13.12.1978
Efri deild: 26. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 1482 í B-deild Alþingistíðinda. (975)

126. mál, Seðlabanki Íslands

Viðskrh. (Svavar Gestsson):

Herra forseti. Þegar núv. ríkisstj. var mynduð var ákveðið að gera ráðstafanir til þess að bæta stöðu útflutningsatvinnuveganna um sem svarar 2–3% í afkomu þeirra. Ríkisstj. hefur að heita má frá því að hún var mynduð unnið að þessum málum og haft þau til athugunar. Hafa þegar verið nýttar heimildir sem svarar til bættrar afkomu útflutningsatvinnuveganna um 0,5%, en með þeirri lækkun vaxta, sem gert er ráð fyrir að taki gildi um áramót, mundi afkoma atvinnuveganna batna um 2% að auki, þannig að þegar þessar heildaraðgerðir væru komnar til framkvæmda hefði það í för með sér hlutfall sem samsvarar um 10% í launagreiðslum frystiiðnaðarins, sem nemur um fjórðungi útgjalda þeirra.

Með því frv., sem hér liggur fyrir, er gert ráð fyrir að lán til framleiðslunnar verði á gjaldeyrisgrundvelli. Birgðalán til útflutningsgreina eru veitt í viðskiptabönkum, og er verulegur hluti slíkra lána nú endurseldur Seðlabankanum. Samkv. gildandi lögum getur bankinn endurlánað óráðstafaðan hlut erlendra skuldbindinga sinna. Slíkt mótvægi til endurlána er hins vegar að sjálfsögðu mjög breytilegt á hverjum tíma, og fer það bæði eftir gjaldeyrisstöðu og því, hversu mikið fé er ætlað öðrum aðilum með mótvægi í erlendum skuldbindingum bankans. Því er þess vegna ekki að treysta, að óráðstafað erlent mótvægi sé alltaf nægilegt. Þess vegna er þetta frv. flutt.

Auk afurðalánanna er gert ráð fyrir sérstökum útflutningslánum, sem veitt verði í erlendum gjaldeyri. Þegar sölusamningar liggja fyrir eða útskipun fer fram verða þau lán ýmist veitt af Seðlabanka fyrir milligöngu viðskiptabanka hérlendis eða þau verða veitt beint af erlendum bönkum, líkt og tíðkast hefur um árabil. Frv. þetta gengur út frá þeirri forsendu, að lántakendur — þ.e. framleiðendur og útflytjendur — skipti við innlánsstofnun eða viðskiptabanka. Síðan verði lánin endurseld í Seðlabankanum samkv. afurðalánareglum hans á ábyrgð viðskiptabankans. Útborgun lánsins verður jafnan í íslenskum krónum enda þótt skuldbindingin verði greind í erlendum gjaldeyri á lánsskjali.

Á þessu mikla verðbólguári, sem nú er að líða, hefur mjög sigið á ógæfuhlið að því er varðar endurkaupamál Seðlabanka Íslands. Hafa endurkaupin í nóvembermánuði farið mjög verulega fram úr bundnu fé í bankanum, eða allt upp undir 9 milljarða kr. Af þessari ástæðu er nauðsynlegt að gera annað tveggja, að lækka endurkaupahlutföll Seðlabankans um 4% eða svo frá næstu áramótum eða að auka bindiskylduna í Seðlabankanum talsvert frá því sem nú er. Bankastjórn Seðlabankans hefur í sérstakri skýrslu til ríkisstj. bent á að veruleg vandkvæði séu á þeirri leið að auka bindiskylduna, hugsanlegt væri e.t.v. í þessum efnum að fara bil beggja, og standa nú yfir viðræður milli ríkisstj. og Seðlabankans um þau mál. Ég er þeirrar skoðunar, að verulega aukin bindiskylda skerði svigrúm viðskiptabankanna um of, en hvor leiðin sem farin verður er augljóst að bankakerfið rís ekki undir henni nema gerðar séu samhliða aðrar ráðstafanir. Því hefur verið um það rætt að undanförnu að fella niður lánveitingu bankanna til Framkvæmdasjóðs, en hún hefur numið 5% af innstæðuaukningu á þessu ári, 1978, en þetta hlutfall var löngum áður 10%, eins og þm. er kunnugt. Falli þetta niður er ljóst að möguleikar viðskiptabankanna til þess að taka aukinn þátt í afurðalánum vaxa að sama skapi.

Frá stofnun Seðlabanka Íslands árið 1961 hafa endurkaup afurða- og rekstrarlána verið einn fyrirferðarmesti þátturinn í fjárráðstöfunum bankans. Áður hafði Landsbankinn og Landsbanki og Seðlabanki síðar annast þetta hlutverk. Þegar hér var komið sögu var yfirleitt um það að ræða, að endurkaupin voru ákveðinn hundraðshluti af afurðaverðmæti, og tiltölulega snemma nam það hlutfall 55%, en til viðbótar veittu viðskiptabankarnir lán sem hækkaði þetta lágmarkshlutfall í 75% alls. Hlutfall endurkaupanna hefur verið nokkrum breytingum háð í gegnum árin, en að jafnaði hefur verið reynt að sjá svo til að heildarhlutfallið héldist. Hefur þetta átt við um lán út á útflutningsafurðir, en um aðrar afurðir hafa gilt lægri hlutföll svo numið hefur 2–3 prósentustigum. Fram til ársins 1965 miðuðust endurkaupin eingöngu við sjávarafurðir og landbúnaðarafurðir, en árið 1966 hefjast endurkaup á rekstrarlánum til iðnaðar og 1972 eru tekin upp regluleg framleiðslulán iðnaðar.

Afurðalán endurkeypt af Seðlabankanum hafa farið mjög hækkandi, bæði vegna hækkandi afurðaverðs og einnig vegna þess, að fleiri og fleiri afurðir hafa notið þessa kerfis. Á árinu 1978 hefur Seðlabankinn endurkeypt rekstrar- og afurðalán af alls 411 aðilum hér á landi. Þeir skiptast þannig, að 237 eru í sjávarútvegi, 62 í landbúnaði og 112 í iðnaði. Yfirgnæfandi stærstur hluti þeirra, sem hér um ræðir, er á Suðvesturlandi, eða 105. Á Vesturlandi eru aðilarnir 27, á Vestfjörðum 24, á Norðurlandi 55 og Austfjörðum 26, eða samtals, eins og áður segir, 237 í sjávarútvegi. Þeir, sem fengið hafa afurða- eða rekstrarlán endurkeypt af Seðlabankanum á árinu 1978 út á landbúnaðarvörur, eru alls 62. Þar af eru 28 á Suðvesturlandi, 6 á Vesturlandi, 2 á Vestfjörðum, 16 á Norðurlandi, 10 á Austurlandi eða alls 62, eins og ég sagði. Fjöldi þeirra, sem hafa fengið afurða- eða rekstrarlán út á iðnaðarvörur í Seðlabankanum á þessu ári, er 112. Þar af eru 85 á Suðvesturlandi, 5 á Vesturlandi, enginn á Vestfjörðum, 19 á Norðurlandi, 3 á Austurlandi, eða samtals 112 eins og ég gat um. Alls eru lántakendur í sjávarútvegi, landbúnaði og iðnaði 218 á Suðvesturlandi, 38 á Vesturlandi, 26 á Vestfjörðum, 90 á Norðurlandi og 39 á Austfjörðum.

Til þess að átta sig á því, hverju þeir fjármunir nema, sem hér er um að ræða, bað ég Seðlabankann um að taka saman meðaltöl endurkeyptra afurða- og rekstrarlána Seðlabankans fyrir árin 1977 og 1978 og gera spá um það, hversu miklum fjármunum þyrfti að verja í þessu skyni á árinu 1979. Á árinu 1977 var varið með þessum hætti 5780 millj. kr. til landbúnaðar. Á árinu 1978 er gert ráð fyrir að meðaltalið til landbúnaðar verði 9500 millj. kr. Og á árinu 1979 er ráðgert að til landbúnaðarins verði afurða- og rekstrarlán að meðaltali 14.3 milljarðar kr. Að því er sjávarútveginn varðar námu þessi lán að meðaltali 12.4 milljörðum á árinu 1977. Gert er ráð fyrir að þau nemi 18.1 milljarði á árinu 1978, og ráðgert er að þau nemi með óbreyttu fyrirkomulagi til sjávarútvegsins 28.6 milljörðum á árinu 1979. Að því er iðnaðinn varðar voru meðaltölin 2.4 milljarðar árið 1977. Á árinu 1978 er gert ráð fyrir því að meðaltöl endurkeyptra afurða- og rekstrarlána Seðlabankans til iðnaðar nemi 3.5 milljörðum, og því er spáð að talan fyrir árið 1979 verði 5.1 milljarður kr. Alls námu meðaltöl endurkeyptra afurða- og rekstrarlána Seðlabankans árið 1977 20.9 milljörðum kr. Árið 1978 námu þessi lán að meðaltali 31 mill jarði kr., og þá verður auðvitað að áætla það sem eftir er ársins. Og á árinu 1979 er gert ráð fyrir að meðaltöl endurkeyptra afurða- og rekstrarlána Seðlabankans nemi 48.5 milljörðum kr. Af þessum tölum sést hvílík geysileg umsvif er um að ræða í þessari þjónustu Seðlabankans við íslenska atvinnuvegi. Þau rekstrarlán, sem hér er um að ræða og nefnd hafa verið um leið og afurðalánin, eru til landbúnaðarins, eins og kunnugt er, og að nokkru leyti til iðnaðarins, en hvort tveggja er mjög lítill hluti af heildarlánunum. Afurðalánin eru þarna yfirgnæfandi.

Afurðalánin hafa haft þá sérstöðu í bankakerfinu, að segja má að um sjálfvirkar lánveitingar hafi verið að ræða, þar sem allir þeir, sem uppfyllt hafa viss skilyrði, hafa átt rétt á lánum. Það eru fyrst og fremst allir þeir, sem framleiða afurðir til útflutnings, og þeir, sem framleiða landbúnaðarafurðir til sölu á innlendum markaði, og svo þeir, sem framleiða iðnaðarvörur sem lítið eða ekkert eru tollverndaðar. Eftir því sem tollvernd iðnaðarins hefur minnkað samkv. samningum þar um hafa fleiri afurðir iðnaðar komið hér undir þegar því verður við komið, svo sem þegar um birgðahald er að ræða.

Þá er þess að geta, að vextir af endurkeyptum afurðalánum hafa þrátt fyrir allt verið nokkru lægri en af almennum lánum hér á landi. Þannig eru vextir af endurkeyptum afurðalánum nú 18% til viðskiptabanka, en á sama tíma eru almennir víxilvextir 231/2% og vextir af vaxtaaukalánum eru 33%. Þar sem um er að ræða samkeppni við framleiðsluatvinnuvegi annarra ríkja er hins vegar augljóst að svo háir vextir valda mjög verulegum erfiðleikum í íslensku atvinnulífi.

Það var á þeim forsendum að ríkisstj. ákvað að beita sér fyrir þeirri breytingu, sem ég gat um í upphafi máls míns og nú er gert ráð fyrir að til framkvæmda komi um næstu áramót. Sú framkvæmd er allflókin þar sem gera þarf nýja framleiðslulánasamninga við öll fiskvinnslufyrirtæki, og er stefnt að því að nýja kerfið taki gildi frá og með næstu mánaðamótum, 1. jan. Nauðsynlegt er talið að sú lagabreyting, sem frv. þetta gerir ráð fyrir, eigi sér stað og taki þannig af öll tvímæli um að slík

lán séu lögleg, þótt ekki standi alltaf að fullu á móti þeim erlendar skuldbindingar Seðlabankans. Með þessu móti er gert ráð fyrir því, að vextir af lánum til útflutningsframleiðslunnar verði 81/2% til viðskiptabanka, og er þá miðað við að það erlenda fé, sem yrði mótvirði afurðalánanna, væri lánsfé frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, þar sem vextir af því fé eru nú mun lægri en almennir erlendir skammtímavextir sem eru 11–12% ef um er að ræða dollara, en væntanlega yrði að meginhluta til um dollaraviðmiðun að ræða þar sem meiri hluti útflutningsins er seldur í þeim gjaldeyri. Verði breyting á þeim lánskjörum hins vegar, sem Seðlabankinn nýtur erlendis, frá því, sem nú er, yrði að endurskoða afurðalánavextina með hliðsjón af því.

Þær skuldir, sem Seðlabanki Íslands hefur stofnað til við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn á undanförnum árum, hafa að verulegu leyti verið endurlánaðar ríkissjóði samkv. samningum þar um. Þyrfti þá, um leið og sú breyting gerist sem ég er að tala hér fyrir, að breyta lánssamningum milli ríkissjóðs og Seðlahankans þannig að þau lán yrðu innlend á sama tíma og afurðalánin flytjast yfir á erlent mótvægi.

Ég gat um það áðan, að margir teldu að á því væru verulegir annmarkar að auka bindiskyldu bankanna hjá Seðlabankanum. Vil ég nú fara um það nokkrum orðum.

Talið er að ef aukningin ætti að eiga sér stað nú þannig að dygði fyrir endurkaupum, þá þyrfti að auka hana úr 25% í 35% af heildarinnstæðum. Með þessari leið væri stærri hluta af fjármögnun afurðalánanna að vísu dreift jafnt á allar lánastofnanir. Á hinn bóginn hefur þessi leið að mínu mati einnig mjög alvarlega ókosti. Hún stefnir ekki eingöngu að því að viðhalda, heldur beinlínis að því að auka sjálfvirkni í útlánastarfsemi bankakerfisins, en reynslan sýnir að í því felst í rauninni veruleg mismunun í hinum hefðbundnu atvinnuvegum, landbúnaði og sjávarútvegi í vil, en á kostnað iðnaðarins og ýmiss konar þjónustustarfsemi. Er hætt við því, að slík leið leiddi til enn frekari innlánsbindingar í framtíðinni, þar sem aðrar greinar munu leita mjög fast eftir jafnræði og auknum aðgangi að endurkaupafyrirgreiðslu með sama hætti og hinir hefðbundnu atvinnuvegir. Þannig mundi smám saman draga úr sveigjanleika bankakerfisins til að miðla lánsfé með venjulegum hætti til atvinnuvega og fyrirtækja sem mestan vaxtarmátt hafa á hverjum tíma. Innan bankakerfisins mundi þessi leið bæta greiðslustöðu ríkisbankanna, sem hafa með höndum langmestan hluta allrar lánastarfseminnar, en rýra að sama skapi greiðslustöðu einkabankanna svo og sparisjóða og innlánsdeilda kaupfélaganna. Þrátt fyrir þetta mun þessi leið eiga mjög takmörkuðu fylgi að fagna hjá forráðamönnum ríkisbankanna.

Hin leiðin, sem ég nefndi fyrr í ræðu minni, þ.e.a.s. lækkun endurkaupa og samsvarandi hækkun viðbótarlána viðskiptabankanna, hefur þá kosti að viðhalda meiri sveigjanleika í útlánastarfsemi bankanna. Hins vegar veldur þessi leið því, að fjármögnun afurðalána höfuðatvinnuveganna dreifist enn ójafnar en verið hefur á milli innlánsstofnana. Þegar vandamál endurkaupastarfseminnar voru til umr. á s.l. ári varð þó niðurstaðan sú, að þessi leið væri heppilegri en aukin innlánsbinding. Í lánsfjáráætlun fyrir árið 1978 var gert ráð fyrir fyrstu skrefum í þá átt að draga úr endurkaupum Seðlabankans. Það var framkvæmt með þeim hætti, að lánveitingar viðskiptabankanna til Framkvæmdasjóðs

voru lækkaðar úr 10% í 5% af innstæðuaukningu á árinu 1978, en á móti voru viðbótarlán viðskiptabankanna aukin og afurðalán Seðlabankans lækkuð að sama skapi. Fyrsta skrefið í þessa átt var lækkun endurkaupalána Seðlabankans á þessu ári um 2 prósentustig, þ.e.a.s. úr 58.5% í 56.5% af útflutningsframleiðslu, en hækkun viðbótarlána viðskiptabankanna úr 16.5 í 18.5%. Reynslan sýnir þó, að viðunandi jafnvægi í þessum efnum verður ekki komið á nema með róttækari ráðstöfunum. Virðist því nauðsynlegt, eins og ég sagði áðan, að fella niður með öllu lánveitingar bankanna til Framkvæmdasjóðs, nota allt svigrúmið, sem skapaðist, til að auka þátttöku viðskiptabankanna í afurðalánum, en lækka endurkaup Seðlabankans. Hvernig því máli verður fyrir komið er enn ekki endanlega ljóst.

Það, sem einkum hefur skapað erfiðleika hjá Seðlabankanum við að standa undir þeim skuldbindingum sem bankinn hefur tekið á sig varðandi afurðalánin, er hin gífurlega skuldasöfnun ríkissjóðs s.l. 5 ár. Á þessu árabili hefur nettóskuld ríkissjóðs sjálfs við Seðlabankann vaxið um rúma 20 milljarða kr. Hefði sú þróun leitt til samsvarandi rýrnunar á gjaldeyrisforða þjóðarinnar ef ekki hefði verið gripið til þess ráðs að taka lán hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og endurlána það síðan ríkissjóði. Skuldin við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn nam í septemberlok 19.8 milljörðum kr., eða svipaðri fjárhæð og umsamdar skuldir ríkissjóðs við Seðlabankann.

Sú vaxtabreyting, sem nú er gert ráð fyrir að eigi sér stað frá og með næstu áramótum, mun hafa í för með sér mjög verulega bætta stöðu útflutningsatvinnuveganna.

Til þess að myndin sé skýr er nauðsynlegt að hafa í huga, að einnig er ætlunin að taka upp svokölluð útflutningslán. Eins og nú er háttað skilar andvirði útflutnings sér ekki heim í gjaldeyri fyrr en liðinn er nokkur tími frá afskipun. Er. þetta nokkuð misjafnt eftir framleiðslugreinum og tegundum, en algengt mun vera u.þ.b. einn mánuður. Mundi það þýðingarmikið fyrir útflutningsframleiðsluna, ef unnt væri að flýta gjaldeyrisskilum og greiðslu á andvirði vörunnar þannig að það fengist sem næst greitt að fullu u.þ.b. á þeim tíma sem varan fer úr landi. Er því fyrirhugað að sá þáttur verði tekinn upp að fjármagna heildarverðmæti útflutningsfarma með töku útflutningslána, sem viðskiptabankarnir mundu veita með aðstoð erlendra banka. Eru ekki talin nein vandkvæði á slíkri fjármögnun og er hún raunar algeng í milliríkjaviðskiptum. Vextir af þessum útflutningslánum yrðu að miðast við lánakostnað erlendis á hverjum tíma, en hann er óvenjuhár um þessar mundir vegna erfiðleika og óstöðugleika á gjaldeyrismörkuðum. Reynsla undanfarinna ára sýnir þó, að vextir á slíkum lánum eru yfirleitt á bilinu 8–10% ef um dollara er að ræða, en lægri í sumum öðrum gjaldeyri, t.d. þýskum mörkum, þar sem gengisáhættan er meiri. Hvor tveggja sú breyting, sem hér er fyrirhuguð á fyrirkomulagi afurðalána til útflutnings, hefur áhrif til lækkunar á fjármagnskostnað fiskiðnaðarins og útflutningsatvinnuveganna. Reiknað hefur verið út, að samanlagt muni þessar ráðstafanir hafa í för með sér lækkun á heildarkostnaði í útgjöldum sjávarútvegsins sem svarar rúmlega 2% í afkomu þeirra. Jafnframt munu útflutningslánin bæta verulega greiðslustöðu þeirra fyrirtækja sem um er að ræða, og mun ekki vanþörf á því.

Eins og ljóst er af því sem hér hefur verið sagt, nær þessi breyting afurðalánanna eingöngu til útflutnings, svo sem eðlilegt er, þar sem þær afurðir seljast í erlendum gjaldeyri. Að því er varðar afurðalán út á vörur, sem seldar eru á innlendum markaði, er fyrirhugað að þar verði breyting á er leiði til nokkru léttari greiðslubyrði. Ég bað hagfræðideild Seðlabankans að gera úttekt á því, hvaða áhrif sú breyting, sem ég hef hér mælt fyrir, hefði á afkomu hinna ýmsu greina sjávarútvegsins. Svarið var á þessa leið:

Í heildarreikningum frystingar samkv. skýrslum Þjóðhagsstofnunar, miðað við verðlag í okt. 1978, eru heildargjöld frystihúsanna 62 milljarðar 829 millj. kr. Reiknað hefur verið út að breyting afurðalánanna til hins nýja fyrirkomulags jafngildi rúmlega 2% lækkun kostnaðar hjá vinnslunni, en það samsvarar 1 256 000 kr. Í þessum reikningum er vaxtakostnaður að mati Þjóðhagsstofnunar talinn alls núna að óbreyttu 3453 millj. kr. Í heildarreikningum söltunarinnar eru gjöldin talin á þessu ári 23 milljarðar 425 millj. kr. Kostnaðarlækkunin í söltun með þeim breytingum, sem hér er gert ráð fyrir, yrði 468 millj. kr., en vaxtakostnaður þar er nú talinn –samkv. sömu áætlun og með sömu fyrirvörum af minni hálfu þar um og áður — 1 milljarður 575 millj. kr. Í heildarreikningum skreiðarverkunarinnar eru gjöld talin 3360 millj. kr. Kostnaðarlækkunin yrði þar um 66 millj. kr. Það er ævinlega erfitt að átta sig á því, hvað er miðlungsfyrirtæki í þessum greinum, þar sem framleiðsla er oftast blönduð. Þó mætti telja frystihús, sem framleiðir fyrir um 700 millj. kr., ekki alllangt frá meðalstærð. Samkv. ofansögðu yrði lækkun kostnaðar hjá þessu frystihúsi sem svarar um 15 millj. kr.

Það er enginn vafi á því, að framleiðendur í sjávarútvegi reikna með því, að við þessa breytingu gerist það, að gengismunur, þegar hann myndast, gangi til framleiðendanna sjálfra, þ.e. eigenda birgðanna, enda er vart annað framkvæmanlegt þegar verulegur hluti afurðaandvirðisins er í skuld sem bundin er breytingu á gengi. Menn spyrja í sambandi við þá breytingu á afurðalánum, sem hér er um að ræða, hvort þetta þýði ekki í rauninni sömu vaxtabyrði fyrir sjávarútveginn þegar til lengdar lætur og þar er um að ræða núna. Framleiðendur í sjávarútvegi telja hins vegar að með þessari breytingu muni þeir njóta meira öryggis en áður hefur verið, og þeir meta það mikils. Reynslan verður auðvitað að skera úr um það, hvernig þetta fyrirkomulag gefst, og að ári liðnu eða svo er sjálfsagt að taka þessa hluti til endurmats. Von mín er þó sú, að áður en mörg ár liða verði verðþróun á Íslandi orðin með þeim hætti, að unnt sé að taka upp eðlilega viðmiðun afurðalána sjávarútvegsins, þ.e.a.s. eingöngu miðað við íslenskar kr. á hverjum tíma, og á það ber að leggja áherslu, að það er mín skoðun að hér eigi ekki að stíga skref í þá áttina að auka erlendar skuldbindingar okkar, heldur sé hér einungis um fyrirkomulagsatriði að ræða, eins konar bráðabirgðafyrirkomulag meðan þjóðin er að vinna sig út úr þeirri miklu verðbólgu sem hér geisar. Það er alveg augljóst, að við þær aðstæður, sem nú ríkja í efnahagsmálum Íslendinga, er útilokað fyrir útflutningsatvinnuvegi okkar að greiða svo háa vexti sem taldir eru nauðsynlegir til þess að halda sparifé inni í bönkunum.

Herra forseti. Ég hef nú í nokkru máli gert grein fyrir afurðalánum bankakerfis okkar og þeim útflutningslánum sem ætlunin er að taka upp hér á landi frá og með næstu áramátum. Mér er kunnugt um að þeir aðilar, sem stunda framleiðslu í sjávarútvegi, telja að í þessum breytingum felist mjög verulegur ávinningur þeim í vil. Þó að þetta frv. sé nú fyrst borið upp til umr. hinn 13. des., þá vænti ég þess, að hv. þd. afgreiði það með skjótum hætti, því að lögin þarf að staðfesta fyrir áramót.

Ég legg svo til, herra forseti, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.