Ferill 307. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1344 — 307. mál.
Síðari umræða.
Nefndarálit
um tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, nr. 24/152.
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndinni bárust 18 umsagnir sem aðgengilegar eru undir málinu á vef Alþingis.
Með tillögunni eru lagðar til breytingar á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, nr. 24/152, sem varða fimm virkjunarkosti í vatnsafli og jarðvarma sem verkefnisstjórn 5. áfanga áætlunarinnar hefur fjallað um. Um er að ræða virkjunarkostina Tröllárvirkjun, Skúfnavatnavirkjun, Hvanneyrardalsvirkjun og Hamarsvirkjun í vatnsafli og virkjunarkost í jarðvarma við Bolaöldu.
Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt.
Með tillögunni er, eins og að framan greinir, lögð til flokkun fimm virkjunarkosta.
Hinn 17. febrúar sl. var samþykkt þingsályktun nr. 10/157 um breytingu á þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða þar sem lögð var til flokkun þriggja virkjunarkosta ( þskj. 764, 237. mál). Að mati meiri hlutans er til mikilla bóta að tillögur um flokkun virkjunarkosta séu að berast til þingsins í umfangsminni tillögum en áður og nægir þar að benda á að þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða nr. 24/152 var lögð fram á þingi í þrígang áður hún var samþykkt á 152. löggjafarþingi. Í nefndaráliti meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar um þá tillögu ( þskj. 1210, 332. mál á 152. löggjafarþingi) var vísað til þess mats nefndarinnar að töfina á afgreiðslu málsins mætti að hluta rekja til þess að um væri að ræða mikinn fjölda virkjunarkosta í einni tillögu, marga hverja afar umdeilda. Þá hefði nefndin rætt „í því samhengi hvort betra væri að virkjunarkostir kæmu til afgreiðslu þingsins í umfangsminni tillögu í einu þannig að umræða um hvern og einn kost geti verið skilvirkari.“
Hinn 19. febrúar sl. voru samþykkt lög, nr. 17/2026, um breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, m.a. þess efnis að verndar- og orkunýtingaráætlun (rammaáætlun) verði samfelluverkefni þar sem tekin verði afstaða til virkjunarhugmynda og virkjunarkosta eins oft og þurfa þykir. Með breyttu fyrirkomulagi fær hver og einn virkjunarkostur meira svigrúm í þinglegri meðferð og umræðu að mati meiri hlutans auk þess sem umræðan verður skilvirkari. Meiri hlutinn telur þó mikilvægt að þess sé gætt að tryggja heildaryfirsýn yfir alla virkjunarkosti landsins á hverjum tíma.
Ávinningur nærsamfélaga af raforkuvinnslu.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að nauðsynlegt er að mótuð verði skýr stefna um hvernig nærsamfélög og nærumhverfi njóti góðs af orkuinnviðum og þar með uppbyggingu þeirra. Heildstæð stefna og lagasetning í þessu efni getur að mati meiri hlutans stuðlað enn frekar að því að sátt sé náð um orkuframkvæmdir, nýtingu og vernd landsvæða. Jafnframt er nauðsynlegt að stjórnvöld leggi fram breytingar á raforkulögum til að tryggja forgang heimila og almennra notenda, í samræmi við stjórnarsáttmála.
Á þingmálaskrá innviðaráðherra er boðað frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga en markmið þeirra breytinga sé að tryggja nærsamfélagi sem fyrst sanngjarnari hlutdeild í ávinningi af raforkuframleiðslu. Var í þingmálaskrá gert ráð fyrir að leggja málið fram í febrúar en það hefur ekki enn verið lagt fram. Sveitarfélög hafa mörg hver kallað eftir breytingum hvað þetta varðar en ekki sé hægt að halda áfram uppbyggingu frekari orkuvinnslu í núverandi skattaumhverfi. Boðaðar breytingar séu til þess fallnar að skapa sátt við nærumhverfi orkuvinnslu til framtíðar. Meiri hlutinn telur bagalegt að frumvarpið hafi ekki verið lagt fram og telur brýnt að nærsamfélögum verði tryggð hlutdeild í ávinningi af raforkuframleiðslu.
Tröllárvirkjun og Hvanneyrardalsvirkjun.
Í tillögunni er lagt til að virkjunarkosturinn Tröllárvirkjun, sem er inn af Vattarfirði í Reykhólahreppi, fari í nýtingarflokk í samræmi við tillögu verkefnisstjórnar. Í umfjöllun um virkjunarkostinn í greinargerð með tillögunni kemur fram að miðlun yrði gerð í Tröllárvatni en einnig yrði veitt til hennar frá Nýrnavötnum sem eru á vatnasviði Hvanneyrardalsár í Ísafirði. Þetta séu því að hluta til sömu vatnasvið og framkvæmdaraðili Hvanneyrardalsvirkjunar hyggist nýta. Þá kemur fram að Tröllárvirkjun liggi nær núverandi tengivirkjum en Hvanneyrardalsvirkjun og megi því gera ráð fyrir að hún sé hagkvæmari orkukostur út frá heildarhagsmunum en báðar virkjanirnar eru á mörkum þess að teljast hagkvæmar samkvæmt greiningu faghóps 4.
Um er að ræða tvo virkjunarkosti sem eru að nota sömu auðlindina og því ljóst að ekki geta báðir orðið að möguleika. Það er mat verkefnisstjórnar að mæla frekar með Tröllárvirkjun í nýtingarflokk en sá kostur sé hagkvæmari vegna nálægðar við tengivirki. Áhrif á náttúru, menningarminjar og aðra hagsmuni séu áþekk. Það sé hins vegar mikilvægt að vel takist að semja við landeigendur sem hafi lýst andstöðu við virkjunina. Ef það gangi ekki sé Hvanneyrardalsvirkjun augljós kostur og leggi verkefnisstjórn því til að hann flokkist í biðflokk. Í umsögn Vestfjarðastofu var lögð áhersla á að Hvanneyrardalsvirkjun verði í nýtingarflokki líkt og Tröllárvirkjun en tryggja þurfi næga sjálfbæra orkuvinnslu á Vestfjörðum til framtíðar. Orkuþörf Vestfjarða hafi aukist hratt en afhending raforku oft ófullnægjandi og sé nauðsynlegt að beina sjónum að aukinni orkuvinnslu í fjórðungnum. Meiri hlutinn tekur undir það mat verkefnisstjórnar að ekki sé hægt að flokka báða kostina í nýtingu þar sem þeir nýta sama vatnasvið. Meiri hlutinn tekur jafnframt undir tillögu verkefnisstjórnar að flokkun kostanna. Nái Tröllárvirkjun ekki fram að ganga, t.d. vegna andstöðu landeigenda, telur meiri hlutinn rétt að lögð verði fram breytingartillaga við rammaáætlun og Hvanneyrardalsvirkjun færð í nýtingarflokk, en Tröllárvirkjun á sama hátt í biðflokk, en afar brýnt er að stuðlað verði að auknu raforkuöryggi á Vestfjörðum með því að annar kosturinn verði að veruleika.
Skúfnavatnavirkjun.
Í tillögunni er lagt til að virkjunarkosturinn Skúfnavatnavirkjun, sem er syðst á Langadalsströnd innst í Ísafjarðardjúpi í Strandabyggð, verði flokkaður í nýtingarflokk í samræmi við tillögu verkefnisstjórnar. Skúfnavatnavirkjun myndi skipta máli til að auka sjálfbæra framleiðslu rafmagns á Vestfjörðum og styrkja bæði afhendingargetu og öryggi rafmagns á svæðinu. Af henni getur þó tæplega orðið nema tengivirki í Miðdal verði reist, sem getur gerst ef Hvalárvirkjun verður að veruleika.
Bolaalda.
Í þingsályktunartillögunni er í samræmi við tillögu verkefnisstjórnar lagt til að virkjunarkosturinn Bolaalda, sem staðsettur er við Bolaöldu á Hellisheiði, verði flokkaður í nýtingarflokk. Um er að ræða jarðvarmavirkjun og er gert ráð fyrir að uppsett afl hennar verði allt að 100 MW. Rannsóknir skortir þó til að staðfesta þá tölu. Í greinargerð tillögunnar, þar sem finna má rökstuðning úr skýrslu verkefnisstjórnar um flokkun virkjunarkostsins, kemur fram að engin yfirborðsvirkni sé þekkt á svæðinu en þær upplýsingar sem til séu frá viðnámsmælingum „gefi til kynna að mögulegt háhitakerfi sé djúpstæðara en kerfin á Hellisheiði og Hengli til austurs og í Brennisteinsfjöllum til vesturs.“ Þá kemur fram að verkefnisstjórnin bendi á mikilvægi þess að nokkrir þættir verði skoðaðir betur ef áform um virkjun ganga lengra en það geti gerst annaðhvort samhliða mati á umhverfisáhrifum eða í tengslum við leyfisveitingar. Mikilvægt sé að leiða í ljós möguleg áhrif virkjunarinnar á aðra nýtingu jarðhita á svæðinu og hvort virkjunin kunni mögulega að hafa áhrif á vatnsvernd en nærliggjandi séu mikilvægar ferskvatnsauðlindir. Athygli vekur hversu nálægt svæðið er Hengilssvæðinu sem þegar hefur verið virkjað. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar er m.a. bent á að afar mikilvægt sé að skoða samlegðaráhrif virkjunar í Bolaöldu við aðra nálæga jarðvarmanýtingu, t.d. Hellisheiðarvirkjun, jarðvarmanýtingu við Hverahlíð og nýja jarðvarmavirkjun sem hafinn er undirbúningur að við Meitla en ljóst sé að öll þessi áform til samans feli í sér rask á merkum jarðminjum á þessum slóðum og miklar breytingar á landslagi. Þá telur Náttúruverndarstofnun í umsögn sinni að óvissa um áhrif Bolaölduvirkjunar á vernduð hraun, friðlýst svæði og víðerni sé slík að ekki séu forsendur til að flokka virkjunarkostinn í nýtingarflokk.
Jarðvarmi er afar dýrmæt auðlind og sker sig úr sem orkukostur að því leyti að hann framleiðir bæði raforku og heitt vatn sem nýtist til húshitunar. Meginhugsun í jarðhitanýtingu á Íslandi var lengst af að virkjað væri til að nýta jarðvarma til húshitunar en að rafmagnsframleiðsla væri nokkurs konar aukaafurð. Þessi hugsun felur í sér varfærni gagnvart ofnýtingu og hefur að mati meiri hlutans reynst farsæl stefna. Nefndin fjallaði um möguleg áhrif nýtingar í Bolöldu á þá nýtingu jarðhita sem fyrir er á nálægum svæðum og óvissu um stærð háhitageymisins og tengsl milli svæða. Fyrir nefndinni kom fram að jarðvarmaauðlind er flóknari og viðkvæmari auðlind en vatnsaflið og er ekki hægt að slá því föstu hvernig jarðhitakerfi bregst við nýtingu fyrr en nýting hefst. Fjölmörg dæmi eru um það erlendis frá að ofnýting hafi kippt grundvellinum undan jarðhitavirkjunum. Meiri hlutinn tekur undir áherslu verkefnisstjórnar rammaáætlunar á mikilvægi þess að leidd verði í ljós möguleg áhrif virkjunarinnar á aðra nýtingu jarðhita á svæðinu og áhrif á vatnsvernd í því ferli sem tekur við eftir flokkun kostsins í nýtingarflokk.
Þá leggur meiri hlutinn áherslu á sjálfbæra vinnslu jarðvarma og að gætt sé varúðar við nýtingu auðlindarinnar á öllum stigum með áherslu á langtímasjálfbærni. Meiri hlutinn ítrekar að rammaáætlun er einungis fyrsta skrefið þegar kemur að orkunýtingu eða vernd landsvæða. Þegar flokkun virkjunarkosts liggur fyrir í nýtingarflokk er ítarlegt ferli eftir sem lýtur að mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar, skipulagsmálum og leyfisveitingum, bæði á vettvangi sveitarfélaga og viðkomandi stofnana sem fara með þau mál. Varðandi samnýtingu auðlinda má sérstaklega benda á 4. mgr. 5. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, þar sem m.a. kemur fram að virkjunarleyfi fyrir jarðgufuvirkjun geti verið bundið því skilyrði að samningar takist um samrekstur með öðrum þeim sem nýta sama jarðhitasvæði auk þess sem Umhverfis- og orkustofnun sé heimilt í virkjunarleyfi að gera fyrirvara um það að öðrum aðila kunni að verða veitt leyfi til virkjunar sem nýti sama vatnasvið eða jarðhitasvæði. Hvort tveggja getur komið til skoðunar í þessu tilviki. Þá sé stofnuninni heimilt að endurskoða ákvæði virkjunarleyfis með tilliti til þessa og bæta í það ákvæðum sem hún telur nauðsynleg til að tryggja heildarhagkvæmni í orkunýtingu vatnasviðsins eða jarðhitasvæðisins. Þá skal við veitingu nýtingarleyfa gæta þess að nýting auðlinda í jörðu sé með þeim hætti að tekið sé tillit til nýtingar sem þegar er hafin í næsta nágrenni, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998.
Hamarsvirkjun.
Í tillögunni er lagt til að virkjunarkosturinn Hamarsvirkjun, sem staðsettur er í Hamarsdal í Múlaþingi, fari í biðflokk en verkefnisstjórn lagði til í tillögum sínum til ráðherra að virkjunarkosturinn yrði flokkaður í verndarflokk. Samkvæmt umfjöllun í greinargerð byggðist það mat verkefnisstjórnar að mestu á rökstuðningi úr greiningum faghóps 1 á verðmæti náttúru svæðisins og áhrifum virkjunar á þau. Svæðið Hamarsfjörður–Hraun fékk hæstu heildareinkunn fyrir verðmæti, hæst fyrir landslag, vatnafar og víðerni en lægst fyrir lífverur. Hæsta mögulega einkunn var gefin fyrir möguleika ferðaþjónustu. Faghópur 3 taldi virkjunina hafa nokkuð jákvæð áhrif á orkuöryggi og jafnt aðgengi að orku, en neikvæð fyrir samheldni samfélagsins.
Líkt og rakið er í greinargerð tillögunnar vék umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra sæti við meðferð þeirra virkjunarhugmynda sem þingsályktunartillagan tekur til og tók settur ráðherra því tillögur verkefnisstjórnar til skoðunar líkt og lög gera ráð fyrir. Lagði hann til þá breytingu frá tillögu verkefnisstjórnar að Hamarsvirkjun yrði flokkuð í biðflokk í stað verndarflokks og var sú tillaga ráðherra ásamt rökstuðningi kynnt í samráðsgátt stjórnvalda í samræmi við 5. mgr. 10. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011. Í umsögnum til nefndarinnar komu fram skiptar skoðanir á þeirri tillögu að flokka kostinn í bið fremur en vernd. Í umsögnum Landverndar, Náttúrufræðistofnunar, Náttúruverndarstofnunar og Náttúruverndarsamtaka Austurlands var tillaga ráðherra um að víkja frá tillögu verkefnisstjórnar gagnrýnd harðlega. Mjög skýr og sterk rök séu fyrir því að Hamarsvirkjun eigi að vera í verndarflokki þar sem heildareinkunn svæðisins fyrir verðmæti náttúrufarsþátta sé með því hæsta sem metið hafi verið í samanburði við aðra virkjunarkosti. Þar vegi þyngst hátt mat á landslagi, víðernum, jarðminjum og vatnafari. Á hinn bóginn kom fram stuðningur við tillöguna í umsögnum þónokkurra aðila, m.a. Samtaka atvinnulífsins, Samtaka iðnaðarins, Samorku, Sambands sveitarfélaga á Austurlandi, Múlaþings og Fjarðabyggðar. Var þar tekið undir sjónarmið í rökstuðningi ráðherra um að ójafnvægi hafi skapast milli framboðs og eftirspurnar á raforkumarkaði sem hafi leitt til verulegra verðhækkana. Spár Landsnets bendi til þess að meiri líkur en minni séu á raforkuskorti á næstu árum þar sem grípa gæti þurft til skömmtunar til heimila og fyrirtækja ef ekki takist að bæta við nýrri framleiðslu. Þá telja samtökin mikilvægt að forgangsraða skoðun virkjunarkosta sem staðsettir eru utan helstu umbrota- og hamfarasvæða landsins. Slíkir kostir, þar á meðal Hamarsvirkjun, geti tryggt langtímaöryggi raforkuframleiðslu og aukið viðnámsþrótt kerfisins gagnvart náttúruvá. Í umsögnum sveitarfélaganna, Samorku og Samtaka iðnaðarins var jafnframt hvatt til þess að kosturinn færi í nýtingarflokk en virkjunin muni hafa jákvæð áhrif á orkuöryggi landsmanna og bæta aðgengi að orku á Austurlandi sem sé mikilvæg forsenda áframhaldandi verðmætasköpunar og uppbyggingar svæðisins. Sérstaklega var bent á að sjávarútvegsfyrirtæki á Austurlandi hafi þurft að brenna olíu í auknum mæli vegna ótryggrar raforku.
Ekki er gerð krafa í lögum um sérstakan rökstuðning fyrir breytingum sem ráðherra kann að leggja til á tillögum verkefnisstjórnar. Í greinargerð með tillögunni er vísað til umsagna þar sem fram kemur að brýnt sé að rannsaka og skoða orkukosti utan umbrota- og hamfarasvæða, að raforkukerfið á Austurlandi sé veikburða og að skortur sé á orku á svæðinu. Þá er vísað til fyrirhugaðrar lagasetningar um breytingar á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun og breytingar á raforkulögum um heildstæða stefnu um öflun raforku. Umræddri lagasetningu er nú lokið, sbr. lög nr. 17/2026. Við umfjöllun nefndarinnar var farið yfir sjónarmið umsagnaraðila. Þar kom fram að raforkukerfið á svæði Hamarsvirkjunar sé ekki tengt við fyrrgreind umbrota- og hamfarasvæði. Í skýrslu ráðherra um raforkumálefni sem umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra lagði fram á Alþingi á 155. löggjafarþingi í lok nóvember 2024 ( þskj. 421, 338. mál) segir um orkuöryggi á Austurlandi að það muni aukast mjög með tilkomu nýs 220 kV tengivirkis á Hryggstekk á Austurlandi. Tengivirkið er orðið samþykktur hluti af kerfisáætlun Landsnets og með tilkomu þess muni fiskimjölsverksmiðjur á svæðinu færast inn fyrir flöskuháls í kerfinu og aðgengi þeirra að raforku aukast, sem og raforkuöryggi svæðisins. Þá stendur eftir að taka afstöðu til þess hvort hið háa mat verkefnisstjórnar hafi tekið um of mið af því að verndargildi svæðisins hafi aukist, vegna röskunar sambærilegra svæða á landinu sem þegar hafa verið virkjuð eða lagt er til að verði virkjuð, og óskar meiri hlutinn eftir því að verkefnisstjórn leggi sjálfstætt mat á verndargildi svæðis Hamarsvirkjunar, og fari yfir aðferðafræði fyrra mats, til að bregða ljósi á það. Með vísan til þess fellst meiri hlutinn á að virkjunarkosturinn verði í biðflokki á meðan það mat fer fram.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að tillagan verði samþykkt óbreytt.
Jens Garðar Helgason og Ingibjörg Davíðsdóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 10. júní 2026.
| María Rut Kristinsdóttir, form. |
Dagur B. Eggertsson, frsm. | Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | |
| Grétar Mar Jónsson. | Sigurður Helgi Pálmason. | ||
