Ferill 535. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1420  —  535. mál.
3. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um innviðafélag.

Frá minni hluta fjárlaganefndar.

    Að mati minni hlutans hefur verið um margt óljóst, jafnt hvað varðar frumvarpið sjálft, umfjöllun í nefnd, nefndarálit meiri hlutans, svo og umræður í þingsal, að hverju er stefnt með fyrirhuguðu innviðafélagi. Tilraunir meiri hlutans til að skýra málið hafa ekki reynst fullnægjandi og telur minni hlutinn því tilefni til umfjöllunar þar um.
    Með frumvarpinu er lagt til að koma á laggirnar félagi, innviðafélaginu, sem ætlað er eftir atvikum að fjármagna, hanna, byggja, reka, viðhalda og eiga tiltekin samgöngumannvirki á grundvelli samnings við innviðaráðherra. Hugmyndin á fyrirmyndir erlendis, t.d. í Færeyjum og Danmörku, en að hluta í gangagerð um Hvalfjörð í gegnum Spöl hf. Með því er stefnt að umtalsverðri uppbyggingu samgöngumannvirkja og þá hraðari en mögulegt hefði verið með hefðbundinni fjármögnun í gegnum fjárlög.
    Helsti annmarki málsins á fyrri stigum var sá að fyrirhugað var að veggjöld, sem félaginu verður heimilað að innheimta fyrir notkun af samgöngumannvirkjum í rekstri þess, yrðu þjónustugjald, sbr. umfjöllun þar um í nefndarálitum fyrir 2. umræðu málsins, enda óumdeilt að einkaaðila verður ekki falin heimild til álagningar skatta. Ljóst er af réttarframkvæmd að þjónustugjöld verða að standa í beinum tengslum við þá þjónustu sem veitt er og þá má fjárhæð gjaldsins ekki vera hærri en sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna. Í ljósi þess var augljóst að félagið í þeirri mynd var andvana fætt, og þá samtímis hugmyndir um skjótar stórframkvæmdir í samgöngumálum, enda illmögulegt með þjónustugjöldum að byggja upp ávöxtun á eigin fé félagsins.
    Til að félagið geti orðið að veruleika er nauðsynlegt að fyrirhuguð gjaldtaka sé í reynd hvorki skattur né þjónustugjald. Slíkt er heimilt að vissum skilyrðum uppfylltum, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 5. júní 2024 í máli nr. 2/2024. Með því móti getur félagið staðið að uppbyggingu tiltekins samgöngumannvirkis, nýtt veggjaldið til að endurheimta uppbyggingarkostnað, standa undir viðhaldi, þjónustu og rekstri, svo og ávöxtun ofan á stofnkostnað þess. Þá er mikilvægt að geta þess að álagning veggjalda kemur ekki til greina nema notanda standi til boða raunhæf gjaldfrjáls hjáleið. Hugmyndir meiri hlutans miðast við að tilvist almenningssamgangna geti talist raunhæf hjáleið í þessum skilningi. Á slíkt getur minni hlutinn ekki fallist.
    Af frumvarpinu og nefndarálitinu má ráða að stefnt sé að því að dótturfélög séu stofnuð um tiltekna framkvæmd og þá jafnframt innheimtu veggjalda vegna þess mannvirkis. Þá er að auki heimilt að skilgreina tiltekinn vegakafla, sem mögulega inniheldur nokkur samgöngumannvirki, sem svokallað skilgreint samgöngukerfi, sbr. umfjöllun í frumvarpinu þar um. Þótt mælt sé fyrir um að ekki megi nýta veggjald af vegkafla A til uppbyggingar á ótengdum vegkafla B, þá er ekkert sem girðir fyrir það að dótturfélag, stofnað um vegkafla A, greiði arð af framkvæmdinni og veggjaldainnheimtunni og að þeir fjármunir geti orðið að eiginfjárframlagi í öðru dótturfélagi um vegkafla B. Að sama skapi kann að vera mögulegt að fela innviðafélaginu rekstur og innheimtu veggjalds á tilteknum vegkafla án þess að mikil uppbygging eigi sér stað í tengslum við hann. Í reynd geta því notendur eins vegkafla verið að greiða fyrir framkvæmdir á alls ótengdum stað. Að mati minni hlutans hefur það ekki komið skýrt fram í umfjöllun meiri hlutans um málið, þar sem viss misskilnings virðist hafa gætt, og því brýnt að halda því til haga.
    Að sama skapi ítrekar minni hlutinn að meiri hlutinn hefur ekki í hyggju að lækka skatta á bifreiðar og notkun þeirra samhliða álagningu veggjaldanna. Einstaklingur sem ekur um vegkafla sem er í eigu eða rekstri innviðafélagsins getur því þurft að greiða kílómetragjald og veggjald fyrir sama vegspottann, að ógleymdum innflutningstollum á bifreiðar og öðrum gjöldum sem þær varða. Mikilvægt er að notendur séu upplýstir um framangreint.
    Minni hlutinn telur nokkrar breytingartillögur meiri hlutans vera til bóta og má í því samhengi nefna fyrirhugaða breytingu á 4. gr. frumvarpsins, þar sem öll tvímæli eru tekin af um að nauðsynlegt sé að afla heimildar í 6. gr. fjárlaga hvers árs ef afhenda á innviðafélaginu tiltekin samgöngumannvirki. Er með því komið til móts við athugasemdir sem birtust í áliti minni hlutans fyrir 2. umræðu málsins. Aftur á móti telur minni hlutinn að fyrirhugaðar breytingar á 7. gr. séu ekki fullnægjandi og raunar færi best á því að málinu yrði vísað til ríkisstjórnarinnar á ný til frekari vinnu. Aftur á móti er ljóst af hálfu meiri hlutans að samþykkt málsins sé forsenda þess að fjármála- og samgönguáætlun, svo og fjárlög næsta árs, geti mögulega staðist, en með öllu er óljóst hvernig reikningsdæmið á að ganga upp þegar veggjöldin eru ekki nægilega vel skilgreind. Í ljósi þess leggur minni hlutinn til örfáar breytingar á frumvarpinu.

Gjaldtökuheimild innviðafélagsins (1. mgr. 7. gr.).
    Í nefndaráliti minni hlutans fyrir 2. umræðu voru gerðar alvarlegar athugasemdir við fyrirhugað þjónustugjald, þá með vísan til umfjöllunar í frumvarpinu sjálfu og nefndaráliti meiri hlutans. Í nefndaráliti meiri hlutans nú, milli 2. og 3. umræðu, er reynt að koma til móts við athugasemdir minni hlutans en breytingarnar eru ekki nægilega vel útfærðar.
    Með breytingartillögunni nú er lagt til að taka upp í 1. mgr. 7. gr. laga um innviðafélag orðalag 2. og 3. mgr. 17. gr. vegalaga, nr. 80/2007. Með því móti verði innviðafélaginu heimilt að innheimta veggjöld til að standa straum af byggingarkostnaði, viðhaldi, rekstri, þróun og eðlilegum afrakstri af fjárfestingu vega eða skilgreinds samgöngukerfis. Vert er að vekja athygli á því að 2. mgr. 17. gr. vegalaga fól í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 1999/62/EB, eins og henni var breytt með tilskipun 2006/38/EB, sbr. að nokkru reglugerð um gjaldtöku af umferð flutningabifreiða nr. 476/2017. Enn fremur er vakin athygli á því að með tilskipun 2022/362/EB voru gerðar grundvallarbreytingar á tilskipununum sem enn hafa ekki verið leiddar í íslenskan rétt og kunna að hafa áhrif á gjaldtöku félagsins.
    Vert er að vekja athygli á því að samkvæmt tilskipuninni teljast veggjöld eða vegtollar samanstanda af mannvirkjagjaldi og/eða gjaldi vegna ytri kostnaðar, þ.e. gjaldi sem lagt er á í þeim tilgangi að endurheimta kostnað sem til er stofnað í tengslum við loftmengun frá umferð og/eða hávaða frá umferð. Af breytingartillögum meiri hlutans virðist stefnt að því að heimilt sé að leggja slík gjöld á líka.
    Tilskipun 2006/38/EB var m.a. innleidd með vísan til nauðsynjar þess að skerpa á því hvað teldist til kostnaðar við uppbyggingu samgöngumannvirkis og gæti því skapað grunn fyrir álagningu veggjalds. 9. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar, eins og hún hljóðar eftir breytingu, kveður á um að svokallað mannvirkjagjald skuli miða við meginregluna um endurheimt kostnaðar við mannvirkið. Einkum skuli vegnir meðaltollar tengjast kostnaði við byggingu, rekstur, viðhald og þróun, en þeir geti einnig náð yfir fjármagnstekjur eða hagnaðarhlutfall byggt á markaðsaðstæðum.
    Í ljósi þessa telur minni hlutinn ákveðnum vafa undirorpið að orðalagið „standa straum af byggingarkostnaði“ sé í öllum tilfellum fullnægjandi, þá einkum og sér í lagi í þeim tilfellum þegar innviðafélaginu er falin gjaldheimta af þegar byggðum mannvirkjum. Að sama skapi er orðalagið óheppilegt í ljósi þess að innheimta veggjalda hefst oft ekki fyrr en uppbyggingu mannvirkis er lokið og því er það í reynd félagið sjálft, hluthafar og lánveitendur þess sem standa straum af kostnaði við uppbygginguna. Enn fremur er það mat minni hlutans að betur færi á því, þótt ákvæði 1. mgr. 7. gr. yrði að líkum túlkað í samræmi við 2. mgr. 17. gr. vegalaga og ákvæði tilskipunarinnar, að skrifa út í ákvæðinu í heild sinni hvað það er sem veggjaldið skal dekka.
    Í nefndaráliti meiri hlutans er útlistað að nokkru leyti hvað teljist til eðlilegs afraksturs af innheimtu veggjalds. Ljóst er að eðlilegur afrakstur getur verið á nokkuð breiðu bili. Meta þarf slíkt í hverju tilfelli fyrir sig og getur ýmislegt haft þar áhrif, til að mynda ávöxtunarkrafa mismunandi fjárfesta sem að verkefnunum koma hverju sinni, eðli verkefnis og ætlaður líftími þess. Minni hlutinn telur, í ljósi þess að ekki stendur til að lækka aðrar opinberar álögur á bifreiðar samhliða því að taka upp veggjöld, að betur færi á því að skilgreina í lögunum eða nefndarálitinu hámark leyfilegs afraksturs. Þar sem slíkt útheimtir frekari útreikninga en unnt er á þeim knappa tíma sem er til stefnu þá beinir minni hlutinn því til ráðuneytisins að leggja mat á slíkt og eftir atvikum leggja til breytingu á lögunum í þá veru eins fljótt og kostur er. Í það minnsta gerir minni hlutinn þá kröfu að ráðuneytið birti í eigendastefnu fyrir innviðafélagið viðmið um efnið eða gefi út sérstakar leiðbeiningar um til hvers er heimilt að líta við ákvörðun arðsemismarkmiða og -krafna vegna verkefna félagsins.
    Með vísan til framangreinds leggur minni hlutinn til breytingu á 7. gr. sem tekur af öll tvímæli um þann kostnað sem veggjald má standa undir. Þá er lagt til að víkja frá orðalaginu um að „standa straum af“ og miða frekar við endurheimt byggingarkostnaðar. Enn fremur, þar sem ákvæðið er í sérlögum og ótengt vegalögum, er lagt til að tilvísun til vegalaga í 1. mgr. falli brott.

Veggjöld og bílaleigur.
    Með nefndaráliti þessu fylgja breytingartillögur, áþekkar að stofni til, sem sækja fyrirmyndir til umferðarlaga, nr. 77/2019, og laga um kílómetragjald, nr. 100/2025, og er ætlað að koma til móts við áhyggjur bílaleigna um að aðför kunni að vera gerð í ökutækjum í þeirra eigu vegna vanskila leigutaka á veggjaldi. Mælt er fyrir um að gjaldskyldan skuli almennt hvíla á ökumanni ökutækis auk sérákvæðis um að ökutækjaleigum verði ekki gert að greiða vangoldin gjöld viðskiptavina sinna hafi þær sannanlega gert tilraun til innheimtu þeirra úr hendi viðskiptavinarins.

    Að framangreindu virtu leggur minni hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

    Við 7. gr.
     a.      1. mgr. orðist svo:
                      Félaginu, svo og dótturfélögum þess, er heimilt að innheimta veggjöld fyrir notkun samgöngumannvirkja og skilgreindra samgöngukerfa. Gjaldtakan skal beinast að raunverulegum notendum viðkomandi samgöngumannvirkis eða skilgreinds samgöngukerfis og taka mið af notkun þeirra. Við ákvörðun gjalds skal miðað við að endurheimta byggingarkostnað samgöngumannvirkis eða kostnað við umtalsverðar endurbætur þess, þ.m.t. fjármögnunarkostnað, og standa straum af kostnaði sem hlýst af rekstri, viðhaldi og þróun þess, svo og eðlilegri ávöxtun eigin fjár og annars bundins fjármagns. Félagið skal leitast eftir að það verði raunverulegur notandi að tilteknum vegi, vegkafla eða skilgreindu samgöngukerfi sem greiði fyrir notkun.
     b.      Í stað 1. málsl. 3. mgr. komi tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Gjald sem lagt hefur verið á skv. 1. og 2. mgr. hvílir á ökumanni þess ökutækis sem nýtir gjaldskylt samgöngumannvirki. Eigandi ökutækis ber einnig ábyrgð á greiðslu gjaldsins ef það greiðist ekki innan tilskilins frests nema sannað verði að ökumaður hafi notað ökutækið í algeru heimildarleysi.
     c.      Á eftir 3. mgr. komi ný málsgrein, svohljóðandi:
                      Þrátt fyrir 3. mgr. eru ökutækjaleigur undanþegnar greiðslu gjalds skv. 1. og 2. mgr. hafi viðkomandi ökutækjaleiga sannanlega krafið leigutaka um greiðslu gjaldsins.
     d.      Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
                      Félagið skal leitast við að gera samninga við stórnotendur eða aðra um innheimtu gjalda. Ef gjaldskyldur aðili hefur ekki greitt á eindaga skal greiða félaginu dráttarvexti skv. 1. mgr. 6. gr. laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, af þeirri fjárhæð sem gjaldfallin er frá gjalddaga.

Alþingi, 18. júní 2026.

Guðlaugur Þór Þórðarson, frsm.	Njáll Trausti Friðbertsson.	Stefán Vagn Stefánsson.
	Karl Gauti Hjaltason.