14.04.1981
Sameinað þing: 76. fundur, 103. löggjafarþing.
Sjá dálk 3745 í B-deild Alþingistíðinda. (3848)

Umræður utan dagskrár

Þorv. Garðar Kristjánsson:

Herra forseti. Ég skal ekki gerast óþarflega langorður í því máli sem ég ætla að flytja hér. Hins vegar vil ég leggja áherslu á að það er mjög mikilvægt, enda kæmi ég ekki með það utan dagskrár nema af þeim orsökum.

Þetta mál varðar orkumálin, sem efst eru á baugi um þessar mundir, og sérstaklega þá stofnun orkumálanna sem er mjög mikilvæg, þ. e. Orkustofnun. En það er svo með það mál sem ég ætla að hreyfa hér, að því hefur ekki verið hreyft á Alþingi, og hefði þó verið ærin ástæða til þess vegna þess að það varðar bæði stjórn og skipulag Orkustofnunar. Mér þykir rétt, með tilliti til þess að þetta hefur ekki verið rætt hér á Alþingi, að lesa hér upp — með leyfi hæstv. forseta — bréf sem hæstv. iðnrh. skrifaði 24. febr. 1981. Hér er um að ræða skipunarbréf til þriggja manna sem ráðh. skipar til þess að mynda stjórn Orkustofnunar. Í þessu bréfi segir m. a. á þessa leið, með leyfi hæstv. forseta:

„Með bréfi iðnrn., dags. 1. ágúst 1980, var skipuð nefnd til þess að gera tillögur um endurbætur á innra skipulagi og stjórnsýslu Orkustofnunar. Hinn 15. des. s. l. skilaði nefndin áfangatillögum ásamt greinargerð og er þar m. a. lagt til að skipuð verði stjórn Orkustofnunar. Í samræmi við þessar tillögur er ákveðið að skipa þriggja manna stjórn Orkustofnunar er starfi á ábyrgð iðnrh.

Þannig skal stjórnin hafa með höndum yfirstjórn stofnunarinnar, fjalla um stefnu hennar, skipulag og starfshætti og fara ásamt orkumálastjóra með tengsl við iðnrn.“

Þetta var 24. febr. s. l. En 1. apríl s. 1 skrifar ráðh. annað bréf sem er svohljóðandi, með leyfi hæstv. forseta: „Ráðuneytið vísar til bréfs stjórnar Orkustofnunar, dags. 26. mars s. l., þar sem gerð er tillaga um að til framkvæmda kæmu tillögur starfshóps um innra skipulag Orkustofnunar frá 15. des s. l. Ráðuneytið felst fyrir sitt leyti á tillögur starfshópsins:

1. Að Orkustofnun skiptist framvegis í eftirfarandi aðaldeildir: Stjórnsýsludeild, vatnsorkudeild, jarðhitadeild og orkubúskapardeild.

2. Að sem fyrst verði sett á fót framkvæmdaráð í samræmi við tillögur starfshópsins með þeirri tilhögun til bráðabirgða sem lögð var til af stjórn stofnunarinnar.

3. Þá hefur ráðuneytið ritað ráðningarnefnd ríkisins bréf og leitað eftir heimild til starfsmannaráðninga í samræmi við ofanritað.“

Ég sagði áðan að hæstv. ráðh. hefði ekki tilkynnt hv. Alþingi um þessar mikilvægu ákvarðanir sem hann hefur tekið. Hins vegar var birt fréttatilkynning um þetta efni frá iðnrn. 7. apríl s. l.

Um Orkustofnun gilda lög nr. 58 frá 1967, orkulög. Þar er kveðið á um stjórn og skipulag Orkustofnunar. Ekki er gert ráð fyrir að stofnunin hafi sérstaka stjórn. (PP: Á hún að vera stjórnlaus?) Það er ekki tekið fram í lögunum. En ef hv. formaður þingflokks Framsfl. telur, að jafna megi því við stjórnleysi, að stofnunin heyri undir núv. ríkisstj. og núv. iðnrh., þá hann um það.

Hins vegar er það svo í orkulögum, að þar er getið um það sem varðar stjórn stofnunarinnar og starfshætti. M. a. er í orkulögum ákvæði um svokallaða tækninefnd sem á að gegna sérstöku hlutverki í sambandi við starfsemi Orkustofnunar. Það mætti því ætla að ef löggjafinn hefði gert ráð fyrir sérstakri stjórn, þá hefði hann að sjálfsögðu sett ákvæði um það í orkulögin, því að ekki var þýðingarminna verkefni slíkrar stjórnar heldur en verkefni tækninefndar sem lögin gera ráð fyrir. Það er sem sagt ekki gert ráð fyrir þessu í lögum. En hæstv. ráðh. skrifar stofnuninni bréf og ákveður þetta.

Nú hefði maður látið sér koma til hugar, ef ráðh. vildi ekki fá lög um stjórn Orkustofnunar, að hann hefði haft svo mikið við að setja reglugerð um þetta efni. Það vill líka þannig til, að í 2. gr. orkulaga er tekið fram að ráðh. ákveði með reglugerð nánar um hlutverk og starfshætti Orkustofnunar, eins og þar segir, þ. á m. skiptingu hennar í deildir að fengnum tillögum stofnunarinnar. Þarna er gert ráð fyrir þeim möguleika að ákveða með reglugerð deildaskiptingu. En það er ekki einu sinni gert ráð fyrir því hér, að hægt sé með reglugerð að setja stofnuninni stjórn. Það er ekki gert ráð fyrir því í lögunum. Og mér virðist að það verði að skýra þetta ákvæði svo, að það sé naumast heimilt að gera það með reglugerð, því að tekið er fram að það sé heimilt að ákveða deildaskiptingu með reglugerð, en ekkert kveðið á um stjórn. Verður því að segja að það skýtur dálítið skökku við að hæstv. ráðh. heldur að hann geti gert þetta með því að skrifa eitt bréf.

Nú er það svo, að það er ekki sama hvernig stjórnarathafnir eru framkvæmdar. Það er gert ráð fyrir að stjórnarathafnir lúti sérstökum ákvæðum, bæði að formi og efni. Það getur varðað miklu ef ekki er farið að slíku.

Það getur varðað ógildingu. Nú ætla ég ekki að fara að ræða hér fræðilega eða lögfræðilega um þetta mál í löngu máli. Ég hef þegar heitið því að hafa mál mitt ekki óþarflega langt. Ég leyfi mér hins vegar, til þess að stytta mál mitt, að vísa til Stjórnarfarsréttar Ólafs Jóhannessonar, hæstv. utanrrh., en þar segir um þetta efni á bls. 164, með leyfi forseta:

Stofnun eða tilurð stjórnarathafna getur ýmist verið áfátt að því er varðar stjórnvald það sjálft, sem að stjórnarathöfn stendur, eða því sem snertir aðferð við undirbúning eða gerð stjórnarathafna. Það er almennt skilyrði fyrir gildi stjórnarathafnar, að til hennar sé stofnað af þar til bæru og þar til hæfu stjórnvaldi. Bresti stjórnvald heimild eða vald til þeirrar ákvörðunar, sem um er að ræða, eða sé vanhæft til hennar er sú ákvörðun oft ógild eða jafnvel hrein markleysa. En vitaskuld getur stundum verið álitamál.“

Ég vil að það komi hér skýrt fram, að ég vil á þessu stigi ekki fullyrða að athafnir hæstv. ráðh. valdi ógildingu. En það er augljóst, að það er álitamál að svo sé. Ég leyfi mér að vísa aftur í Stjórnarfarsrétt Ólafs Jóhannessonar, hæstv. utanrrh. Á bls. 232 segir, með leyfi hæstv. forseta:

„Almennt er viðurkennt að sumum efnum verði aðeins skipað með lögum. Um verkahring löggjafans eru að vísu ekki skýrar reglur þegar stjórnarskrárákvæðum sleppir og eigi er við fordæmi að styðjast. Fer það þá nokkuð eftir ríkjandi réttarhugmyndum og réttarvitund á hverjum tíma, hvenær löggjöf er talin óhjákvæmileg.“

Hér segir þessi fræðimaður, hæstv. utanrrh., að um þetta efni, sem ég er hér að ræða, fari nokkuð eftir ríkjandi réttarhugmyndum og réttarvitund á hverjum tíma. Höfum við þá eitthvað fyrir okkur sem við getum stuðst við um það, hvað eru ríkjandi réttarhugmyndir og réttarvitund? Jú, það vill svo til, að orkulögin, nr. 58 frá 1967, fjalla m. a. um tvær stofnanir eða fyrirtæki, annars vegar Orkustofnun, hins vegar Rafmagnsveitur ríkisins. Þegar lögin voru sett var hvorugri þessari stofnun skipuð sérstök stjórn. En 1974 var Rafmagnsveitum ríkisins skipuð sérstök stjórn. Hvernig var farið að því? Var skrifað bréf af þáv. hæstv. iðnrh. og tilkynnt um menn í stjórn sem hann skipaði? Var sett reglugerð með stoð í lögunum frá 1967? Nei. Hverjar voru réttarhugmyndir og réttarvitund sem réðu aðferðinni í þetta skipti? Það var á þann veg, að það voru sett lög um þetta. Það var talið að ekki væri hægt að gera þetta nema með því að setja lög. Og Alþingi samþykkti lög um stjórn Rafmagnsveitna ríkisins, lög nr. 83 frá 1974. Ég vil fullyrða að hér sé efnislega um hliðstæður að ræða. Það er í báðum tilfellum ekki gert í fyrstu ráð fyrir neinni stjórn. Það er um bæði fyrirtækin fjallað í sömu lögunum. Í mínum huga kemur ekki annað til greina en að fara eins að í báðum tilfellum ef á að setja þessum fyrirtækjum stjórn.

Ég var að vitna í fræðimann áðan, hæstv. utanrrh., en það vill svo til að sá maður, sem var í sæti núv. hæstv. iðnrh. þegar Rafmagnsveitum ríkisins var sett stjórn, var og er fræðimaður líka í stjórnarfarsrétti. Ég á við núv. hæstv. forsrh. Hann taldi að það væri ekki nægilegt að skrifa bréf. Hann lagði þetta fyrir Alþingi og fékk heimild samkv. lögum frá Alþingi til þess að gera þetta.

Þá vil ég víkja að annarri hlið þessa máls.

Fyrir Alþingi liggur frv. til orkulaga. Þetta frv. var borið fram á síðasta hausti. Það er umfangsmikið og byggist á endurskoðun sem hæstv. núv. forsrh., þáv. iðnrh., ákvað í ársbyrjun 1977. Sérstök nefnd hafði verið skipuð til að vinna verkið og skilaði hún áliti í okt 1978. Í þessu frv. sem liggur fyrir Alþingi, eru gerðar tillögur um bæði þessi atriði sem hæstv. iðnrh. leyfir sér að skrifa bréf um. Þar er gerð tillaga um að Orkustofnun verði sett stjórn og þar er gerð tillaga um nýja deildaskiptingu. Ég verð að segja að það eru í hæsta máta óeðlileg vinnubrögð hjá hæstv. ráðh. að fara algerlega fram hjá Alþingi í þessu efni, eins og hann hefur gert, á sama tíma sem Alþingi er með málið til meðferðar. Og hv. iðnn. Ed. hefur verið með það í margar vikur á fundum sínum þegar hæstv. iðnrh. tekur til þess ráðs að ganga fram hjá Alþingi og skrifa bréf um þessi mikilvægu efni.

Í þessu frv., sem ég er hér að vitna til, eru þessi ákvæði sem ég minntist á. Því fylgir vönduð grg: þar sem málið er skýrt. M. a. er þar tekið fram að það sé hlutverk Orkustofnunar að annast þann þátt orkumálanna sem viðkemur rannsóknum og skyldum viðfangsefnum. Og það er tekið fram að telja verði það grundvallaratriði í framkvæmd orkumálanna að þau verkefni, sem Orkustofnun er falið að sjá um, fari vel úr hendi. Ég held að allir hljóti að vera sammála um þetta. Það er því mest um vert að Orkustofnun hafi sem best tök á að gegna hlutverki sínu. Þær tillögur, sem gerðar eru í þessu frv., sem ég hef vitnað til, og varða Orkustofnun, miða að því í meginatriðum í fyrsta lagi að styrkja stjórnun Orkustofnunarinnar, í öðru lagi að hnitmiða verksvið stofnunarinnar við rannsóknir á orkulindum landsins, áætlanagerð um orkubúskapinn, og aðstoð og ráðgjöf og stefnumótun í orkumálum og í þriðja lagi að efla áhrifavald stofnunarinnar og þátt hennar í heildarstjórn orkumálanna. Það er með tilliti til þessa að lagt er til að Orkustofnun sé fengin þingkjörin stjórn á þann veg, að orkuráði sé ætlað það verkefni auk þess að hafa með höndum stjórn Orkusjóðs svo sem nú er. Þá gerir frv. einnig ráð fyrir að sú starfsemi, sem nú heyrir undir Orkustofnun í einu eða öðru formi, en varðar ekki meginhlutverk stofnunarinnar, verði fengið öðrum aðilum í hendur. Hins vegar er Orkustofnun fengið í hendur veigamikið verkefni við gerð orkumálaáætlunar sem lagt er til að lögð sé fyrir Alþingi og gegna á mikilvægu hlutverki til stefnumótunar í orkumálum.

Ég kem aðeins inn á þetta til þess að undirstrika það viðhorf, að það sé nauðsynlegt til þess að styrkja Orkustofnun að Alþingi sé beinn aðili að stjórn hennar með því að ákveða og velja henni stjórnendur. Hér er um að ræða annars vegar að efla Orkustofnun á þann eina hátt sem er hægt að efla hana, þ. e. með fulltingi Alþingis, eða hins vegar þykjast efla hana með bréfaskriftum hæstv. iðnrh.

Ég vék hér að öðru atriði en stjórn Orkustofnunar, þ. e. deildaskiptingunni. Ég skal ekki ræða það frekar. Hin almennu rök, sem ég hef fært hér fram, eiga við þar. Þó er rétt að láta þess getið, að það er gert ráð fyrir, eins og ég sagði áðan, að hægt sé með reglugerð að breyta deildaskiptingu Orkustofnunar ef fyrir liggja tillögur um það frá Orkustofnun sjálfri. Í þessu tilfelli liggja hvorug skilyrðin fyrir, hvorki tillögur frá Orkustofnun né að reglugerð hafi verið sett.

Herra forseti. Nú vil ég að lokum biðja hæstv. iðnrh. að gefa Alþingi skýringar á vinnubrögðum hans í þessu efni. Það er augljóst, að ráðh. ber að gefa Alþingi skýringar, það er það allra minnsta. Og í öðru lagi vil ég spyrja hæstv. ráðh. að því, hvers vegna hann kjósi að Orkustofnun lúti stjórn sem hann tilnefnir samkv, bréfi sínu, en ekki stjórn sem Alþingi setur Orkustofnun.