útlendingar og atvinnuréttindi útlendinga.
Frú forseti. Nú mæli ég fyrir frumvarpi til laga um breytingu á útlendingalögum og lögum um atvinnuréttindi útlendinga. Þetta er í mínum huga mikilvægt frumvarp sem miðar að einföldun, aukinni skilvirkni og skýrara regluverki og strangara varðandi dvalarleyfi námsmanna.
Það má skipta efni þessa frumvarps í tvo parta, annars vegar er um að ræða sameiningu atvinnu- og dvalarleyfa hjá Útlendingastofnun og hins vegar skilyrði og nauðsynlegar úrbætur varðandi dvalarleyfi námsmanna. Varðandi fyrra atriðið sem lýtur þá að þessari sameiningu er grunnstefið einfaldlega að auka skilvirkni og veita betra aðgengi varðandi tímabundin atvinnu- og dvalarleyfi með því að færa framkvæmd frá Vinnumálastofnun og yfir til Útlendingastofnunar. Breytt framkvæmd mun þannig verða til einföldunar og hagsbóta fyrir umsækjendur sem og stjórnsýslu. Þarna fara hagsmunir algerlega saman. Með þessari breytingu. Þá færumst við nær þeirri framkvæmd sem tíðkast að þessu leyti á Norðurlöndunum. Ég held að það leiði af sjálfu sér að þegar maður hugsar til þess að það er auðvitað bætt yfirsýn að vera með þessi mál á einum stað en ekki dreifð um stjórnsýsluna. Þessar úrbætur eru í mínum huga tímabærar og þær hafa verið ræddar í fjölda ára. Þessi vinna var hafin í dómsmálaráðuneytinu fyrir nokkru hvað varðar þennan þátt frumvarpsins en er afrakstur vinnu alls þriggja starfshópa þar sem mikil rýni og samráð fór fram við ýmsa hagaðila, auk þess sem KPMG vann greiningarskýrslu eða þessi flutningur verkefna frá Vinnumálastofnun til Útlendingastofnunar var rýndur. Drög frumvarpsins hafa verið birt í samráðsgátt, fundir fóru fram með hagaðilum og frumvarpið byggir á þessu.
Hvað varðar hinn þátt frumvarpsins sem lýtur að námsmönnum þá er hann afrakstur starfshóps um dvalarleyfi sem ég setti á laggirnar þegar ég tók við dómsmálaráðuneytinu. Þessi hópur skilaði skýrslu í nóvember síðastliðnum en verkefni hans var að gera úttekt á dvalarleyfiskerfinu á Íslandi heildstætt og finna íslensk frávik frá norrænni reglusetningu og framkvæmd. Starfshópurinn skilaði mjög vandaðri og mjög góðri vinnu og rakti 25 tilvik þar sem við erum áberandi á skjön við það sem Norðurlönd gera í þessum málaflokki. Hér er komið frumvarp sem tekur á þeim atriðum sem lúta að dvalarleyfum námsmanna.
Virðulegi forseti. Á öllum hinum Norðurlöndunum er útgáfa atvinnuleyfa á forræði þarlendra útlendingastofnana. Með þessu færast sem sagt málefni atvinnuleyfa ríkisborgara þriðju ríkja svokallaðra undir málefnasvið dómsmálaráðuneytisins sem fer með útlendingamál. Ég tel þetta vera framför í því samhengi að hér er um einföldun að ræða, það er einföldun að fella umrædd leyfi í einn og sama farveg og þetta skapar tækifæri til stafrænna úrbóta, skapar tækifæri til að stytta afgreiðslutíma sem umsækjendur um þessi leyfi og atvinnulífið ekki síst hafa kallað eftir. Það á auðvitað alltaf að vera sjálfstætt markmið okkar í allri stjórnsýslu að stytta málsmeðferðartíma þar sem það er hægt án þess þó að draga úr gæðum. Breytingin er forsenda þess að hægt verði að bæta afgreiðslu ferla, gagnsæi og stafræna þjónustu, eins og ég nefndi. Umsagnir um drög frumvarpsins bera þess merki að það er ánægja með það skref að færa umsagnir í einn farveg undir eina stofnun og ég fagna því auðvitað. Þarna erum við að fækka viðkomustöðum umsækjenda. Við erum að fækka símtölum og erindum og spara sporin. Breytingin felur líka í sér möguleika til að skima fyrir áhættuþáttum. Þetta er atriði sem er mikilvægt út frá öryggishagsmunum, svo sem með afgreiðslu leyfanna þegar málsmeðferð er komin undir eina stofnun og hægt er að horfa á öll málsatvik heildstætt.
Í frumvarpinu erum við að bregðast við ákveðinni þróun sem hefur orðið hvað varðar flokk námsleyfa, þ.e. dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli náms. Ísland hefur boðið upp á regluverk í kringum dvalarleyfi sem er á skjön við það sem annars tíðkast og þetta kemur mjög skýrlega fram í skýrslu starfshópsins, sem heitir Ísland í örum vexti, þar sem t.d. kemur fram að veitt hafi verið allt að 55% fleiri námsmannaleyfi á Íslandi en á hinum Norðurlöndunum frá 2020, þetta er að gerast á mjög skömmum tíma. Hér er vitaskuld miðað við höfðatölu. Einhver gæti sagt: Er það ekki bara jákvætt að hingað streymi námsmenn til Íslands? Ég er þeirrar skoðunar að alþjóðlegt samstarf sé auðvitað algjört súrefni fyrir háskólana okkar, þannig að hvers vegna erum við þá að bregðast við? Það er vegna þess að þetta er kraftmikil aukning og það mikil að ástæða sé til að staldra við og rýna. Það eru vísbendingar um það, ég ætla bara að segja það berum orðum, að þessi dvalarleyfi hafa verið nýtt inn í landið án þess að nám við íslenska háskóla hafi verið hið eiginlega erindi. Ég fundaði með rektor Háskóla Íslands þegar þessi vinna var í gangi, greindi henni frá þremur breytingum sem ég ætlaði mér að fara í og lýsti þeim fyrir henni án nokkurra athugasemda af hálfu Háskóla Íslands. Ég tel að þessi kraftmikla aukning hafi stafað af of mörgum séríslenskum reglum að þessu leytinu til og við því þarf að bregðast. Það er gert hér með í þessu frumvarpi. Ég ítreka og árétta að vitaskuld er það afstaða ríkisstjórnarinnar að við viljum fá erlenda námsmenn hingað til lands. Ég held að það ætti raunar að blasa við öllum.
Í frumvarpinu eru boðaðar breytingar á skilyrðum um endurnýjun dvalarleyfis, það eru boðaðar breytingar á heimildum til fjölskyldusameiningar gagnvart því fólki sem hingað kemur til náms og það er komið á skilyrðum vegna dvalarleyfa eftir útskrift. Áfram verður heimilt að fá dvalarleyfi vegna skemmri námsleiða svokallaðra en þau réttindi sem þeim námsleiðum fylgja, þessum stuttu námsleiðum, verða í eðlilegra samhengi við umfang þess náms. Samhliða þessum breytingum verður atvinnuþátttaka námsmanna færð í sambærilegt horf og gerist á hinum Norðurlöndunum.
Hvað erum við að gera hér? Við erum líka að skýra betur skyldur eftirlitsstjórnvalda hvað varðar eftirlit á vinnumarkaði en reyndin er að erlendir starfsmenn, sérstaklega utan Evrópska efnahagssvæðisins, hafa margir hverjir verið í viðkvæmari stöðu þegar þeir koma hingað til lands og eru þar af leiðandi útsettari fyrir vinnumarkaðsbrotum eða brotum sem starfsmenn en flestir aðrir hópar á vinnumarkaði. Á síðasta ári hafa verið stigin skref í þágu samhæfðara eftirlits á vinnumarkaði, bæði hvað varðar opinbera eftirlitsaðila og eftirlit aðila vinnumarkaðarins. Unnið er að stefnu gegn brotum á vinnumarkaði og þessar breytingar haldast í hendur við þær áherslur. Breytingum í þessu frumvarpi er ætlað að styðja við þessa þróun, styrkja upplýsingamiðlun og samtal þessara aðila.
Ég held að eitt sé alltaf mikilvægt að hafa í huga þegar við erum að ræða þennan málaflokk, af því að ég veit að hann er tilfinningahlaðinn, og ég fæ sterkari og sterkari sannfæringu fyrir því eftir því sem ég kynni mér málin betur að opnasta regluverkið með minnsta eftirlitinu getur aldrei skilað mannúðlegasta kerfinu. Þeir sem eru í viðkvæmustu stöðunni fara ekki vel út úr því að vera með galopið regluverk án alls eftirlits. Ég held að það þurfi ekki að hugsa málið mjög lengi til þess að sjá þetta. Þegar við lítum til þess að hér hafa nýlega komið upp stórar sakamálarannsóknir sem varða gróf brot á vinnumarkaði og jafnvel vinnumansal þá sjáum við að þetta er reyndin. Til dæmis það að vera með hugtakið „sérfræðingur“ í íslenskum lögum án þess að nokkuð búi þar að baki hefur búið til óskastöðu þeirra sem vilja akkúrat flytja fólk hingað inn í viðkvæmri stöðu og eru í algerri yfirburðastöðu gagnvart því fólki.
Ég mun nú gera nánari grein fyrir helstu efnisatriðum frumvarpsins. Í 3. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á almennum skilyrðum fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis. Þrátt fyrir að umsýsla atvinnuleyfa færist frá Vinnumálastofnun mun stofnunin halda áfram að meta framboð á vinnuafli til starfa á innlendum vinnumarkaði. Vinnumálastofnun mun líka, með hliðsjón af stöðu á vinnumarkaði og þeim störfum sem auglýst eru hjá stofnuninni, upplýsa Útlendingastofnun um það reglulega, eða eftir beiðni, hvaða störf sé bersýnilega óþarft að auglýsa hjá vinnumiðlun stofnunarinnar , hvort sem það er vegna skorts eða fullnægjandi framboðs á vinnuafli.
Í 3. gr. er enn fremur lögð til sú breyting að umsögn stéttarfélags verður ekki lengur algjört skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis heldur verður þetta núna heimild í stað skyldu. Hvers vegna? Það er vegna þess að aðstæður á vinnumarkaði og framkvæmd hefur breyst verulega frá því að umsagnarskyldu þessari var komið á um miðja síðustu öld. Þessi framkvæmd hefur sýnt sig að leiðir til töluverðra tafa á afgreiðslu mála þar sem um er að ræða eina helstu ástæðu þess að almennum umsóknum um atvinnuleyfi er frestað. Frestun á umsókn vegna þess að umsögn stéttarfélags vantar leiðir alla jafna til þess að afgreiðsla máls getur frestast í allt að mánuð þar sem umsækjandi þarf sjálfur að afla umsagnar frá stéttarfélagi, koma henni svo til Vinnumálastofnunar þar sem hún bíður þá vinnslu aftur. En samkvæmt frumvarpinu verður Útlendingastofnun eftir sem áður vitaskuld heimilt að leita umsagnar stéttarfélaga vegna vafaatriða eða í tengslum við túlkun kjarasamninga. Það sem kemur á móti þessu með því að hið fortakslausa skilyrði er afnumið er að Útlendingastofnun mun fá auknar heimildir til að afla upplýsinga á vettvangi. Gert er ráð fyrir að stéttarfélög og Útlendingastofnun muni eiga í töluverðu samstarfi í gegnum samstarfsvettvang um brotastarfsemi á vinnumarkaði og samstarfsnefnd um sama efni. Ég vil þó nefna að núna fyrir ári síðan var þessi framkvæmd lögfest í ranni félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins og er ætlunin að þar verði byggður upp sterkur vettvangur til að sporna við brotastarfsemi á vinnumarkaði og félagslegum undirboðum. Með frumvarpinu er sem sagt stefnt að því að greiða fyrir öflugra og skilvirkara samstarfi og upplýsingamiðlun milli stofnana og eftirlitsaðila fremur en að upplýsingamiðlunin felist í því að stéttarfélög fái skrifleg afrit af umsögnum allra umsækjenda óháð því hvort um er að ræða tímabundið atvinnuleyfi eða ekki.
Þá er gert ráð fyrir að Útlendingastofnun muni eiga í góðu samstarfi við aðila vinnumarkaðarins um túlkun kjarasamninga og að leitað skuli umsagnar þeirra komi upp vafaatriði við afgreiðslu umsókna og mat á því hvort að ráðningarkjör útlendings samræmist lögum. Í breytingunni felst hagræði fyrir umsækjendur við undirbúning umsóknar sem og Útlendingastofnun við afgreiðslu slíkra leyfa. Það er því ítrekað að lögð verður áhersla á góð og virk samskipti Útlendingastofnunar og stéttarfélaganna hvað varðar hag erlendra starfsmanna, launakjör þeirra og ekki síst eftirlit á vinnumarkaði.
Að endingu er gert ráð fyrir að skilyrði d-liðar 7. gr. um sjúkratryggingu umsækjanda falli brott enda hefur því ekki verið beitt í framkvæmd um lengri tíma þar sem samhljóða ákvæði er að finna í 1. mgr. 55. gr. laga um útlendinga þar sem sjúkratrygging útlendings er eitt grunnskilyrða dvalarleyfis.
Frú forseti. Í 8. gr. frumvarpsins er lögð til breyting sem fjallar um atvinnuþátttöku námsmanna. Lagðar eru til breytingar á fyrirkomulagi atvinnuþátttöku námsmanna þannig að útlendingi sem dvelur hér á grundvelli dvalarleyfis sem námsmaður verður núna heimilt að starfa án tímabundins atvinnuleyfis en hann skuli að sama skapi standa skil á upplýsingum um atvinnuþátttöku sína samhliða endurnýjun dvalarleyfis. Áfram verður aðeins heimilt að starfa í 60% starfshlutfalli meðan á námsönn stendur og eingöngu sem launþegi. Starfsnemum, nemum sem koma gagngert til að sinna starfsnámi, verður auðvitað áfram heimilt að sinna fullu starfi en atvinnuþátttaka slíkra nema takmarkast þó við starfsnámið, enda er það forsenda og grundvöllur dvalarinnar. Til að tryggja að námsmaður starfi í samræmi við lög er skerpt á gagnaskilum við endurnýjun dvalarleyfis námsmanns. Er talið rétt að samhliða því að námsmenn þurfa ekki lengur að sækja um atvinnuleyfi vegna starfa sinna skuli þeir geta sýnt fram á það að atvinnuþátttaka sé í samræmi við lög þegar eftir því er kallað. Þá er gert ráð fyrir því að ráðherra geti með reglugerð útfært kröfur um gagnaskil og viðurlög við því gerist einstaklingur brotlegur við skilyrði laganna, þar með talið með endurskoðun eða niðurfellingu á heimild til atvinnuþátttöku.
Í 25. gr. núgildandi laga er fjallað um upplýsingamiðlun. Auk Útlendingastofnunar verður Vinnueftirlit ríkisins nú heimil meðferð persónuupplýsinga að því marki sem þær eru nauðsynlegar til að framfylgja lögunum.
Með 14. gr. frumvarpsins bætist við 25. gr. laganna ný málsgrein sem felur í sér að Útlendingastofnun skuli afhenda stéttarfélögum upplýsingar um veitt atvinnuleyfi ef óskað er eftir því. Breyting þessi er til komin vegna, eins og ég nefndi áðan, afnáms þessarar umsagnarskyldu. Með því er verið að tryggja að aðilar vinnumarkaðarins hafi aðgang að öllum nauðsynlegum upplýsingum til að tryggja áfram yfirsýn og eftirlit á vinnumarkaði. Með frumvarpinu er stefnt að því að greiða fyrir skilvirkara samstarfi og upplýsingamiðlun eins og ég nefndi hér áðan. Þá er gert ráð fyrir að Útlendingastofnun verði heimilt að veita stéttarfélögum tölulegar upplýsingar sem snúa að útgáfu atvinnuleyfa með rafrænum hætti eins og í formi mælaborðs.
Í 15. gr. frumvarpsins er fjallað um breytingar á ákvæði laganna sem varðar eftirlit. Gert er ráð fyrir því að vettvangseftirlit vegna framkvæmdar laganna verði í höndum lögreglu og Vinnueftirlitsins og er þar horft til þeirrar sérþekkingar í vettvangseftirliti sem þar er að finna fremur en að Útlendingastofnun taki upp sjálfstætt vettvangseftirlit. Þetta fyrirkomulag er líka í takt við þær breytingar sem gerðar voru á eftirliti á vinnumarkaði í fyrra. Í þessu ákvæði líka að finna heimild fyrir eftirlitsfulltrúa stéttarfélaganna til að krefja einstaklings sem hittist fyrir í eftirlitinu um skilríki sem staðfesta heimild hans til að starfa hér á landi, en þessa heimild hefur vantað í framkvæmd og hefur verið kallað eftir. Eftirlit aðila vinnumarkaðarins er auðvitað mikilvægur þáttur í eftirliti með kjörum en ekki síður aðbúnaði launþega hér á landi og það er mikill ávinningur af því að samstarf sé gott að þessu leyti til. Þá má gera ráð fyrir að stéttarfélög og Útlendingastofnun muni eiga í töluverðri samstarfi í gegnum samstarfsvettvang um brotastarfsemi á vinnumarkaði og samstarfsnefnd um sama efni. Þið sjáið að rauði þráðurinn hvað varðar þessa upplýsingagjöf og samstarf stofnana í millum er ekki síst að hafa forsendur til að meta kjör og aðbúnað launþega hér á vinnumarkaði.
Í 18. gr. er lagt til að kæruleið vegna tímabundinna atvinnuleyfa flytjist frá félagsmálaráðuneytinu og til kærunefndar útlendingamála. Mér finnst þetta eðlileg breyting í því ljósi ekki síst að kærunefnd útlendingamála hefur nú þegar fjallað um þau kærumál sem snúa að dvalarleyfum á grundvelli atvinnuþátttöku. Þegar litið er til fjölda kærumála á liðnum árum þá held ég að þessi flutningur muni ekki auka mjög álag hjá nefndinni. Það felst reyndar í því augljóst hagræði fyrir umsækjanda að hann þurfi eingöngu að beina kærumáli eða kæru að einu stjórnvaldi í stað tveggja. Það er líka lagt til að kærufrestur ákvarðana vegna atvinnuleyfa verði samræmdur við almennan kærufrest samkvæmt útlendingalögum og verði 15 dagar eins og almennt er um kærur til úrskurðarnefndarinnar.
Í 21. gr. eru lagðar til breytingar á dvalarleyfum námsmanna um að námsmaður skuli standa skil á fullnægjandi námsárangri vegna dvalarleyfis síns. Þannig verður ekki bara nauðsynlegt að standa skil á námsárangri við fyrstu endurnýjun eins og nú er heldur í gegnum námið allt. Námsmannaleyfi eru almennt ekki veitt til lengri tíma en 12 mánaða og þurfa námsmenn að sýna fram á þetta enda er ástundun náms forsenda dvalarleyfisins og grundvöllur fyrir dvöl hér á landi. Með fullnægjandi námsárangri er átt við að námsmaður standi skil að lágmarki 75% af fullu námi á námsárinu og er eðlileg krafa. Breytingin er til þess fallin að styrkja eftirfylgni Útlendingastofnunar á að dvöl samræmist tilgangi dvalarleyfis og styðja við það að námsmaður sinni námi sínu af kostgæfni.
Það eru jafnframt lagðar til breytingar á dvalarleyfi námsmanna eftir útskrift. Á árinu 2023 voru gerðar breytingar sem lengdu umrædd leyfi úr sex mánuðum í þrjú ár án þess að því fylgdu forkröfur eða aukin skilyrði og nú er verið að leggja til að frá þessu sé horfið. Í dæmaskyni má nefna að í núverandi lagaumhverfi getur einstaklingur sem skráður er í eins árs nám öðlast möguleika á fjögurra ára atvinnuþátttöku, þar af þremur árum þar sem atvinnuþátttaka er bundin lágmarksskilyrðum. Þess ber að geta að hér á eftir verður fjallað um frumvarp menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðherra þar sem lagt er til að lögfesta heimild um skólagjöld því að það hafa komið upp vísbendingar um að þessi verulega rýmkun á reglum hér, samhliða því að Ísland er eina ríkið í Norður-Evrópu sem ekki innheimtir skólagjöld af nemum utan EES, hafi opnað þennan flokk mjög rækilega.
Varðandi tímalengd að lokinni útskrift þá er í þessu frumvarpi lagt til samræmt regluverk við Norðurlönd með þeim hætti að gildistími leyfisins verði 18 mánuðir að loknu námi. Finnar veita slík leyfi frá sex mánuðum til tveggja ára, eftir atvikum. Í Noregi og Svíþjóð eru slík leyfi aðeins veitt til eins árs. Dönsk stjórnvöld hafa boðað að dvalarleyfi námsmanna eftir útskrift verði stytt úr þremur árum í eitt og er það gert þar í landi gagngert til að bregðast við misnotkun. Eins og áður segir hefur útgáfa dvalarleyfis ekki verið bundin neinum skilyrðum öðrum en að námsmaður hafi útskrifast úr því námi sem hann var skráður í og voru styttri námsleiðir ekki undanskildar. Með þessu frumvarpi hér í dag er lagt til að slík dvalarleyfi verði bundin við að námsmaður hafi lokið bakkalárgráðu eða hærri gráðu svo dvalarleyfi fáist veitt, líkt og áskilið er bæði í Noregi og Danmörku. Hér er verið, eins og ég rakti hérna áðan, að samræma framkvæmd við þá sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndunum og tryggja að samfella sé milli skilyrða og þess markmiðs leyfisins að útlendingur geti í framhaldinu sótt um dvalar- og atvinnuleyfi á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar.
Frumvarpið fjallar líka um breytingar á fjölskyldusameiningum hvað varðar þá sem hingað koma til lands á grundvelli náms. Núverandi lagaheimild felur í sér að allir handhafar dvalarleyfis hafa heimild til fjölskyldusameiningar óháð námsstigi eða tegund prófgráðu og að auki náði heimildin til fjölskyldusameiningar fyrir foreldra námsmanna eldri en 67 ára. Hvergi á Norðurlöndunum þekkist þetta og hér er lagt til að frá þessu verði horfið. Hér er því lagt til að nánustu aðstandendur námsmanna verði bundnir við maka og börn eins og er á öllum Norðurlöndum öðrum. Það er einnig talið eðlilegt að binda heimild til fjölskyldusameiningar við það að námsmaður sé skráður til náms í fullt BA-nám eða á meistara- eða doktorsstigi.
Að endingu vil ég vekja athygli á því að í 23. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að gildistaka laganna verði 1. janúar 2026, það er nú kannski heldur bratt og raunar er sá tími liðinn. Ég mun því leggja til uppfært gildistökuákvæði við meðferð málsins hjá allsherjar- og menntamálanefnd.
Eins og ég rakti hér í byrjun eru þetta í reynd tvíþættar breytingar, annars vegar flutningur þessara verkefna frá Vinnumálastofnun til Útlendingastofnunar og síðan tilteknar reglur varðandi dvalarleyfi þeirra sem koma hingað til lands á grundvelli náms. Í báðum tilvikum er töluverð vinna að baki, annars vegar varðandi þennan flutning og hins vegar um dvalarleyfin sem byggja á þeirri vinnu sem sérstakur starfshópur fór fyrir þegar hann rýndi íslenska dvalarleyfiskerfið.
Ég hef farið yfir helstu efnisatriði frumvarpsins. Ég vísa síðan til greinargerðarinnar og athugasemda við einstök ákvæði þess. Ég legg til að frumvarpinu verði, eins og á við um öll þau mál sem mælt var fyrir hér í dag, vísað til allsherjar- og menntamálanefndar og 2. umræðu. Ég þakka fyrir góða áheyrn.
