Ferill 313. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1309  —  313. mál.
2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum, nr. 19/1940 (öryggisráðstafanir).

Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.

    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá dómsmálaráðuneyti, Afstöðu – réttindafélagi, dómstólasýslunni, embætti landlæknis, embætti ríkislögreglustjóra, Íslandsdeild Amnesty International, Landssamtökunum Þroskahjálp, Mannréttindastofnun Íslands og ÖBÍ réttindasamtökum.
    Nefndinni bárust átta umsagnir sem aðgengilegar eru undir málinu á vef Alþingis.
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum VII. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, sem fjallar um öryggisráðstafanir. Frumvarpið er efnislega nátengt frumvarpi félags- og húsnæðismálaráðherra til laga um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn, sem var samhliða lagt fram á Alþingi ( þskj. 426, 305. mál).

Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt.
    Í 62. gr. almennra hegningarlaga er heimild til að ákveða með dómi að gerðar verði ráðstafanir í þágu réttaröryggis til að ekki stafi háski af manni sem hefur verið sýknaður á grundvelli 15. eða 16. gr. laganna. Þá kveður 67. gr. á um heimild til að ákvarða í refsimáli að einstaklingur sæti tilteknum öryggisráðstöfunum að lokinni afplánun í fangelsi. Líkt og rakið er í greinargerð með frumvarpinu hafa framangreind ákvæði að meginstefnu staðið óbreytt frá gildistöku almennra hegningarlaga og valdið vandkvæðum í framkvæmd sem lúta m.a. að skorti á samræmi í dómsúrlausnum, óskýrri ábyrgð á framkvæmd öryggisráðstafana og óskýrleika um þau úrræði og þjónustu sem standa einstaklingum til boða. Frá árslokum 2024 hefur því starfshópur sjö ráðuneyta unnið að samhæfingu úrbóta á úrræðum og þjónustu fyrir einstaklinga sem nauðsynlegt þykir að sæti sérstökum öryggisráðstöfunum og tekur frumvarpið m.a. mið af þeirri vinnu.
    Almennt tóku umsagnaraðilar undir mikilvægi málsins og lýstu yfir stuðningi við meginmarkmið frumvarpsins, sem er m.a. ætlað að efla réttaröryggi þeirra sem sæta öryggisráðstöfunum. Þá er því fagnað að stefnt sé að endurskoðun ákvæða almennra hegningarlaga um öryggisráðstafanir enda ljóst að núgildandi ákvæði séu komin vel til ára sinna og taki ekki mið af alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist.
    Meiri hlutinn tekur undir með umsagnaraðilum og telur nauðsynlegt að frumvarpið nái fram að ganga svo að lagarammi öryggisráðstafana sé skýrður. Samræmist það jafnframt betur þeim mannréttindaskuldbindingum sem leiða m.a. af 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, þar sem gerð er krafa um að sú lagaheimild sem frelsissvipting hvíli á sé nægilega skýr, fyrirsjáanleg og virk, sem og að meðalhófs sé gætt við beitingu hennar.
    Meiri hlutinn bendir jafnframt á að samhliða umræddu frumvarpi er frumvarp félags- og húsnæðismálaráðherra til laga um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn lagt fram. Er þar um að ræða heildarlöggjöf um þjónustu og úrræði fyrir einstaklinga sem sæta öryggisráðstöfunum á grundvelli dómsúrlausnar og er sérstakri stofnun, Miðstöð um öryggisráðstafanir, ætlað að fara með framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt lögunum. Meiri hlutinn undirstrikar að frumvörpin tryggja í sameiningu skýra framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsorði.

Samræmi við stjórnarskrána og alþjóðlegar skuldbindingar.
    Í greinargerð með frumvarpinu er vísað til þess að nauðsynlegt sé að tryggja að ekki leiki vafi á því hvort umrædd lagaákvæði séu í samræmi við stjórnarskrána, mannréttindasáttmála Evrópu (hér eftir mannréttindasáttmálinn), sbr. lög nr. 62/1994, og aðrar mannréttindaskuldbindingar íslenska ríkisins. Að sama skapi sé brýnt að hafðar séu að leiðarljósi skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. lög nr. 80/2025.
    Í umsögn dómstólasýslunnar er vísað til þess að á grundvelli þrígreiningar ríkisvaldsins og stjórnarskrárvarins réttar einstaklinga til réttlátrar málsmeðferðar sé mikilvægt að Miðstöð um öryggisráðstafanir geti aðeins tekið ákvarðanir sem rúmist innan dómsúrlausnar. Þannig marki dómstólar þann ramma sem Miðstöð um öryggisráðstafanir starfi innan í hverju tilviki fyrir sig en sá rammi sé markaður í dómsúrlausnum sem varða einstaklinga sem gert er að sæta öryggisráðstöfun á grundvelli 62. eða 67. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Þá áréttar Mannréttindastofnun Íslands að allir einstaklingar eigi rétt til persónufrelsis og mannhelgi og að fáar takmarkanir á mannréttindum séu jafn íþyngjandi og frelsissvipting. Því sé sérstaklega brýnt að lagaákvæði sem heimila frelsissviptingu séu skýr og þess gætt að ekki sé gengið lengra en brýna nauðsyn ber til.
    Meiri hlutinn bendir á að í greinargerð með frumvarpinu er ítarlega fjallað um þau grundvallarmannréttindasjónarmið sem frumvarpið snertir og höfð voru að leiðarljósi við undirbúning þess. Sérstaklega er fjallað um 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar og nátengda 5. gr. mannréttindasáttmálans, sem og dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu (hér eftir Mannréttindadómstóllinn), sem skýrir inntak og beitingu 5. gr. mannréttindasáttmálans.
    Samkvæmt 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar má engan svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum. Þá kveður 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans á um að engan megi svipta frelsi nema í þeim tilvikum sem nánar greinir í liðum a–f í 1. mgr. greinarinnar og hafa a- og e-liður mesta þýðingu fyrir frumvarpið. Í a-lið er kveðið á um löglega gæslu manns sem dæmdur hefur verið sekur og e-liður heimilar m.a. löglega gæslu manns sem er andlega vanheill.
    Með hliðsjón af umsögn dómstólasýslunnar undirstrikar meiri hlutinn að ráðgert er að ákveðið verði með dómi hvort og þá hvaða öryggisráðstöfunum skuli beita, hvort sem um ræðir öryggisráðstöfun á grundvelli 62. eða 67. gr. almennra hegningarlaga, sbr. 1. og 4. gr. frumvarpsins. Þá verður við mat á öryggisráðstöfunum að liggja fyrir nýlegt og óháð sérfræðimat þar sem litið er til hættu á því að maður fremji afbrot að nýju. Þá tekur meiri hlutinn undir með sjónarmiðum Mannréttindastofnunar Íslands og bendir á að með nýrri 62. gr. almennra hegningarlaga, sbr. 1. gr. frumvarpsins, er innbyggð sérstök meðalhófsregla sem kveður á um að öryggisráðstafanir megi aldrei vara lengur en þörf krefur og að þeim skuli aðeins beitt ef vægari öryggisráðstafanir teljast ekki fullnægjandi. Þá er með 1. og 4. gr. frumvarpsins sérstaklega mælt fyrir um að öryggisráðstafanir skuli ekki ákveðnar til lengri tíma en fimm ára og verði framlenging að skoðast með tilliti til meðalhófs.
    Að framangreindu virtu telur meiri hlutinn að frumvarpið tryggi réttindi einstaklinga sem sæta öryggisráðstöfunum til samræmis við ákvæði stjórnarskrárinnar, mannréttindasáttmálans og annarra mannréttindaskuldbindinga íslenska ríkisins. Í því samhengi er nauðsynlegt að horfa til þeirra viðmiða sem Mannréttindadómstóllinn hefur lagt en um þau vísast nánar til greinargerðar með frumvarpinu. Í ljósi tiltekinna umsagna sem nefndinni bárust verður þó nánar fjallað um inntak 4. gr. frumvarpsins.

Öryggisráðstöfun að lokinni afplánun (4. gr.).
    Með 4. gr. frumvarpsins er lögð til ný 67. gr. almennra hegningarlaga. Þannig er í 1. málsl. nýrrar 67. gr. kveðið á um að í upphaflegum refsidómi megi fyrir lok afplánunar úrskurða um að viðkomandi sæti öryggisráðstöfunum eða vistist áfram í fangelsi ef talið er að fangelsisrefsing um tiltekinn tíma nægi ekki til þess að vernda líf, heilsu eða frelsi annarra, sem og að áframhaldandi vistun í fangelsi teljist ekki andstæð hagsmunum hans. Áframhaldandi vistun í fangelsi eða beiting öryggisráðstafana grundvallast hér á sakfellingu í upphaflegum refsidómi og er leitast við að gæta að skilyrðum sem kveðið er á um í áðurnefndum a-lið 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans. Hins vegar er í 2. málsl. nýrrar 67. gr. lagt til að úrskurða megi mann til að sæta öryggisráðstöfunum án þess að þeirra hafi verið getið í upphaflegum refsidómi ef þær byggjast á andlegri vanheilsu í skilningi áðurnefnds e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans. Þá er rétt að taka fram að einstaklingur sem félli í þann hóp gæti aldrei vistast áfram í fangelsi og ávallt skal gæta þess að öryggisráðstafanir vari aldrei lengur en þörf krefur.
    Í umsögnum Afstöðu – réttindafélags, Íslandsdeildar Amnesty, Mannréttindastofnunar Íslands og Landssamtakanna Þroskahjálpar eru gerðar athugasemdir við umrætt ákvæði. Bent er á að fangelsi sé refsiúrræði þar sem aðstæður séu ekki til þess fallnar að mæta flóknum heilbrigðis- og félagslegum þörfum. Þá koma fram sjónarmið um að með heimild til áframhaldandi fangelsisvistunar eða öryggisvistunar eftir afplánun verði skil milli refsinga og fyrirbyggjandi ráðstafana óskýr. Þá bendir Mannréttindastofnun Íslands á að þýðing mannréttindasáttmálans um andlega vanheilsu sé í ósamræmi við þá hugmyndafræði sem samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks byggist á um að frelsissvipting á grundvelli fötlunar, þar á meðal „andlegrar vanheilsu“, sé andstæð samningnum. Þá undirstrika Afstaða – réttindafélag, Mannréttindastofnun Íslands og Landssamtökin Þroskahjálp mikilvægi þess að einstaklingi verði ekki gert að sæta öryggisráðstöfun á grundvelli andlegrar vanheilsu eingöngu vegna fötlunar.
    Meiri hlutinn undirstrikar að með nýrri 67. gr. er leitast við að skýra til muna þau skilyrði sem fullnægja þarf til beitingar öryggisráðstafana eftir afplánun. Samræmist það jafnframt kröfu 1. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar um skýrleika lagaheimilda sem frelsissvipting hvílir á. Þá undirstrikar meiri hlutinn það sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu um að reglur um öryggisráðstafanir gildi ekki líkt og refsingar. Með fyrirbyggjandi öryggisráðstöfunum sé ekki verið að refsa heldur draga úr líkum þess að viðkomandi einstaklingur brjóti aftur af sér eða valdi öðrum skaða, enda séu taldar líkur á því og svo sé ástatt um hann sem lýst er í 1. og 4. gr. frumvarpsins.
    Þá bendir meiri hlutinn á það sem fram kemur í skýringum við 4. gr. frumvarpsins, að sérstaklega sé notast við hugtakið „andleg vanheilsa“ til að undirstrika að horfa skuli til mannréttindasáttmálans. Að því virtu er við framkvæmd nýrrar 67. gr. nauðsynlegt að líta til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstólsins um beitingu a- og e-liðar 1. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans, enda eru ákvæðin nátengd. Mannréttindadómstóllinn hefur mótað tiltekin lágmarksskilyrði sem uppfylla þarf svo að til greina komi að beita frelsissviptingu á grundvelli e-liðar 5. gr. mannréttindasáttmálans, til að mynda um að viðkomandi njóti tilhlýðilegrar læknismeðferðar eða einstaklingsmiðaðra úrræða. Af því leiðir að frelsissvipting á grundvelli 67. gr. þarf ávallt að taka tillit til hagsmuna þess sem henni sætir. Þá undirstrikar meiri hlutinn það sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að í dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins sé lögð áhersla á að hugtakið „andleg vanheilsa“ verði ekki skilgreint í eitt skipti fyrir öll heldur sé það lagalegt hugtak sem meta þurfi sjálfstætt hverju sinni á grundvelli læknisfræðilegra gagna.
    Að framangreindu virtu telur meiri hlutinn að 4. gr. frumvarpsins samræmist grundvallarmannréttindasjónarmiðum stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmálans. Undirstrikar meiri hlutinn því mikilvægi þess að dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins verði lögð til grundvallar við beitingu öryggisráðstafana samkvæmt nýrri 67. gr. almennra hegningarlaga.

Staða viðkvæmra hópa.
    Fyrir nefndinni var sérstaklega fjallað um stöðu viðkvæmra hópa, einkum fatlaðs fólks. Í umsögnum Landssamtakanna Þroskahjálpar og ÖBÍ réttindasamtaka eru skyldur íslenska ríkisins áréttaðar samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. lög nr. 80/2025, og lögð áhersla á að gætt verði að þeim réttindum við lagasetningu og framkvæmd laganna. Þá leggur embætti ríkislögreglustjóra ríka áherslu á að einstaklingar sem sæta öryggisráðstöfunum glími oft við flókinn vanda þar sem geðraskanir og afbrotatengd hegðun fara saman. Reynslan annars staðar á Norðurlöndum sýni að árangur náist aðeins ef heilbrigðiskerfið, félagsþjónustan og réttarkerfið virki sem ein heild.
    Í greinargerð með frumvarpinu er sérstaklega tekið fram að brýnt sé að hafa samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks að leiðarljósi. Þar er sérstaklega litið til 14. gr. samningsins sem mælir fyrir um að aðildarríki hans skuli tryggja að fatlað fólk, til jafns við aðra, njóti réttar til frelsis og persónulegs öryggis, sem og að fatlað fólk verði ekki svipt frelsi sínu með ólögmætum hætti eða geðþóttaákvörðunum og að frelsissvipting í hvaða mynd sem er sé lögum samkvæmt og að fötlun skuli ekki réttlæta frelsissviptingu. Þar kemur einnig fram að sé fatlað fólk svipt frelsi sínu verði aðildarríki að tryggja að því séu tryggð mannréttindi til jafns við aðra og að meðferð þess samræmist markmiðum og meginreglum samningsins, m.a. með því að tryggja viðeigandi aðlögun. Þá er sérstaklega fjallað um 12. tölul. 2. gr. laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, sem fjallar um viðeigandi aðlögun.
    Meiri hlutinn tekur undir með fyrrgreindum umsagnaraðilum og undirstrikar það sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu um að sérstaklega hafi verið gætt að skyldum Íslands samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks við samningu frumvarpsins. Að því virtu telur meiri hlutinn að frumvarpið tryggi réttindi fatlaðs fólks. Með hliðsjón af mikilvægi þess að réttarkerfið, félagsþjónustan og heilbrigðiskerfið virki sem ein heild bendir meiri hlutinn jafnframt á að það kunni að reyna fremur á fyrrgreind sjónarmið umsagnaraðila við framkvæmd öryggisráðstafana á grundvelli frumvarps til laga um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn.

Endurskoðun og eftirlit.
    Fyrir nefndinni var fjallað um endurskoðun og eftirlit með ákvörðunum um öryggisráðstafanir. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að gæta þurfi sem endranær að því að frelsissvipting, óháð því á hvaða grundvelli hún er ákveðin, vari ekki lengur en þörf krefur og sæti virkri endurskoðun og eftirliti dómstóla. Að því virtu er lagt til að öryggisráðstafanir geti aldrei varað lengur en í fimm ár í senn, hvort sem ráðstafanir hvíli á 62. gr. eða 67. gr., og að úrskurð dómara þurfi til framlengingar ráðstöfunar. Í 8. mgr. 1. gr. og 7. mgr. 4. gr. frumvarpsins er því gert ráð fyrir að úrskurðir dómara samkvæmt ákvæðunum, svo sem um framlengingu öryggisráðstafana, séu kæranlegir til Landsréttar. Þá er vísað til þess að aðrir úrskurðir Landsréttar en mælt er fyrir um í 1. mgr. 211. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, verði ekki kærðir til Hæstaréttar.
    Í umsögn Mannréttindastofnunar Íslands er lagt til að unnt verði að kæra framlengingu á öryggisvistun eða fangelsisvist til Hæstaréttar í þágu réttaröryggis. Meiri hlutinn bendir á að kæruheimildir til Hæstaréttar eru tæmandi taldar í 1. mgr. 211. gr. laga um meðferð sakamála. Þá er víða í sérlögum komið inn á kæruheimildir þar sem tekið er fram að aðrir úrskurðir en þeir sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 211. gr. sakamálalaga séu ekki kæranlegir til Hæstaréttar. Að því virtu telur meiri hlutinn rétt að halda þeirri línu sem gildandi réttur gerir ráð fyrir um að úrskurðir verði almennt ekki kærðir til Hæstaréttar. Þá undirstrikar meiri hlutinn jafnframt að frumvarpið gerir í ríkum mæli ráð fyrir að óska megi nýs úrskurðar héraðsdóms með reglulegu millibili. Því telur meiri hlutinn rétt að 8. mgr. 1. gr. og 7. mgr. 4. gr. haldist óbreyttar.

Breytingartillögur.
Orðalagið „að jafnaði“.
    Mannréttindastofnun Íslands leggur til í umsögn sinni að fella brott orðin „að jafnaði“ í 3. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins. Í 3. mgr. 1. gr. er fjallað um að öryggisgæslu skuli aðeins beitt ef vægari öryggisráðstafanir teljist ekki fullnægjandi og gert er ráð fyrir því að hún komi að jafnaði til greina í þeim tilvikum þegar ætla má að lífi, heilsu eða frelsi annarra sé hætta búin. Meiri hlutinn telur þó rétt að með orðalagi ákvæðisins sé ekki hægt að útiloka að öryggisráðstöfun komi til greina í öðrum alvarlegum og áður ófyrirséðum tilvikum. Telur meiri hlutinn því að orðalag ákvæðisins skuli haldast óbreytt.
    Í 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um að dómari úrskurði um hvort maður sæti áframhaldandi öryggisráðstöfun eða vistun í fangelsi í sérstöku máli sem sé að jafnaði borið undir dómara eigi síðar en sex mánuðum fyrir lok afplánunar. Meiri hlutinn bendir á að í þessu samhengi er orðalagið „að jafnaði“ notað í samhengi við tímafrest ríkissaksóknara til að krefjast öryggisráðstöfunar, þ.e. sex mánuðum fyrir lok afplánunar. Æskilegt er að ekki sé kveðið á um ófrávíkjanleg tímamörk ef krafa um áframhaldandi vistun berst af einhverjum orsökum aðeins of seint. Þannig standi formgalli ekki í vegi fyrir því að nauðsynlegri öryggisráðstöfun sé beitt. Aftur á móti telur meiri hlutinn að skýra mætti betur orðalag málsgreinarinnar þannig að skýrt sé að orðalagið „að jafnaði“ eigi við um tímafrest ríkissaksóknara til að krefjast öryggisráðstöfunar en ekki skilyrði um að bera slíka kröfu undir dómara. Að því virtu og í samráði við dómsmálaráðuneyti leggur meiri hlutinn til breytingu á orðalagi 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins.

Gildistaka.
    Líkt og fram hefur komið stendur umrætt frumvarp í samhengi við frumvarp félags- og húsnæðismálaráðherra til laga um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn og því mikilvægt, verði þau að lögum, að þau taki gildi á sama tíma. Hið síðarnefnda frumvarp hefur verið til umfjöllunar hjá velferðarnefnd sem leggur til breytingu á gildistökuákvæði um að lögin taki gildi 1. apríl 2027 og leggur meiri hlutinn því til að frumvarp þetta taki gildi á sama tíma.
    Þá eru lagðar til lagatæknilegar breytingar sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif á frumvarpið.

    Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

     1.      1. málsl. 2. mgr. 4. gr. orðist svo: Dómari úrskurðar um hvort maður sæti áframhaldandi vistun í fangelsi eða öryggisráðstöfunum, og þá hvaða öryggisráðstöfunum, í sérstöku máli sem borið er undir dómara að tilhlutan ríkissaksóknara að jafnaði eigi síðar en sex mánuðum fyrir lok afplánunar.
     2.      Á eftir 4. gr. komi tvær nýjar greinar, svohljóðandi:
                  a.      (5. gr.)
                     Í stað tilvísunarinnar „62.–67. gr.“ í 6. mgr. 82. gr. laganna kemur: 62., 63., 64. og 67. gr.
                  b.      (6. gr.)
                    Eftirfarandi breytingar verða á 1. mgr. 83. gr. laganna:
                      a.      Orðin „eða dæmd er hælisvist samkvæmt 65. gr.“ í 1. tölul. falla brott.
                      b.      Tilvísunin „66.“ í 2. tölul. fellur brott.
     3.      Í stað dagsetningarinnar „1. september 2026“ í 5. gr. komi: 1. apríl 2027.

Alþingi, 5. júní 2026.

Víðir Reynisson, form.	Grímur Grímsson, frsm.		Guðmundur Ari Sigurjónsson.
Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir.		Sandra Sigurðardóttir.