loftslagslög.
Frú forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til loftslagslaga, til nýrra heildarlaga um loftslagsmál sem er ætlað að leysa af hólmi núgildandi lög um loftslagsmál, nr. 70/2012. Markmiðið með þessari lagasetningu er að tryggja skilvirkari og árangursríkari innleiðingu loftslagsaðgerða, bæta umgjörð stjórnsýslu loftslagsmála á Íslandi, skýra betur ábyrgð ráðherra og markmiðasetningu stjórnvalda, þar á meðal með því að tryggja skammtímamarkmið til viðbótar við langtímamarkmið í loftslagsmálum og treysta stöðu vísindalegra forsendna og rýni. Við þurfum skýrari framtíðarsýn fyrir íslenskt samfélag í loftslagsmálum til að stjórnvöld, atvinnulíf og almenningur geti gengið í takt. Aðeins þannig náum við árangri. Þess vegna gerir frumvarpið ráð fyrir að Ísland setji sér loftslagsstefnu og að réttlát umskipti verði lögfest þannig að loftslagsaðgerðir ýti aldrei undir ójöfnuð heldur þvert á móti.
Markmið frumvarpsins er jafnframt að íslenskt samfélag og lífríki aðlagist og búi að þoli gagnvart áhrifum loftslagsbreytinga, en loftslagsáhrifa gætir nú þegar hér á landi. Það er öryggismál að innviðir okkar standist álagið, og að við verndum fólk og samfélög gagnvart áhrifum loftslagsbreytinga. Ég hef verið mjög skýr um það að loftslagsáhætta ógnar öryggi Íslands og annarra ríkja. Loftslagsmál snúast um að hér verði öruggt að búa til allrar framtíðar en blikur eru á lofti um stöðugleika hafstrauma til að mynda sem stýra loftslagi við Ísland. Hætta er á að þeir veikist sem myndi gjörbreyta forsendum sjávarútvegs, landbúnaðar, orkuinnviða okkar o.s.frv. Þjóðaröryggisstefna Íslands vísar sérstaklega til þess að vernda þurfi samfélagið gegn afleiðingum loftslagsbreytinga og miðað við nýjustu vísindi er full ástæða til. Við eigum allt undir því hér á Íslandi að komið verði í veg fyrir frekari loftslagsbreytingar, en við þurfum líka að búa okkur undir þau áhrif sem við vitum nú þegar að munu verða.
Greining umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis á lögum um loftslagsmál leiddi í ljós að þörf er á heildarendurskoðun þeirra. Drög að frumvarpinu voru birt í samráðsgátt árið 2025 og bárust fjölmargar umsagnir frá hagaðilum, auk umsagnar loftslagsráðs. Athugasemdir sem fram komu í umsögnum og á samráðsfundum leiddu til ýmissa breytinga á frumvarpinu. Frumvarpið var lagt fram á síðasta löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga og er því endurflutt að mestu leyti óbreytt. Við endurframlagningu þess hefur verið tekið tillit til umsagna sem bárust við þinglega meðferð málsins auk þess sem nýju ákvæði um viðbrögð við frávikum frá loftslagsskuldbindingum hefur verið bætt við og ákvæði um opinber innkaup á umhverfisvænum ökutækjum hefur verið uppfært.
Í I. kafla frumvarpsins er kveðið á um markmið laganna, gildissvið þess, orðskýringar, stjórnvöld, samstarf í loftslagsmálum og skýrslu ráðherra um stöðu og árangur í loftslagsmálum. Í markmiðsákvæði laganna er m.a. vísað til alþjóðlegra skuldbindinga, til réttlátra umskipta, verndunar líffræðilegrar fjölbreytni og sjálfbærrar þróunar. Auk þess er ákvæði um aðlögun að loftslagsbreytingum ítarlegra en núgildandi ákvæði loftslagslaga. Með tillit til álits Alþjóðadómstólsins sem birt var 23. júlí 2025 er talið rétt að vísa ekki einungis til Parísarsamningsins heldur líka annarra alþjóðlegra skuldbindinga þannig að markmiðsákvæðið tekur mið af þeirri víðtæku nálgun sem Alþjóðadómstóllinn leggur til grundvallar í ráðgefandi áliti sínu.
Fyrri ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks, Framsóknarflokks og Vinstri grænna hafði forgöngu um það árið 2021 að markmið um kolefnishlutleysi árið 2040 var bundið í lög. Háleitt markmið, en svo láðist svolítið að skilgreina kolefnishlutleysi og ákveða nákvæmlega hvað felst í því, hvað þetta þýðir, með tilliti til mismunandi losunarflokka og viðmiðunarlosunar. Markmiðsákvæði loftslagslaga segir í dag kolefnishlutleysi árið 2040 en þó að tölurnar sýni að við erum ekki að nálgast það markmið nógu hratt þá tel ég ekki endilega tímabært að hrófla við því markmiði að svo stöddu. Það er ábyrgðarhluti að vera ekki með sýndarmennsku í þessum efnum. Sett markmið verða að vera krefjandi en líka þess eðlis að það sé hægt að ná þeim, að okkur fallist ekki bara hendur. Þetta er eitt af því sem við þurfum að skoða vandlega núna þegar við hefjum vinnu við að skilgreina nánar kolefnishlutleysi og þá þurfum við að opna líka á þann möguleika að endurskoða ártalið. Því leggjum við hér til bráðabirgðaákvæði um að ráðherra skuli eigi síðar en 31. desember 2027 meta forsendur markmiðs um kolefnishlutleysi. Ég hef nú þegar sett af stað vinnu sem undirbyggir útfærslu kolefnishlutleysis í samræmi við það og geri ráð fyrir að þessari vinnu ljúki töluvert fyrr en 31. desember 2027. Þetta er vinna sem var gert ráð fyrir þegar loftslagssjóði var breytt á sínum tíma þannig að það er ekki seinna vænna. Annað ákvæði til bráðabirgða gerir síðan ráð fyrir endurskoðun á lögunum eigi síðar en 30. júní 2028 eða fyrir lok þarnæsta löggjafarþings til að tryggja að þetta verði lögfest.
Samkvæmt Parísarsamningnum eiga þjóðir heims að stefna að því að nettólosun sé engin um miðbik þessarar aldar, þ.e. að jafnvægi hafi náðst milli losunar gróðurhúsalofttegunda og bindingar kolefnis af mannavöldum. Svo þurfum við að gera það upp við okkur hvort við teljum raunhæft að stefna að því fyrir 2040 eða hvort við viljum t.d. færa markmiðið aftar og hafa það betur í samræmi við þau markmið sem aðrar þjóðir hafa sett sér.
Ákvæði um gildissvið laganna felur m.a. í sér þau nýmæli að sérstaklega er tekið fram að lögin gildi um útfærslu loftslagsstefnu, alþjóðlegt samstarf í loftslagsmálum og loftslagsráð þannig að lögin mynda heildstæðari ramma um alla stefnumótun ríkisins á sviði loftslagsmála auk þess sem undirstrikað er að íslensk lög á þessu sviði eru órjúfanlega tengd alþjóðlegum skuldbindingum.
Í frumvarpinu er að finna ákvæði um hlutverk og ábyrgð stjórnvalda. Ákvæðið skýrir betur hlutverk umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra við framfylgd loftslagsmála og viðeigandi stofnana á málefnasviði þess, sérstaklega Lands og skógar, Umhverfis- og orkustofnunar og Veðurstofu Íslands.
Við leggjum til að setja skýrari lagastoð fyrir víðtæku alþjóðlegu samstarfi á sviði loftslagsmála þar sem kveðið verður á um heimild Íslands til að taka þátt í alþjóðlegu samstarfi til að stuðla að því að ná markmiðum laganna. Í sama kafla er kveðið á um að ráðherra skuli flytja skýrslu um stöðu og árangur í loftslagsmálum fyrir lok haustþings ár hvert. Fram kemur að skýrslan skuli vera byggð á loftslagsstefnu Íslands, skýrslu verkefnisstjórnar loftslagsaðgerða og samantekt og úrvinnslu ábendinga loftslagsráðs ásamt nýjustu niðurstöðum vísindaskýrslna. Í frumvarpinu er skýrslugjöfin líka formfest betur en í gildandi lögum með því að kveða á um tímasetningu hennar og umfjöllunarefni.
Í II. kafla frumvarpsins er fjallað um loftslagsstefnu. Í núgildandi lögum er að finna ákvæði sem fjallar um loftslagsstefnu ríkis og sveitarfélaga en í frumvarpinu er farin sú leið að setja þrjú sérákvæði um loftslagsstefnu, í fyrsta lagi fyrir Ísland, í öðru lagi fyrir sveitarfélög og svo fyrir aðra opinbera aðila. Með frumvarpinu leggjum við til það nýmæli að ráðherra móti loftslagsstefnu fyrir Ísland sem ætlað er að setja fram heildstæða framtíðarsýn og megináherslur stjórnvalda í loftslagsmálum og gera grein fyrir því hvernig stjórnvöld hyggjast ná markmiðum laganna. Þar af leiðandi er sú vinna nátengd þeirri vinnu sem ég lýsti áðan um kolefnishlutleysi. Í stefnunni skuli sett fram töluleg langtímamarkmið ásamt skilgreindum milli- og skammtímamarkmiðum, auk langtímasýnar um aðlögun íslensks samfélags að loftslagsbreytingum. Stefnan skal unnin í samráði við almenning og hagaðila og vera endurskoðuð eigi sjaldnar en á fimm ára fresti.
Við tókum fyrstu skrefin í átt að mótun slíkrar loftslagsstefnu á umhverfisþingi haustið 2025. Við buðum til opins samtals um hvað loftslagsstefna eigi að vera og hvernig samráð við almenning í loftslagsmálum þurfi að þróast. Um 300 manns tóku þátt og úr þeim niðurstöðum hefur verið unnið og við vinnum áfram úr þeim. Núna í haust höfum við verið að halda samráðsfundi með aðilum frá atvinnulífi, umhverfissamtökum, verkalýðshreyfingunni og sveitarfélögum til nánara samráðs um gerð loftslagsstefnunnar til þess að geta komið henni hratt og örugglega á fót fyrir lok árs. Á morgun er til að mynda samráðsfundur um sveitarfélög og innviði.
Í frumvarpinu leggjum við til að sveitarfélög setji sér loftslagsstefnu sem skal endurskoðuð reglulega. Í núgildandi lögum er að finna sams konar kröfu til sveitarfélaga en við erum að setja skýrari ramma utan um þá vinnu með þessu ákvæði. Gert er ráð fyrir að stefnurnar byggi á greiningu á losun frá starfsemi og rekstri sveitarfélags, innihaldi aðgerðaáætlun og fjalli um viðkvæmni og áhættu vegna áhrifa loftslagsbreytinga innan sveitarfélags. Ef það mat leiðir í ljós þörf á aðlögun að loftslagsbreytingum er gerð krafa um að settar séu fram aðlögunaraðgerðir í samræmi við þær niðurstöður. Svo er sveitarfélögum samkvæmt lögunum heimilt að vinna loftslagsstefnu sem hluta af annarri stefnumótun eða áætlanagerð og í samstarfi við önnur sveitarfélög eða landshlutasamtök. Þetta felur í sér hagræði, sérstaklega fyrir minni sveitarfélög. Ég held að þessar lagabreytingar séu mjög til bóta frá því sem nú þegar er í gildi. Þarna erum við líka að koma til móts við ábendingar sveitarfélaga, landshlutasamtaka og Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Í frumvarpinu er lagt til að Stjórnarráð Íslands, stofnanir ríkisins og fyrirtæki í meirihlutaeigu ríkisins setji sér loftslagsstefnu um rekstur. Sú stefna skal byggja á gögnum um losun starfseminnar, innihalda aðgerðaáætlun með markmiðum um samdrátt í losun gróðurhúsaloftegunda auk mótvægisaðgerða og upplýsinga um kolefnisbindingu og kolefnisjöfnun starfseminnar. Eins og í gildandi loftslagslögum er gert ráð fyrir eftirliti Umhverfis- og orkustofnunar með því að þessir aðilar setji sér loftslagsstefnu og innleiði aðgerðir í samræmi við stefnuna auk þess að veita þeim ráðgjöf og stuðning.
Í III. kafla frumvarpsins er fjallað sérstaklega um loftslagsaðgerðir. Í þeim kafla eru ákvæði um hlutverk og samsetningu verkefnisstjórnar loftslagsaðgerða og nýmæli um framkvæmdateymi auk ákvæða um aðgerðaáætlun í loftslagsmálum og aðlögunaráætlun. Þar er jafnframt nýtt ákvæði um viðbrögð við frávikum frá loftslagsskuldbindingum.
Svo er í þessum kafla að finna ákvæði um opinber innkaup á umhverfisvænum ökutækjum. Það hefur tekið breytingum til samræmis við breytingar sem hafa verið gerðar á reglum um opinber innkaup á umhverfisvænum ökutækjum. Með ákvæði frumvarpsins er þannig skerpt á skyldum opinberra aðila um leið og ákvæðið sjálft er einfaldað töluvert.
Í frumvarpinu er lagt til að verkefnisstjórn loftslagsaðgerða verði með sama hætti og núgildandi lög kveða á um. Þá eru lögð til ítarlegri ákvæði um hlutverk verkefnisstjórnarinnar og þann vísindalega grundvöll sem hún skal byggja aðgerðir á. Lagt er til að verkefnisstjórn hafi samhæfingarhlutverk og yfirsýn yfir aðgerðir stjórnvalda og beri ábyrgð á því að aðgerðir loftslagsáætlana séu innleiddar og þeim fylgt eftir. Í því skyni er henni heimilt að leggja til við ráðherra stofnun framkvæmdateyma um tilteknar loftslagsaðgerðir sem verði þá unnar þvert á Stjórnarráðið. Framkvæmdateymin eru nýmæli en þau eiga að hafa umsjón með framkvæmd tiltekinna loftslagsaðgerða. Oft hefur gengið hægt að innleiða slíkar aðgerðir og við þurfum að ná meiri árangri hraðar. Þetta er sú aðferðafræði sem við höfum fylgt núna vegna forgangsverkefna ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum. Þá erum við með þessi framkvæmdateymi þvert á Stjórnarráðið með undirstofnunum. Þetta eru teymi sem vinna sérstaklega að þessum tilteknu forgangsverkefnum til að brjóta niður sílóin og auka skilvirkni.
Við hlutverk verkefnisstjórnar bætist einnig það nýmæli að tillögur sem verkefnisstjórnin vinnur og varða framkvæmd og eftirfylgni loftslagsaðgerða skuli taka mið af réttlátum umskiptum og sjálfbærri þróun. Hvað varðar réttlát umskipti þá er ljóst að gæta þarf jafnvægis eins og kostur er við útfærslu aðgerða þegar litið er til árangurs sem hlýst af aðgerðum með tilliti til samdráttar í losun og kolefnisbindingu, og áhrifa þeirra á vinnumarkað, launafólk og almenning. Þá bætist við það nýmæli að við mótun loftslagsaðgerða skuli tekið tillit til áhrifa þeirra aðgerða á losun utan lögsögu Íslands og að þeim áhrifum skuli haldið í lágmarki og efla varnir gegn kolefnisleka.
Eins og ég fór yfir í upphafi þá leggjum við til að markmiðsákvæði frumvarpsins verði breytt með viðbót um tilvísun til líffræðilegrar fjölbreytni, og það er ekki einungis markmiðsyfirlýsing heldur ætlum við að tryggja að því sé fylgt eftir við framkvæmd laganna. Því er lagt til að í ákvæði um verkefnisstjórn loftslagsaðgerða séu lögfest nýmæli um skyldu til að huga að vernd líffræðilegrar fjölbreytni og að leitast sé við að aðgerðir gangi ekki á eða rýri vistkerfi sem eru mikilvæg fyrir varðveislu líffræðilegrar fjölbreytni við skipulag og framkvæmd loftslagsaðgerða. Þá ber verkefnisstjórninni líka að taka mið af öðrum stefnum stjórnvalda við skipulag og framkvæmd aðgerða og hafa samráð við fjölda aðila, þar á meðal við loftslagsráð, hagaðila og almenning við gerð og eftirfylgni bæði aðgerðaáætlunar og aðlögunaráætlunar.
Í frumvarpinu er kveðið á um skýrsluskil verkefnisstjórnar. Gert er ráð fyrir að verkefnisstjórn skili til ráðherra árlega skýrslu á grundvelli aðgerðaáætlunar en annað hvert ár á grundvelli aðlögunaráætlunar. Í frumvarpinu setjum við ítarlegri ákvæði um aðgerðaáætlun í loftslagsmálum og aðlögunaráætlun að loftslagsbreytingum. Aðgerðaáætlunin tekur til mótvægisaðgerða sem ætlað er að draga úr losun og auka kolefnisbindingu. Í henni skal m.a. koma fram mat á kostnaði og loftslagsávinningi aðgerða. Aðgerðaáætlun skal uppfæra reglulega með tilliti til árangurs og gagna úr losunarbókhaldi Umhverfis og orkustofnunar og Lands og skógar ásamt greiningum þeirra stofnana. Aðlögunaráætlunin tekur hins vegar til aðgerða sem ætlað er að búa íslenskt samfélag undir áhrif loftslagsbreytinga og skal byggja á viðkvæmni- og áhættumati vegna þeirra. Báðar áætlanir skulu taka mið af loftslagsstefnu Íslands og sæta reglulegri endurskoðun.
Svo er mælt fyrir um að ráðherra skuli tryggja að brugðist verði við niðurstöðum losunarbókhalds sem Umhverfis- og orkustofnun skilar til Eftirlitsstofnunar EFTA. Ákvæðinu er ætlað að skapa skýrari lagastoð fyrir eftirfylgni með þeim ferlum sem eiga að tryggja metnað og raunhæfi loftslagsaðgerða og stuðla að því að loftslagsskuldbindingar Íslands verði uppfylltar með sem hagkvæmustum hætti. Með ákvæðinu er verið að lögfesta ferli sem hefur verið í þróun undanfarin ár. Gefi losunarbókhald til kynna að losun hafi ekki dregist saman í samræmi við árlega losunarúthlutun Íslands og/eða að frávik séu frá skuldbindingum um nettóbindingu skal ráðherra tryggja að fjárhagslegur kostnaður sé reiknaður, að gerð verði grein fyrir áætluðum kostnaði í skýringum með ríkisreikningi, að verkefnisstjórn setji fram tillögur að hertum loftslagsaðgerðum og að hertar mótvægisaðgerðir séu kynntar fyrir Alþingi með skýrslu ráðherra.
Í IV. kafla frumvarpsins er fjallað um losunarbókhald og skráningarkerfi Íslands vegna alþjóðlegra skuldbindinga í loftslagsmálum. Kaflinn byggir að meginstefnu á gildandi lögum en skerpir á ábyrgðarskiptingu. Þá er kveðið á um umsjónarhlutverk Umhverfis- og orkustofnunar með reikningum skráningarkerfisins, sem er nýmæli sem styður við lögbundið hlutverk stofnunarinnar.
Í V. kafla frumvarpsins er fjallað um hlutverk og verkefni loftslagsráðs og skipan í ráðið. Ráðuneytið lét vinna greiningu á hlutverki loftslagsráðs og í samræmi við þá niðurstöðu eru lagðar til nokkrar breytingar á hlutverki og starfsemi þess, í grunninn til að tryggja að hlutverk og verkefni ráðsins verði markvissari og að meginhlutverk þess sé að veita stjórnvöldum aðhald og ráðgjöf í loftslagsmálum. Það er mikilvægt að loftslagsráð komi snemma að ferli mála í málaflokknum og að ráðherra tryggi að loftslagsráði sé gefinn kostur á að fjalla um þau á undirbúningsstigi. Einnig er lagt til að loftslagsráð hafi heimild til að hafa frumkvæði að upptöku mála, setji sér starfsreglur og ráði sér framkvæmdastjóra. Með ráðningu framkvæmdastjóra skapast traustari grundvöllur fyrir starfi ráðsins og aukin festa í starfsemi þess. Fyrirkomulagið er í samræmi við það sem tíðkast víða hjá sambærilegum loftslagsráðum í Evrópu. Svo er lagt til að gerð verði breyting á skipan ráðsins þannig að ráðið verði vísinda- og sérfræðiráð í stað samstarfsráðs. Þetta er í samræmi við þessa fyrrnefndu niðurstöðu greiningar á hlutverki loftslagsráðs þar sem lagt er til að ráðið sé skipað fulltrúum með fjölbreytta þekkingu á sviði loftslagsmála og að þekking nefndarmanna samræmist hæfniviðmiðum sem ráðherra er falið að setja með reglugerð. Reglugerð um hæfniviðmið er þegar í gildi og tekur skipan ráðsins nú mið af hæfniviðmiðum sem þar koma fram.
Sjötti kafli frumvarpsins um vísindalega þekkingu um loftslagsbreytingar er líka nýmæli. Þar er fjallað um alþjóðlegt samstarf, landsnefnd um loftslagsvísindi, samantektarskýrslur um vísindalega þekkingu og upplýsingar um áhrif loftslagsbreytinga. Í ákvæði um alþjóðlegt samstarf um samantekt vísindalegrar þekkingar er lagt til að Veðurstofa Íslands sé tengiliður Íslands við milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og leiði landsnefnd um loftslagsvísindi vegna þátttöku Íslands á vettvangi milliríkjanefndarinnar. Þannig er hlutverk Veðurstofunnar skýrara en áður.
Svo er lagt til í frumvarpinu að kveðið verði á um landsnefnd um loftslagsvísindi í lögum. Nefndin hefur þegar verið skipuð en með frumvarpinu er starfsemi hennar og hlutverk fest í sessi. Nefndin skal hafa yfirsýn yfir vísindastarf um loftslagsmál á Íslandi, hafa ráðgefandi hlutverk vegna starfs Íslands á vettvangi milliríkjanefndar Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og tryggja gerð samantektarskýrslna um vísindalega þekkingu á sviði loftslagsmála.
Með frumvarpinu er komið á lagastoð fyrir samhæfingarhlutverki Veðurstofu Íslands vegna loftslagsþjónustu en einnig er Veðurstofunni falið það verkefni að halda skrá yfir loftslagstengda atburði.
Virðulegi forseti. Ég hef rakið hér meginefni frumvarpsins og legg til að því verði að lokinni 1. umræðu vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar.
