Ferill 316. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1343 — 316. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga og lögum um atvinnuréttindi útlendinga (útgáfa dvalar- og atvinnuleyfa).
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá dómsmálaráðuneyti, Alþýðusambandi Íslands, Barnaheillum, embætti landlæknis, Félagi iðn- og tæknigreina, Háskóla Íslands, kærunefnd útlendingamála, Landspítala, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins og Útlendingastofnun.
Nefndinni bárust 11 umsagnir auk minnisblaðs frá dómsmálaráðuneyti og Alþýðusambandi Íslands og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu er einkum kveðið á um sameiningu dvalar- og atvinnuleyfa hjá Útlendingastofnun, breytingar á dvalarleyfum námsmanna og niðurfellingu skyldubundinnar umsagnar stéttarfélaga vegna tímabundinna atvinnuleyfa.
Umfjöllun nefndarinnar.
Útgáfa tímabundinna atvinnuleyfa flutt frá Vinnumálastofnun til Útlendingastofnunar.
Samkvæmt gildandi framkvæmd gefur Útlendingastofnun út dvalarleyfi á grundvelli laga um útlendinga, nr. 80/2016, en Vinnumálastofnun gefur út atvinnuleyfi á grundvelli laga um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2022. Markmið frumvarpsins er að auka skilvirkni og fyrirsjáanleika við afgreiðslu umsókna um tímabundin atvinnu- og dvalarleyfi með því að flytja afgreiðslu atvinnuleyfa frá Vinnumálastofnun til Útlendingastofnunar sem farið hefur með afgreiðslu dvalarleyfa á grundvelli atvinnuþátttöku.
Meiri hlutinn telur það til bóta að fela einni stofnun að fara með útgáfu dvalarleyfa, sem taki ákvörðun um grundvöll leyfis og heimild viðkomandi til dvalar og atvinnuþátttöku hér á landi. Meiri hlutinn bindur vonir við það að með breytingunni megi stytta afgreiðslutíma, auka gagnsæi og auðvelda umsækjendum samskipti vegna umsókna og verði þannig til hagsbóta bæði fyrir umsækjendur og stjórnsýsluna.
Atvinnuþátttaka námsmanna.
Með frumvarpinu er lagt til að gerðar verði breytingar á dvalarleyfum námsmanna með hliðsjón af séríslenskum reglum og þær færðar nær framkvæmd annars staðar á Norðurlöndum. Fyrirkomulagi atvinnuþátttöku námsmanna verður breytt sem mun liðka umtalsvert fyrir atvinnuþátttöku þess hóps. Með 8. gr. frumvarpsins verði heimild námsmanna til atvinnu einfölduð frá gildandi reglum, þannig að þeim verði heimilt að starfa sem launþegar í allt að 60% starfshlutfalli á námsönn án sérstaks tímabundins atvinnuleyfis, í stað þess að fá útgefið atvinnuleyfi fyrir hvert og eitt starf. Á móti kemur að skilyrði til endurnýjunar slíkra dvalarleyfa verða hert. Auk þess eru tekin upp skilyrði um tegund þess náms sem einstaklingur þarf að ljúka vegna dvalarleyfis til atvinnuleitar eftir útskrift auk þess sem slíkt leyfi verður stytt úr þremur árum í 18 mánuði. Samhliða breytingum á fyrirkomulagi atvinnuþátttöku námsmanna er jafnframt talið nauðsynlegt að námsmaður standi skil á fullnægjandi námsárangri vegna dvalarleyfis síns, ekki aðeins við fyrstu endurnýjun slíks dvalarleyfis heldur í hvert sinn sem slíkt dvalarleyfi er endurnýjað.
Fyrir nefndinni komu fram áhyggjur af fyrirhuguðum breytingum, m.a. var því velt upp í umsögn embættis landlæknis og Landspítala hvort fyrirhugaðar breytingar kunni að hafa veruleg og neikvæð áhrif á mönnun heilbrigðisstofnana. Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 18. maí 2026, er ítrekað að með frumvarpinu eru engar breytingar gerðar á efnislegri meðferð og útgáfu dvalarleyfa til handa sérfræðingum í heilbrigðisgreinum. Þá kemur frumvarpið ekki í veg fyrir þann möguleika að mögulegir starfsmenn spítalans eða heilbrigðisstofnana skrái sig í nám við innlendar menntastofnanir og fái fyrst útgefið dvalarleyfi á þeim grundvelli. Með frumvarpinu eru lagðar til ívilnandi breytingar á fyrirkomulagi atvinnuþátttöku námsmanna sem kunna fremur að liðka fyrir störfum þess hóps á heilbrigðisstofnunum.
Þá er í umsögn Háskóla Íslands og Útlendingastofnunar vakin athygli á aðstöðumun milli doktorsnema eftir útskrift miðað við aðra háskólanema þar sem þeir falla ýmist undir skilgreiningu á námsmönnum eða sérfræðingum. Doktorsnemar starfa gjarnan við innlenda háskóla á grundvelli dvalar- og atvinnuleyfa sem sérfræðingar og hafa því ekki átt möguleika á að sækja um dvalarleyfi til atvinnuleitar eftir útskrift sem námsmenn. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að stefnt sé að því að skýra betur stöðu doktorsnema og heimild þeirra til dvalarleyfis vegna atvinnuleitar með breytingu á reglugerð um útlendinga. Í minnisblaði ráðuneytisins er áréttað að drög að breytingarreglugerð liggi fyrir sem muni tryggja rétt doktorsnema með dvalarleyfi á grundvelli 61. gr. laga um útlendinga heimild til að framlengja dvalarleyfi sitt til 12 mánaða á grundvelli atvinnuleitar.
Meiri hlutinn tekur undir markmið frumvarpsins um að gerðar verði breytingar á lögunum sem miða að því að tryggja það að námsmenn sinni námi sínu af kostgæfni enda grundvallist dvöl viðkomandi hér á landi á námsvist en ekki atvinnuþátttöku. Þá áréttar meiri hlutinn að í ráðuneytinu standi yfir vinna við rýni á dvalarleyfiskafla laganna. Þær tillögur, m.a. Landspítala og Háskóla Íslands, sem falla utan efnis þessa frumvarps verða teknar til nánari skoðunar í tengslum við þá vinnu í ráðuneytinu.
Heimildir námsmanna til fjölskyldusameiningar.
Með frumvarpinu eru einnig lagðar til breytingar á rétti námsmanna til fjölskyldusameiningar og sá réttur takmarkaður við að námsmaður sé skráður í fullt nám til bakkalárgráðu, til prófgráðu á meistarastigi eða prófgráðu á doktorsstigi. Þá fellur brott réttur námsmanna til fjölskyldusameiningar við foreldra, sbr. 2. mgr. 72. gr. laga um útlendinga, og er það til samræmis við norræna framkvæmd.
Með breytingu á lögum um útlendinga með breytingalögum nr. 56/2023 voru heimildir námsmanna til fjölskyldusameiningar rýmkaðar og öllum handhöfum slíkra dvalarleyfa heimilað að sækja um fjölskyldusameiningu án takmarkana, þar á meðal óháð námsstigi, auk þess sem heimildin nær nú til fjölskyldusameiningar fyrir foreldra eldri en 67 ára. Með frumvarpinu er lagt til að takmarka heimildina við maka, sambúðarmaka og börn þeirra sem stunda fullt nám á háskólastigi til bakkalárgráðu á grunnstigi eða eru skráðir í nám á meistara- eða doktorsstigi.
Í umsögn Barnaheilla er bent á að sá hópur námsmanna sem talinn er upp í 22. gr. frumvarpsins sé aðeins hluti af þeim sem fjallað er um í 65. gr. laga um útlendinga og virðist því eiga að loka fyrir möguleika barna til fjölskyldusameiningar ef forráðafólk þeirra heyrir undir aðra sem hafa hlotið dvalarleyfi vegna náms, svo sem iðnnám eða viðurkennt starfsnám á framhaldsskólastigi.
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 16. apríl 2026, er vísað til þess að fyrir breytingu á lögunum árið 2023 var námsmönnum eingöngu heimil fjölskyldusameining ef viðkomandi var skráður í meistaranám eða doktorsnám. Með lagabreytingunni öðluðust allir handhafar dvalarleyfis á grundvelli náms heimild til fjölskyldusameiningar, óháð námsstigi. Vék þessi framkvæmd töluvert frá norrænni framkvæmd í fjölskyldusameiningum námsmanna. Þá kemur fram að fjöldi umsókna fyrir aðstandendur námsmanna hafi margfaldast síðastliðið ár frá því sem áður var.
Í umsögn Útlendingastofnunar er bent á að sú staða geti skapast að námsmaður sem lýkur námi og fær síðan dvalarleyfi á grundvelli 8. mgr. 65. gr. myndi ekki lengur uppfylla skilyrði til fjölskyldusameiningar þar sem hann stundar ekki lengur fullt nám á háskólastigi. Í minnisblaði ráðuneytisins er lagt til að kveðið verði á um það í reglugerð að heimilt verði að endurnýja dvalarleyfi aðstandenda í þeim tilvikum þar sem námsmaður fær endurnýjað dvalarleyfi á grundvelli 8. mgr. 65. gr. laganna. Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi þess að tryggt verði að heimila endurnýjun dvalarleyfis aðstandenda til samræmis við áframhaldandi dvöl námsmanns, að öðrum skilyrðum uppfylltum.
Meiri hlutinn tekur að öðru leyti undir mikilvægi þess að gæta samræmis við löggjöf annars staðar á Norðurlöndunum hvað varðar heimildir til fjölskyldusameiningar námsmanna en líkt og fram kemur í greinargerð eru til að mynda foreldrar námsmanna hvergi annars staðar á Norðurlöndum skilgreindir sem nánustu aðstandendur.
Umsagnarréttur stéttarfélaga.
Í b-lið 1. mgr. 7. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga er mælt fyrir um að umsögn stéttarfélags þurfi að liggja fyrir áður en tímabundið atvinnuleyfi er veitt hér á landi. Með frumvarpinu er lagt til að slíkt skilyrði um skyldubundna umsögn stéttarfélaga vegna tímabundinna atvinnuleyfa verði fellt úr gildi. Áfram verður Útlendingastofnun þó heimilt að leita slíkrar umsagnar þegar vafamál og flóknari álitamál um túlkun kjarasamninga koma upp, svo sem um skilyrði ráðningarsamnings og launakjör útlendings. Með því megi búast við að hægt verði að stytta afgreiðslutíma margra umsókna umtalsvert.
Alþýðusamband Íslands og Félag iðn- og tæknigreina gerðu alvarlegar athugasemdir við að umsagnarréttur stéttarfélaga verði fjarlægður án þess að fullnægjandi réttur til upplýsinga komi í staðinn. Í núgildandi kerfi nýta stéttarfélögin þennan rétt til umsagnar til að gera athugasemdir við ófullnægjandi ráðningarsamninga, til að upplýsa launafólk um réttindi þess, m.a. upplýsingar um grunnnámskeið í íslensku fyrir útlendinga og samfélagsfræðslu, og um hlutverk stéttarfélaga á Íslandi sem og til þess að miðla upplýsingum um starfshætti fyrirtækja til þeirrar stofnunar sem gefur út atvinnuleyfin. Þá gefur umsagnarrétturinn stéttarfélögum og vinnustaðaeftirliti Alþýðusambandsins möguleika til að hafa eftirlit með kjörum launafólks frá löndum utan EES eftir að atvinnuleyfi er gefið út. Umsagnarrétturinn sé mikilvægur til að halda úti skilvirku eftirliti á vinnumarkaði með einstaklingum sem kunna að vera berskjaldaðir gagnvart misneytingu og félagslegum undirboðum á vinnumarkaði og því mikilvægt að verkalýðshreyfingin geti átt frumkvæði að eftirliti með þeirra kjörum.
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 18. maí 2026, er ítrekað að stjórnvöldum verður áfram heimilt að afla umsagna frá stéttarfélögum og gera megi ráð fyrir að sú heimild verði nýtt vegna vafaatriða, túlkunar á kjarasamningum eða þegar vísbendingar eru um undirboð. Þá er vísað til þess að eftirlitsfulltrúum stéttarfélaganna verði veittar auknar heimildir til að afla upplýsinga á vettvangi. Með vísan til þess megi gera ráð fyrir að stéttarfélög og Útlendingastofnun muni eiga í töluverðu samstarfi, ekki einungis við almenna meðferð umsókna heldur einnig gegnum samstarfsvettvang um brotastarfsemi á vinnumarkaði og samstarfsnefnd um sama efni sem var komið á fót með lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna samstarfs og eftirlits á vinnumarkaði, nr. 105/2024.
Jafnframt er gert ráð fyrir að kæruleið vegna tímabundinna atvinnuleyfa færist frá félags- og húsnæðismálaráðuneytinu til kærunefndar útlendingamála. Þá færist vettvangseftirlit með atvinnuþátttöku útlendinga á grundvelli laganna til Vinnueftirlits ríkisins frá Vinnumálastofnun. Breytingunum er ætlað að styrkja samstarf þeirra aðila sem fara með opinbert eftirlit á vinnumarkaði en eftirlitsheimildir lögreglu verða áfram óbreyttar.
Alþýðusamband Íslands undirstrikar mikilvægi þess að þekking og fjármunir fylgi þessari yfirfærslu. Þá er áréttað að tryggja þurfi eðlileg skil milli eftirlits með atvinnuréttindum annars vegar og annarra hlutverka Útlendingastofnunar hins vegar, m.a. með hliðsjón af einstaklingum í viðkvæmri stöðu, til dæmis umsækjendum um alþjóðlega vernd.
Breytingartillögur.
Reglubundin upplýsingagjöf til stéttarfélaga um veitt atvinnuleyfi.
Í stað þeirra breytinga sem eru lagðar til varðandi umsagnarskyldu stéttarfélaga er með frumvarpinu lagt til að við 25. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga bætist ný málsgrein þar sem kveðið verði á um skyldu Útlendingastofnunar til að afhenda stéttarfélögum eða eftir atvikum samtökum aðila vinnumarkaðarins upplýsingar um veitt atvinnuleyfi samkvæmt lögunum óski þeir aðilar eftir því. Samkvæmt gildandi lögum hafa stéttarfélög og aðilar vinnumarkaðarins haft rúman aðgang að upplýsingum um umsóknir um tímabundin atvinnuleyfi á grundvelli umsagnarskyldu stéttarfélaganna, sbr. b-lið 1. mgr. 7. gr. laganna. Með þessari breytingu verði því aðgengi viðkomandi aðila vinnumarkaðarins að nauðsynlegum upplýsingum um útgefin atvinnuleyfi tryggt þrátt fyrir brottfall umsagnarskyldunnar í tengslum við undirbúning, skipulagningu og framkvæmd eftirlits.
Í umsögn Alþýðusambands Íslands var bent á mikilvægi þess að við breytingar á núgildandi kerfi verði ekki dregið úr getu stéttarfélaga og heildarsamtaka launafólks til að hafa eftirlit með kjörum þeirra sem hingað koma til starfa. Tryggja þurfi að stéttarfélögin fái upplýsingar um nöfn þeirra sem hingað koma til að starfa frá ríkjum utan EES sem og nöfn atvinnurekenda þeirra og starfsstöðvar. Í minnisblaði Alþýðusambands Íslands til nefndarinnar, dags. 16. apríl 2026, er lagt til að þeirri stofnun sem gefur út atvinnuleyfi, þ.e. Útlendingastofnun, verði gert skylt að senda stéttarfélögum mánaðarlega lista yfir útgefin atvinnuleyfi á félagssvæðum þeirra félaga sem í hlut eiga. Skilyrða mætti upplýsingagjöfina við útgefin leyfi í þeim atvinnugreinum sem lög nr. 42/2010, um vinnustaðaskírteini og eftirlit á vinnustöðum, og samkomulag ASÍ og Samtaka atvinnulífsins þar um tilgreina, þ.e. þær atvinnugreinar sem eftirlit samkvæmt lögunum á að ná til. Listanum er ætlað að ná yfir atvinnugreinar þar sem hætta á kjarasamningsbrotum og misneytingu er meiri en í öðrum og er listanum ætlað að þróast með breytingum sem kunna að verða á vinnumarkaði.
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 18. maí 2026, er tekið undir að tillaga Alþýðusambandsins sé ágætlega til þess fallin að auka skilvirkni upplýsingagjafar í þágu eftirlits á vinnumarkaði. Þó þurfi að hafa í huga að til þess að miðla megi upplýsingum til stéttarfélaganna með reglubundnum hætti þurfi að vera hægt að sækja þær úr umsýslukerfi atvinnuleyfa en þar er t.d. ekki haldið utan um starfsstöð útlendinga heldur aðeins þann landshluta sem starfsmaður starfar í. Taka þurfi tillit til þeirra upplýsinga sem hægt er að afla úr upplýsingakerfi með einföldum hætti og forðast það að Útlendingastofnun þurfi að taka handvirkt saman mánaðarlegar upplýsingar.
Meiri hlutinn telur mikilvægt að tryggja reglubundna upplýsingagjöf um útgefin atvinnuleyfi til stéttarfélaga á viðkomandi félagssvæði með það að markmiði að stéttarfélögin fái nauðsynlega yfirsýn til að geta sinnt vinnustaðaeftirliti. Leggur meiri hlutinn því til breytingu í samræmi við tillögu Alþýðusambands Íslands en jafnframt að teknu tilliti til ábendinga sem fram komu í minnisblaði dómsmálaráðuneytis til nefndarinnar hvað það varðar.
Orðalag um viðunandi námsárangur þar sem þess er krafist.
Samkvæmt 2. málsl. 6. mgr. 65. gr. laga um útlendinga er heimilt að endurnýja dvalarleyfi vegna náms ef útlendingur fullnægir áfram skilyrðum 1. og 2. mgr. ákvæðisins og getur sýnt fram á viðunandi námsárangur, þar sem þess er krafist. Í umsögn Útlendingastofnunar er vísað til þess að með frumvarpinu sé kveðið á um að námsmenn skuli ávallt sýna fram á viðunandi námsárangur við endurnýjun dvalarleyfis og leggur stofnunin því til að orðalagi 2. málsl. 6. mgr. 65. gr. laganna verði breytt á þann hátt að fellt verði brott orðalagið „þar sem þess er krafist“. Meiri hlutinn tekur undir tillöguna og telur hana auka skýrleika ákvæðisins og leggur því til breytingu þess efnis.
Gildistökuákvæði.
Ljóst er að leggja þarf til breytingar á gildistökuákvæði frumvarpsins þar sem er kveðið á um að lögin öðlist gildi hinn 1. janúar 2026. Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 18. maí 2026, er lagt til að verði frumvarpið að lögum skuli þau öðlast þegar gildi. Vísað er til þess að þær stofnanir sem í hlut eiga hafi þá þegar hafið undirbúning að flutningi verkefna. Þá telur ráðuneytið að eðlilegast sé að þau mál sem bíða afgreiðslu sem og ólokin mál hjá Vinnumálastofnun og félags- og húsnæðismálaráðuneytinu flytjist til Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála. Meiri hlutinn tekur undir tillögu ráðuneytisins og leggur til breytingu á gildistökuákvæði frumvarpsins hvað það varðar.
Þá er lögð til ein lagatæknileg breyting sem er ekki ætlað að hafa efnisleg áhrif.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við 4. gr. bætist nýr liður, svohljóðandi: Í stað tilvísunarinnar „a–e-liða“ í a-lið 1. mgr. 8. gr. laganna kemur: a-, c- og e-liðar.
2. B-liður 14. gr. orðist svo: Við bætast tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Útlendingastofnun skal reglulega afhenda viðeigandi stéttarfélögum upplýsingar um útgefin atvinnuleyfi samkvæmt lögum þessum sem eru nauðsynlegar í tengslum við eftirlit samkvæmt lögum um vinnustaðaskírteini og eftirlit á vinnustöðum. Sömu upplýsingar er heimilt að veita samtökum aðila vinnumarkaðarins óski þeir aðilar eftir því. Með nauðsynlegum upplýsingum er m.a. átt við kennitölu, nafn og starfsheiti launamanns auk kennitölu atvinnurekanda og heiti viðeigandi kjarasamnings sem um starfið gildir samkvæmt ráðningarsamningi.
Ráðherra er heimilt að kveða í reglugerð nánar á um skyldu Útlendingastofnunar til reglubundinnar afhendingar upplýsinga um útgefin atvinnuleyfi, sbr. 7. mgr., m.a. um hvað telst til nauðsynlegra upplýsinga, tíðni afhendingar gagna sem og um örugga afhendingu þeirra.
3. A-liður 21. gr. orðist svo: Eftirfarandi breytingar verða á 6. mgr.:
1. Orðin „þar sem þess er krafist“ í 2. málsl. falla brott.
2. Orðið „fyrstu“ í 3. málsl. fellur brott.
4. Við 23. gr.
a. 1. mgr. orðist svo:
Lög þessi öðlast þegar gildi.
b. 3. mgr. orðist svo:
Óafgreiddar umsóknir um tímabundin atvinnuleyfi sem borist hafa fyrir gildistöku laga þessara skulu afgreiddar af Útlendingastofnun.
c. 4. mgr. orðist svo:
Kærur sem borist hafa ráðuneyti félags- og húsnæðismála vegna ákvarðana um tímabundin atvinnuleyfi fyrir gildistöku laga þessara skulu afgreiddar af kærunefnd útlendingamála.
Alþingi, 9. júní 2026.
| Víðir Reynisson, form. |
Grímur Grímsson, frsm. | Guðmundur Ari Sigurjónsson. | |
| Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir. | Sandra Sigurðardóttir. | ||
