Neytendastofa o.fl.
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi um breytingu á ýmsum lögum er varða réttarúrræði neytendaverndarsamtaka. Frumvarpið var áður lagt fram á 151., 152. og 155. löggjafarþingi og er nú lagt fram óbreytt. Meðflutningsmenn eru Jónína Björk Óskarsdóttir, Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir, Sigurður Helgi Pálmason, Sigurjón Þórðarson, Anna María Jónsdóttir og Sigurþóra Steinunn Bergsdóttir. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um Neytendastofu, lögum um lögbann og dómsmál til að vernda heildarhagsmuni neytenda og lögum um kyrrsetningu, lögbann o.fl. Þær tillögur snúast um að tryggja neytendaverndarsamtökum skilvirk réttarúrræði sem þau geta notað til að gæta hagsmuna neytenda og bregðast við eða stöðva yfirvofandi eða yfirstandandi brot gegn lögbundnum réttindum þeirra.
Í formannstíð minni hjá Hagsmunasamtökum heimilanna varð ég ítrekað vör við hversu neytendasamtökum er þröngur stakkur sniðinn þegar þau standa frammi fyrir því sem þau telja augljós brot á réttindum neytenda. Meðal þeirra úrræða sem koma til greina til að bregðast við slíkum brotum er að beina kvörtun til Neytendastofu. Hún tekur slík erindi jafnan til meðferðar og leiðir þau til lykta með ákvörðun þar sem tekin er afstaða til þess hvort atriði sem kvartað er yfir feli í sér brot gegn lögum á sviði neytendaverndar.
Komist Neytendastofa að þeirri niðurstöðu að um brot sé að ræða hefur stofnunin ýmis úrræði til að bregðast við því, þeirra á meðal að kveða á um bann við hinni brotlegu háttsemi, jafnvel að viðlögðum dagsektum, ásamt því að leggja á stjórnvaldssektir ef um er að ræða alvarleg eða ítrekuð brot. Þegar Neytendastofu berast slík erindi frá almenningi eru þau jafnan tekin til efnislegrar meðferðar ef ljóst er að sá sem ber kvörtunina fram hafi lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um réttindi sín og að brotið hafi verið gegn þeim. Enn fremur er hægt að skjóta slíkri ákvörðun Neytendastofu til áfrýjunarnefndar neytendamála ef málsaðili unir ekki niðurstöðunni, en úrskurðir áfrýjunarnefndar eru endanlegir á stjórnsýslustigi. Þetta er hentug leið til að leita eftir úrskurði án þess að bera þurfi málið undir dómstóla enda getur það verið mjög kostnaðarsamt og tímafrekt, ekki síst fyrir almenna neytendur. Þetta á við þegar skaðinn er orðinn og einstaklingur leitar réttar síns vegna brotsins hjá Neytendastofu.
Þegar hins vegar samtök á sviði neytendaverndar verða áskynja um brot gegn réttindum fjölda fólks er vandkvæðum bundið að leita til Neytendastofu. Áfrýjunarnefndin hefur ítrekað úrskurðað að í slíkum tilvikum hafi viðkomandi samtök ekki lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr umkvörtunarefnum sínum þar sem þau hafi ekki sjálf orðið fyrir neinu broti og hafi því ekki þá lögvörðu hagsmuni sem gerð er krafa um að séu fyrir hendi. Til að bregðast við þessu hafa samtök stundum gripið til þess ráðs að útbúa kvörtun í samvinnu við einstakling sem hefur orðið fyrir broti á réttindum sínum og bera hana fram í hans nafni, þótt samtökin standi í raun að baki málinu, í því skyni að vernda stærri hóp neytenda sem gæti haft hagsmuni af því. Þetta er samt ekki alltaf hægt. Stundum eru brotin þess eðlis að ekki er til að dreifa einstaklingi sem hefur orðið fyrir broti svo hægt sé að bera fram kvörtun í hans nafni. Til dæmis getur verið um að ræða meint lögbrot í auglýsingum, stöðluðum samningsskilmálum eða viðskiptaháttum sem liggur fyrir að séu ástundaðir og þykir ljóst að brjóti gegn heildarhagsmunum neytenda, jafnvel þótt enginn tiltekinn einstaklingur sem telur sig hafa orðið fyrir neikvæðum afleiðingum af hinu meinta broti gefi sig fram. Einnig gera neytendur sér ekki alltaf grein fyrir því að verið sé að brjóta á þeim.
Þá er neytendaverndarsamtökum vandi á höndum því Neytendastofa er bundin af þeim fordæmum sem hafa komið fram í úrskurðum áfrýjunarnefndar neytendamála. Neytendastofa getur því ekki tekið kvartanir frá slíkum samtökum til efnislegrar meðferðar vegna þess að þau, samtökin sjálf, hafa ekki sjálf orðið fyrir broti. Með 1. gr. frumvarpsins er því lagt til að Neytendastofa geti tekið kvartanir frá samtökum sem gæta heildarhagsmuna neytenda til meðferðar. Áréttað verði að slík samtök teljist hafa lögvarða hagsmuni af því að leita úrlausnar um kvörtunarefnið, jafnvel þótt þau sjálf hafi ekki orðið fyrir brotinu með beinum hætti. Fordæmi eru fyrir sambærilegum ákvæðum í ýmsum lögum sem gera almannasamtökum kleift að beina kvörtunum til stjórnvalda og leita úrlausnar um réttarágreining. Það kemur t.d. fram í lögum um persónuvernd að auk einstaklinga geti samtök sem eru virk á sviði verndar réttinda lagt fram kvörtun hjá Persónuvernd ef þau hafa ástæðu til að ætla að brotið hafi verið gegn réttindum almennings. Einnig kemur fram í lögum um náttúruvernd að hagsmunasamtök á því sviði geti leitað úrlausnar Umhverfisstofnunar um réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og hafi jafnframt kærurétt til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Að mati flutningsmanna er fullt tilefni til að veita samtökum á sviði neytendaverndar sams konar úrræði svo þau geti leitað til Neytendastofu vegna brota gegn réttindum neytenda.
Önnur efnisatriði frumvarpsins snúa að úrræðum samtaka á sviði neytendaverndar til að leita lögbanns við háttsemi sem brýtur gegn lögvö rðum réttindum og hagsmunum neytenda. Meðal þeirra tilskipana á sviði neytendaverndar sem falla undir EES-samninginn er tilskipun 2009/22/EB, sem snýr að því að veita neytendasamtökum það úrræði að geta leitað atbeina dómstóla til að hindra og stöðva brot gegn réttindum neytenda. Tilskipunin var innleidd með lögum um lögbann og dómsmál til að vernda heildarhagsmuni neytenda, nr. 141/2001. Í aðfaraorðum tilskipunarinnar eru þeir sameiginlegu hagsmunir sem henni er ætlað að vernda skilgreindir sem þeir hagsmunir sem ekki eru uppsafnaðir hagsmunir einstaklinga sem hafi orðið fyrir skaða vegna brots og hafi ekki áhrif á lögsókn af hálfu einstaklinga sem hafi orðið fyrir slíkum skaða. Þá segir að til þess að ná markmiðum um vernd þeirra hagsmuna skuli sá möguleiki vera fyrir hendi að veita samtökum sem gæta sameiginlegra hagsmuna neytenda þann rétt til lögsóknar sem greint sé frá í tilskipuninni í samræmi við skilyrði í landslögum.
Í greinargerð með frumvarpi til laganna sem innleiddu tilskipunina kemur fram að við vinnslu þess hafi verið leitað álits réttarfarsnefndar. Þar sem tilskipunin gerir ekki slíka kröfu um lögvarða hagsmuni samtaka í lögbannsmálum sem stofnað er til á grundvelli hennar taldi nefndin óvíst að þágildandi íslensk lög hefðu tryggt að óbreyttu þau viðunandi úrræði sem krafist er samkvæmt tilskipuninni og væri því nauðsynlegt að setja sérlög um þetta efni. Samkvæmt þeim lögum eiga samtök sem gæta heildarhagsmuna neytenda að geta leitað lögbanns eða höfðað dómsmál til að vernda þá hagsmuni, þótt hvorki þau sjálf né félagsmenn í samtökunum hafi orðið fyrir röskun réttinda. Jafnframt kemur þar fram að um meðferð lögbannsbeiðni og framkvæmd lögbanns, ef til þess komi, gildi almennar reglur. Þær koma fram í lögum um kyrrsetningu, lögbann o.fl., nr. 31/1990.
Þrátt fyrir þetta hafa lögin verið túlkuð þannig af dómstólum að beiðni um lögbann til að vernda heildarhagsmuni þurfi að uppfylla skilyrði hinna almennu lögbannslaga, jafnvel þótt það sé ekki áskilið í sérlögunum sem ætlað er að vernda neytendur. Meðal þeirra skilyrða er að lögbann verði ekki lagt við athöfn ef réttarreglur um refsingu eða skaðabætur fyrir röskun hagsmuna gerðarbeiðanda tryggi þá nægilega. Þetta þýðir með öðrum orðum að ef neytendur sem verða fyrir tjóni af brotum gegn réttindum þeirra eiga rétt á að sækja skaðabætur fyrir tjónið sé ekki hægt að leita lögbanns til að hindra það tjón. Þar sem neytendur eiga nánast alltaf rétt á skaðabótum fyrir tjón af völdum brota gegn réttindum þeirra hafa dómstólar hafnað lögbannsbeiðnum neytendaverndarsamtaka í öllum tilfellum, þar sem þau hafa reynt að fara fram á lögbann til að vernda heildarhagsmuni neytenda.
Dómstólar hafa með öðrum orðum lagt þá línu að ekki sé hægt að beita lögbanni til að koma í veg fyrir brot sem valda neytendum tjóni vegna þess að þeir geti sótt sér skaðabætur eftir að tjónið er orðið. Þessi dómaframkvæmd fer þvert gegn áðurnefndu markmiði tilskipunarinnar að hindra yfirvofandi brot gegn réttindum neytenda og koma þannig í veg fyrir að þeir verði fyrir tjóni. Dómaframkvæmdin gengur líka gegn ákvæðum tilskipunar 93/13/EBE um óréttmæta skilmála í neytendasamningum eins og hún hefur verið túlkuð af EFTA-dómstólnum. Þau kveða á um að tryggja skuli að neytendur séu ekki bundnir af óréttmætum skilmálum, jafnframt að samtök sem gæta hagsmuna neytenda geti leitað úrræða til að hindra áframhaldandi notkun slíkra skilmála.
Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur einnig gefið út skýrslur um framkvæmd lögbannstilskipunarinnar. Í þeim kemur fram að tilgangur lögbannsúrræðisins sé að mögulegt verði að stöðva ólögmæta viðskiptahætti til að vernda heildarhagsmuni neytenda án tillits til þess hvort og hvaða tjón hefði orðið af völdum þeirra og óháð réttindum einstakra neytenda til að sækja sér skaðabætur fyrir það tjón sem þeir verða fyrir. Sambærileg afstaða hefur komið fram í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins. Með því að láta skaðabótarétt einstakra neytenda standa í vegi fyrir lögbanni til að koma í veg fyrir brot gegn neytendum hafa íslenskir dómstólar farið þvert gegn þessum tilgangi og markmiðum lögbannsúrræðisins og í reynd gert það ónothæft með því að taka það úr sambandi.
Til að bregðast við þessu er í frumvarpinu lagt til að sérstaklega verði tekið fram í hinum almennu lögbannslögum að skilyrði þeirra um réttindi sem njóta verndar samkvæmt reglum skaðabótaréttar eigi ekki að standa í vegi fyrir því að samtök sem gæta heildarhagsmuna neytenda geti leitað lögbanns til verndar slíkum hagsmunum, óháð því hvort þeir hafi orðið fyrir skaða. Jafnframt er lagt til að auk þess að geta leitað atbeina dómstóla til að leita lögbanns geti samtök á sviði neytendaverndar einnig beint erindum til Neytendastofu til að vekja athygli hennar á meintum brotum gegn heildarhagsmunum neytenda svo stofnunin geti þannig brugðist við með beitingu þeirra úrræða sem hún býr yfir, svo sem að leggja bann við slíkri háttsemi.
Virðulegur forseti. Með frumvarpi þessu er ætlunin að skerpa á íslenskum lögum til að bregðast við dómaframkvæmd sem hefur staðið í vegi fyrir réttri og skilvirkri framkvæmd EES-reglna sem hafa verið innleiddar og eiga að gera neytendaverndarsamtökum kleift að beita sér til verndar neytendum fyrir óréttmætri framgöngu gegn réttindum þeirra og hagsmunum. Það er þjóðréttarleg skylda Íslands að tryggja rétta framkvæmd EES-reglna. Til að ná því markmiði hvað varðar þá tilskipun sem hér um ræðir er nauðsynlegt að frumvarp þetta nái fram að ganga. Ég vona að við getum öll verið sammála um mikilvægi þess að tryggja að hægt sé að vernda réttindi neytenda með skilvirkum og áhrifaríkum hætti.
