Ferill 684. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1353 — 684. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um skipan nefndar til að kanna aðbúnað barna sem vistuð voru fyrir atbeina stjórnvalda á einkaheimilum.
Frá meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund fulltrúa forsætisráðuneytis.
Þá bárust nefndinni umsagnir frá Persónuvernd, umboðsmanni barna, Barnaheillum, Félagi fósturforeldra, Geðhjálp og Þroskahjálp, Lögmannsstofunni Solidum fyrir hönd umbjóðenda sinna, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og ÖBÍ réttindasamtökum. Gögnin eru aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Umfjöllun nefndarinnar.
Um efni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að ráðherra verði heimilt að setja á fót nefnd til að kanna aðbúnað barna sem vistuð voru á vegum ríkis og sveitarfélaga á einkaheimilum. Frumvarpið er í samræmi við þá stefnu sem Alþingi og stjórnvöld hafa markað undanfarin ár sem er að taka til rannsóknar sögulegar aðstæður og atvik í tengslum við vistun barna á vist- og meðferðarheimilum komi fram rökstutt ákall þar um. Jafnframt er það í samræmi við þær mannréttindaskuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist eins og nánar er rakið í greinargerð með frumvarpinu.
Almennt fögnuðu umsagnaraðilar framlagningu frumvarpsins. Af umsögnum er ljóst að miklar væntingar eru gerðar til þeirrar rannsóknar sem mælt er fyrir um í frumvarpinu og því mikilvægt að vinna nefndarinnar fari fram af yfirvegun, kostgæfni og nærgætni og að hvert mál sé metið með heildstæðum hætti. Með rannsókninni megi varpa ljósi á aðbúnað fósturbarna og annarra barna í sambærilegum úrræðum á einkaheimilum á árum áður og hvernig eftirliti með og stuðningi við heimilin var háttað af hálfu ríkis og sveitarfélaga. Þeir einstaklingar sem vistaðir voru á einkaheimilum fái tækifæri til að koma reynslu sinni á framfæri og ekki sé útilokað að niðurstöður rannsóknarinnar leiði til umbóta á löggjöf og stjórnsýslu málaflokksins. Þá ber að nefna að einnig hefur komið fram ákall frá heimilisfólki og aðstandendum þeirra og öðrum þeim sem tóku börn að sér að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Sjálfstæði nefndar.
Með 1. mgr. 3. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að nefndin sem mun kanna aðbúnað barna sem vistuð voru á vegum ríkis og sveitarfélaga á einkaheimilum skuli vera sjálfstæð og óháð í störfum sínum. Í 3. mgr. 9. gr. segir að áður en nefndin er skipuð og erindisbréf gefið út skuli ráðherra hafa samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga kemur fram að stjórn sambandsins hafi bókað á fundi sínum 8. maí 2026 að hún teldi eðlilegt að það hefði aðkomu að vali fulltrúa í nefndina og ákvörðun um hvaða mál nefndin tæki til formlegrar skoðunar þar sem áætlað væri að helmingur kostnaðar við störf nefndarinnar kæmi úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.
Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu um sjálfstæði nefndarinnar. Mikilvægt er að nefndin sé óháð og sjálfstæð og því þýðingarmikið að sveitarfélög sem sæta mögulega rannsókn á stjórnsýslu sinni eða eftirlitsskyldu hafi ekki beina aðkomu að stjórn eða vali á nefndarmönnum til að komast megi hjá því að vantraust skapist á starf og niðurstöður nefndarinnar.
Tímamörk rannsóknar.
Með 1. gr. frumvarpsins er sem áður segir lagt til að ráðherra hafi heimild til að setja á fót nefnd til að kanna aðbúnað barna sem vistuð voru á vegum ríkis og sveitarfélaga á einkaheimilum. Í 2. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um að lögin taki til einkaheimila þar sem börn voru vistuð fyrir atbeina stjórnvalda samkvæmt ákvörðun, samningi við opinbera aðila eða á grundvelli opinbers leyfis á tímabilinu 27. mars 1947 til 1. júní 2002. Þó er lögð til sú heimild í 2. mgr. 9. gr. að þrátt fyrir framangreint tímamark sé heimilt að erindisbréf ráðherra taki jafnframt til vistunar barna sem hófst eftir 1. júní 2002 að því tilskildu að hún hafi farið fram fyrir atbeina stjórnvalda á einkaheimili og byggst á sama samningi eða ákvörðun og lá til grundvallar vistun barna á heimilinu fyrir það tímamark.
Í frumvarpinu er lagt til að upphafstímamark rannsóknar skuli vera 27. mars 1947, en samkvæmt greinargerð með frumvarpinu markaði það tímamark gildistöku fyrstu barnaverndarlaganna, og að lokatímamark skuli vera 1. júní 2002 þegar gildandi barnaverndarlög tóku gildi. Í nokkrum umsögnum eru gerðar athugasemdir við afmörkun rannsóknartímabilsins. Í umsögn Barnaheilla er bent á að börn hafi m.a. dvalið á fósturheimilinu Bakkakoti til ársins 2005. Þó að ráðherra hafi heimild til að víkka tímamörk út í erindisbréfi þá færi að mati Barnaheilla betur á því að tímamarkinu yrði breytt þannig að það næði utan um mál þeirra einstaklinga sem væri ætlað að koma til móts við. Geðhjálp og Þroskahjálp taka undir þessar ábendingar í umsögn sinni. Þá segir í umsögn umboðsmanns barna að í ljósi afmörkunar lokatímamarks rannsóknar muni hún leiða til afar takmarkaðra umbóta á kerfinu fyrir þau börn sem hafa verið eða eru vistuð utan heimilis á grundvelli núgildandi laga. Rannsóknin muni þess vegna að takmörkuðu leyti varpa ljósi á stöðu barna í núverandi fósturkerfi eða styðja við yfirstandandi endurskoðun barnaverndarlaga. Félag fósturforeldra endurómar í umsögn sinni að nokkru sjónarmið umboðsmanns barna og leggur það áherslu á mikilvægi þess að einnig sé skoðað hvaða þáttum í starfsháttum barnaverndaryfirvalda sé enn ábótavant og að horft sé til þess að kortleggja leiðir til bóta til frambúðar. Þá kemur fram í umsögn ÖBÍ réttindasamtaka að þó að tímamörk frumvarpsins eigi sér málefnalegar skýringar sé mikilvægt að útiloka ekki sjálfkrafa atvik sem kunna að hafa átt sér stað síðar.
Að mati meiri hlutans er mikilvægt að gæta sérstaklega að afmörkun rannsóknartímabilsins, bæði hvað varðar upphaf þess og endamark. Eins og áður hefur komið fram er lagt til í frumvarpinu að upphaf tímamarks sé 27. mars 1947. Þann dag samþykkti Alþingi lög um vernd barna og ungmenna, nr. 29/1947. Þau lög voru þó ekki fyrstu heildarlögin um barnavernd á Íslandi en það voru lög um barnavernd, nr. 43/1932. Með tilkomu þeirra laga varð grundvallarbreyting á lagaumhverfi barnaverndarmála á Íslandi. Stjórn barnaverndarmála var falin Barnaverndarráði og mælt var fyrir um stofnun barnaverndarnefnda í öllum kaupstöðum á Íslandi. Árið 1947 voru samþykkt áðurnefnd heildarlög um vernd barna og ungmenna, nr. 29/1947, sem frumvarpið tekur mið af. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 29/1947 kemur fram að lög nr. 43/1932 hafi ekki þótt „nógu rækileg“, þjóðfélagsaðstæður hafi um margt breyst frá setningu þeirra og auk þess hafi þótt ástæða til að samræma þau ákvæðum laga um eftirlit með ungmennum o.fl. sem sett höfðu verið 1942 (sjá þskj. 162, 94. mál á 66. löggjafarþingi). Þá hófst markvissari rekstur og vistun á vegum hins opinbera með samþykkt laga nr. 29/1947 og ákvæði laganna voru ítarlegri og fyllri um störf og starfshætti barnaverndarnefnda og Barnaverndarráðs. Má þar nefna ítarlegri ákvæði um tilkynningarskyldu og eftirlit. Á grundvelli framangreindra sjónarmiða miðaði vistheimilanefnd, sem starfaði samkvæmt lögum nr. 26/2007, almennt rannsóknir sínar við það tímamark nema í þeim tilvikum sem starfsemi tiltekinna heimila hafði hafist fyrr. Þá hafði vistheimilanefnd einnig í huga þau vandkvæði sem myndu stafa af því að miða athugunartímabil við enn eldra tímamark, svo sem hvað varðar tilvist frumgagna og aldur vistmanna.
Við afmörkun lokatímamarks er miðað við gildistöku gildandi barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Með þeim lögum var komið á fót heildstæðara og nútímalegra kerfi þar sem gerðar voru auknar kröfur til málsmeðferðar, ábyrgðar stjórnvalda og verndar barna. Þá er rakið í greinargerð að framangreind afmörkun sé einnig í samræmi við norræna lagahefð. Í samantekt starfshóps á vegum forsætisráðuneytis, sem birt var með málinu í samráðsgátt stjórnvalda (sjá mál nr. S-85/2026), kemur fram að almennt hafi framkvæmdin á Norðurlöndum verið sú að afmarka rannsóknartímabil fram að þeim tíma sem talið er að löggjöf hafi færst í nútímahorf þar sem mælt hefur verið fyrir um ríkari réttarvernd barna.
Að mati meiri hlutans er ekki tilefni til að mæla fyrir um önnur tímamörk en lagt er til í frumvarpinu. Eins og áður segir hófst með setningu laga nr. 29/1947 markvissari rekstur og vistun á vegum hins opinbera. Ákvæði þeirra laga voru ítarlegri og fyllri um störf og starfshætti barnaverndarnefnda og Barnaverndarráðs, m.a. um tilkynningarskyldu og eftirlit. Auk þess er það tímamark í samræmi við fyrri rannsóknir. Hvað varðar lokatímamark rannsóknar tekur meiri hlutinn undir það sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að það þyki skýrara tímamark að horfa til gildistöku barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Meiri hlutinn bendir jafnframt á að ráðherra hefur heimild til að mæla fyrir um í erindisbréfi að athugun taki jafnframt til vistunar barna sem hófst eftir 1. júní 2002 að nánari skilyrðum uppfylltum. Meiri hlutinn vill einnig árétta að ekki er útilokað að Alþingi muni síðar ákveða að gerð verði sambærileg rannsókn fyrir tímabilið eftir árið 2002.
Afdrif barna sem vistuð voru á vegum hins opinbera.
Í umsögnum umboðsmanns barna, Félags fósturforeldra, Barnaheilla, og Geðhjálpar og Þroskahjálpar er vikið að afdrifum barna sem vistuð hafa verið á vegum hins opinbera. Í umsögnunum er lögð áhersla á að ráðist verði í sérstaka rannsókn á afdrifum barna sem vistuð hafa verið á vegum hins opinbera í úrræðum skv. 79. gr. barnaverndarlaga frá því að ríkið tók við rekstri þeirra samhliða stofnun Barnaverndarstofu árið 1996 og í fósturkerfinu. Að mati umsagnaraðila yrði slík rannsókn mikilvægur liður í að bæta þau úrræði sem nú eru í boði. Þá sé einnig mikilvægt að hafa í huga að ef brotið hefur verið gegn réttindum barna sem voru vistuð utan heimilis eftir gildistöku núgildandi barnaverndarlaga eigi þau einnig rétt á því að fá viðurkenningu á þeim brotum.
Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi þess að lagt sé sérstakt mat á það hvort fyrirkomulag barnaverndar skili þeim árangri sem að er stefnt og hvort sú þjónusta gagnist þeim sem hana þiggja. Í umsögn umboðsmanns barna kemur fram að sérstakt tilefni sé til þess að rannsaka m.a. dánartíðni, atvinnuþátttöku, menntun, húsnæðisstöðu, örorku, afplánun dóma og geðheilbrigði. Meiri hlutinn telur mikilvægt að hafist verði handa við undirbúning slíkrar athugunar og að ráðuneytið eigi frekara samtal við umboðsmann barna og aðra þá sem málið varðar um útfærslu rannsóknar á afdrifum barna sem vistuð hafa verið á vegum ríkisins í úrræðum skv. 79. gr. barnaverndarlaga.
Boðað lagafrumvarp um sanngirnisbætur.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að áformað sé að leggja fram á 158. löggjafarþingi frumvarp um greiðslu bóta, svokallaðra sanngirnisbóta, til einstaklinga sem hafa orðið fyrir illri meðferð eða ofbeldi vegna háttsemi opinberra aðila eða einkaaðila sem valdið hefur þeim varanlegum skaða sem ekki fæst bættur á annan hátt. Slíkar bætur séu viðleitni samfélagsins gagnvart þeim sem hafa þurft að þola ranglæti við vistun fyrir tilstuðlan og á ábyrgð hins opinbera.
Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga er bent á að ekki liggi fyrir hversu margir einstaklingar gætu heyrt undir boðað sanngirnisbótakerfi. Því sé ekki unnt að áætla kostnað vegna mögulegra sanngirnisbóta en ljóst sé að um verulegar fjárhæðir geti verið að ræða. Bendir sambandið á að meðan lög um sanngirnisbætur, nr. 47/2010, voru í gildi, frá 2010 til 2023, hafi verið greiddir út um 3,3 milljarðar kr. í sanngirnisbætur til 1.250 einstaklinga. Í því ljósi sé fyrirséð að boðaðar sanngirnisbætur geti haft veruleg áhrif á fjárhag sveitarfélaga. Þá bókaði stjórn sambandsins á fundi sínum 8. maí 2026 á þann veg að mikilvægt væri að bæði frumvörpin, um rannsóknarnefnd og sanngirnisbætur, yrðu lögð samhliða fram á Alþingi enda vandséð hvernig hægt væri að meta áhrifin af lagasetningunni ef heildarmyndin lægi ekki fyrir. Í umsögn Solidum lögmannsstofu, fyrir hönd umbjóðenda sinna, er lagst gegn því sjónarmiði að frumvörpin séu lögð fram samhliða.
Að mati meiri hlutans er ekki þörf á því að frumvarp um sanngirnisbætur sé lagt fram samhliða því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar. Meiri hlutinn lítur svo á að mikilvægt sé að hefja sem fyrst athugun á aðbúnaði barna sem vistuð voru fyrir atbeina stjórnvalda á einkaheimilum. Frumvarpið takmarkast við heimild til rannsóknar og gagnaöflunar sem ætlað er að varpa ljósi á sögulega og kerfislæga annmarka og er sjálfstætt gagnvart boðuðu frumvarpi um sanngirnisbætur.
Staða fatlaðs fólks og einstaklinga með geðrænar áskoranir.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að með því verði tryggt að þeir einstaklingar sem telja sig hafa orðið fyrir óforsvaranlegri meðferð fái raunhæft tækifæri til að koma reynslu sinni á framfæri. Í umsögn ÖBÍ réttindasamtaka er lögð áhersla á mikilvægi þess að tryggt verði raunverulegt aðgengi fyrir fatlað fólk og að boðið verði upp á viðeigandi stuðning og aðlögun. Að öðrum kosti sé hætta á að sá hópur sem hefur verið í viðkvæmri stöðu verði áfram ósýnilegur í uppgjöri við fortíðina. Í umsögn Geðhjálpar og Þroskahjálpar er tekið undir ábendingar ÖBÍ réttindasamtaka. Tryggja þurfi að fatlaðir einstaklingar og einstaklingar með geðrænar áskoranir fái örugglega þær leiðbeiningar og þann stuðning sem þeir þurfa og eiga rétt á til að þeir fái notið sömu réttinda og aðrir einstaklingar sem í hlut eiga.
Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. frumvarpsins, sbr. einnig 6. mgr. 9. gr., er ráðherra heimilt að mæla fyrir um það í reglugerð að þeim sem þess óska standi til boða sálfræðiaðstoð og viðeigandi ráðgjöf í tengslum við skýrslugjöfina. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að ráðherra útfæri þessi atriði í reglugerð í samræmi við framangreind sjónarmið þannig að öllum sé tryggð raunhæf aðkoma að rannsókninni og að málsmeðferð sé að öðru leyti aðgengileg öllum, t.d. með aðlagaðri upplýsingagjöf, stuðningi og túlkun.
Mannorðsspjöll.
Í 3. mgr. 5. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að þeim sem gefur skýrslu fyrir nefndinni sé heimilt að skorast undan því að svara spurningu ef ætla má að í svari hans geti falist játning eða bending um að hann hafi framið refsiverðan verknað eða að það geti orðið honum til mannorðsspjalla. Í umsögn Solidum lögmannsstofu, fyrir hönd umbjóðenda sinna, er lagt til að felld verði brott heimild til að víkjast undan því að svara ef það geti orðið viðkomandi til mannorðsspjalla. Í umsögninni er reifað það sjónarmið að um sé að ræða allt of opna heimild sem geti leitt til þess að sannleika verði leynt um mikilvæg málefni sem nefndinni verður falið að rannsaka.
Meiri hlutinn bendir á að ákvæði 3. mgr. 5. gr. frumvarpsins tekur mið af orðalagi úr eldri löggjöf, sbr. 4. mgr. 3. gr. laga um skipan nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn, nr. 26/2007, og 4. mgr. 3. gr. laga um heimild Reykjavíkurborgar til að skipa nefnd til að kanna starfsemi vöggustofa, nr. 45/2022. Reglan er einnig efnislega samhljóða 1. mgr. 118. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, og 4. mgr. 10. gr. laga um rannsóknarnefndir, nr. 68/2011, þar sem vitnum er tryggður réttur til að svara ekki spurningum sem valdið geta „siðferðilegum hnekki“.
Meiri hlutinn áréttar það sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að mannorðsvernd sé meðal grundvallarréttinda sem vernduð séu í stjórnarskránni og mannréttindasáttmála Evrópu. Telja verður grundvallaratriði við beitingu rannsóknarheimilda á vegum stjórnvalda að nefndin hafi ekki víðtækari heimildir en aðrar nefndir eða dómstólar hafa við sambærilegar aðstæður. Eins ber að líta til þess að rannsókn nefndarinnar getur varðað viðkvæm málefni og mikilvægt er að tryggja nauðsynlegt meðalhóf milli rannsóknarhagsmuna og stjórnarskrárvarinna réttinda borgaranna við skýrslugjöf.
Breytingartillögur.
Reglugerðarheimild (6. mgr. 9. gr.).
Í 6. mgr. 9. gr. frumvarpsins er lagt til að ráðherra verði heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Meðal þess sem mælt skal nánar fyrir um er um skipan nefndarinnar, málsmeðferðarreglur, varðveislu gagna og öryggi þeirra og fyrirkomulag stuðnings við þá sem gefa skýrslu fyrir nefndinni.
Af ákvæðinu og skýringum í greinargerð með frumvarpinu er ljóst að í reglugerðinni skuli mælt fyrir um mikilvæg atriði er varða persónuvernd samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, svo sem um varðveislu gagna og öryggi þeirra. Í umsögn Persónuverndar leggur stofnunin áherslu á að nefndin hefji af þeim sökum ekki störf fyrr en reglugerð skv. 6. mgr. 9. gr. frumvarpsins hefur verið sett. Þá lýsa ÖBÍ réttindasamtök áhyggjum af því að ekki hafi farið fram formlegt mat á áhrifum á persónuvernd.
Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi þess að mælt verði fyrir um framangreind atriði í reglugerð áður en nefndin tekur til starfa og leggur því til breytingu þess efnis í samráði við ráðuneytið.
Þá leggur meiri hlutinn til orðalagsbreytingu á ákvæði 2. mgr. 3. gr. um heimild nefndarinnar til að ráða starfsmenn í samráði við ráðuneytið.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. 3. málsl. 2. mgr. 3. gr. orðist svo: Nefndin getur ráðið starfsmenn sér til aðstoðar.
2. Í stað orðanna „Ráðherra er heimilt að“ í 6. mgr. 9. gr. komi: Áður en nefndin tekur til starfa skal ráðherra.
Alþingi, 12. júní 2026.
| Ása Berglind Hjálmarsdóttir, frsm. |
Auður Finnbogadóttir. | Eiríkur Björn Björgvinsson. | |
| Guðmundur Ingi Kristinsson. | Ragna Sigurðardóttir. | ||
