Ferill 565. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1381 — 565. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með frávísunartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011 (vindorka og verndarflokkur).
Frá 1. minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Frumvarpið hefur tekið ýmsum breytingum í meðförum umhverfis- og samgöngunefndar með það að markmiði að skýra umgjörð málsins og stuðla að farsælli ákvarðanatöku um vindorku og nýtingu hennar. 1. minni hluti telur breytingar sem fram koma í áliti meiri hluta nefndarinnar að ýmsu leyti til bóta og hefur sjálfur lagt til endurbætur á málinu. Þrátt fyrir það leysa breytingarnar ekki þann grunnvanda sem 1. minni hluti telur enn felast í frumvarpinu.
Fyrsti minni hluti leggur áherslu á að vindorka geti verið góð viðbót við raforkukerfið á fáum ákveðnum vel afmörkuðum stöðum ef rétt er haldið á málum. Fyrir því sé þó engin trygging með frumvarpinu eins og það liggur fyrir, þrátt fyrir breytingartillögur meiri hluta nefndarinnar, þar sem grunnvandinn er enn til staðar. Verkefnamiðuð nálgun frumvarpsins er of áhættusöm og óvíst er að nægjanlegt hald sé í einstökum breytingum á frumvarpinu til skemmri eða lengri tíma, hvort sem litið er til náttúru, hagkvæmni, raforkukerfis, samfélagslegra áhrifa eða ábata.
Verkefnamiðuð nálgun.
Frumvarpið festir í sessi verkefnamiðaða nálgun þar sem tillögur að vindorkugörðum geta margfaldast að fjölda og umfangi. Nú þegar hafa um fjörutíu vindorkukostir verið skilgreindir í rammaáætlun, langflestir frá fáeinum þróunaraðilum sem eiga hver um sig marga kosti.
Með þeirri nálgun getur stór hluti landsins, einkum láglendi eða sveitir landsins, orðið mögulegur vettvangur tillagna að vindorkuverum. Nálgunin er sérstaklega áhættusöm þegar pólitísk stefnumörkun stjórnvalda um raforkuöflun til framtíðar liggur ekki fyrir. Þá skortir gagnsæi um það hversu mikið eigi að auka raforkuframleiðslu á næstu árum, hvaða samfélagslegu markmiðum eigi að ná með nýtingunni, hvernig það verður tryggt og hver eigi að njóta ábatans.
Fyrsti minni hluti telur að hætta sé á að mistök Norðmanna verði endurtekin en þar í landi var vindorkuuppbygging of verkefnamiðuð. Hafi markmið ríkisstjórnarinnar verið að læra af þeirri reynslu telur 1. minni hluti að frumvarpið sýni ekki fram á það.
Mat á áhrifum lagabreytinganna skortir.
Fyrsti minni hluti telur afar mikilvægt að fyrir liggi mat á því hvað lagabreytingar þær sem frumvarpið boðar þýði í reynd fyrir stöðu vindorku í rammaáætlun og mögulega fjölgun tillagna til framtíðar. Alþingi þarf að skilja afleiðingar lagasetningarinnar að fullu og geta metið hvort frumvarpið með breytingum veiti nægjanlegan grundvöll til að hafna óskynsamlegum eða óraunhæfum verkefnum strax í upphafi. Alvarlegt er að slíkt heildarmat skuli ekki liggja fyrir, enda geta mistök í lagasetningu og uppbyggingu innviða orðið dýr fyrir samfélagið allt.
Jafnframt þarf Alþingi að fá skýrari upplýsingar um fyrirhugaðar áherslur í þeirri reglugerð sem á að setja á grundvelli frumvarpsins. Löggjafinn þarf að geta metið hvort frumvarpið og fyrirhuguð útfærsla þess veiti í heild nægilegt hald fyrir farsæla ákvörðunartöku.
Möguleg skilvirknigildra.
Frumvarpið á að skapa skýrari umgjörð en 1. minni hluti telur hættu á að niðurstaðan verði þvert á móti áframhaldandi skilvirknigildra. Fjöldi verkefna og möguleg fjölgun þeirra er og verður áfram stjórnsýsluleg martröð fyrir alla aðila sem koma að málum verði frumvarpið að lögum.
Á vettvangi rammaáætlunar munu verkefnisstjórn, faghópar, stofnanir, umsagnaraðilar, íbúar, landeigendur, sveitarfélög, félagasamtök og aðrir hagaðilar þurfa að taka þátt í löngu ferli, jafnvel þótt tillaga að vindorkuveri sé augljóslega óraunsæ. Að lokum þurfa ríkisstjórn og Alþingi að taka afstöðu til einstakra verkefna. Í því felst falinn kostnaður sem lent getur á þeim sem þurfa að halda uppi vörnum fyrir verkefni eða standa gegn þeim og gætu viðkomandi aðilar búið við óvissu árum saman. Þannig er hætta á að efnt verði til ónauðsynlegra deilna sem geta slitið samfélög í sundur vegna þess að nálgunin er verkefnamiðuð og vindorkan óstaðbundin.
Tilviljunarkennd innkoma tillagna að vindorkuverum í rammaáætlun getur jafnframt leitt til þess að óhagkvæmari verkefni verði samþykkt og fái dýrmætt rými í raforkukerfinu á undan hagkvæmari kostum sem kunna að koma síðar til mats. Slík verkefni geta einnig tekið til sín jöfnunarorku, sem er takmörkuð. Undirstrikar það nauðsyn þess að flutningsfyrirtæki og dreifiveitur kortleggi fyrir fram hvar vindorka getur hentað kerfislega. Stór hluti sveita landsins á ekki að vera undir sem mögulegur vindorkukostur án þess að ljóst sé hvort viðkomandi staðsetning henti raforkukerfinu.
Samhengi við rýmd kerfisins og aðgengi að jöfnunarorku er almennt lykilatriði fyrir hagkvæmni. Aðgengi að jöfnunarorku er ekki fasti heldur þarf að meta það hverju sinni. Ekki er sjálfgefið að sala jöfnunarorku til vindorkuvera hámarki ábata umfram aðra ráðstöfun orkunnar.
Þá eru tiltölulega fáir staðir í raforkukerfinu sem henta fyrir vindorku án umfangsmikilla innviðafjárfestinga. Séu vindorkugarðar samþykktir utan þeirra svæða getur það leitt til hækkunar kostnaðar fyrir aðra notendur kerfisins. 1. minni hluti telur mikilvægt að tryggja gagnsæi um nauðsynlegt kerfisframlag frá upphafi, þar á meðal hver beri kostnað af flutningskerfi, tengingum og rekstraröryggi á starfstíma.
Eignarhald, auðlindarenta og ábati.
Fyrsti minni hluti telur að frumvarpið taki ekki nægilega á eignarhaldi, auðlindarentu og því hvernig tryggt verði að ábati af vindorkuuppbyggingu renni til þjóðarinnar allrar.
Mörg framkomin verkefni eru á vegum einkaaðila, þar á meðal aðila með erlent eignarhald eða erlenda fjármögnun. Það kallar á pólitíska afstöðu. Orkuinnviðir eru ekki hefðbundin einkaframkvæmd. Þeir tengjast nýtingu náttúruauðlinda, flutningskerfi, raforkuöryggi, byggðaþróun og langtímahagsmunum þjóðarinnar.
Ótryggt er að ábati rati til þjóðarinnar í formi tekna eða eignarhalds þegar skýr gjaldtaka hefur ekki verið útfærð eða hvað einkaaðilar eigi að greiða fyrir nýtingu auðlindarinnar. Þegar opinber orkufyrirtæki, svo sem Landsvirkjun, byggja upp orkuinnviði skilar ábati sér til samfélagsins í formi eignarhalds, arðgreiðslna og samfélagslegrar ábyrgðar. Ef uppbygging færist til einkaaðila þarf að liggja fyrir hvernig þjóðin nýtur ábatans.
Sveitarfélög og nærsamfélög.
Aðkoma sveitarfélaga þarf að vera skýrari frá upphafi líkt og samtök þeirra hafa bent á. Sveitarfélög bera ábyrgð á skipulagi, byggðaþróun, þjónustu, íbúasamráði og staðbundinni sátt. Þau geta ekki aðeins komið að málinu seint í ferlinu þegar verkefni hafa þegar skapað væntingar, þrýsting og átök.
Einnig þarf að skýra betur hvað fyrirhuguð lagasetning um ábata til nærsamfélaga muni þýða í samhengi við mögulegan aukinn hvata til þróunar verkefna. Slíkt mat er mikilvægt fyrir framtíðarsýn í uppbyggingu en liggur ekki fyrir.
Ósamstilltar áætlanir.
Frumvarpið gerir mat á vindorkukostum háð fjölda annarra áætlana og stefna sem ýmist liggja ekki fyrir, eru í endurskoðun eða eru ósamstilltar innbyrðis.
Orkuöflunarstefna, sem á samkvæmt nýsamþykktum lögum að stýra flokkun virkjunarhugmynda, liggur ekki fyrir. Stefnumótun um uppbyggingu flutningskerfis raforku til framtíðar þarf jafnframt að vera samhæfð þeirri orkuöflunarstefnu áður en einstök vindorkuverkefni móta kerfið í reynd. Landsskipulagsstefna getur tekið breytingum, enda er í frumvarpinu vísað til hennar „á hverjum tíma“. Byggðaáætlun samkvæmt lögum um stefnur og aðgerðaáætlanir á sviði innviða, nr. 30/2023, er enn ein breytan.
Frumvarpið hengir þannig mat á vindorkukostum á að minnsta kosti fjórar aðskildar stefnur og áætlanir sem hvorki liggja allar fyrir né eru að fullu samstilltar. Undirstrikar það nauðsyn þess að samhæfa þær áður en lengra er haldið.
Einnig birtist þetta vandamál í tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2027–2031. Þar kemur fram að orkuöflunarstefna sem feli í sér langtímasýn um uppbyggingu nýrrar orkuframleiðslu verði lögð fram á tímabilinu og að áfram verði unnið að stefnumótun og uppbyggingu flutningskerfisins. Ríkisstjórnin staðfestir þannig sjálf að þær stefnur sem vindorkufrumvarpið reiðir sig á eru ekki fullmótaðar eða samstilltar. Umgjörðin er með öðrum orðum þróuð á undan stefnunni.
Fjármálaáætlunin staðfestir einnig að kostnaður vegna flutningskerfisins er raunverulegur og að hluta ófjármagnaður sem styður það mat 1. minni hluta að gagnsæi og framtíðarsýn skorti til þess að hægt sé að meta áhrif breytinganna í raun.
Þörf á lærdómi.
Raunveruleg reynsla af stærri verkefnum í vindorkuuppbyggingu er enn skammt á veg komin hér á landi. Fyrstu stærri vindorkuverkefnin hér á landi eru enn að verða að veruleika. 1. minni hluti telur eðlilegt að draga lærdóm af þeim verkefnum sem þegar hafa verið samþykkt áður en lengra er haldið svo að ákvarðanataka byggist á raunverulegri reynslu í íslenskum aðstæðum.
Íslendingar hafa byggt upp raforkukerfið í skrefum, bæði í vatnsafli og jarðhita. Með slíkri nálgun skapast lærdómur sem nýtist við mótun umgjarðar og útfærslu verkefna. Of hröð þróun, þar sem mörg verkefni eru í gangi samtímis, sviptir Alþingi, stjórnvöld, sveitarfélög og þjóðina mikilvægu tækifæri til lærdóms.
Nauðsynlegt er að meta hvort breytingar á núverandi frumvarpi skapi nægjanlega traust haldreipi og samtímis er vert að meta hvort önnur leið þjóni betur fyrirætlan frumvarpsins. Í stað þess að hafa stór landsvæði undir sem mögulega vindorkukosti er vert að skoða hvort skynsamlegra sé að kortleggja fyrst nokkra staði þar sem kerfislega væri best að nýta vindorku. Út frá þeim staðsetningum mætti síðan meta verndargildi náttúru og samfélags til þess að afmarka og hnitsetja örfáa staði.
Slík nálgun væri mögulega markvissari. Hún gæti miðað við fá, vel valin verkefni sem byggð væru upp yfir lengri tíma í ólíkum landshlutum þannig að nýta mætti misjafnt veðurfar til jöfnunar í orkukerfinu. Nauðsynlegt er að eignarhald og ábati sé hluti af umræðu um þróun og uppbyggingu vindorku.
Niðurstaða.
Að öllu óbreyttu og áður en lengra er haldið telur 1. minni hluti þörf á frekari rýni á því hversu sterkt haldreipi frumvarpið veitir í raun fyrir farsæla ákvörðunartöku. Meta þarf sömuleiðis hvort færa eigi nálgun frá verkefnamiðuðu kerfi yfir í heildstæðari sýn sem betur gæti þjónað framtíðarhagsmunum Íslands.
Að framangreindu virtu leggur 1. minni hluti til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Alþingi, 15. júní 2026.
| Halla Hrund Logadóttir, frsm. |
Ingibjörg Davíðsdóttir |
