Ferill 535. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1302  —  535. mál.
2. umræða.


Nefndarálit með frávísunartillögu


um frumvarp til laga um innviðafélag.

Frá minni hluta fjárlaganefndar.


    Í upphafi telur minni hluti fjárlaganefndar vert að ítreka að enginn ágreiningur er um að ráðast skuli í átak í samgönguframkvæmdum, færa þær framar í tíma og nýta kosti einkaframtaks og einkaframkvæmda í þeim tilgangi. Aftur á móti er það mat minni hlutans að margt sé á huldu varðandi fyrirhugað innviðafélag, sem ætlunin er að koma á koppinn með frumvarpinu.
    Í greinargerð með frumvarpinu segir að markmið lagasetningarinnar sé að koma á fót hlutafélagi, þ.e. fjármögnunar- og eignarhaldsfélagi í eigu ríkisins, sem standi fyrir tilteknum samgönguframkvæmdum. Áætlanir gera ráð fyrir því að félagið verði sjálfstæður lögaðili sem muni starfa á sjálfbærum fjárhagslegum grundvelli en jafnframt með það samfélagslega markmið að tryggja skjóta framvindu stórra samgöngumarkmiða. Að mati minni hlutans er með öllu óljóst hvernig frumvarpið á að ná þeim markmiðum sínum, og raunar hafa fleiri spurningar vaknað við meðferð þess en svör hafa fengist við.

Óljóst hvað felst í innviðafélaginu.
    Íslendingar hafa nokkuð góða reynslu af framkvæmdum í samgöngukerfinu í samvinnu við einkaaðila. Ber þar hæst þverun Hvalfjarðar með jarðgöngum, sbr. lög um vegtengingu um utanverðan Hvalfjörð, nr. 45/1990, í samstarfi við Spöl hf. Vert er að geta þess að verkefnið reyndist, þegar upp var staðið, verða fyrirmynd að stórátaki Færeyinga í jarðgangagerð.
    Fyrirhugað innviðafélag byggist á áþekkum grunni, en þegar upp er staðið virðist alls kostar óljóst hvað stendur til. Í greinargerð með frumvarpinu er gengið út frá því að innviðafélag verði við stofnun að fullu í eigu ríkissjóðs en ráðherra verði þó veitt heimild til að ýmist selja eignarhlut ríkisins eða þynna ríkið út gegnum hlutafjáraukningu. Í greinargerð með frumvarpinu er gert ráð fyrir því að ríkið geti selt allt að tvo þriðju hluta hlutafjár félagsins að því gefnu að það fari gegnum hluthafasamkomulag með meiri hluta atkvæðisréttar eða neitunarvald í veigameiri ákvörðunum.
    Umfjöllun um málið í nefndinni var lítil. Nefndinni bárust sautján umsagnir en á fund hennar komu fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, ASÍ, BSÍ, Birtu lífeyrissjóði, BSRB, Eyjagöngum ehf., Landssamtökum lífeyrissjóða, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum iðnaðarins, SVÞ - Samtökum verslunar og þjónustu, Vegagerðinni, Verkfræðingafélagi Íslands, Viðskiptaráði og VR.
    Innan nefndarinnar fór engin umræða fram um frumvarpið eða efni þess fyrr en málið var afgreitt með skyndi til 2. umræðu. Enn er með öllu óljóst hví fyrirhugað er að fara þessa leið umfram aðrar, hvers vegna stofna eigi innviðafélagið, hvernig rekstrarlíkan þess eigi að vera og hvort og þá hvaða ávinningur hlýst af stofnun þess.
    Vert er að geta þess að í flestum umsögnum til nefndarinnar var nokkuð óljóst hvað stæði til. Í flestum umsögnum var gengið út frá því að ríkinu væri heimilt að leggja félaginu til þegar byggð vegamannvirki, ýmist í formi hlutafjárframlags eða með sölu þeirra til félagsins, og voru Reykjanesbraut og Suðurlandsbraut nefnd í því samhengi. Var þess getið að tekjur af þeim mætti nýta til að flýta fyrir framkvæmdum annars staðar, en „með slíkum aðgerðum væri innheimta veggjalda á öllum helstu leiðum til og frá höfuðborgarsvæðinu sem í fælist ákveðin sanngirni þar sem byrðum yrði dreift á vegfarendur hvar sem þeir byggju eða störfuðu“.
    Vinna og umræður innan nefndarinnar, sem voru sannast sagna afar knappar, náðu ekki að svara því hvort slík innheimta veggjalda væri fyrirhuguð á þessum þegar byggðu stofnbrautum. Í það minnsta er slíkt enn þá heimilt, sbr. 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Í öllu falli er ekki tryggt að veggjald sem innheimt er af notkun eins samgöngumannvirkis verði ekki nýtt til uppbyggingar annars slíks, sbr. þó það sem fram kemur varðandi skil milli skatta og þjónustugjalda.
    Vert er að geta þess að breytingartillögur meiri hlutans skýra efni frumvarpsins ekki hvað þetta varðar. Þrátt fyrir það verður ekki séð, sbr. umfjöllun að aftan um skatta og þjónustugjöld, hvernig það reikningsdæmi á að ganga upp. Ljóst er að helsta markmið frumvarpsins er að koma stærstu vegaframkvæmdum sem fyrirhugaðar eru á næstu árum gegnum innviðafélagið og ríður mikið á að það endi í C-hluta en ekki A-hluta ríkisins. Slíkt vekur óneitanlega hugrenningatengsl við bókhaldsfimleika.
    Minni hlutinn fær ekki séð að hagkvæmnisrök standi til þess að sjálfstætt félag, óháð hinu opinbera að öðru leyti en handhöfn hlutabréfsins, ráðist í fyrirhugaðar framkvæmdir. Óljóst er með öllu hvernig félaginu eiga að geta staðið til boða fjármagnskjör sambærileg þeim sem ríkinu bjóðast og raunar má telja víst að slíkt standi ekki til boða án þess að ríkið ábyrgist endurgreiðslu lána. Sá galli er á gjöf Njarðar að með ríkisábyrgð myndi félagið enda í A-hluta en ekki C-hluta líkt og stefnt er að leynt og ljóst. Þá er enn fremur ljóst að til að skilyrði til að félagið verði félag í C-hluta séu uppfyllt verður félagið að afla meiri hluta tekna sinna á markaðsforsendum en ekki með meðgjöf ríkisins. Ekki verður því séð hvernig félagið á að geta tekist á við stór og mikilvæg verkefni, svo sem jarðgangagerð á strjálbýlli svæðum. Þau verkefni verða áfram á hendi Vegagerðarinnar.

Verkaskipting og stjórn vegamála.
    Vert er að benda á það að þegar kemur að samgöngumálum eru fyrir á fleti Vegagerðin og Betri samgöngur ohf. og er nú fyrirhugað að Innviðafélagið ohf. bætist í þann hóp. Í athugasemdum umsagnaraðila kom m.a. fram að óljóst yrði hvernig innbyrðis verkaskipting yrði þeirra á milli og ljóst að þau skarast að einhverju leyti. Auk þess liggur ekki fyrir hver rekstrarkostnaður innviðafélagsins verður. Verði hann áþekkur og hjá Betri samgöngum ohf. er viðbúið að hann verði um og yfir 450 millj. kr. árlega hið minnsta.

Rekstrarkostnaður (þús. kr.) Hækkun milli ára Stöðugildi
RAUN 2021 136.101
2022 165.943 22% 3
2023 226.247 36% 3
2024 329.308 46% 4
2025 401.858 22% 10
ÁÆTLUN 2026 437.417 9% 10
2027 458.021 5% 10
2028 469.472 3% 10
2029 481.208 2% 10
2030 493.239 3% 10

    Stefnt er að því að Vegagerðin sjái um leiðarval, hönnunarviðmið og samræmingu við vegakerfið eða innviðafélagið sjái um verklega framkvæmd, eftirlit, skilamat verkefna og að innheimta veggjöld. Bent var á það af hálfu Vegagerðarinnar að hætta væri á að yfirfærsla á einstökum verkefnum, þegar út í miðja á væri komið, yrði til þess fallin að tefja verkefnið á meðan nýr aðili gerði þau að sínum. Að sama skapi var athygli vakin á hættu á tvíverknaði ef ábyrgð og stjórnun vegakerfisins, svo sem eftirlit og vetrarþjónusta, yrði tvístruð á milli tveggja eða fleiri aðila. Þá telur minni hlutinn að sú hætta blasi við að Vegagerðin og innviðafélagið eigi í samkeppni um starfsfólk, ráðgjafa og eftir atvikum verktaka og óljóst hvernig það á að leiða til þess að snöggt stórátak eigi sér stað í samgöngumálum. Engin svör hafa fengist um það hvers vegna það þykir hagkvæmt að reka þrjár Vegagerðir á Íslandi.
    Minni hlutinn minnir á að samþykkt laganna miðar að því að innviðafélagið verði félag í C-hluta en forsenda fyrir því að það takist er að afskipti jafnt ráðherra sem Alþingis verði engin, líkt og sjá má í umfjöllun og breytingartillögum meiri hlutans. Með öðrum orðum munu hvorki þingmenn né kjósendur hafa nokkuð um það að segja hvaða framkvæmdir félagið ræðst í. Fyrirætlanir meiri hlutans um að stjörnumerkja verkefni og fjármagn í samgöngu- og fjármálaáætlunum framtíðarinnar verða því í besta falli skildar sem tilmæli til félagsins sem því verður í sjálfsvald sett að taka mark á eður ei. Eftir stofnun félagsins verður staðan því sú að þrír aðilar sinna vegagerð og þjónustu við vegi landsins en aðeins einn þeirra lýtur boðvaldi lýðræðislega kjörinna fulltrúa. Í stað þess að geta sagt skoðun sína á ástandi samgöngumála í kosningum á fjögurra ára fresti verður stór hluti verkefnanna utan þeirra áhrifasviðs og allt að því á sjálfstýringu.

Útfærslan uppfyllir illa skilyrði þjónustugjalda.
    Í 7. gr. frumvarpsins er kveðið á um að innviðafélaginu sé heimilt að „innheimta veggjöld fyrir notkun samgöngumannvirkja í samræmi við 17. gr. vegalaga“. Í greinargerð með frumvarpinu er fullyrt að veggjöld sem innviðafélaginu er heimilt að leggja á séu ekki skattur heldur þjónustugjald og séu veggjöld í skilningi 17. gr. vegalaga, nr. 80/2007. Það er því skilyrði fyrir álagningu veggjalda að sá sem þau greiðir fái fyrir þau sérgreint endurgjald sem er kostað að hluta eða öllu leyti af veggjöldum. Í því felst að veggjöld má ekki nota til annars en að standa straum af kostnaði við það tiltekna samgöngumannvirki sem veggjöld eru innheimt fyrir. Veggjöld samkvæmt vegalögum mætti t.d. ekki leggja á til að standa straum af öðrum kostnaði en við umrætt samgöngumannvirki. Ef veggjöld eru notuð til að standa straum af kostnaði við annað samgöngumannvirki er ekki lengur um þjónustugjald að ræða heldur skatt. Þarf þá að mæla sérstaklega fyrir um það í lögunum, þ.m.t. skattstofninn.
    Hins vegar verður að hafa í huga að innviðafélagið er opinbert hlutafélag og er því sem slíkt ekki bundið af þeim reglum sem gilda um þjónustugjöld hins opinbera, enda starfa opinber hlutafélög á einkaréttarlegum grunni þrátt fyrir að vera í eigu ríkisins. Hins vegar er unnt að mæla sérstaklega fyrir í lögum um það hvernig gjaldheimtu þeirra skuli háttað, en færa má rök fyrir því að tilvísun til vegalaga í 7. gr. frumvarpsins sé nægileg til þess að binda hendur innviðafélagsins við álagningu veggjalda.
    Minni hlutinn bendir á að sú staðreynd að veggjöldum er ætlað að vera þjónustugjald leiðir til þess að erfiðara getur reynst að fá fjárfesta að verkefnum innviðafélagsins en ella. Svo sem að framan er rakið skulu þjónustugjöld miðast við raunkostnað af því að veita þjónustu og eru þau því ekki hugsuð sem almenn tekjuöflun. Sé skotið yfir það mark telst gjaldtakan skattur en stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er áfram um það að skattamálum skuli skipað með lögum, sbr. 40. og 77. gr., og þá lögum í þrengri merkingu. Innviðafélaginu verður því vart heimilt að innheimta veggjöld umfram raunkostnað við framkvæmdir og uppbyggingu mannvirkja og því erfitt fyrir félagið að afla sjóða til að nýta í frekari uppbyggingu, enda verður félaginu ekki fært vald til skattlagningar. Sé ætlunin að veggjöld innviðafélagsins lúti þeim reglum sem gilda um þjónustugjöld getur gjaldtaka ekki staðið undir öðrum kostnaði en við það samgöngumannvirki sem rukkað er fyrir notkun á.
    Svo virðist hins vegar sem gert sé ráð fyrir því í frumvarpinu að veggjöld núverandi samgöngumannvirkja, svo sem Vaðlaheiðarganga, Hvalfjarðarganga og Hornafjarðarfljóts, verði notuð til að standa straum af kostnaði við Sundabraut, Fljótagöng og Ölfusárbrú, sbr. umfjöllun í kafla 6.2 í greinargerð með frumvarpinu.
    Þá segir í athugasemdum við 7. gr. frumvarpsins að séu veggjöld „sett á samgöngumannvirki á vegum félagsins er það gert í þeim tilgangi að standa straum af byggingarkostnaði, viðhaldi, rekstri, þróun og eðlilegum afrakstri af fjárfestingu vega eða skilgreinds samgöngukerfis sem félagið tekur að sér, sbr. 17. gr. vegalaga.“ Enn fremur segir: „Félaginu verður því heimilt að nýta tekjur af gjaldtöku samgöngukerfis sem það ber ábyrgð á til að standa undir kostnaði við einstök mannvirki innan þess. Þannig er miðað við að gjaldskrá geti einnig tekið mið af heildarkostnaði kerfisins.“ Þá er áréttað í nefndaráliti meiri hlutans að hann telji jafnframt mikilvægt að við mat á gjaldtöku verði horft til þess hvort almenningi standi til boða raunhæfir valkostir. Enn fremur telur meiri hlutinn að þar undir falli bæði að almennt sé til staðar gjaldfrjáls hjáleið og að tryggð sé fullnægjandi og aðgengileg þjónusta almenningssamgangna. Slíkt kann að vera til þess fallið að grafa undan verkefnum innviðafélagsins.
    Í breytingartillögum meiri hlutans er lagt til að 3. málsl. 5. mgr. 17. gr. vegalaga, nr. 80/2007, sem mælir fyrir um að undanfarandi samþykki ráðherra sé nauðsynleg forsenda fyrir innheimtu veggjalds fyrir notkun tiltekins samgöngumannvirkis, muni ekki gilda um félagið. Með öðrum orðum getur félagið ákveðið innheimtu veggjalda án aðkomu ráðherra eða Alþingis. Er sú breyting lögð til til að tryggja sjálfstæði félagsins og að það endi sem félag í C-hluta í reikningsskilum ríkisins.
    Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að veggjöld skv. 7. gr. frumvarpsins séu ekki þjónustugjöld og innviðafélagið því ekki bundið af þeim reglum sem gilda um þjónustugjöld og félaginu séu í reynd veittar frjálsar hendur við ákvörðun veggjalda, ólíkt öðrum veggjöldum er falla undir 17. gr. vegalaga.
    Hvað sem öðru líður er ljóst að fyrirhuguð veggjöld bætast við kílómetragjald, hækkun vörugjalda og önnur lögboðin gjöld sem lögð eru á akstur og ökutæki. Og það sem meira er, Alþingi og lýðræðislega kjörnir fulltrúar munu ekki hafa neina aðkomu að þeim, sbr. umfjöllun og breytingartillögur í nefndaráliti meiri hlutans.

Eignatilfærsla samgöngumannvirkja.
    Í 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins er fjármála- og efnahagsráðherra, í samráði við ráðherra sem fer með samgöngumál, veitt heimild til að færa yfir til innviðafélagsins eignarhald á þegar byggðum samgöngumannvirkjum í eigu ríkisins í formi hlutafjár. Slík opin heimild ráðherra til að ráðstafa samgöngumannvirkjum í eigu ríkisins til einkaaðila brýtur bersýnilega í bága við 40. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður á um að óheimilt sé að láta af hendi fasteignir ríkisins nema samkvæmt lagaheimild. Minni hlutinn áréttar mikilvægi þess, ef til framsals samgöngumannvirkja kemur, að það fari ekki fram án undangenginnar heimildar Alþingis í fjárlögum, öndvert við það sem virðist gert ráð fyrir í frumvarpinu.
    Þá vekur minni hlutinn athygli á því að samkvæmt frumvarpinu er ekki tryggt að samgöngumannvirkin verði eign íslenska ríkisins að nýju að tilteknum tíma liðnum. Þess í stað virðist það vera undir félaginu og stjórn þess komið, eða eftir atvikum háð samningum hverju sinni, hvort og hvenær það verði. Að mati minni hlutans færi betur á því að skýrt ákvæði yrði um það í lögunum að verkefnin yrðu að lokum eign íslenska ríkisins þegar þau hafa verið greidd upp.

Að lokum.
    Minni hlutinn telur að mörgum spurningum sé ósvarað um innviðafélagið, starfsemi þess, fjármögnun og uppbyggingu. Á meðan þeim er ósvarað er minni hlutanum ekki fært að styðja framgang málsins. Minni hlutinn telur ótækt að félaginu verði færðar stórframkvæmdir og gjaldtaka í samgöngumálum án þess að Alþingi og kjósendur fái nokkru um það ráðið.
    Allar forsendur og fyrirætlanir um hallalaus fjárlög og fjármálaáætlun meiri hlutans byggjast á þeirri forsendu að hinum ýmsu samgöngumannvirkjum verði fundinn staður innan innviðafélagsins og þar með C-hluta ríkisins. Þá ítrekar minni hlutinn að uppbygging óarðbærra samgöngumannvirkja og stærri jarðganga, sem hins vegar teljast þjóðhagslega og samfélagslega mikilvæg, verður áfram á hendi ríkisins. Þau sem nefnd hafa verið í því samhengi, t.d. Fljótagöng og Fjarðarheiðargöng, er hins vegar hvergi að finna í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar og því ljóst að enn verður bið eftir þeim, enda rúmast þau illa innan þeirra skilyrða sem félög í C-hluta þurfa að uppfylla. Mögulegt væri að koma þeim framkvæmdum á koppinn með árlegu framlagi ríkisins, niðurgreiðslu á framkvæmdinni og þar með veggjöldum á fjárlögum fyrir hvert ár, en þeirra er hins vegar ekki getið í fjármálaáætlun. Það verður því ekki með góðu móti sagt að samgönguáætlun sé fullfjármögnuð og er það raunar fjarri sannleikanum.
    Minni hlutinn ítrekar að fyrirætlun frumvarpsins er góð og raunar mögulegt að finna fleti til að útfæra málið á þann hátt að samstaða náist um það. Það verður hins vegar ekki gert í núverandi mynd. Frekari vinnu er því þörf til að skýra innviðafélagið og starfsemi þess. Unnt væri að nýta sumarmánuðina og haustið til þess og koma málinu í gegn áður en árið er á enda.
    Að framangreindu virtu leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.

Alþingi, 4. júní 2026.

Guðlaugur Þór Þórðarson,
frsm. 		Karl Gauti Hjaltason. Njáll Trausti Friðbertsson.
Stefán Vagn Stefánsson.