15.11.1978
Neðri deild: 16. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 654 í B-deild Alþingistíðinda. (512)

10. mál, þingsköp Alþingis

Ellert B. Schram:

Herra forseti. Það frv., sem hér er til umr., er eitt af mörgum sem lögð hafa verið fram á þessu þingi og fjalla um störf þingsins. Ég skil þennan málatilbúnað á þann hátt, að hér sé verið að leitast við að bæta stöðu Alþingis og styrkja áhrif þess, og að því leyti hef ég ekkert nema gott eitt um þessa viðleitni að segja. Ég held að það sé enginn vafi á því og við getum verið sammála um það, að þingið þurfi á öllu sínu að halda í seinni tíð til þess að halda í við aðra þætti stjórnarskipunarinnar og þá sérstaklega framkvæmdavaldið. Ég gat um það í ræðu fyrr í dag um annað mál, að flókið þjóðfélag krefðist meiri athygli og meiri atbeina af hálfu þingkjörinnar samkundu eins og Alþingi er hér á Íslandi til þess að setja sig inn í mál, fylgjast með og rækja sitt hlutverk eins og stjórnarskráin gerir ráð fyrir.

Hér hafa verið flutt mál á þessu þingi um að takmarka laun alþm., um að breyta þinginu í eina málstofu, um að setja upp rannsóknarnefndir og svo þetta frv. um að skylda nefndir til að fylgjast með framkvæmd laga. Við getum haft mismunandi skoðanir á þessum frv. hverju um sig, og væntanlega kemur það fram við umr. um þau mál þegar þau eru tekin fyrir. En þetta frv., sem hér er og fjallar um aukið eftirlit þn. með framkvæmd laga, er vitaskuld skylt þeim till. sem fram hafa komið um skipan rannsóknarnefnda. Á þessu er stigsmunur, en ekki eðlismunur.

Nú hefur það verið rakið í framsöguræðu með þessu frv., að samkv. 39. gr. stjórnarskrárinnar er heimilt að setja á fót rannsóknarnefndir um mikilvæg mál sem varða almenning, og það er enginn vafi á því, að oft og tíðum er þörf á að setja upp slíkar nefndir. En þrátt fyrir þetta stjórnarskrárákvæði er athyglisvert, að afar sjaldan hefur komið til þess, að slíkar n. hafi verið settar á laggirnar, og ég hef skýrt það með þeim hætti, að annars vegar sé um að ræða, að till. hafi oftast nær komið fram um skipan rannsóknarnefnda til að koma höggi á pólitíska andstæðinga, og svo hins vegar, að menn hafa verið hræddir að n. kvæðu upp dóma, jafnvel pólitíska dóma um menn eða málefni, sem vitaskuld er ekki hlutverk slíkra n. og varhugaverð braut. Af þessum tveim ástæðum hef ég skýrt það svo, að menn hafi verið mjög tregir til þess að skipa slíkar n., og ég hygg að þetta séu meginástæðurnar fyrir því. Ég skil vel þá tregðu, vegna þess að hlutverk rannsóknarnefnda er vitaskuld ekki að beita þeim í pólitískum tilgangi, beinlínis til þess að koma höggi á andstæðinga sína pólitískt, heldur auðvitað til þess að rannsaka raunverulega hlutlaust, mál sem eru mjög mikilvæg og varða allan almenning, en eru ekki mál sem eru sprottin af pólitískum átökum í hinni almennu stjórnmálabaráttu.

Svo er líka hitt, að mönnum hefur ekki verið og er, að mér sýnist, ekki ljóst enn þá hvaða afleiðingar það muni hafa ef rannsóknarnefndir eru í auknum mæli settar á fót. Um hvað á að fjalla, hvers eðlis á rannsóknin að vera? Er ekki viss hætta á því, að n. skipaðar pólitískum fulltrúum eins og stjórnmálamenn og alþm. eru, komist að mjög flokkspólitískum niðurstöðum hugsanlega? Eiga niðurstöður n. að vera þær að kveða upp dóma um málin eða aðeins upplýsingaöflun. Ef um er að ræða almenna upplýsingaöflun, þá er auðvitað hægt að framkvæma hana með öðrum hætti en að skipa rannsóknarnefndir þingmanna.

Ég held líka að það hafi staðið nokkuð í þm. að skipa slíkar nefndir þegar flestum er ljóst að slíkt nefndarstarf krefst mikils tíma og starfs. Það þarf að sökkva sér niður í margvíslegar skýrslur og sjálfsagt að yfirheyra fjölda manna, og þm. hafa sjálfsagt ekki haft mikinn tíma til þess að stunda slík nefndarstörf jafnframt því sem þeir sinna skyldum sínum sem þm. að öðru leyti. Ég hef því allan fyrirvara um stuðning við að setja rannsóknarnefndir á laggirnar og tel að það verði að meta vandlega hverju sinni og hver sem valdahlutföllin eru hverju sinni hér á Alþ., þingið verði að gæta þess vel, að þetta ákvæði stjórnarskrárinnar sé ekki misnotað og það verði ekki svo laust í reipunum að hér sé eingöngu um að ræða rannsóknarnefndir um alla skapaða hluti beinlínis í pólitískum tilgangi í dægurþrasinu.

Það frv., sem hér er lagt fram, er skylt þessum rannsóknarnefndum að þessu leyti, að gert er ráð fyrir að þn. fylgist með framkvæmd laga og þeim sé gefinn réttur til að kalla fyrir sig einstaklinga sem að mati þn. eiga hlut að máli. Nú er, eins og ég sagði áðan, þetta frv. góðra gjalda vert svo langt sem það nær og ég skil hugsunina á bak við það. Ég held að þetta frv. sé öllu skynsamlegra og hófsamara en þær leiðir sem aðrir þm. hafa farið um skipan rannsóknarnefnda, eins og ég var að tala um áðan.

En þegar verið var að tala um eftirlitshlutverk þingsins með framkvæmdavaldinu skulum við hafa ýmislegt í huga. Í því fyrirkomulagi sem við höfum, þingbundinni stjórn, eru í raun og veru ráðh., sem eru settir yfir ráðuneytin, að nokkru leyti eftirlitsmenn þingsins. Þeir eru fulltrúar þingsins og þingflokkanna sem yfirstjórnendur rn., og það er auðvitað ætlast til þess af þinginu, að þeir sinni eftirliti og fylgist með því að lögum sé framfylgt, þeim lögum sem samþykkt eru hér á hinu háa Alþingi.

Eftirlitsstarfið fer líka fram í því, að hér eru bornar fram till. til þál. sem fela í sér skipun sérstakra n. til þess að undirbúa löggjöf eða endurskoða ákveðna málaþætti. Þáltill. eru oft og tíðum bornar fram í spurnarformi og þá, er með þeim verið að reyna að afla upplýsinga um gang mála eða að bæta lög o.s.frv. Þá eru hér bornar fram fsp. í mjög ríkum mæli, sem eru allar meira og minna í þeim tilgangi bornar fram að spyrjast fyrir um framkvæmd laga, framkvæmd ákvarðana sem teknar hafa verið hér á þingi. Þá er þess að geta, að þm. hafa átt sæti í margvíslegum ráðum og nefndum stofnana og fyrirtækja á vegum hins opinbera og annarra aðila. Með þessum hætti hafa þm. tækifæri til þess að fylgjast með starfsemi þessara fyrirtækja og stofnana og eru í rauninni þannig líka að sjálfsögðu að fá upplýsingar og fylgjast með því, hvernig lög séu framkvæmd og hvernig með fjárveitingar er farið.

Hv. þm. Vilmundur Gylfason hélt því fram áðan, að það hefði færst í vöxt í seinni tíð að þm. sæktust eftir slíkum stöðum, þ.e.a.s. í nefndum og ráðum utan þings. Ég held að þetta sé ekki ný bóla, það hafi alla tíð verið þannig og jafnvel áður fyrr í meiri mæli en nú er, að þm. hafi átt sæti í margvíslegum nefndum og ráðum utan þings. Þetta hefur verið viðtekin venja hjá þinginu um langan tíma, og ég held eftir atvikum að það sé ekkert slæmt og ekkert ljótt við það að þm. veljist í stjórn t.d. Framkvæmdastofnunar ríkisins eða bankaráð, af því að þetta tvennt var m.a. nefnt. Hvernig vildu menn hafa þetta öðruvísi? Vildu menn að embættin sjálf skipuðu þessar stjórnir eða ráðh.? Væri það meiri trygging fyrir fólkið eða hagsmuni almennings, að slík aðferð væri höfð? Eru ekki þm. þrátt fyrir allt hinir kjörnu fulltrúar fólksins, fulltrúar almennings til þess að fylgjast með stjórnsýslu og lagaframkvæmd? Ég held að það sé út af fyrir sig heitbrigt að þm. hafi þessi störf á hendi í einhverjum mæli. Þá hefur venjan verið sú, að kosið er í þessar nefndir hlutfallskosningum, þannig að það er nokkur spegilmynd af hlutföllunum og hinum pólitísku viðhorfum og lífsskoðunum fólks í landinu sem endurspeglast aftur í kjöri manna í slíka valdastóla, ef svo má að orði komast.

Í sjálfu sér er það ekkert aðalatriði, að þm. séu kjörnir í slík ráð og nefndir. Auðvitað geta þingflokkarnir haft það í hendi sér, hvort þeir velja þm. eða aðra menn á sínum vegum. Það skiptir ekki meginmáli. En ég held að þessi leið sé eftir atvikum skynsamleg. Alla vega er megintilgangurinn með þessari aðferð sá, að þingið, hvort sem það eru þingmenn sjálfir eða einhverjir á þeirra vegum, fylgist þannig með og upplýsingar komi inn í þingflokkana, inn á þingið, um það, hvernig málum er komið og hvernig þau eru vaxin á hverjum stað.

Þá er síðast en ekki síst að geta þess, að fjvn., sem starfar sjálfsagt mest allra n. í þinginu, hefur viðamiklu eftirlitshlutverki að gegna. Á hverju ári kallar hún til sín alla forstjóra ríkisfyrirtækja og stofnana á vegum ríkisins, hvort sem þær eru í A- eða B-hluta fjárl., og þar er spurt margra spurninga og veitt mjög verulegt aðhald. Ég hygg að það sé lærdómsríkt fyrir alla þm. að kynna sér störf fjvn., og það er lærdómsríkt fyrir þá, sem þangað veljast, að komast í snertingu við það eftirlitshlutverk sem sú n. gegnir.

Ég get verið sammála hv. frsm. þessa frv., að í raun og veru er heimilt fyrir einstakar n. aðrar í þinginu að kalla til sín menn og hafa eftirlit með framkvæmd laga. Þetta er vissulega fyrst og fremst gert í beinum tengslum við flutning þingmála. En þess eru áreiðanlega dæmi, að n. hafi kallað til sín aðila enda þótt þar séu ekki bein þingmál á ferðinni, og ég held að þetta eigi að vera hlutverk n. og það sé ekki nema sjálfsagt að þær fylgist með á sínu sviði eins og kostur er. Þess vegna er skoðun mín sú, að þingsköpin að þessu leyti séu að mestu fullnægjandi og það sé aðeins spurning um það, hvort þm. fylgja þessu eftir og framkvæma það eins og þingsköpin eru hugsuð, en í sjálfu sér skaðlaust líka að hnykkja betur á þessu með því að setja ákvæði inn í þingskapalögin sem taka af allan vafa.

Þá er ég kominn að frv, sjálfu og vil þá segja það, eins og reyndar frsm. gat um, að í ákvæðinu er talað um, að n. hafi rétt til þess að kalla fyrir sig einstaklinga, en ekki kveðið á um að það sé skylda fyrir einstaklingana að mæta, og þetta þurfti náttúrlega að athuga ef þetta spor er á annað borð stigið. Ég er sjálfur andvígur því, að slíkt eftirlitsstarf fari fram fyrir opnum tjöldum. Lýðræðið er gott og blessað og sjálfsagt að hafa sem mest tengsl við almenning, en ég er hræddur um að raunhæf nefndarstörf færu meira og minna úr böndum ef þangað hópaðist múgur og margmenni á hvern nefndarfund og sæti yfir nefndarmönnum þegar þeir væru að framkvæma sín eftirlitsstörf eða sinna öðrum nefndarstörfum. Ég tel varhugavert að fara að opna nefndir með þessum hætti, þó að auðvitað mætti vera meira um það að kynna fyrir almenningi það starf sem fer fram í nefndum. Það gæti gerst með öðrum hætti en að opna fundina upp á gátt, enda held ég að afleiðingin yrði einfaldlega sú, að menn héldu svo aftur einhverja leyni- eða klíkufundi til þess að ráða ráðum sínum áður en þeir kæmu á þessa opnu fundi.

Að lokum vil ég segja það, að í þessum umr. öllum, sem fara nú fram um störf þingsins, er athyglisvert að það eru einkum nýir þm. sem hafa flutt um þau till. Ég tel það vera gott eitt, ef hér leika ferskir vindar um þingsali og hingað berast nýjar hugmyndir og menn velta hlutunum fyrir sér á nýjan leik og með öðrum hætti en kannske hefur verið gert áður. En það er líka mjög athyglisvert í umr., að þeir, sem hafa setið einna lengst á þingi, hafa verið einna ákveðnastir í því að hreyfa aths. við þennan málatilbúnað, og enda þótt ég geri ekki lítið úr góðum nýjum hugmyndum, þá verður vissulega að taka tillit til reynslunnar og til þeirra manna sem þekkja þingstörfin eftir áratugasetu hér.

Hvað sem verður um þingstörfin og breytingar á þeim verða menn umfram allt að hafa í huga, að forsendumar fyrir flestum þessara breytinga, m.a. um aukið starf nefnda, um breytingu t.d. í eina málstofu, eru þær, að aðbúnaður þm. sé bættur, bæði kjör og aðbúnaður, og það er útilokað eins og er að ætlast til þess, að miklu meira starf sé lagt á þingmenn með þeim hætti sem hér er talað um öðruvísi en aðbúnaður og aðstaða sé öll gerbreytt. Við getum ekki borið okkur saman við þjóðþing erlendis, stór þjóðþing sem hafa hundruð starfsfólks yfir að ráða. Nefndir hafa heila flokka af starfsmönnum til þess að vinna öll undirbúningsstörf. Hér er ástandið þannig, að það er varla hægt að fá vélritað í þinginu, hvað þá meira. Það er alveg ljóst, að þm. geta ekki sinnt sem skyldi því hlutverki sem er ætlast til af þeim núna, hvað þá ef er bætt á þá svo viðamiklu hlutverki sem því að fara að hafa mjög öflugt eftirlit með framkvæmd laga og grafast fyrir um framkvæmdavaldið, sem í sjálfu sér mætti gera meira að en nú er.

Þróun þingræðis hefur verið á þann hátt, eins og kom fram í framsöguræðu áðan, að þingið hefur farið halloka. Áhrif þess verða minni vegna einmitt aðstöðuleysis, vegna þess að þm. hafa ekki haft tök á því að kynna sér mál og hafa ekki haft starfskrafta til að aðstoða sig við það. Við þurfum að leita ráða um það, hvernig við getum styrkt þingið sem allra mest, og ég skal ekki útiloka ýmislegt af því sem flutt hefur verið hér á þingi í vetur. Það er margt annað sem má líka nefna. En forsendan fyrir því öllu er sem sagt sú, að aðbúnaður þm. verði stórkostlega bættur.