Ferill 230. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1249 — 230. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um brottfararstöð.
Frá 2. minni hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Umfjöllun nefndarinnar.
Með frumvarpi þessu er ætlunin að víkja frá þeirri framkvæmd að vista útlendinga í fangelsi sem fremur ætti að vista í brottfararstöð þar sem tryggður er viðeigandi aðbúnaður og þjónusta. Einnig er ætlunin að innleiða og tryggja framkvæmd svokallaðrar skimunarreglugerðar.
Annar minni hluti tekur undir mikilvægi þess að Ísland uppfylli skuldbindingar sínar á grundvelli Schengen-samstarfsins og að horfið verði frá núverandi fyrirkomulagi um vistun fólks í fangelsi fyrir brottflutning. Taka má undir mikilvægi og markmið frumvarpsins hvað brottfararstöð varðar enda hefur úrræðaleysi einkennt þá stöðu um langt skeið. Öðru máli gegnir um innleiðingu og framkvæmd skimunarreglugerðar og færslu móttökumiðstöðvar á sama stað.
Í minnisblaði frá dómsmálaráðuneyti, dags. 12. mars 2026, kemur fram að ekki sé gert ráð fyrir að einstaklingar sem sæta skimun séu að jafnaði vistaðir á brottfararstöð. Þvert á yfirlýsingar um að frumvarpið feli einvörðungu í sér lokað úrræði sem hafi takmörkuð, ef einhver, áhrif á innviði og nærsamfélag tekur meiri hluti allsherjar- og menntamálanefndar undir í nefndaráliti sínu að brýnt sé að einstaklingar sem sæta skimun verði að jafnaði ekki vistaðir á brottfararstöð.
Af frumvarpinu og nefndaráliti meiri hluta verður ráðið að skimunarferli feli að jafnaði ekki í sér vistun í lokuðu úrræði heldur byggist á tilkynningarskyldu eða skyldu til að halda sig á tilteknu svæði. Eftir yfirferð á nefndaráliti meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar er ljóst að ýmis atriði sem komu fram í fyrri umsögnum, meðal annars frá Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum og Reykjanesbæ, hafa enn ekki fengið fullnægjandi úrlausn eða skýringar.
Mikilvægt er að ítreka að lagasetning sem þessi verður að byggjast á gagnsæju samráði við þau sveitarfélög sem líklegt er að verði fyrir mestum áhrifum af starfseminni áður en frumvarpið er samþykkt sem lög frá Alþingi. Enn skortir heildstætt mat á áhrifum fyrirhugaðrar starfsemi á samfélag, innviði og þjónustukerfi á Suðurnesjum, þar á meðal lögreglu, heilbrigðisþjónustu, barnavernd og aðra grunnþjónustu sveitarfélaga.
Um eðli og umfang starfseminnar.
Brottfararstöð er í frumvarpinu fyrst og fremst kynnt sem lokað úrræði. Mikilvægt er að skýrt komi fram að samkvæmt frumvarpinu og þeim upplýsingum sem liggja fyrir er ekki einungis um lokað úrræði að ræða heldur einnig opið úrræði þar sem fyrirhugað er að reka móttökumiðstöð og skimunarstöð samhliða starfsemi brottfararstöðvar. Í 2. mgr. 27. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, segir að móttökumiðstöð skuli vera opið móttöku- og þjónustuúrræði fyrir umsækjendur við komu þeirra til landsins.
Af þessu leiðir að umfang starfseminnar og áhrif á nærumhverfi kunna að verða umtalsvert meiri en einungis felst í brottfararstöð. Fram kemur í nefndaráliti meiri hluta að gert sé ráð fyrir uppbyggingu bæði móttökumiðstöðvar og brottfararstöðvar á Suðurnesjum. Því er ljóst að starfsemin í heild mun ekki aðeins snúa að einstaklingum sem sæta frelsissviptingu eða vistun samkvæmt ákvæðum laganna heldur einnig einstaklingum sem dvelja í opnu móttökuúrræði. Innleiðing skimunarreglugerðarinnar breytir engu þar um. Mikilvægt er að þetta sé skýrt orðað við áframhaldandi meðferð málsins, enda getur sú framsetning að einvörðungu sé um „lokað úrræði“ að ræða gefið villandi mynd af raunverulegu umfangi starfseminnar og þar með áhrifum hennar.
Um tengsl við útlendingalög, móttökukerfi, þjónustuskyldur og áhrif á innviði.
Í fyrri umsögnum er bent á að samkvæmt útlendingalögum og greinargerð með frumvarpi um brottfararstöð sé gert ráð fyrir samþættingu verkefna sem áður hafi verið rekin á mismunandi stöðum, þ.m.t. móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd, skimunar, brottfararúrræðis og starfsemi heimferða- og fylgdadeildar.
Þessi samþætting verkefna kallar á mikinn undirbúning og vert er að benda á að enn liggur ekki fyrir með fullnægjandi hætti hvernig ábyrgð og kostnaðarskiptingu verði háttað á milli stofnana né hvort starfsemin hafi áhrif á þjónustu við íbúa. Fagleg nálgun hefði verið samráð, íbúafundir og greining á áhrifum í takt við athugasemdir við frumvarpið, fyrst í samráðsgátt og svo við vinnslu málsins af hálfu allsherjar- og menntamálanefndar.
Sem fyrr segir liggur ekki fyrir heildstætt áhrifamat vegna starfseminnar á samfélag og inviði á Suðurnesjum. Ekki hefur verið skýrt hvernig tryggja eigi að aukin verkefni lögreglustjórans á Suðurnesjum verði fullfjármögnuð þannig að þau komi ekki niður á annarri löggæslu og þjónustu á svæðinu. Enn er óljóst hvernig aðkoma Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja verður útfærð og hvernig tryggt verður að þjónusta við íbúa svæðisins skerðist ekki vegna nýrra verkefna.
Í því sambandi sætir furðu að samkvæmt frumvarpinu og ráðuneyti dómsmála er ekki gert ráð fyrir að skyldur falli til af hálfu sveitarfélaga hvað starfsemina varðar. Þó er alveg ljóst að þær skyldur virkjast óháð tímabundinni veru í móttökubúðum auk þess sem skimunarreglugerð felur í sér tilkynningarskyldu samkvæmt frumvarpinu. Því liggur það í hlutarins eðli að útlendingar verði vistaðir á svæðinu og þeim beri að tilkynna sig með reglulegu móti. Leiti þeir til sveitarfélaga af ýmsum ástæðum verður ekki séð að hægt verði samkvæmt lögum að neita þeim um þjónustu. Hið sama gildir um heilbrigðisþjónustu á svæðinu.
Óljóst er hvort fjármagn muni fylgja þeim verkefnum sem um ræðir. Sérstaklega skal tekið fram að sveitarfélaginu ber að veita þjónustu samkvæmt sveitarstjórnarlögum, m.a. þeim flóttamönnum sem dvelja í móttökustöð um lengri eða skemmri tíma. Ekki er neinn tímarammi í lögum um hvenær þjónustuskylda virkjast eins og haldið er fram í minnisblaði dómsmálaráðuneytis. Óljóst er einnig hvort lögheimilisskráningu þurfi til en hingað til hafa þjónustuskyldur virkjast við búsetuskráningu. Við þetta má bæta að sveitarfélög hafa enn ekki fengið fullnægjandi upplýsingar um staðsetningu, umfang eða öryggisfyrirkomulag starfseminnar þrátt fyrir lögbundið hlutverk þeirra samkvæmt skipulagslögum.
Um samráð og upplýsingagjöf.
Lögð er áhersla á að nauðsynlegt sé að ríkisvaldið eigi virkt og formlegt samráð við sveitarfélög á Suðurnesjum áður en endanleg ákvörðun verður tekin um staðsetningu og framkvæmd starfseminnar. Í ljósi þess að fyrirhuguð starfsemi felur bæði í sér lokað og opið úrræði er talið sérstaklega mikilvægt að upplýsingar um umfang, fjölda vistmanna, þjónustuþarfir, öryggismál og áhrif á innviði liggi skýrt fyrir áður en frumvarpið verður afgreitt.
Ófagleg nálgun gagnvart flóttafólki og nærsamfélagi.
Á undanförnum árum hefur flóttamannavandi aukist verulega og hefur það leitt til aukinnar umræðu um móttöku flóttafólks, aðlögun þess, þjónustuþörf og áhrif á innviði. Í því sambandi er mikilvægt að halda því til haga að fólk á flótta er sérstaklega viðkvæmur hópur sem er útsettur fyrir misnotkun, mansali og fjárkúgun, svo eitthvað sé nefnt. Börn eru þar allra viðkvæmust. Því ber að fagna að horfið hafi verið frá því að vista börn í brottfararstöð en þess í stað verði þeim útvegaðar sérstakar vistarverur innan fjölskylduhúsnæðis. Leiða má að því líkur að umrætt fjölskylduúrræði verði einnig staðsett á sama stað. Enn fremur tekur meiri hlutinn sérstaklega fram að börn skuli hafa rétt á að sinna frístundastarfi og aðgang að barnvænu og öruggu leik- og útivistarsvæði. Hvergi er minnst á aðkomu sveitarfélaga eða annarra þjónustuaðila hvað varðar tómstundastarf barna sem vistuð verða í úrræðinu né fylgir nein skilgreining á því í hverju það felst.
Opnar móttökubúðir og þjónusta Vinnumálastofnunar.
Fólk sem flýr stríðsátök heima fyrir eða vegna annarra ástæðna leggur á sig mikið erfiði til þess að leita skjóls í öðrum löndum. Hafið er yfir vafa að umsækjendur um alþjóðlega vernd njóta verndar á Íslandi samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna. Þeir umsækjendur sem sækja hér um alþjóðlega vernd og teljast líklegir til þess að hljóta slíka vernd eru samkvæmt lögum frjálsir ferða sinna á meðan mál þeirra er í vinnslu. Ekkert heimilar vistun þess fólks í lokuðu úrræði hér á landi og er sá hópur því í grundvallaratriðum frábrugðinn þeim hópi sem samkvæmt úrskurði skal sæta vistun í brottfararstöð.
Þriðji hópurinn sem einnig er nefndur í greinargerð með frumvarpinu er í svokallaðri umborinni dvöl. Brottflutningur þess fólks er oftar en ekki vandkvæðum bundinn þó svo að umsókn þess um vernd hafi verið hafnað. Kann það að skýrast af ýmsum ástæðum. Má þar nefna skort á ferðaskilríkjum, heilsufarsástæður, tregðu við móttöku í heimaríki eða jafnvel algjöran skort á samvinnu íslenskra stjórnvalda við heimaríkið. Fyrir liggur að samningi stjórnvalda við Rauða krossinn á Íslandi um neyðarskýli fyrir þá aðila sem um ræðir hefur verið sagt upp. Dvelja þeir aðilar nú í tímabundnu úrræði stjórnvalda í Hafnarfirði. Mikilvægt er að nefna umræddan hóp enda sýna dæmi frá Norðurlöndunum að úrræðaleysi einkennir oft stöðu hans. Óljóst er í frumvarpinu hvort hópurinn verði vistaður í brottfararstöð enda er þar ekki um langtímaúrræði að ræða.
Að þessu sögðu verður ekki hjá því komist að velta upp þeirri spurningu hversu faglegt það sé að láta hagræðingarsjónarmið ráða för og sameina á einum stað brottfararstöð, opna móttökustöð og eftir atvikum úrræði fyrir þá aðila sem ekki er hægt að senda úr landi. Ljóst er að lagaleg staða þess fólks er mjög misjöfn rétt eins og þjónustuþörf þess. Vert er að nefna að í Danmörku eru umrædd úrræði sjaldnast rekin á sama stað. Staðsetning móttökustöðvar nærri brottfararstöð hefur þar í landi verið gagnrýnd enda er einn hópurinn úrskurðaður í lokað úrræði á meðan hinn bíður á milli vonar og ótta um hvort umsókn hans um vernd hljóti samþykki.
Staðsetning brottfararstöðvar og samráð við sveitarfélög.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að gert verði ráð fyrir að brottfararstöð verði komið upp á Suðurnesjum. Einnig standi til að flytja móttökumiðstöð skv. 27. gr. laga um útlendinga á Suðurnesin og að lögreglustjórinn á Suðurnesjum verði með starfseiningu þar ásamt því að bera ábyrgð á rekstri brottfararstöðvar. Gert er ráð fyrir að gengið verði til samninga á svæðinu um þá heilbrigðisþjónustu sem vistmönnum mun standa til boða. Í þessu tilliti er mikilvægt að benda á misvísandi sjónarmið sem fram koma af hálfu ráðuneytisins um áhrif fyrirhugaðrar brottfararstöðvar og móttökumiðstöðvar á nærsamfélag á Suðurnesjum. Annars vegar er byggt á því að áhrif á sveitarfélög verði takmörkuð þar sem um lokað úrræði sé að ræða, einstaklingar verði ekki lögheimilisskráðir og dvöl í móttökumiðstöð verði almennt skammvinn. Hins vegar gerir frumvarpið sjálft ráð fyrir sérstakri uppbyggingu úrræða á svæðinu, starfsstöð fyrir lögreglu, samningum um heilbrigðisþjónustu og auknu samráði við sveitarfélög og þjónustuaðila vegna framkvæmdarinnar.
Ljóst er að skortur er á skýrari afmörkun af hálfu stjórnvalda um raunveruleg áhrif úrræðanna á innviði, þjónustu og nærsamfélag. Því er ítrekað mikilvægi þess að fyrir liggi heildstætt mat á áhrifum áður en ráðist verður í frekari útfærslu úrræðanna. Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis kemur einnig fram að einstaklingar sem sæta skimun á landamærum verði að jafnaði ekki vistaðir á brottfararstöð heldur verði þeim almennt gert að sæta tilkynningarskyldu eða halda sig á tilteknu svæði á meðan skimunarferli stendur yfir.
Í því ljósi er vandséð hvernig það samræmist fullyrðingum um að áhrif á nærsamfélag og sveitarfélög verði óveruleg á þeim grundvelli að um lokað úrræði sé að ræða. Fyrirkomulag móttökumiðstöðvar, skimunarúrræða og brottfararstöðvar mun því óhjákvæmilega hafa í framkvæmd áhrif á innviði, þjónustu og samfélag á Suðurnesjum, einkum ef einstaklingar í skimunarferli verða ekki vistaðir innan lokaðs úrræðis á meðan málsmeðferð stendur yfir. Í ljósi þess gríðarlega fjölda sem stjórnvöld á einum tíma höfðu í þjónustu sinni á Suðurnesjum má gera ráð fyrir andstöðu margra við uppbyggingu og samrekstur úrræðanna á einum og sama staðnum. Vert er að benda á að samrekstur sem þessi getur ekki þjónað hagsmunum þeirra aðila sem sækja um alþjóðlega vernd enda eru þeir aðilar í ólíkri stöðu eins og áður hefur verið fjallað um.
Niðurlag.
Ekki eru gerðar athugasemdir við það markmið að tryggja skilvirka framkvæmd útlendingalaga og málsmeðferð í málaflokknum. Hins vegar verður að tryggja að lagasetningin byggist á skýrum upplýsingum um raunverulegt umfang starfseminnar, fullnægjandi samráði við sveitarfélög og raunhæfu mati á áhrifum á umsækjendur um alþjóðlega vernd, samfélag og innviði.
Mikilvægt er að við áframhaldandi meðferð málsins verði sérstaklega tekið mið af því að hér er ekki einungis um lokað úrræði að ræða heldur einnig opna móttöku- og skimunarstarfsemi sem fellur undir framkvæmd útlendingalaga og mun hafa veruleg áhrif á nærumhverfi og þjónustukerfi á Suðurnesjum.
Breytingartillögur.
Að framangreindu virtu leggur 2. minni hluti til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við 5. gr. bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Brottfararstöð samkvæmt lögum þessum skal einvörðungu vera lokað brottfararúrræði fyrir útlendinga sem sæta ákvörðun um vistun á brottfararstöð á grundvelli laga um útlendinga. Brottfararstöð skal ekki jafnframt rekin sem almenn móttökumiðstöð skv. 27. gr. laga um útlendinga, úrræði vegna skimunar skv. 19. gr. a sömu laga eða almennt búsetu- eða þjónustuúrræði fyrir útlendinga sem ekki sæta ákvörðun um vistun á brottfararstöð.
2. 21. gr. orðist svo:
Lög þessi öðlast þegar gildi. Brottfararstöð skal þó ekki taka til starfa fyrr en 1. desember 2026.
Þrátt fyrir 1. málsl. 1. mgr. skulu a-, b-, c-, e-, g-, h-, i-, k-, l-, m- og n-liðir 1. tölul. 22. gr. taka gildi 1. desember 2026.
Ákvæði d-, f- og j-liðar 1. tölul. 22. gr., að því marki sem þau varða innleiðingu og framkvæmd reglugerðar Evrópusambandsins um skimun ríkisborgara þriðju landa á ytri landamærum, taka ekki gildi fyrr en ráðherra hefur lagt fyrir Alþingi sérstaka greinargerð um framkvæmd skimunar, fyrirkomulag tilkynningarskyldu, hvar þeir sem sæta tilkynningarskyldu verði í búsetuúrræði og hvernig þjónustu við þann hóp verði háttað.
3. Við 1. tölul. 22. gr. bætist nýr stafliður, svohljóðandi: Við lögin bætast tvö ný ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:
a. (I.)
Móttökumiðstöð skv. 27. gr. skal ekki vera staðsett í sama húsnæði, á sama stað eða á sama afmarkaða starfssvæði og brottfararstöð samkvæmt lögum um brottfararstöð. Sama gildir um úrræði fyrir einstaklinga í umborinni dvöl eða önnur almenn búsetu- eða þjónustuúrræði fyrir útlendinga sem ekki sæta ákvörðun um vistun á brottfararstöð.
b. (II.)
Áður en brottfararstöð tekur til starfa skal ráðherra eiga formlegt samráð við hlutaðeigandi sveitarfélög, lögreglustjóra, heilbrigðisþjónustu og aðra þjónustuaðila á viðkomandi svæði um undirbúning, umfang og framkvæmd starfseminnar.
Ráðherra skal innan tólf mánaða frá því að brottfararstöð tekur til starfa leggja fyrir Alþingi skýrslu um framkvæmd laganna. Í skýrslunni skal meðal annars fjalla um fjölda ákvarðana um vistun á brottfararstöð, lengd vistunar, beitingu vægari úrræða, stöðu og réttindi barna og annarra einstaklinga í viðkvæmri stöðu, áhrif starfseminnar á sveitarfélög og þjónustukerfi á Suðurnesjum, þar á meðal lögreglu og heilbrigðisþjónustu, kostnað við framkvæmdina og hvernig staðið var að samráði við hlutaðeigandi sveitarfélög og þjónustuaðila.
Alþingi, 1. júní 2026.
Sigurður Ingi Jóhannsson.
