27.11.1980
Sameinað þing: 26. fundur, 103. löggjafarþing.
Sjá dálk 1009 í B-deild Alþingistíðinda. (914)

117. mál, undirbúningur almennra stjórnsýslulaga til að auka réttaröryggi

Flm. (Ragnhildur Helgadóttir):

Herra forseti. Ég flyt á þskj. 135 till. til þál. sem hefur það hlutverk að styrkja einstaklinginn í þjóðfélaginu gagnvart hinu opinbera valdi. Till. heitir: Till. til þál. um undirbúning almennra stjórnsýslulaga til að auka réttaröryggi, og texti hennar er, með leyfi hæstv. forseta:

„Alþingi ályktar að skora á ríkisstj. að láta hið fyrsta kanna hvort tímabært sé að sett séu hér á landi almenn stjórnsýslulög. Í því skyni sé skipuð nefnd til að fjalla um mál þetta og semja um það frv. ef ástæða þykir til. Skýrsla og tillögur nefndarinnar verði lagðar fyrir Alþingi eigi síðar en tveim árum eftir samþykkt ályktunar þessarar.“

Till. þessi er varfærnislega orðuð eins og hv. þm. heyra. Ástæðan er sú, að hér er um algert nýmæli að ræða að því er til þingmála tekur. Till. um þetta efni hefur ekki verið áður flutt hér á Alþingi, en er þó tímabær.

Almenn stjórnsýslulög hafa tekið gildi í sumum nágrannalöndum okkar. Í Noregi hafa þau víðtækar reglur að geyma og hafa reynst vel. í Svíþjóð hafa einnig verið samþykkt stjórnsýslulög og þar ríkir raunar öðruvísi kerfi um málsmeðferð hjá stjórnvöldum heldur enn í hinum löndunum, svo að það er nokkuð erfitt að bera aðstöðu þar saman við þá skipan sem hér ríkir, en þar í landi eru t.d. stjórnsýsludómstólar. Í Danmörku hefur verið undirbúið frv. til stjórnsýslulaga, sem var ekki nærri eins víðtækt og norsku lögin eru. Það frv. varð ekki að lögum. Þessu máli er þó engan veginn til lykta ráðið í Danmörku, en það er í deiglunni. Í Finnlandi er málefnið einnig á athugunarstigi.

Þessi þáltill., sem flutt er til þess að tryggja réttaröryggi einstaklinga gagnvart ákvörðunum stjórnvalda, er jafnframt til þess ætluð að gera athafnir framkvæmdavaldsins skýrari og traustari. Almenn stjórnsýslulög þurfa að hafa að geyma ákvæði sem með ýmsum hætti veita rétti borgaranna vernd í skiptum þeirra við framkvæmdavaldið. Í þeim þurfa að vera reglur um málsmeðferð stjórnvalda, viss lágmarksskilyrði sem meðferð framkvæmdavalds þarf að lúta til þess að réttaröryggis sé gætt.

Ég vil víkja nokkru nánar að því sem ég á við þegar ég tala um viss lágmarksskilyrði. Vil ég þá fyrst nefna rannsóknarskyldu stjórnvalda, þ.e. skyldu til að leita nauðsynlegra upplýsinga varðandi mál, sem til úrlausnar er, og skyldu til þess að leita álits þess aðila, sem ákvörðun stjórnvalds eða stjórnvaldsathöfn beinist að.

Í öðru lagi þarf að vera lögfestur réttur aðila til þess að tjá sig áður en ákvörðun er tekin eða athöfn framkvæmd, m.ö.o. andmælaréttur aðilanna.

Í þriðja lagi þarf að fella skyldu á stjórnvald til þess að veita upplýsingar um öll málsatvik, annars kæmi andmælarétturinn ekki að fullu haldi. Um það atriði er raunar fjallað í frv., sem oft hefur verið lagt fram hér á Alþingi, um upplýsingaskyldu stjórnvalda, en ekki hefur náð fram að ganga. Ástæðan hefur einfaldlega verið sú, að mönnum hafa þótt undantekningarákvæði í því frv. vera of mörg til þess að málið gæti raunverulega náð þeim tilgangi sínum, sem vissulega er einnig að tryggja betur en nú er rétt einstaklinganna gagnvart hinu opinbera.

Í fjórða lagi þarf að kveða á um vanhæfi stjórnvalds, og í fimmta, sjötta og sjöunda lagi um rökstuðning, form og birtingu ákvörðunar.

Menn gætu spurt: Hafa ekki málsaðilar á Íslandi rétt til að tjá sig áður en handhafar framkvæmdavalds í okkar litla þjóðfélagi taka ákvarðanir? Hvernig má það vera, að slíkt sé unnt án þess að málsaðili viti af, það verði um seinan að gera athugasemdir og ráðstöfun verði gerð, sem e.t.v. kann að skerða rétt hans?

Það er vissulega svo, að í íslenskum lögum eru reglur á víð og dreif um skyldur stjórnvalds til að leita umsagnar þess er málið varðar. En þær reglur, sem gilda um þetta, eru svo dreifðar og handahófskenndar að fyllsta þörf er á því að lögfesta um það almenna reglu. Ég mun skýra frá því, hvað varð öðru fremur kveikjan að því, að ég leyfði mér að flytja þessa tillögu.

Nú á dögunum var kveðinn upp dómur í Hæstarétti Íslands út af átta og hálfs árs gömlu máli austan af landi, þar sem eignarnám var ógilt vegna þess að vanrækt hafði verið að leita umsagnar landeiganda áður en ákvörðun var tekin. Ef skýr fyrirmæli hefðu verið í lögum, þegar þessi ráðstöfun var gerð, hefði aldrei komið til þessarar málaflækju og kostnaðarsamra aðgerða af hálfu ýmissa aðila. Ég ætti e.t.v. að útlista nánar, hvað um var að ræða í þessu tilviki, og vík þá að fleiri atriðum sem skýra þetta mál örlítið nánar.

Svo stóð á, að hreppsnefndin í Fellahreppi hafði óskað eftir því með bréfi til félmrn. frá því í apríl 1972 að fá heimild til að taka eignarnámi land þar sem ný byggð var að rísa, en eins og kunnugt er hefur risið byggð við Lagarfljótsbrú síðustu áratugi, norðan eða vestan brúarinnar. Þessu máli lauk nú í þessum mánuði, átta og hálfu ári síðar. Ef til vill er því í raun og veru ekki endanlega lokið, því að úrslit málsins urðu þau, að samþykki félmrn., sem veitt var í febr. 1973 við eignarnámi á landspildu við norðurenda Lagarfljótsbrúar, var ógilt ásamt ákvörðunum matsnefndar um eignarnámsbætur sem teknar höfðu verið með heimild í þessu samþykki ráðuneytisins. Það, sem hér hafði gerst, var að rn. hafði, eins og skylt var eftir skipulagslögum sem heimila eignarnám, leitað umsagnar skipulagsnefndar um beiðni hreppsnefndar þessa hrepps, en umsagnar landeiganda hafði ekki verið leitað. Hreppsnefndin sjálf hafði ekki á ótvíræðan hátt sagt landeiganda frá eignarnámsbeiðni og skipulagsstjórn hafði ekki heldur samband við eigandann.

Hæstiréttur taldi að skylt hefði verið að veita eigandanum færi á að skýra viðhorf sitt til málaleitunar hreppsnefndarinnar áður en málefnum var ráðið til lykta í rn. Það athyglisverða við þessa niðurstöðu er, að tekið er fram í dómnum að um þessa skyldu sé ekkert ákvæði í skipulagslögum. Ég nefni þennan dóm til þess að sýna með dæmi hve bagalegt er að hafa ekki glöggar lagareglur um málsmeðferð hjá stjórnvöldum. Og þetta mál er ekki eina dæmi þess, að við dómstóla landsins sé deilt um slíkar reglur.

Það væri e.t.v. of langt mál að rekja fleiri dóma þar sem byggt var á þessu atriði. En ég vil aðeins nefna annan ef hv. þm. hefðu áhuga á. Þar er um að ræða dóm sem féll 1972 í máli Verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins og fiskvinnslustöðvar á Vestfjörðum. Deilt hafði verið um verðjöfnunargjald vegna útfluttrar rækju. Var í þessu máli óvenjulega rækilega fjallað um starfshætti stjórnvalda. En þar var því haldið fram, að viðhlítandi rökstuðning hefði skort fyrir niðurstöðu stjórnar Verðjöfnunarsjóðs og verðákvörðun hafði dregist lengur en mátti vera. Fleiri slík atriði komu til athugunar í þessu máli. Ákvörðun stjórnar Verðjöfnunarsjóðs hafði verið mótmælt á þeim grundvelli, að hún hefði í raun ekki rannsakað hag rækjuframleiðenda áður en hún komst að niðurstöðu. Og önnur mótmæti voru byggð á því, að framleiðendur rækjunnar hefðu ekki átt kost á að tala máli sínu.

Ég rek þetta mál ekki frekar. Niðurstaðan varð þó sú þarna, að fiskvinnslustöðin tapaði því. En ég nefni þetta mál til þess að fram komi að margs konar sjónarmið þarf að hafa í huga þegar leyst er mál eins og t.d. það sem þarna var til umfjöllunar, sem var gjaldskyldan til Verðjöfnunarsjóðs. Af þessu má e.t.v. ráða, hve margslungið það svið er, sem ég leyfi mér að koma inn á með þessari þáltill., og hve mikið tjón er að því, að óvissa sé á þessu sviði. Það getur verið mjög erfitt að fá hnekkt stjórnvaldsákvörðunum þar sem nokkurra meginreglna um málsmeðferð hefur ekki verið gætt, sérstaklega þegar þessar meginreglur eru ekki skýrt skráðar í lögum.

Í grg. þessarar till. er minnst lítillega á meginreglur sem er að finna í lögum um tekju- og eignarskatt. Það má nefna ýmis fleiri ákvæði í íslenskum lögum sem fela í sér rétt manna til að tjá sig um ákvörðun stjórnvalds. Þau eru mörg. Ég get af handahófi nefnt hér nokkur til þess að hv. þm. sjái hve ólík þau eru og tilviljun háð hverju sinni, hvort þau eru sett í lög eða ekki.

Hér er t.d. ákvæði úr lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins þar sem segir í 11. gr. að jafnan skuli starfsmanni, sem víkja skuli úr stöðu, veittur kostur á að tala máli sínu áður en ákvörðun er tekin, ef þess er kostur. Ég nefni annað dæmi. Gömul tilskipun frá 1789 gildir um ráðstafanir til viðurhalds á eignum kirkna og prestakalla á Íslandi og því sem þeim fylgir. Og þar voru þeir svo nákvæmir að segja í 8. lið, með leyfi hæstv. forseta:

„Ef presturinn, sem fjarverandi er, hefur eigi sjálfur veitt neinum umboð til að gæta réttar síns við úttektina, þá skal sýslumaður skipa til þess fullveðja mann á kostnað hans.“

Ég nefni dæmi úr lögum um Háskóla Íslands þar sem segir í 24. gr. að „áður en brottrekstur stúdents sé ráðinn skal leita umsagnar háskóladeildar stúdents. Einnig skal veita stúdent kost á að svara til saka.“

Allmörg ákvæði eru í lögum um náttúrvernd þar sem kveðið er á um skyldu til að leita umsagnar aðila sem ákvarðanir kunna að snerta.

Mörg ákvæði eru í lögum um vernd barna og ungmenna og ekki síður í hinum nýju barnalögum, sem gildi taka ef frv. til barnalaga, sem hér liggur fyrir, verður samþykkt. Svo má tengi telja. Ég mun láta hv. n., sem mál þetta fær til meðferðar, í té lista yfir þau lagaákvæði íslensk þar sem þessi regla hefur verið lögfest, en þessi listi hefur verið tekinn saman af ungum lögfræðingi, Ingibjörgu Rafnar, og felur í sér nokkuð tæmandi upptalningu á þeim ákvæðum sem er að finna í íslenskum lögum um þetta efni.

Ég legg mikla áherslu í máli mínu á þetta atriði, hina svonefndu andmætareglu, vegna þess að ég tel að hún sé sú regla sem snertir e.t.v. hina einstöku borgara mest. Það er sérstök þörf á lögfestingu hennar, einkum þegar ákvörðun stjórnvalds felur í sér einhverja skerðingu á rétti borgarans eða hagsmunum hans. En til þess að þessi regla komi að fullu haldi og fólk eigi ævinlega kost á því að gæta hagsmuna sinna gagnvart framkvæmdavaldinu þurfa menn í fyrsta lagi að vita af því, að málið er í gangi, í öðru lagi þurfa menn að eiga aðgang að öllum gögnum málsins sem ákvörðun kann að byggjast á, og í þriðja og síðasta lagi og ekki síst að eiga kost á að tjá sig um málið.

Um atriðið sem ég nefndi fyrst, þ.e. skyldu stjórnvalds til rannsóknar á því máli sem um er fjallað, eru þó nokkur dæmi í íslenskum lögum. Segja má að þau séu líka nokkuð handahófskennd. Það eru allglögg fyrirmæli í sambandi við ýmsar stöðuveitingar, og mikilvæg fyrirmæli um rannsóknarskyldu eru í barnaverndarlögum. Ég nefni fyrirmæli sem vakið hafa nokkra umræðu og eru sérstaklega þess eðlis, að þau veita hinu opinbera rétt til að kanna ýmis gögn sem eru í einkaumsjá aðilanna. Svo er t.d. í skattalögum, þar sem segir í 1.–3. mgr. 94. gr. skattalaganna frá 1978, að öllum aðilum sé skylt að láta skattyfirvöldum í té ókeypis allar nauðsynlegar upplýsingar sem þau beiðast og unnt er að láta þeim í té, enn fremur geti nánar tilgreind skattyfirvöld vegna skatteftirlits krafist þess, að framtalsskyldir aðilar leggi fram til könnunar bókhald sitt og ýmis önnur tilgreind plögg, og loks að þessir aðilar hafi aðgang að framangreindum gögnum og aðgang að starfsstöðvum framtalsskyldra aðila og birgðageymslum, og heimild til að taka skýrslu af hverjum þeim sem ætla má að geti gefið upplýsingar er máli skipta. Ég nefni þessi atriði hér sem dæmi um það, hve handahófskenndar reglur gilda um þetta atriði í íslenskum lögum.

Eitt þeirra atriða, sem þyrftu að vera í almennum stjórnsýslulögum, eru reglur um vanhæfi framkvæmdavalds til að taka tiltekna ákvörðun. Svo getur staðið á, að viðkomandi embættismaður sé e.t.v. sjálfur málsaðili eða aðili hafi með einhverjum hætti nána hagsmuni af ákvörðuninni. Þá gætu þurft að koma til reglur, sem væru sambærilegar því sem gildir t.d. um dómstóla, þegar dómari þarf að víkja sæti.

Í stuttu máli: Hugmyndin á bak við þessa þáltill. er sú, að í störfum framkvæmdavaldsins verði gætt öryggis í líkingu við það sem gert er í störfum dómsvaldsins. Til þess er þeim mun meiri ástæða sem það er staðreynd að framkvæmdavaldið þenst æ meira út. Menn geta á vegum framkvæmdavalds tekið ákvarðanir án þess að gæta þess fyllilega að taka mið af ummælum eða andmælum þeirra einstaklinga, sem í hlut eiga, og stundum án þess að hyggja að markalínunni milli verksviðs Alþingis og framkvæmdavalds. Síðarnefnda atriðið, um árekstur framkvæmdavalds og löggjafarvalds, er stórt mál, en það er ekki til umræðu í sambandi við þessa till., heldur fyrst og fremst hagsmunir einstaklinganna.

Mergurinn málsins er, að nauðsynlegt er að setja framkvæmdavaldinu eðlilegar reglur um málsmeðferð með skýrari lögum. Svo getur verið að framkvæmdavaldið hafi fengið í hendur lög, sem ætluð eru til þess að greiða fyrir, vernda og hjálpa einstaklingunum, en þess sé þó ekki gætt, að valdið vaxi ekki takmarki sínu yfir höfuð. Menn geta því misst tök á því sem raunverulega er verið að gera, þ.e. einstaklingarnir, sem standa á bak við ríkisvaldið, hafa e.t.v. ekki yfirsýn yfir þær ákvarðanir sem þá varða. Þegar svo er komið er hætt við að ríkið skerði þann rétt sem því var ætlað að vernda. Í þjóðfélagi þar sem stjórnmálaöfl, er telja ríkisforsjá annarri forsjá betri, hafa náð jafnsterkum tökum og raun er á Íslandi — þar er enn meiri þörf á slíkum almennum lagareglum er vernda réttaröryggi einstaklinga.

Ég leyfi mér, herra forseti, að láta þessar útlistanir duga um það mál sem hér er á dagskrá. Ég vonast til þess, að hv. þm. úr öllum flokkum geti sameinast um þetta hagsmunamál almennings. Ég held að málið þurfi nákvæma athugun og til slíkrar löggjafar þurfi mjög að vanda. En svo mikið efni liggur þó þegar fyrir, bæði hér á landi og í nágrannalöndum okkar, um þetta atriði, að það ætti ekki að vera ofætlun að ljúka þessu verki innan þeirra tímamarka sem gert er ráð fyrir í tillögunni.