Ferill 645. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 1475 — 645. mál.
Svar
heilbrigðisráðherra við fyrirspurn frá Ingibjörgu Isaksen um veitingu sérfræðileyfa, mönnun í undirsérgreinum og mat á erlendu sérnámi lækna.
1. Hvenær hyggst ráðherra leggja fram breytingar á reglugerð nr. 856/2023 eða öðrum stjórnvaldsfyrirmælum í samræmi við þá opinberu viðurkenningu stjórnvalda að þörf sé á skýrari viðmiðum um mat á erlendu sérnámi?
Heilbrigðisráðherra skipaði fyrr á árinu starfshóp sem vinnur að því að endurskoða löggildingu sérgreina í læknisfræði, þ.m.t. undirsérgreina. Hópurinn skal endurskoða reglugerðina hvað varðar löggildingar sérgreina, þ.e. aðal-, undir- og viðbótarsérgreina og skila tillögum eins fljótt og auðið er. Þegar hópurinn hefur skilað tillögum til ráðherra mun liggja fyrir hvort og þá hvaða breytingar þurfi að gera á reglugerðinni. Vænta má þess að í kjölfarið hefjist vinna við reglugerðarbreytingu.
Í tillögum í skýrslu frá því í maí 2020 um sérfræðinám lækna og framtíðarmönnun var skýrt tekið fram að endurskoða hafi þurft þágildandi reglugerð nr. 467/2015 um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi, með áherslu á að skilgreina nánar umgjörð og regluverk um framhaldsnám í sérgreinum lækninga. Það var gert með útgáfu nýrrar reglugerðar með sama heiti, nr. 856/2023. Í fyrrnefndri skýrslu var einnig lagt til að reglugerðin skyldi eingöngu innihalda sérgreinar sem viðurkenndar væru af Evrópusambandinu. Sérgreinar reglugerðarinnar hafa ekki verið endurskoðaðar með heildstæðum hætti og er það verkefni starfshópsins. Ekki er þó stefnt að því að reglugerðin kveði aðeins á um löggildingu sérgreina sem ESB viðurkennir heldur verður lögð áhersla á að löggilding sérgreina taki mið af þeim sjónarmiðum sem mestu máli skipta við ákvörðun um það hvort sérgrein skuli vera löggilt hér á landi. Ráðuneytið vinnur einnig að því að styrkja enn frekar umgjörð og regluverk um sérnám í læknisfræði.
Samkvæmt reglugerð nr. 856/2023 um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi eru yfir fimmtíu aðalsérgreinar, rúmlega hundrað undirsérgreinar og þrjár viðbótarsérgreinar löggiltar hér á landi. Annars staðar á Norðurlöndum eru undirsérgreinar í læknisfræði almennt ekki löggiltar og þar með ekki veitt sérfræðileyfi í þeim af stjórnvöldum. Með löggildingu sérgreinar, hvort sem það er aðal-, undir- eða viðbótarsérgrein, er atvinnufrelsi á viðkomandi sérsviði takmarkað við þá eina sem hafa sérfræðileyfi í sérgreininni útgefið af embætti landlæknis. Rök fyrir slíkri takmörkun verða að varða almannahagsmuni, þ.e. öryggi og hagsmuni sjúklinga, og ekki má ganga lengra í takmörkunum heldur en nauðsyn krefur. Í sumum löggiltum undirsérgreinum er erfitt að færa rök fyrir því að takmarka þurfi atvinnufrelsi umfram þá takmörkun sem þegar felst í löggildingu aðalsérgreinarinnar sem undirsérgreinin fellur undir, enda enginn læknir með leyfi í mörgum þeirra hér á landi.
Í lögum um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, er kveðið á um skilyrði fyrir löggildingu sérgreina í 8. gr. Þar segir að við löggildingu nýrra sérfræðigreina skuli einkum litið til öryggis og hagsmuna sjúklinga. Einnig skuli viðkomandi sérfræðigrein standa á traustum fræðilegum grunni og eiga sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi. Í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis skal kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi. Miðað skal við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á viðkomandi sérfræðisviði. Í reglugerð skal m.a. kveðið á um það sérfræðinám sem krafist er til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun, sé gerð krafa um hana. Við setningu reglugerða skal gæta skuldbindinga sem íslenska ríkið hefur tekið á sig vegna aðildar að Evrópska efnahagssvæðinu eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu eða á grundvelli annarra gagnkvæmra samninga.
Algengt er annars staðar á Norðurlöndum að fagfélög sérgreina í læknisfræði veiti viðurkenningar eða vottanir á sérhæfingu innan undirsérgreina. Slíkt er þá án aðkomu stjórnvalda og felur ekki í sér takmörkun á atvinnufrelsi eða löggildingu sérgreinar í því ríki með lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Nokkuð hefur verið um umsóknir um að embætti landlæknis viðurkenni slíka sérhæfingu og veiti á grundvelli hennar sérfræðileyfi hér á landi. Ísland myndi skera sig úr á alþjóðavettvangi með því að fela stjórnvöldum að viðurkenna með formlegum hætti sérhæfingu sem stjórnvöld annarra ríkja viðurkenna ekki með sama hætti. Slíkt gæti leitt til þess að læknar fengju ríkari rétt hér á landi en þeir hefðu í því ríki sem þeir stunduðu sérhæfinguna í. Mikilvægt er að íslenskt regluverk þjóni íslensku heilbrigðiskerfi en gæti einnig samræmis við önnur ríki, sér í lagi innan EES-svæðisins þar sem við erum hluti af sameiginlegum reglum um gagnkvæma viðurkenningu á starfsréttindum, þ.m.t. sérfræðileyfum lækna. Varhugavert getur því verið að veita sérfræðileyfi hér á landi á grundvelli sérnáms í öðru landi sem viðurkennir sjálft ekki sérnámið með veitingu sérfræðileyfis.
Auðvelt flæði lækna hefur verið tryggt innan Evrópska efnahagssvæðisins, meðal annars með tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa, sem innleidd hefur verið hér á landi með lögum nr. 26/2010 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi. Starfsleyfi lækna, og í mörgum tilvikum einnig sérfræðileyfi þeirra, njóta því sjálfkrafa viðurkenningar í ríkjum Evrópska efnahagssvæðisins. Þar með geta sérfræðileyfisveitingar hér á landi haft áhrif á réttindi lækna til sérfræðileyfis í öðrum ríkjum. Það er því meginregla hér á landi að sérfræðileyfi til lækna eru ekki veitt nema með tvennum hætti: Annaðhvort á grundvelli viðurkenningar á sérfræðileyfi læknisins frá öðru ríki eða með staðfestingu á því að læknirinn hafi lokið sérnámi í samræmi við íslenska marklýsingu fyrir sérgreinina. Þetta er í samræmi við dómaframkvæmd EFTA-dómstólsins og reglugerð nr. 856/2023 um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi.
Í dómi EFTA-dómstólsins í máli E-17/20 frá 10. nóvember 2021, Zvonimir Cogelja gegn embætti landlæknis, segir eftirfarandi í niðurstöðu dómsins: „Valdbært stjórnvald í EES-ríki verður að geta metið og staðfest að kröfur um útgáfu vitnisburðar um formlega menntun og hæfi séu uppfylltar til þess að það stjórnvald geti gefið út vitnisburð um formlega menntun og hæfi til sérnáms í læknisfræði í samræmi við 25. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB frá 7. september 2005 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Þetta er hægt ef EES-ríkið býður upp á sérnám í læknisfræði sem uppfyllir lágmarkskröfur tilskipunar 2005/36/EB á yfirráðasvæði sínu. Að öðrum kosti verður hið bæra stjórnvald að hafa komið á kerfi sem tryggir staðfestingu á því að kröfurnar sem kveðið er á um í 25. gr. tilskipunar 2005/36/EB séu uppfylltar, til dæmis með því að hafa til staðar námskrá eða jafngildi hennar sem lýsir heildstæðri áætlun um nám og þjálfun. Sé svo ekki er stjórnvaldinu ekki heimilt að gefa út slíkan vitnisburð um formlega menntun og hæfi samkvæmt tilskipun 2005/36/EB.“
2. Hyggst ráðherra setja bráðabirgðaviðmið eða notast við önnur tímabundin úrræði á meðan endurskoðun reglugerðarinnar stendur yfir, svo tryggt sé að umsóknir sitji ekki í óvissu og að mat taki raunhæft mið af klínískri reynslu og þeim sérnámsleiðum sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndum og í Bandaríkjunum?
Nei, í samræmi við svar við 1. lið fyrirspurnarinnar er ekki talin þörf á því.
3. Hvernig hyggst ráðherra tryggja að regluverk og framkvæmd þess styðji við mönnun í viðkvæmum undirsérgreinum, þar á meðal í þjónustu við börn, í ljósi þess að menntun sérfræðilækna tekur langan tíma og að stjórnvöld hafa sjálf viðurkennt þörf á bættri yfirsýn og stýringu á sérnámi?
Ráðherra mun taka til skoðunar þær tillögur sem starfshópurinn vinnur að og hyggst skila á næstunni.
Auk þess hyggst ráðherra efla stjórnsýslu sérnáms lækna á Íslandi. Aukin áhersla verður lögð á málaflokkinn innan ráðuneytisins, m.a. með stefnumótun, miðlægri fjármögnun og auknu skipulagi á framboði sérnáms, sem mun byggja á mönnunargreiningum og mati á þörf fyrir sérfræðilækna eftir sérgreinum til framtíðar. Með því móti hyggst ráðherra bregðast við athugasemdum úr skýrslu Ríkisendurskoðunar frá júlí 2025, um mönnun og flæði sjúklinga á Landspítala. Einnig mun ráðherra styrkja þær stofnanir sem eru ábyrgðaraðilar sérnáms fyrir lækna hér á landi.
Að lokum má nefna að sérnám lækna á Íslandi hefur aldrei verið eins umfangsmikið og það er í dag, með 120 sérnámslækna í heimilislækningum og 208 í sjúkrahúsgreinum.
4. Hvernig hyggst ráðherra tryggja að framkvæmd reglugerðar nr. 856/2023 við veitingu sérfræðileyfa lækna leiði ekki til þess að læknar sem hafa aflað sér viðurkenndrar sérmenntunar erlendis, einkum í undirsérgreinum sem ekki eru sjálfstætt löggiltar í námslandi, fái ósamræmt eða ósanngjarnt mat á menntun sinni við heimkomu til Íslands?
Þeir læknar sem hafa sótt sér viðurkennda sérfræðimenntun erlendis fá hana almennt viðurkennda samkvæmt gildandi reglum hér á landi. Sé sérgrein ekki löggilt í sérnámslandi þá telst sérnámið ekki viðurkennt af stjórnvöldum þess ríkis samkvæmt reglugerð nr. 856/2023.
5. Hefur ráðherra upplýsingar um umfang tafa, synjana eða mismunandi niðurstaðna við afgreiðslu umsókna um sérfræðileyfi og undirsérgreinaleyfi á grundvelli núgildandi reglugerðar? Ef svo er, hyggst ráðherra birta þær upplýsingar?
Haustið 2025 urðu tafir á afgreiðslu sérfræðileyfa í undirsérgreinum í læknisfræði hjá embætti landlæknis, sem ákvað í samráði við umsækjendur að bíða með afgreiðslu umsókna um sérfræðileyfi í undirsérgreinum þar til niðurstaða heilbrigðisráðuneytisins í tilteknu kærumáli lægi fyrir með úrskurði. Í kjölfar úrskurðar leitaði embætti landlæknis eftir umsögn framhaldsmenntunarráðs lækninga vegna umsóknanna. Ráðuneytið telur að tafir á meðan beðið var úrskurðar ráðuneytisins hafi varað í minna en tvo mánuði. Samkvæmt upplýsingum frá embætti landlæknis tekur afgreiðsla umsókna um sérfræðileyfi í undirsérgreinum á grundvelli erlends sérnáms í dag um tvo mánuði. Frá ársbyrjun 2025 hafa 292 umsóknir um sérfræðileyfi í læknisfræði borist landlækni og hefur aðeins sex þeirra verið synjað en 232 samþykktar. Inni í þessum tölum eru umsóknir vegna sérfræðileyfis í undirsérgreinum en tölvukerfi embættis landlæknis býður ekki upp á að draga fram upplýsingar um þær sérstaklega. Þá eru 15 umsóknir enn í vinnslu, 9 hefur verið vísað frá og 30 voru ekki tækar til afgreiðslu samkvæmt embætti landlæknis.
6. Telur ráðherra að núverandi framkvæmd samræmist jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar og kröfum um málefnalega og samræmda úrlausn sambærilegra mála, í ljósi þess að dæmi hafa verið um að læknar með sambærilega menntun og reynslu hafi fengið ólíkar niðurstöður?
Eðli málsins samkvæmt er meðferð umsókna samkvæmt gildandi reglugerð ekki sú sama og samkvæmt eldri reglugerð nr. 467/2015 þar sem skilyrðum var breytt. Eldri reglugerð var hvorki í samræmi við alþjóðlegar kröfur til sérnáms lækna né þörf heilbrigðiskerfisins og brýnt var orðið að uppfæra hana. Sólarlagsákvæði voru sett svo læknar sem voru að klára sitt sérnám gætu gert það samkvæmt eldri reglugerð. Sérnám lækna hefur þróast mjög undanfarna áratugi og sömuleiðis læknavísindin. Mikilvægt er að skilyrði fyrir sérfræðileyfum séu uppfærð reglulega til að tryggja að þau séu í samræmi við það sem eðlilegt er að gera kröfur um til þess að regluverkið nái markmiði sínu um að tryggja öryggi sjúklinga og gæði heilbrigðisþjónustu. Að þessu virtu telur ráðherra núverandi framkvæmd almennt samræmast jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar og kröfum um málefnalega og samræmda úrlausn sambærilegra mála, en endanleg afstaða til einstakra mála verður ekki tekin nema í sérstökum kærumálum til ráðuneytisins.
