Ferill 565. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1362 — 565. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011 (vindorka og verndarflokkur).
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Samorku, Landsvirkjun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum orkusveitarfélaga, Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Fjarðabyggð, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, Náttúrufræðistofnun, Náttúruverndarstofnun, Minjastofnun Íslands, Landvernd, Fuglavernd og Sól til framtíðar.
Nefndinni bárust 32 umsagnir auk minnisblaðs frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, með það að markmiði að skapa skýran lagaramma um meðferð virkjunarhugmynda í vindorku innan verndar- og orkunýtingaráætlunar. Þá eru lagðar til breytingar sem varða réttaráhrif og málsmeðferð þegar virkjunarhugmyndir eru flokkaðar í verndarflokk áætlunarinnar.
Umfjöllun nefndarinnar.
Um verndarflokk rammaáætlunar.
Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 3. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011, eru virkjunarhugmyndir flokkaðar í orkunýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk. Í 6. gr. laganna er að finna ákvæði um verndarflokk áætlunarinnar en þar kemur fram í 1. mgr. að í flokkinn falli virkjunarhugmyndir og verndarsvæði sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu að teknu tilliti til sjónarmiða sem fram koma í 4. mgr. 3. gr. Með b-lið 3. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á þessu ákvæði laganna þess efnis að eftir að Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun skuli Náttúruverndarstofnun hefja undirbúning að friðlýsingu svæða í verndarflokki áætlunarinnar skv. 2. mgr. 38. gr. náttúruverndarlaga. Friðlýsing skuli byggjast á verndarmarkmiðum 2. og 3. gr. sömu laga og skuli stofnunin hafa samráð við Náttúrufræðistofnun við framkvæmd hennar. Varði friðlýsing menningarsögulegar minjar fari um hana samkvæmt lögum um menningarminjar. Líkt og kemur fram í greinargerð með frumvarpinu verður hlutverk Náttúruverndarstofnunar eftir að Alþingi hefur samþykkt svæði í verndarflokk áætlunarinnar að hefja fyrir hönd ráðherra friðlýsingarferlið með því að hefja viðræður við hlutaðeigandi landeiganda og viðkomandi sveitarfélag um að svæðið eða hluti þess verði friðlýst á grundvelli þeirra flokka friðlýstra svæða sem finna má í VIII. kafla náttúruverndarlaga. Í c-lið 3. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði sem mælir fyrir um hvernig fari þegar fullreynt hefur verið að ná samkomulagi við landeiganda og viðkomandi sveitarfélag um friðlýsingu á grundvelli almennra ákvæða VIII. kafla náttúruverndarlaga. Samkvæmt ákvæðinu skal ráðherra friðlýsa svæðið einungis gagnvart orkuvinnslu á grundvelli 53. gr. laganna hafi ekki náðst samkomulag innan fimm ára frá samþykki svæðisins í verndarflokk áætlunarinnar. Ráðherra getur framlengt þennan frest um tvö ár ef hann telur það nauðsynlegt til að ná samkomulagi.
Markmið þessara ákvæða er samkvæmt umfjöllun í greinargerð að tryggja að þau svæði sem flokkuð eru í verndarflokk rammaáætlunar sæti í framhaldinu ítarlegri skoðun með það fyrir augum að fyrsti kostur verði að friðlýsa þau á grundvelli almennra friðlýsingarflokka VIII. kafla náttúruverndarlaga. Ekki verði farið í að friðlýsa einungis gegn orkuvinnslu skv. 53. gr. laganna fyrr en fullreynt sé að ná samkomulagi um friðlýsinguna. Með þessu er ferlinu beint í almennt ferli friðlýsingar þar sem horft er til víðtækari viðmiða náttúruverndarlaga og fleiri friðlýsingarleiða en einungis að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Er með því leitast við að styrkja vernd þeirra svæða sem flokkuð eru í verndarflokk rammaáætlunar með það að markmiði að tryggja betri vernd svæða sem eru talin það verðmæt í eðli sínu að rétt sé að flokka þau í verndarflokk. Í umsögnum Náttúruverndarstofnunar og Náttúrufræðistofnunar kemur fram það mat stofnananna að þær breytingar sem frumvarpið felur í sér að þessu leyti séu til bóta og í þeim felist skýr vilji til að tryggja markvissari vernd fyrir þau svæði sem um ræðir. Þó var í umsögn Náttúrufræðistofnunar bent á að mörg dæmi séu um að hefðbundin friðlýsingaráform tefjist eða verði ekki að veruleika vegna þess að ekki hafi náðst samstaða. Því sé líklegt að reyni á ákvæðið um að eftir fimm ár sé friðlýst gegn orkuvinnslu. Að mati stofnunarinnar ætti að skapa ferli sem tryggi strax að formleg verndun gegn orkuvinnslu sé staðfest og í kjölfarið verði rýnt hvernig sú verndun geti verið útvíkkuð til að ná fram markmiðum um verndun fleiri þátta. Meiri hlutinn áréttar að skv. 2. mgr. 6. gr. laganna er stjórnvöldum ekki heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu vegna virkjunarhugmynda sem eru í verndarflokki eða á svæðum sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Þá eru aðrar orkurannsóknir sem ekki eru leyfisskyldar einnig óheimilar. Af þessu leiðir að ekki getur verið um orkuvinnslu að ræða á þeim svæðum sem flokkuð hafa verið í verndarflokk óháð því hvort friðlýsingu svæðanna sé lokið. Hvað varðar aðra nýtingu friðlýstra landsvæða, t.d. vegna landbúnaðar, veiða, ferðaþjónustu eða útivistar, bendir meiri hlutinn á að slík nýting fer eftir friðlýsingarskilmálum hverju sinni, þ.e. þar er kveðið á um hvaða nýting og/eða umgengni er heimil. Friðlýsingarskilmálar eru mismunandi eftir því hvaða friðlýsingarflokkur í VIII. kafla náttúruverndarlaga verður fyrir valinu en hann fer eftir því hvaða náttúruverðmæti verið er að vernda.
Að mati meiri hlutans er um jákvæðar og mikilvægar breytingar að ræða og ítrekar mikilvægi þess að friðlýsingar landsvæða nái fram að ganga hratt og vel þegar samþykkt hefur verið að svæði séu í verndarflokki rammaáætlunar.
Vindorka og rammaáætlun.
Þegar frumvarp til laga um verndar- og orkunýtingaráætlun var lagt fram árið 2011 var gert ráð fyrir að lögin myndu einungis eiga við jarðvarma og vatnsafl en iðnaðarnefnd Alþingis lagði til útvíkkun á gildissviði þannig að lögin næðu einnig til annarra orkukosta eins og sjávarfallavirkjana og vindorku. Að því frátöldu er hvergi minnst á vindinn sem orkukost í lögunum og hefur verið bent á að virkjun vindorku sé í eðli sínu ólík virkjun staðbundinna virkjunarkosta eins og vatnsafls og jarðvarma sem kalli á annars konar málsmeðferð innan rammaáætlunar. Með frumvarpinu eru tekin af öll tvímæli um að lög um verndar- og orkunýtingaráætlun taki til vindorku. Þannig er með frumvarpinu lagt til að skilgreiningu á hugtakinu vindorka verði bætt við lögin og að gildissvið laganna taki til slíkra virkjunarhugmynda yfir tiltekinni stærðargráðu auk þess sem í lögunum verði kveðið á um viðbótarsjónarmið og áherslur sem horfa skuli til við mat á slíkum virkjunarhugmyndum.
Meiri hlutinn tekur undir það meginmarkmið frumvarpsins að mikilvægt sé að skýr lagaumgjörð gildi um nýtingu vindorku. Ólíkt virkjunarkostum í jarðvarma og vatnsafli sem eru staðbundnir á ákveðnum svæðum landsins er vindurinn allt um kring og þannig tæknilega hægt að nýta hann á flestum svæðum landsins. Umfang, hæð og sýnileiki vindorkumannvirkja eru með öðrum hætti en á við um hefðbundna orkunýtingu í jarðvarma og vatnsafli og geta slík mannvirki haft veruleg áhrif á landslag, ásýnd lands, víðerni, upplifun landsmanna og ferðamanna, útivist og aðra landnotkun. Meiri hlutinn telur því eðlilegt og tekur undir það markmið frumvarpsins að vindorka lúti sérstakri meðferð innan rammaáætlunar og að lögfest verði sérstök sjónarmið sem verkefnisstjórn skuli horfa til við mat á slíkum virkjunarhugmyndum. Hafinn er undirbúningur að gerð stefnu stjórnvalda um öflun raforku til næstu 25 ára í umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu og beinir meiri hlutinn því til ráðherra að þar verði sett fram skýr stefna um nýtingu vindorku til næstu ára og áratuga, m.a. hvað varðar viðmið um fjölda vindmylla og stærð þeirra. Þá er það mat meiri hlutans, með hliðsjón af sérstöðu þessa orkukosts, að rétt sé að tekin verði varfærin fyrstu skref í vindorkunýtingu hér á landi þannig að einungis rísi örfáir vindorkukostir á tímabili stefnunnar. Þetta yrðu að vera hagkvæmir kostir nálægt tengivirkjum og flutningslínum sem hefðu lágmarksáhrif á landslag, víðerni og sjónræna þætti.
Í reglugerð um virkjunarkosti í verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 530/2014, er mælt fyrir um þau gögn sem fylgja þurfa beiðni til Umhverfis- og orkustofnunar um að verkefnisstjórn fjalli um virkjunarkost. Ef virkjunarkostur er að mati stofnunarinnar nægilega skilgreindur fær verkefnisstjórn hann til umfjöllunar. Þar eru talin upp gögn sem ávallt skulu fylgja beiðnum, t.d. um áform um tengingu við flutningskerfi raforku, áætlað afl virkjunar, fyrirliggjandi rannsóknir og heimildir um virkjunarsvæði, en svo er sérstaklega farið yfir gögn sem þurfa að fylgja beiðnum um umfjöllun um virkjun fallvatna annars vegar og virkjun háhitasvæða hins vegar. Meiri hlutinn beinir því til ráðherra að taka reglugerðina til endurskoðunar og setja reglur um þau gögn sem skila þarf sérstaklega vegna beiðna um virkjun vindorku. Að mati meiri hlutans er rétt að með slíkri beiðni vegna vindorku sé skilað gögnum um afstöðu sveitarfélags, nágrannasveitarfélaga og landeigenda og greiningu á sjónrænum áhrifum vindorkumannvirkis nær og fjær auk gagna um aðgengi að nauðsynlegri jöfnunarorku.
Undanskilin svæði.
Í b-lið 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um að tiltekin sérstaklega viðkvæm svæði séu undanskilin rammaáætlun og þar með útilokuð frá hagnýtingu þegar um vindorku er að ræða. Þau svæði sem eru tilgreind í ákvæðinu eru svæði á B-hluta náttúruminjaskrár, Ramsar-svæði, svæði á heimsminjaskrá UNESCO auk svæða sem tilnefnd hafa verið á skrána. Í umfjöllun um þetta ákvæði í greinargerð með frumvarpinu eru tilgreind þau svæði á landinu sem falla undir þessar skilgreiningar. Þar kemur einnig fram að til að komast á heimsminjaskrá UNESCO þurfi staður eða fyrirbæri að hafa það sem kallað er einstakt gildi á heimsvísu. Þá segir að fjórir staðir á Íslandi séu á skránni, þ.e. þjóðgarðurinn á Þingvöllum, Vatnajökulsþjóðgarður, Katla jarðvangur og Surtsey. Í umsögnum sem nefndinni bárust var bent á að einungis þrír þessara staða séu á heimsminjaskránni. Katla jarðvangur er þar ekki heldur á skrá UNESCO yfir jarðvanga (e. UNESCO Global Geoparks). Jarðvangar UNESCO séu ekki á heimsminjaskrá og hafi ekki gengið í gegnum sama skráningarferli og hefðbundin svæði á heimsminjaskránni. Jarðvöngum sé stýrt af nærsamfélögum þeirra og ekki gildi sömu ströngu skilmálar um verndun þeirra og um svæði á heimsminjaskrá. Nefndin fékk það staðfest hjá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu að ranglega væri vísað til Kötlu jarðvangs í greinargerðinni og að ekki hefði verið ætlunin að jarðvangar og vistvangar væru hluti af undanskildum svæðum enda gildi alls ólíkar reglur um slík svæði og um svæði á heimsminjaskrá. Í umsögnum kom fram gagnrýni á að auk svæða á heimsminjaskrá UNESCO væru undanskilin svæði sem tilnefnd hefðu verið á skrána en þar var bent á að svæði sem hefðu verið tilnefnd gætu verið þar í alllangan tíma áður en tekin væri afstaða til þess hvort svæðið teldist tækt á skrána auk þess sem gjarnan væri um að ræða stór landsvæði sem væru minnkuð þegar svæðið væri loks skráð á heimsminjaskrána. Sérstaklega var bent á í þessu tilliti að Breiðafjörður hefði verið settur á tilnefningarskrá árið 2011 og Torfajökulssvæðið árið 2013 en ekki lægi fyrir hvort haldið verði áfram með þær tilnefningar. Lagt var til að fallið yrði frá því að tilnefnd svæði féllu undir undanþáguna. Meiri hlutinn vísar aftur til þess að umfang, hæð og sýnileiki vindorkumannvirkja er með öðrum hætti en á við um aðra orkunýtingu og geta slík mannvirki haft veruleg áhrif á landslag, ásýnd lands, víðerni o.fl. Telur meiri hlutinn því rétt að þegar landsvæði hafa verið tilnefnd á heimsminjaskrá UNESCO séu þau útilokuð frá hagnýtingu vindorku. Þá beinir meiri hlutinn því til umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins að skoða hvort rétt sé að bæta svæðum á lista UNESCO yfir jarðvanga og vistvanga við í upptalningu ákvæðisins út frá markmiðum og eðli útnefninga svæða á þá lista.
Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að náttúruverndaráætlanir sem samþykktar voru sem ályktanir Alþingis með vísan til eldri náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, þ.e. þingsályktun nr. 28/130 um náttúruverndaráætlun 2004–2008 og þingsályktun nr. 3/138 um náttúruverndaráætlun 2009–2013, hafi gegnt svipuðu hlutverki og hlotið svipaða afgreiðslu Alþingis og B-hluti náttúruminjaskrár samkvæmt gildandi náttúruverndarlögum. Því sé rétt að líta svo á að ákvæði frumvarpsins um svæði á B-hluta náttúruminjaskrár taki einnig til svæða í þeim áætlunum. Meiri hlutinn bendir á að í nýsamþykktri þingsályktun nr. 3/157 um framkvæmdaáætlun náttúruminjaskrár fyrir árin 2025–2029, sem hefur að geyma B-hluta náttúruminjaskrár, er tekið fram að áfram verði unnið að friðlýsingu svæða sem eru á náttúruverndaráætlunum fyrir árin 2004–2008 og 2009–2013 og ekki hafa verið friðlýst eða þar unnið að náttúruvernd með öðrum hætti eins og lög um náttúruvernd heimila. Alþingi hefur með ályktun nr. 3/157 áréttað fyrri ályktanir sínar um friðlýsingu svæðanna og falla þau svæði þar með undir ákvæði b-liðar 2. gr. frumvarpsins um svæði á B-hluta náttúruminjaskrár. Í ljósi tilvísana til eldri náttúruverndaráætlana í nýsamþykktri framkvæmdaáætlun náttúruminjaskrár telur meiri hlutinn því ekki þörf á að tilgreina sérstaklega í ákvæðinu að verndar- og orkunýtingaráætlun taki ekki til þeirra svæða í þeim áætlunum þegar um vindorkuhugmyndir er að ræða og telur skýrt að þau teljist til svæða sem séu undanskilin vindorku.
Skipulagsvald sveitarfélaga.
Líkt og rakið er í greinargerð með frumvarpinu var í frumvarpsdrögum, sem birt voru í samráðsgátt stjórnvalda, lagt til að niðurstaða rammaáætlunar um vindorkukosti yrði ekki bindandi fyrir skipulag sveitarfélaga og yrði þannig undanþegin þeirri meginreglu laga um verndar- og orkunýtingaráætlun að niðurstaða rammaáætlunar sé bindandi fyrir skipulagsgerð sveitarfélaga. Eftir yfirferð á umsögnum til ráðuneytisins var fallið frá því en í staðinn sett skylda á verkefnisstjórn til að líta sérstaklega til formlegrar afstöðu viðkomandi sveitarfélags og nálægra sveitarfélaga við mat á virkjunarhugmyndinni, sbr. a-lið 5. gr. frumvarpsins. Í umsögnum til nefndarinnar er sú breyting harðlega gagnrýnd af hálfu sveitarfélaga, landshlutasamtaka sveitarfélaga og Sambands íslenskra sveitarfélaga og áréttað að skipulagsvaldið sé hornsteinn sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga. Það sé grundvallarmunur á því að afstaða sveitarfélags sé eitt af þeim sjónarmiðum sem verkefnisstjórn líti til og þess að sveitarfélag fari raunverulega með skipulagsvaldið varðandi uppbyggingu vindorkumannvirkja. Meiri hlutinn bendir á að skv. 1. mgr. 7. gr. laga um verndar- og orkunýtingaráætlun er áætlunin bindandi við gerð skipulagsáætlana og skulu sveitarstjórnir samræma gildandi svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir verndar- og orkunýtingaráætluninni innan fjögurra ára frá samþykkt hennar. Með frumvarpinu er vindorkan felld með skýrari hætti undir rammaáætlunarferlið en líkt og fram hefur komið hefur vindorka fallið undir lögin frá upphafi. Þá hefur verkefnisstjórn haft fjölda vindorkukosta til meðferðar í 3.–5. áfanga áætlunarinnar og um þá farið líkt og aðra orkukosti. Niðurstaða rammaáætlunar varðandi vindorkukosti hefur því verið bindandi fyrir sveitarfélög hingað til. Meiri hlutinn telur rétt að jafnræði sé milli orkukosta að þessu leyti, þ.e. að rammaáætlun sé bindandi, óháð tegund orkukosts. Meiri hlutinn leggur því ekki til breytingu á frumvarpinu og gildandi framkvæmd hvað þetta varðar. Hins vegar er rétt að árétta að öll minni áform um vindorkukosti undir 10 MW og vindmyllur sem eru lægri en 30 m verða háð deiliskipulagi sveitarfélaga og byggingar- og framkvæmdaleyfum samkvæmt skipulagslögum, nr. 123/2010. Hafa sveitarfélög því fullt skipulagsvald og þar með neitunarvald gagnvart slíkum áformum.
Ávinningur nærsamfélaga af orkuvinnslu.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að nauðsynlegt sé að mótuð verði skýr stefna um hvernig nærsamfélög og nærumhverfi njóti góðs af orkuinnviðum og þar með uppbyggingu þeirra. Heildstæð stefna og lagasetning í þessu efni getur að mati meiri hlutans stuðlað enn frekar að því að sátt náist um orkuframkvæmdir, nýtingu og vernd landsvæða. Jafnframt er nauðsynlegt að stjórnvöld leggi fram breytingar á raforkulögum til að tryggja forgang heimila og almennra notenda í samræmi við stjórnarsáttmála.
Á þingmálaskrá innviðaráðherra er boðað frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga en markmið þeirra breytinga er að tryggja nærsamfélögum sem fyrst sanngjarnari hlutdeild í ávinningi af raforkuframleiðslu. Var á þingmálaskrá gert ráð fyrir að leggja málið fram í febrúar en það hefur ekki enn verið gert. Sveitarfélög hafa mörg hver kallað eftir breytingum hvað þetta varðar og að ekki sé hægt að halda áfram uppbyggingu frekari orkuvinnslu í núverandi skattaumhverfi. Boðaðar breytingar verði til þess fallnar að skapa sátt við nærumhverfi orkuvinnslu til framtíðar. Meiri hlutinn telur bagalegt að frumvarpið hafi ekki verið lagt fram og telur brýnt að nærsamfélögum verði tryggð hlutdeild í ávinningi af raforkuframleiðslu.
Landsskipulagsstefna.
Líkt og kveðið er á um í skipulagslögum, nr. 123/2010, felur landsskipulagsstefna í sér samræmda stefnu ríkisins um skipulagsmál til lengri tíma. Í henni eru samþættar áætlanir opinberra aðila um samgöngur, byggðamál, náttúruvernd, orkunýtingu og aðra málaflokka sem varða landnotkun og nýtingu og vernd auðlinda haf- og strandsvæða. Til grundvallar stefnunni skal leggja markmið skipulagslaga og áherslur ráðherra auk framangreindra áætlana. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. skipulagslaga skulu sveitarfélög taka mið af landsskipulagsstefnu við gerð aðal- og svæðisskipulags. Landsskipulagsstefna er hins vegar ekki bindandi fyrir sveitarfélög.
Í þingsályktun nr. 16/154 um landsskipulagsstefnu fyrir árin 2024–2038 ásamt fimm ára aðgerðaáætlun fyrir árin 2024–2028 er skipulag vindorku eitt af lykilviðfangsefnum stefnunnar. Þá er þar að finna áherslu C.3, Skipulag feli í sér stefnu um nýtingu vindorku í sátt við umhverfi og samfélag, þar sem m.a. er mælt fyrir um að við skipulagsgerð fyrir vindorkuver verði lögð áhersla á að þau byggist upp á afmörkuðum svæðum nærri tengivirkjum og flutningslínum þar sem unnt verði að tryggja afhendingaröryggi og halda umhverfisáhrifum í lágmarki. Þá verði við staðarval og ákvörðun um útfærslu vindorkuvera varðandi fjölda, stærð og niðurröðun vindmylla leitast við að lágmarka áhrif á landslag og taka mið af landslagsgerðum, landformum og sjónrænum áhrifum. Við staðarval vindorkukosta, skipulagsákvarðanir, umhverfismat og leyfisveitingar verði tekið mið af stefnu stjórnvalda um nýtingu vindorku og þeim viðmiðum sem sett verða um staðsetningu, fjölda og stærð vindorkuvera og um áhrif á umhverfi og samfélag, ekki síst landslag, nærsamfélag, mikilvæg fuglasvæði og farleiðir fugla. Einnig lýtur ein aðgerð í aðgerðaáætlun stefnunnar að skipulagi og leyfisveitingum vegna vindorkuvera. Að mati meiri hlutans hefur stefnan að geyma mikilvæg leiðarljós hvað varðar uppbyggingu vindorku hér á landi og styður þá sýn að um örfáa og vandlega staðsetta og valda kosti verði að ræða til að breið sátt náist um nýtingu hennar.
Breytingartillögur.
Stærðarviðmið.
Í a-lið 2. gr. er að finna afmörkun á gildissviði rammaáætlunar hvað varðar vindorku en þar segir að áætlunin taki til landsvæða og virkjunarhugmynda í vindorku sem hafa uppsett rafafl 10 MW eða meira. Líkt og segir í greinargerð með frumvarpinu er hér um að ræða sama uppsetta afl og gildir um aðrar virkjunarhugmyndir í áætluninni. Í drögum að frumvarpinu sem birt voru í samráðsgátt stjórnvalda var einnig lagt til 100 m hæðarviðmið, þ.e. að rammaáætlun tæki til landsvæða og virkjunarhugmynda í vindorku með uppsett afl 10 MW eða meira eða vindorkumannvirki í hæstu stöðu sem væri hærra en 100 metrar. Skiptar skoðanir voru meðal umsagnaraðila um þessi viðmið. Fram komu sjónarmið um að viðmið um uppsett afl ættu að vera hærri vegna vindorku en annarra orkukosta vegna sérstöðu hennar. Á hinn bóginn var bent á að aflminni vindmyllur gætu haft umtalsverð áhrif á náttúru, svo sem landslag og fuglalíf, ef um viðkvæm svæði væri að ræða. Þá var brottfalli hæðarviðmiðs mótmælt og m.a. bent á að flughæð fugla væri ólík eftir tegundum og atferli. Þannig hefðu lægri myllur t.d. meiri áhrif á varpfugla á meðan hærri myllur hefðu meiri áhrif á farfugla og ránfugla. Hæð vindmylla hefði því mikil áhrif á fuglalíf. Einnig kom fram athugasemd um að sú breyting að einungis verði miðað við uppsett afl en ekki hæð fæli í sér veikari varnagla og yki hættu á að framkvæmdir undir viðmiðunarmörkum yrðu teknar utan þess heildstæða ramma sem lögin ættu að tryggja. Vegna sérstöðu vindorkumannvirkja sem fjallað er um hér að framan, m.a. hvað varðar stærð, umfang og sjónræn áhrif, telur meiri hlutinn rétt að setja jafnframt hæðarmörk í þessum efnum og miða við 30 m hæð vindorkumannvirkja í hæstu stöðu. Þannig munu öll vindorkumannvirki sem eru 30 m eða hærri í hæstu stöðu heyra undir lögin jafnvel þótt uppsett afl þeirra sé undir 10 MW lágmarkinu. Með hæstu stöðu er í þessu sambandi átt við hæstu stöðu vindmyllublaða mannvirkisins. Þessi hæðarregla er lögð til af þeirri ástæðu að jafnvel þótt vindmyllur séu undir 10 MW lágmarkinu geta umhverfisáhrif einstakra mannvirkja af þessari hæð að mörgu leyti verið sambærileg umhverfisáhrifum mannvirkja sem eru yfir lögbundnu uppsettu afli verndar- og orkunýtingaráætlunar og því eðlilegt að þau sæti sambærilegu mati í áætluninni.
Sérstök sjónarmið við mat virkjunarhugmynda til nýtingar á vindorku.
Í 5. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um sérstök sjónarmið við mat virkjunarhugmynda til nýtingar á vindorku. Þar kemur fram að auk þeirra sjónarmiða sem greinir í 4. mgr. 3. gr. laganna skuli verkefnisstjórn horfa sérstaklega til tilgreindra þátta í a–e-lið. Með vísun í 4. mgr. er lögð áhersla á að öll fagleg almenn verndarsjónarmið sem þegar eru lögfest gildi um mat á vindorkuhugmyndum líkt og öðrum orkukostum. Þar af leiðandi eru í 5. gr. ekki talin upp atriði sem þarf að skoða ítarlega við meðferð verkefnisstjórnar og faghópa á einstökum virkjunarhugmyndum í vindorku, t.d. áhrif á friðlýst svæði, vistgerðir, jarðminjar, landslagsheildir, óbyggð víðerni, mikilvæg fuglasvæði og menningarminjar og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif svo sem á ferðaþjónustu, samgöngur og atvinnu, sbr. umfjöllun í greinargerð með frumvarpinu.
Ákvæði a-liðarins taka til sjónarmiða sveitarfélaga sem fjallað er um hér að framan. Því næst er sjónarmið b-liðar um hvort virkjunarhugmyndin sé til þess fallin að efla raforkuöryggi og falli að gildandi þingsályktun um stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Eins og fram hefur komið er í landsskipulagsstefnu lögð áhersla á að vindorkuver byggist upp á afmörkuðum svæðum nærri tengivirkjum og flutningslínum til þess að tryggja örugga afhendingu orkunnar. Fyrir því eru einnig hagkvæmnisrök og taka þarf mið af heildarhagsmunum flutningskerfis raforku. Vindorkuver þurfa að hafa getu til að greiða kerfisframlag til flutningskerfisins. Einnig þarf að vera um að ræða kerfislega hagkvæmar staðsetningar. Réttar staðsetningar draga úr fjárfestingarþörf og lágmarka áhættu á offjárfestingu, sem annars myndi leggjast á flutningsgjaldskrána og rafmagnsreikninga heimila og fyrirtækja. Meiri hlutinn telur að þessi áhersla þjóni einnig bæði orkuöryggi og umhverfisvernd. Hún getur dregið úr þörf fyrir nýja innviði, takmarkað dreifða mannvirkjagerð og aukið fyrirsjáanleika í skipulagsgerð. Meiri hlutinn leggur með hliðsjón af því til þá viðbót við b-lið að litið sé til þess hvort virkjunarhugmyndin sé nærri tengivirkjum og flutningslínum.
Í d-lið er kveðið á um að litið skuli til þess hvort virkjunarhugmynd sé innan marka miðhálendislínu samkvæmt gildandi landsskipulagsstefnu en innan hennar skal sérstaklega litið til þess hvort slíku svæði hafi þegar verið raskað vegna orkuvinnslu eða uppbyggingar flutningskerfis raforku. Meiri hlutinn leggur sérstaka áherslu á að miðhálendi Íslands og stærri óbyggð víðerni landsins utan miðhálendislínu hafa sérstöðu sem mikilvæg þjóðargæði og sameiginleg auðlind. Þar fara saman náttúruverndargildi, landslagsheildir, víðerni, útivistargildi, ferðaþjónusta og sú sérstaða Íslands að enn eru til stór samfelld svæði þar sem unnt er að upplifa náttúru án yfirgnæfandi áhrifa mannvirkja. Vegna umfangs, stærðar og sýnileika vindorkumannvirkja geta þau haft veruleg áhrif á landslag og upplifun víðerna. Líkt og fram kemur í skýringum á ákvæðinu í greinargerð felur það ekki í sér fortakslaust bann við uppbyggingu vindorkuvera innan miðhálendislínu. Hins vegar sé gert ráð fyrir því að verkefnisstjórn beiti sérstakri varúð og leggi sjálfstætt mat á hvort aðstæður á viðkomandi svæði réttlæti uppbyggingu. Innan miðhálendislínu séu jafnframt svæði sem þegar hafi verið raskað, til að mynda vegna vatnsaflsvirkjana, miðlunarlóna, stíflumannvirkja, vega, háspennulína, vindorkuvinnslu og annarra mannvirkja tengdum orkuvinnslu og raforkuflutningi. Á slíkum svæðum hafi landslag og náttúrufar þegar tekið miklum breytingum og geti viðbótarröskun vegna vindorkunýtingar verið hlutfallslega minni en á óröskuðum svæðum. Þá sé það markmið ákvæðisins að beina vindorkunýtingu frekar að röskuðum svæðum þar sem innviðir og mannvirki eru þegar til staðar fremur en að ósnortnum svæðum. Meiri hlutinn tekur undir það markmið en telur mikilvægt að skýra að hugtakið „raskað svæði“ skal ekki túlkað þannig að hvers kyns mannvirkjagerð innan miðhálendislínu geti réttlætt frekari uppbyggingu vindorkuvera. Þetta á sérstaklega við þegar fyrri mannvirki hafa verið hönnuð eða staðsett þannig að þau skerði sem minnst upplifun af víðernum. Meiri hlutinn bendir á að tiltekin orkumannvirki á miðhálendinu, svo sem vatnsaflsvirkjanir eða tengd mannvirki sem eru að verulegu leyti felld að landi eða falin í landslagi, geta haft allt önnur sjónræn áhrif en vindorkuver. Slík mannvirki kunna þannig að valda staðbundinni röskun án þess að rýra með sambærilegum hætti upplifun af samfelldum víðernum. Sem dæmi má nefna framkvæmdakosti á borð við Skrokköldu þar sem framkvæmdahugmynd hefur byggst á því að mannvirki séu að verulegu leyti falin í landi eða hönnuð þannig að þau skerði ekki ásýnd lands og upplifun af víðernum með sama hætti og háreist vindorkumannvirki myndu gera. Meiri hlutinn telur ljóst að slík röskun geti ekki ein og sér talist réttlæta uppbyggingu vindmyllugarðs á sama svæði, enda væri slíkur garður eðlisólíkur að umfangi, sýnileika og áhrifum á víðernaupplifun. Við mat á því hvort svæði innan miðhálendislínu teljist þegar raskað ber því ekki aðeins að líta til þess hvort mannvirki séu fyrir hendi, heldur einnig til eðlis, umfangs og sýnileika röskunar og hvort ný framkvæmd rýri víðerni, landslagsheildir eða upplifun af ósnortnu landi nær og fjær. Meiri hlutinn leggur áherslu á að verkefnisstjórn beiti sérstakri varúð við mat sitt á því hvort aðstæður á viðkomandi svæði réttlæti uppbyggingu án þess að raska upplifun af ósnortnum víðernum.
Í e-lið er kveðið á um að litið skuli til þess hvort virkjunarhugmyndin sé að öðru leyti á röskuðu svæði, þ.e. svæði þar sem landnotkun eða mannleg umsvif hafa breytt landi frá upprunalegu náttúrulegu ástandi þess. Í greinargerð kemur fram að raskað svæði eigi samkvæmt frumvarpinu við um land sem nýtt er undir ýmsa mannlega starfsemi, svo sem iðnað, hafnir, virkjanir, línulagnir, tengivirki, þjóðvegi eða önnur svæði þar sem manngerð ummerki eru áberandi. Þá sé gert ráð fyrir að verkefnisstjórn setji sér fagleg viðmið og leiðbeiningar um hvernig meta skuli röskun svæða í skilningi laganna og greini mismunandi umfang röskunar eftir eðli hennar. Meiri hlutinn áréttar þann tilgang ákvæðisins að beina uppbyggingu vindorkuvera frekar að svæðum sem þegar hafa orðið fyrir mannlegri röskun í þeim tilgangi að hlífa ósnortnu landi og víðernum. Þá áréttar meiri hlutinn það sem fram kemur í greinargerð ákvæðisins, að þótt svæði teljist raskað samkvæmt faglegu mati verkefnisstjórnar feli það ekki sjálfkrafa í sér að það sé heppilegt til vindorkunýtingar. Svæði sem hefur verið raskað vegna t.d. landbúnaðar eða lagningar vega jafngildir því ekki að þar megi setja upp vindorkugarð. Verkefnisstjórn ber ávallt að vega og meta röskun landsins á móti öðrum verndar- og nýtingarsjónarmiðum, sbr. fyrri umfjöllun.
Meiri hlutinn telur mikilvægt að við mat á virkjunarhugmyndum verði sérstaklega litið til mikilvægra fuglasvæða, farleiða fugla og búsvæðis en vindorkuver geta haft veruleg áhrif á fuglalíf með áflugi, fælingaráhrifum, búsvæðatapi og röskun á farleiðum. Áhrif vindorkumannvirkis á fugla eru því allt önnur og meiri en áhrif annarra orkumannvirkja og er að mati meiri hlutans brýnt að til þessa verði sérstaklega litið af hálfu verkefnisstjórnar. Vindorkumannvirki eru í eðli sínu umfangsmikil, háreist og sýnileg á stóru landsvæði. Þau geta því haft veruleg áhrif á landslag og upplifun fólks af náttúru og óbyggðum víðernum jafnvel þótt beint framkvæmdasvæði sé afmarkað. Sjónræn áhrif af vindorkumannvirkjum geta þar með almennt verið langtum meiri en af jarðvarma- eða vatnsaflsvirkjunum. Leggur meiri hlutinn því til að við 5. gr. bætist stafliður þar sem fram kemur að líta skuli til þess hvort virkjunarhugmyndin hafi áhrif á alþjóðlega mikilvæg fuglasvæði, farleiðir fugla og búsvæði, óbyggð víðerni og ásýnd lands og landslags. Meiri hlutinn áréttar að með þessu er eingöngu hnykkt á mikilvægi þessara atriða við mat verkefnisstjórnar á vindorkukostum vegna sérstöðu þeirra en með engu dregið úr almennum verndarsjónarmiðum laganna, sbr. 4. mgr. 3. gr., og eru því sömu þættir einnig til skoðunar þegar um er að ræða virkjun fallvatns og háhita eins og verið hefur hingað til.
Þá leggur meiri hlutinn til nokkrar lagatæknilegar breytingar sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við a-lið 2. gr. bætist: eða vindorkumannvirki í hæstu stöðu er hærra en 30 metrar.
2. Við 3. gr.
a. Í stað tilvísunarinnar „2. mgr.“ í a-lið komi: 3. mgr.
b. Í stað tilvísunarinnar „4. mgr.“ í b-lið komi: 5. mgr.
c. Í stað orðanna „samþykki svæðisins“ í c-lið komi: því að svæðið var samþykkt.
3. 4. gr. orðist svo:
Á eftir tilvísuninni „5.“ í 3. málsl. 3. mgr. 9. gr. laganna kemur: eða 6.
4. Við 5. gr.
a. Við b-lið bætist: og sé nærri tengivirkjum og flutningslínum.
b. Í stað orðanna „byggðastefnu og aðgerðaáætlun“ í c-lið komi: stefnumótandi byggðaáætlun.
c. Við bætist nýr stafliður, svohljóðandi: hvort virkjunarhugmynd hafi áhrif á alþjóðlega mikilvæg fuglasvæði, farleiðir fugla og búsvæði, óbyggð víðerni og ásýnd lands og landslags.
Jens Garðar Helgason var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 13. júní 2026.
| María Rut Kristinsdóttir, form. |
Dagur B. Eggertsson, frsm. |
Ása Berglind Hjálmarsdóttir. | |
| Grétar Mar Jónsson. | Sigurður Helgi Pálmason. | ||
