áréttar að með frumvarpinu er lagt til að skýra heimildir til gagnaöflunar, vinnslu og nýtingar gagna til að sinna afmörkuðum lögbundnum verkefnum sem eru nauðsynleg til að tryggja virkni miðlægs nemendagrunns. Gagnasöfnun í miðlægan nemendagrunn er nauðsynleg til að bæta yfirsýn yfir nemendur, stuðla að samræmingu og öryggi gagna og gera stjórnvöldum kleift að nýta þær upplýsingar markvisst í þágu skólastarfs og stefnumótunar.
Meiri hlutinn bendir á að með miðlægum nemendagrunni er í fyrsta sinn komið á fót stafrænu kerfi með samræmdri skráningu gagna sem tengjast hagsmunum barna og ungmenna vegna lögbundinna hlutverka aðila á sviði menntunar og farsældar barna og ungmenna. Hingað til hafa upplýsingar, svo sem um skólavist, flutning milli sveitarfélaga og námsframvindu, ekki verið aðgengilegar á einum stað. Meiri hlutinn telur mikilvægt að frumvarpið nái fram að ganga með það að markmiði að styðja við lögbundnar skyldur á grundvelli gildandi laga til hagsbóta fyrir nemendur, kennara og aðra hagaðila, enda er með samræmdri skráningu í einn miðlægan grunn lagður grundvöllur að betri yfirsýn og samfellu í upplýsingum, þannig að nemendur hljóti viðeigandi þjónustu í samræmi við gildandi lög.
Aðgangur að miðlægum nemendagrunni.
Með tilliti til tilgangs miðlægs nemendagrunns og gagnasöfnunar er í 4. mgr. 2. gr. frumvarpsins kveðið á um hverjir skuli hafa aðgang að grunninum og þeim upplýsingum sem þar er safnað. Aðgangurinn er bundinn við þá sem bera ábyrgð á verkefnum samkvæmt lögum og að því marki sem þeim er nauðsynlegt til að sinna lögbundnu hlutverki sínu. Þar undir falla til að mynda skólar, rekstraraðilar þeirra, sveitarfélög og aðilar skólaþjónustu. Þá ber Miðstöð menntunar og skólaþjónustu ábyrgð á rekstri, öryggi, aðgangsstýringu og varðveislu grunnsins.
Við umfjöllun nefndarinnar komu fram ábendingar um hvort þörf væri á skýrari reglum um það hverjir hefðu aðgang að gögnum í miðlægum nemendagrunni. Í umsögn Persónuverndar var bent á að frumvarpið yrði að tryggja skýra afmörkun aðgangsheimilda og að upplýsingum yrði ekki deilt milli skóla án samþykkis hinna skráðu, eða forráðamanna þeirra eftir því sem við á. Þá bentu m.a. Barnaheill á mikilvægi þess að framhaldsskólar fengju ekki aðgang að gögnum úr grunninum fyrr en eftir innritun nemanda í viðkomandi framhaldsskóla. Upplýsingum úr grunninum væri ekki ætlað að hafa áhrif við innritun nemanda í framhaldsskóla. Þá var í umsögn Hagstofu Íslands bent á mikilvægi upplýsinga í nemendagagnagrunni fyrir stofnunina til söfnunar menntatölfræði. Lagði stofnunin áherslu á að tekið yrði mið af hlutverki hennar samkvæmt lögum um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, nr. 163/2007.
Í minnisblaði mennta- og barnamálaráðuneytis, dags. 20. maí 2026, kemur fram að 2. gr. frumvarpsins kveði á um ramma um miðlægan nemendagrunn, þar á meðal um ábyrgðarskiptingu. Þá væri ráðherra með 7. mgr. 2. gr. falin reglugerðarheimild, þar sem m.a. skuli kveða á um hvaða aðilar hafi aðgang að nemendagrunninum, um verklag og skilyrði við vinnslu og miðlun upplýsinga, um upplýsingaskyldu gagnvart foreldrum, nemendum og samþykki þeirra til miðlunar.
Meiri hlutinn tekur undir það sem fram kemur í minnisblaði ráðuneytisins, sem og í skýringum við 4. mgr. 2. gr., þar sem fjallað er nánar um aðgang og ábyrgðarskiptingu. Þar kemur fram að aðgangsheimildir verði skýrt afmarkaðar og aðgangsstýrðar og að vinnslan skuli ekki vera umfram það sem nauðsyn krefur. Meiri hlutinn undirstrikar jafnframt að tryggt verði að framhaldsskólar muni ekki fá aðgang að upplýsingum úr grunninum fyrr en eftir innritun nemanda í viðkomandi skóla. Þannig geti upplýsingar úr grunninum ekki haft áhrif við innritun nemanda í framhaldsskóla, enda færi það gegn markmiðum og tilgangi frumvarpsins. Meiri hlutinn ítrekar að aðgangur að upplýsingum til þriðju aðila verði ekki veittur nema á grundvelli sérstakrar lagaheimildar eða samþykkis í samræmi við lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
Reglugerðarheimild og persónuverndarsjónarmið.
Í 7. mgr. 2. gr. frumvarpsins er ráðherra falið að setja reglugerð þar sem kveðið verður nánar á um skráningu og vinnslu persónuupplýsinga í miðlægan nemendagrunn. Í skýringum við ákvæðið kemur fram að reglugerðin skuli kveða á um hvaða persónuupplýsingar megi vinna með og í hvaða tilgangi, verklag og skilyrði við vinnslu og miðlun þeirra, hverjir hafi aðgang o.s.frv. Þá er gert ráð fyrir að óskað verði umsagnar Persónuverndar við vinnslu reglugerðarinnar, í samræmi við 39. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.
Í viðbótarumsögn Persónuverndar sem barst um málið telur stofnunin nauðsynlegt að drög að reglugerð liggi fyrir við gildistöku laganna þar sem þær reglur séu sérstaklega mikilvægar fyrir rekstur gagnagrunnsins. Þá komu fram sjónarmið í umsögn Reykjavíkurborgar um að kveða þyrfti nánar á um vinnslu persónuupplýsinga í frumvarpinu sjálfu en ekki í reglugerð.
Í minnisblaði mennta- og barnamálaráðuneytis er bent á að um sé að ræða upplýsingar sem þegar eigi að skrá samkvæmt lögum, en með miðlægum nemendagrunni er ætlunin að skráning verði samræmd, áreiðanleg og skilvirk. Frumvarpið snýr því ekki að söfnun frekari upplýsinga, heldur að styðja við lögbundin verkefni Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu og búa betur um þau gögn sem nú þegar er safnað á grundvelli lögbundinna verkefna. Þá undirstrikar ráðuneytið að reglugerðin verður unnin í samráði við Persónuvernd.
Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í umsögn Persónuverndar um mikilvægi þess að meðalhófs sé gætt við vinnslu persónuupplýsinga, þar á meðal skráningu á heilsufarslegum og félagslegum þáttum, sem skuli endurspeglast við setningu reglugerðar þar sem afmarkað verði nánar hvaða einstöku tegundir upplýsinga megi skrá. Þá kemur fram í greinargerð með frumvarpinu að við vinnslu þess hafi verið gert mat á áhrifum á persónuvernd. Niðurstöður matsins benda til þess að frumvarpið gangi ekki lengra en nauðsyn krefur gagnvart rétti einstaklinga til persónuverndar þegar litið er til þess ávinnings sem vinnslan mun skila.
Tæknileg útfærsla miðlægs nemendagagnagrunns.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að horft sé til þess að miðlægur nemendagrunnur geti greint rauntímagögn úr menntakerfinu svo unnt sé að fylgjast með þróun þess og stöðu. Í umsögn Samtaka iðnaðarins og Samtaka menntafyrirtækja er lagt til að kveðið verði á um að nemendagrunnurinn verði innleiddur með svokallaðri API-tengingu. Með slíkri tengingu væri hægt að fá rauntímagögn til að nýta í daglegu skólastarfi.
Í minnisblaði mennta- og barnamálaráðuneytis, dags. 20. maí 2026, er bent á að það tíðkist ekki í lagasetningu að kveða á um tæknilega útfærslu kerfis, svo sem hvaða staðlaða aðgangi kerfi eigi að búa yfir. Frumvarpinu sé eingöngu ætlað að fjalla um lagagrundvöllinn, ekki tæknilega framkvæmd. Hins vegar verði í umræddri reglugerð skv. 7. mgr. 2. gr. hægt að kveða nánar á um útfærslu á ýmsum atriðum, þ.m.t. um framkvæmd og tæknilega útfærslu í samræmi við tækniþróun á sviðinu. Að því virtu tekur meiri hlutinn undir með ráðuneytinu og telur ekki ástæðu til að gera breytingu á frumvarpinu sem kveði á um staðlaða tengingu.
Breytingartillögur.
Miðlægur nemendagrunnur á leikskólastigi.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um gildissvið frumvarpsins með tilliti til leikskóla. Þegar drög að frumvarpinu voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda var upphaflega lagt til að efni frumvarpsins næði til leikskóla auk grunn- og framhaldsskóla en fallið var frá því áður en frumvarpið var lagt fram á Alþingi. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að tekið hafi verið undir ábendingar Sambands íslenskra sveitarfélaga um að undanskilja leikskóla frá efni frumvarpsins að svo stöddu í ljósi þess að rekstur þeirra væri ekki lögbundið verkefni sveitarfélaga. Þess í stað yrði frekari undirbúningur að samræmdu kerfi allra skólastiga áfram í þróun í góðu samráði við sveitarfélögin.
Í minnisblaði mennta- og barnamálaráðuneytis, dags. 20. maí 2026, kemur fram að ráðuneytið leggi til breytingu á frumvarpinu sem miði að því að það nái einnig til leikskólastigsins. Fram kemur að ráðuneytið telji nauðsynlegt að miðlægur nemendagrunnur nái einnig yfir leikskólastigið til að unnt sé að afla samræmdra upplýsinga um stöðu barna á leikskólastigi á landsvísu. Þá benti ráðuneytið jafnframt á að sérstakt skimunarpróf, HLJÓM-2, væri komið á stafrænt form. Skimunin er framkvæmd til að meta hljóðkerfis- og málvitund elstu barna á leikskóla og greina þau sem eru í áhættu á lestrarerfiðleikum þegar formlegt lestrarnám hefst. Að lokum bendir ráðuneytið á að áætlaður kostnaður ríkisins er lýtur að þessum þætti væri um 30 millj. kr.
Meiri hlutinn tekur undir framangreindar tillögur og leggur til að frumvarpið taki til leikskóla til viðbótar við grunn- og framhaldsskóla. Telur meiri hlutinn það mikilvægt til að stuðla enn frekar að markmiði um samræmingu skráningar á landsvísu og að auka yfirsýn í skólastarfi og þjónustu við nemendur og skóla. Tilgangur grunnsins snúi að því að uppfylla markmið og lögbundnar skyldur sem kveðið er á um í lögum um leikskóla, nr. 90/2008.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við 2. gr.
a. 1. málsl. 1. efnismgr. orðist svo: Miðstöð menntunar og skólaþjónustu skal starfrækja miðlægan nemendagrunn fyrir leik-, grunn- og framhaldsskólastig.
b. Á undan orðunum „lögum um grunnskóla“ í 2. málsl. 1. efnismgr., 1. málsl. 4. efnismgr. og 1. málsl. 5. efnismgr. komi: lögum um leikskóla.
c. Á undan orðunum „grunn- og framhaldsskóla“ í 1. málsl. 3. efnismgr. komi: leik-.
2. Á undan orðunum „grunn- og“ í 3. gr. komi: leik-.
3. Við bætist nýr kafli, er verði II. kafli, með fyrirsögninni: Breyting á lögum um leikskóla, nr. 90/2008, með tveimur greinum, svohljóðandi:
a. (4. gr.)
Við 26. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Hvert sveitarfélag ber ábyrgð á innritun barna í leikskóla. Miðstöð menntunar og skólaþjónustu getur annast umsýslu með innritun barna í leikskóla.
b. (5. gr.)
Á eftir 4. mgr. 30. gr. a laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Um skráningu og vinnslu upplýsinga í miðlægan nemendagrunn fer samkvæmt lögum um Miðstöð menntunar og skólaþjónustu.
4. Fyrirsögn frumvarpsins orðist svo: Frumvarp til laga um breytingu á lögum um Miðstöð menntunar og skólaþjónustu, lögum um leikskóla, lögum um grunnskóla og lögum um framhaldsskóla (miðlægur nemendagrunnur).
Alþingi, 26. maí 2026.
| Víðir Reynisson, form. |
Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir, frsm. | Grímur Grímsson. |
| Guðmundur Ari Sigurjónsson. | Jón Pétur Zimsen. | Sandra Sigurðardóttir. |
| Sigurður Örn Hilmarsson. |
