Ferill 647. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Prentað upp.
Þingskjal 1363 — 647. mál.
Ráðherra.
Svar
umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra við fyrirspurn frá Ásu Berglindi Hjálmarsdóttur um aðgerðaleysi í loftslagsmálum.
1. Hverjar eru efnahagslegar og samfélagslegar afleiðingar aðgerðaleysis í loftslagsmálum að mati ráðherra?
Í svari þessu er mat ráðherra byggt á fyrirliggjandi vísindalegum greiningum. Við undirbúning svarsins aflaði ráðuneytið að auki upplýsinga frá Veðurstofu Íslands, Náttúruhamfaratryggingu Íslands og Seðlabanka Íslands.
Lykilheimild við mat á efnahagslegum afleiðingum aðgerðaleysis í loftslagsmálum er hin svokallaða Stern-skýrsla um efnahagsleg áhrif loftslagsbreytinga 1 sem Nicholas Stern skrifaði að beiðni Tonys Blairs, þáverandi forsætisráðherra Bretlands, og Gordons Browns, þáverandi fjármálaráðherra, árið 2006. Meginniðurstaða skýrslunnar var að áætlaður kostnaður við að bæta tjón af völdum veðuröfga og verja samfélög gegn hækkandi sjávarstöðu og öðrum sambærilegum áhrifum vegna loftslagsbreytinga myndi nema á bilinu 5–20% af vergri landsframleiðslu heimsins á ári. Til samanburðar var áætlað að kostnaðurinn við að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda yrði aðeins um 1%. Síðan skýrslan kom út fyrir 20 árum síðan hafa frekari rannsóknir rennt stoðum undir niðurstöður hennar sem þykja í dag varfærið mat. Í sjöttu stöðuskýrslu IPCC 2 sem kom út árið 2023 kemur skýrt fram að loftslagsbreytingar hafa þegar valdið víðtækum skaða og fjárhagslegu tjóni, og að bæði áhætta og skaði aukist með hverri einustu gráðu hlýnunar.
Ekki hefur verið ráðist í greiningar sem meta með beinum hætti kostnað íslensks samfélags vegna aðgerðaleysis í loftslagsmálum. Þó hafa fjölmargar rannsóknir sýnt fram á að afleiðingar loftslagsbreytinga hafa bein efnahagsleg áhrif hér á landi eins og annars staðar. Náttúruhamfaratrygging Íslands hefur bent á að loftslagstengd áhætta fari vaxandi og að tjón vegna náttúruvár kunni að verða tíðari. Jafnframt getur endurkomutími tiltekinna öfgakenndra atburða styst, sem getur leitt til aukins kostnaðar vegna tjóns og aukins kostnaðar fyrir samfélagið til lengri tíma litið.
Í fjórðu samantektarskýrslu íslensku vísindanefndarinnar um loftslagsbreytingar 3 og álitsgerð vegna bráðabirgðaviðkvæmni- og áhættumats Íslands vegna loftslagsbreytinga (2025) kemur fram að loftslagsbreytingar hafi þegar haft umtalsverð áhrif á náttúru Íslands og að þau áhrif muni aukast á þessari öld. Bent er á aukna tíðni breytinga í umhverfinu og öfgakenndra atburða sem og stigmögnun beggja, svo sem öfgaveður, aftakaúrkomu, flóðahættu, skriðuföll, hop jökla, sjávarstöðubreytingar og súrnun sjávar. Loftslagssviðsmyndir benda jafnframt til áframhaldandi hlýnunar og aukinnar úrkomu.
Í samantektarskýrslunni kemur jafnframt fram að áhrif loftslagsbreytinga á atvinnuvegi, innviði og efnahag geti skapað verulegar samfélagslegar og efnahagslegar áskoranir. Þar er m.a. fjallað um áhrif á byggðir, samgöngur og mikilvæga innviði, áhrif á strandsamfélög vegna sjávarstöðuhækkunar og sjávarrofs, áhrif á sjávarútveg vegna breytinga á útbreiðslu og stofnstærð nytjastofna, áhrif á landbúnað vegna breyttra ræktunarskilyrða og aukinnar náttúruvár, sem og áhrif á ferðaþjónustu vegna breytinga á náttúrulandslagi og hopunar jökla.
Þá er í samantektarskýrslunni fjallað um áhrif loftslagsbreytinga á lýðheilsu og samfélagsöryggi, m.a. vegna aukinnar áhættu tengdri hitabylgjum, nýjum sjúkdómum, geðheilsu og viðkvæmum hópum samfélagsins.
Þá geti áhrif loftslagsbreytinga erlendis haft óbein áhrif hér á landi, m.a. með raski á aðfanga- og virðiskeðjum, áhrifum á fæðuöryggi, auknum kostnaði vegna náttúruhamfara og tryggingamála, áhrifum á verðbólgu og fjármálakerfi, sem og vegna aukinna áskorana tengdra breytingum í alþjóðasamfélaginu og fólksflutningum.
Samkvæmt svari frá Seðlabanka Íslands hefur bankinn metið umbreytingaáhættu vegna loftslagsbreytinga fyrir fjármálakerfið, auk mögulegra áhrifa loftslagstengdrar áhættu eða raunlægrar áhættu á fjármálastöðugleika, m.a. með heildarmati á eignasöfnum banka og lífeyrissjóða og álagsprófum sem taka mið af áhrifum náttúruhamfara. Með raunlægri áhættu (e. physical risk) er átt við beina áhættu vegna áhrifa loftslagsbreytinga en með umbreytingaráhættu (e. transition risk) er átt við áhættu vegna loftslagsaðgerða til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, auka bindingu kolefnis eða auka seiglu frammi fyrir áhrifum þeirra. Jafnframt tekur Seðlabankinn þátt í alþjóðlegu samstarfi um sviðsmyndagreiningar vegna loftslags- og náttúrutengdrar áhættu. Niðurstöður greininga Seðlabankans benda til þess að áhrif umbreytingaáhættu vegna loftslagsbreytinga á íslenskt fjármálakerfi séu lítil. Álagspróf Seðlabankans gefa jafnframt til kynna að íslenskir bankar beri minni umbreytingaáhættu en evrópskir bankar og að áhætta lífeyrissjóða sé enn minni þar sem lítið er um fjárfestingar í svokölluðum brúnum atvinnugreinum, þ.e. atvinnugreinum sem valda mikilli losun. Ekki kemur þó fram í svari Seðlabankans að sérstakt mat hafi verið framkvæmt á afleiðingum aðgerðaleysis í loftslagsmálum sem slíku.
Ráðherra undirstrikar mikilvægi þess að draga hratt úr losun gróðurhúsalofttegunda samhliða markvissri aðlögun að loftslagsbreytingum, enda mun kostnaður samfélagsins aukast eftir því sem aðgerðir dragast. Þörf er á frekari greiningum á efnahagslegum afleiðingum loftslagsbreytinga fyrir íslenskt samfélag miðað við mismunandi sviðsmyndir. Einnig er þörf á sértækri þverfaglegri greiningu á sviðsmyndum sem gera ráð fyrir að loftslagsvendipunktum verði náð og þeim afleiðingum sem kunna að fylgja í kjölfarið fyrir íslenskt samfélag. Líkur á því að ná loftslagsvendipunktum aukast með áframhaldandi vaxandi losun gróðurhúsalofttegunda. Vinna við skilgreiningu slíkra sviðsmynda er þegar hafin.
2. Hver er kostnaður ríkissjóðs við að uppfylla ekki þær alþjóðlegu skuldbindingar í loftslagsmálum sem Ísland hefur undirgengist?
Ljóst er að kostnaður ríkisins getur aukist eftir því sem skilvirkar aðgerðir dragast eða hafa ekki tilætluð áhrif á losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi eða kolefnisbindingu. Til að knýja fram nauðsynlegar breytingar og afstýra samfélagslegum og efnahagslegum kostnaði hefur Ísland tekið þátt í alþjóðlegu samstarfi í loftslagsmálum.
Ísland er aðili að rammasamningi Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (e. United Nations Framework Convention on Climate Change; UNFCCC; hér eftir loftslagssamningurinn). Undir þeim samningi var Parísarsamningurinn samþykktur árið 2015 sem miðar að því að halda hækkun hitastigs jarðar vel undir 2°C miðað við meðalhitastig við upphaf iðnvæðingarinnar en jafnframt er leitast við að halda hækkuninni sem næst 1,5°C. Að auki miðar samningurinn að því að efla getu ríkja til að takast á við afleiðingar loftslagsbreytinga með aðlögun og stuðningi þróaðra ríkja við þróunarríki og viðkvæmari lönd.
Skuldbindingar Íslands gagnvart Parísarsamningnum byggjast á svonefndum landsákvörðuðum framlögum (e. Nationally Determined Contributions; NDCs) sem fela ekki í sér fjárhagsleg viðurlög. Kostnaður fyrir ríkissjóð felst fyrst og fremst í framkvæmd þeirra aðgerða sem þarf að ráðast í til að ná markmiðum sem lýst er í landsákvörðuðu framlagi Íslands en ekki í beinum fjárhagslegum skuldbindingum gagnvart loftslagssamningnum.
Ísland hefur jafnframt innleitt reglur Evrópusambandsins um samdrátt í losun til og með 2030, með upptöku viðeigandi reglugerða inn í EES-samninginn. Ef Ísland uppfyllir ekki skuldbindingar sínar gagnvart Evrópusambandinu með fullnægjandi hætti þarf að gera upp losun samkvæmt reglum viðkomandi kerfa. Í því sambandi kann að reynast nauðsynlegt að kaupa losunarheimildir frá öðrum ríkjum ESB. Ekki er um hefðbundnar sektir að ræða heldur fyrirkomulag sem byggist á uppgjöri skuldbindinga samkvæmt regluverki Evrópusambandsins.
Landsákvarðað framlag Íslands til 2030 endurspeglar vænta uppfærslu skuldbindinga Íslands samkvæmt losunarbókhaldsreglum Evrópusambandsins:
1. Fyrir samfélagslosun (ESR) er markmið Íslands að draga úr 41% losun miðað við 2005. 4
2. Fyrir losun vegna landnotkunar (LULUCF) er markmiðum Íslands skipt í tvö tímabil, fyrra tímabil frá 2021–2025 og seinna tímabil, 2026–2030. Skuldbindingar fyrra tímabilsins eru að auka ekki losun frá landi miðað við meðaltalslosun á árunum 2007–2009. Skuldbindingar seinna tímabilsins liggja ekki fyrir en ljóst er að gerð verður krafa um samdrátt í losun frá landi á því tímabili.
3. Hvað varðar losun sem fellur undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir er markmið Íslands að halda áfram að taka þátt í kerfinu og standast þær kröfur sem kerfið setur. Kostnaður sem fellur á ríkissjóð vegna kerfisins er m.a. kostnaður vegna þeirra losunarheimilda sem stjórnvöld úthluta eða nýta fremur en að bjóða þær upp.
Í ríkisreikningi 2025 verða loftslagsskuldbindingar Íslands gagnvart ESB flokkaðar sem óvissar skuldir. Sú meðhöndlun byggist á því að uppfærð losunargögn liggja ekki fyrir á reikningsskiladegi og því er ekki unnt að leggja heildstætt mat á stöðu Íslands gagnvart skuldbindingum. Þá er jafnframt veruleg óvissa um mat á fjárhagslegum áhrifum, einkum vegna óvissu um verð, framboð á losunarheimildum og nýtingu á sveigjanleikaákvæðum milli kerfa.
Fyrra uppgjörstímabil nær til áranna 2021–2025 og mun endanlegt uppgjör fara fram árin 2027 og 2028. Bráðabirgðamat bendir til þess að losun í ESR sé umfram úthlutanir, en með nýtingu sveigjanleika í uppgjörskerfinu er gert ráð fyrir að staða tímabilsins verði núll. Endanleg niðurstaða ræðst þó einnig af stöðu í landnotkun, þar sem skuldir eða hluti tekna vegna landnotkunar geta færst yfir á ESR-uppgjör við uppgjör LULUCF.
Fyrir síðara tímabil, 2026–2030, bendir mat til þess að Ísland geti staðið við skuldbindingar miðað við núgildandi 29% samdráttarmarkmið í ESR með nýtingu ETS-sveigjanleika, en við væntanlega 41% skuldbindingu lítur út fyrir að ekki dugi að nýta ETS-sveigjanleika til að gera upp samfélagslosun umfram úthlutanir. Ekki er vitað hver markmið 2030 fyrir landnotkun verða þar sem ekki er búið að innleiða uppfærða LULUCF-reglugerð og þar af leiðandi mun staðan gagnvart skuldbindingum í landnotkun einnig hafa áhrif á það hvort og hversu mikið þurfi að kaupa af einingum til að gera upp umframlosun. Endanlegt uppgjör vegna síðara tímabils fer fram árin 2032 og 2033.
Þetta mat er byggt á því að staðið verði við þær aðgerðir sem stjórnvöld hafa sett fram í aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftslagsmálum. Verði látið af aðgerðum eða framkvæmd þeirra skilar ekki væntum samdrætti eða kolefnisbindingu eykst mismunur milli skuldbindinga og losunar árið 2030 og skuldin við ESB verður hærri sem því nemur.
1 Stern, N. (2006). Stern review: The economics of climate change. HM Treasury.
2 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). (2023). Climate change 2023: Synthesis report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. IPCC. www.ipcc.ch/report/ar6/syr/
3 Vísindanefnd um loftslagsbreytingar. (2023). Umfang og afleiðingar hnattrænna loftslagsbreytinga á Íslandi: Fjórða samantektarskýrsla vísindanefndar um loftslagsbreytingar. Veðurstofa Íslands.
4 Skuldbindingin fyrir árið 2030 byggist á samfélagslosun ársins 2005 eins og hún kemur fram í ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 29/2022 (3109 þúsund tonn CO2-ígildi).
