26.02.1982
Efri deild: 50. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 2695 í B-deild Alþingistíðinda. (2329)

214. mál, framhaldsskólar

Menntmrh. (Ingvar Gíslason):

Herra forseti. Frv. það, sem hér liggur fyrir um framhaldsskóla, á sér orðið alllangan aðdraganda eins og menn vita. Þegar á árunum upp úr 1970 var mjög farið að ræða um þörf á samræmdri löggjöf um framhaldsskólastigið. Þegar nýskipan skyldunáms skólans hafði verið staðfest með setningu laga um grunnskóla árið 1974 var eðlilegt að endurskoðun næsta stigs í skólakerfinu kæmist á dagskrá sem aðkallandi verkefni. En eins og menn vita eru skólastigin þrjú og enn vantar heildarlög um framhaldsskólastigið.

Það var í lok ársins 1974 sem hafin var skipuleg vinna að því að semja frv. um framhaldsskólastigið, og vorið 1977 var frv. til laga um framhaldsskóla lagt fram á Alþingi til kynningar, eins og það hefur verið orðað. Frv. fylgdi mjög ítarleg grg. þar sem m.a. voru reifaðar hugmyndir um einstakar námsbrautir á framhaldsskólastigi, markmið þeirra og innbyrðis tengsl. Síðan hefur frv. af sama stofni, skulum við segja, verið lagt fram þrisvar sinnum, en ekki hlotið afgreiðslu. Rækilegasta umfjöllun á Alþingi hlaut frv. sem lagt var fram á 100. löggjafarþingi veturinn 1978–79, en áður hafði frv. í fyrstu gerð sætt ítarlegri umsagnarmeðferð og verið rætt á sérstökum fundum og ráðstefnum, reyndar mjög víða um land, þannig að frv. og hugmyndirnar, sem í því voru, fengu mjög góða kynningu um landsbyggðina. Ábendingar og tillögur, sem fram komu í þessari umfjöllun, voru hafðar til hliðsjónar við endurskoðun frv. á ýmsum stigum.

En, herra forseti, það, sem sérstaklega er vert að taka fram í sambandi við framlagningu frv. að þessu sinni, er að ætlun mín var eindregið sú að flytja jafnframt þessu frv. frv. til heildarlöggjafar um skólakostnað. Ég hef látið vinna að gerð slíks frv. um alllangt skeið, m.a. í samstarfi við sérstaka nefnd á vegum Sambands íslenskra sveitarfélaga. Mikil vinna hefur verið lögð í það verk, og þegar liggja fyrir drög að frv. um heildarlöggjöf um skólakostnað. Í þetta frumvarpsuppkast er safnað saman öllum ákvæðum sem varða skólakostnað á grunnskóla- og framhaldsskólastigi. Ég hygg að það væri að því mjög mikið hagræði og framför að geta lögfest í einum bálki öll ákvæði um skólakostnað sem nú eru dreifð í mörgum lögum. Þetta uppkast að skólakostnaðarlögum, sem ég var að nefna, er enn til meðferðar í ríkisstj. Vonir standa að vísu til að unnt verði að leggja frv. að slíkum skólakostnaðarlögum fyrir yfirstandandi þing, og það hef ég vissulega haft í huga, en samt hefur orðið að ráði að láta það mál ekki tefja lengur lagasetningu um samhæfða námsskipan á framhaldsskólastigi. Rammalög um framhaldsskólastigið eru orðin harla brýn, m.a. vegna örrar þróunar og nýrra viðhorfa í skólamálum sem örðugt er að fella í form gildandi laga.

Það er að sjálfsögðu mikilvægt að endurskoða skólakostnaðarlög. En þar sem það verk sækist helst til seint er ekki eftir neinu að bíða að mínum dómi með að flytja nú framhaldsskólafrv., enda mjög liðið á þingtímann. Það merkir að sjálfsögðu, eins og fram kemur í 29. gr. þess frv. sem hér er til umræðu, að kostnaðarákvæði, sem nú gilda, haldi sér um sinn eða þar til sett hafa verið ný lög um skólakostnað.

Í aths. með frv. er rakin nokkuð ítarleg þróun sú sem orðið hefur á sviði framhaldsskólanáms víðs vegar um landið á undanförnum árum, bæði að því er varðar aukið framboð námsefnis eða menntunar og breytta starfshætti skóla. Hér skal vísað að mestu til þess sem þar segir, en jafnframt á það bent, að þessi þróun hefur verið mjög í þá stefnu sem mörkuð er í framhaldsskólafrv. Þar hefur m.a. komið til skipulagt samstarf skóla í einstökum umdæmum og landshlutum. Það skipulagningarstarf er mislangt á veg komið, einna lengst er það komið á Norðurlandi og á Austurlandi, en langstyst á Vestfjörðum. Þar er e.t.v. einna örðugast um vik á þessu sviði vegna staðhátta og byggðaþróunar. Nefna má nokkur atriði til marks um hversu umsvif á framhaldsskólastigi hafa aukist síðastliðinn áratug.

Árið 1970, fyrir u.þ.b. 12 árum, þegar ný lög um menntaskóla voru sett, voru sex menntaskólar starfandi í landinu. Brautskráðir stúdentar skólaárið 1969–70 voru 556. Síðan hafa tveir menntaskólar bæst við. Meira munar þó um hina nýju skólagerð, fjölbrautaskólana, sem nú eru orðnir sjö, auk tveggja sjálfstæðra framhaldsskóla með fjölbrautasniði. Brautskráðir stúdentar s.l. skólaár, 1980–81, voru 1259. Fjölbrautarskólarnir eru þó síður en svo eingöngu ný námsleið fyrir þá sem stefna að stúdentsprófi, heldur er megineinkenni þeirra, svo sem safnið bendir til, að þar eiga nemendur margra kosta völ um nám til undirbúnings störfum eða framhaldsnámi af ýmsu tagi. Víða hafa fjölbrautaskólarnir m.a. tekið við hlutverki iðnskóla, sem áður störfuðu, þannig að sjálfstæðum iðnskólum hefur fækkað án þess að dregið hafi úr iðnnámi, nema síður sé.

Á haustönn 1981 voru samtals um 10 500 nemendur í menntaskólum, fjölbrautaskólum og framhaldsdeildum grunnskóla, en um 12 100 ef með eru taldir nemendur í svonefndum öldungadeildum sem starfa í tengslum við nokkra þessara skóla. Er raunar líklegt að tilkoma öldungadeildanna verði talin með markverðustu nýmælum í íslenskum skólamálum á liðnum áratug, enda hafa þær skipt sköpum um námstækifæri fyrir fjölmarga.

Þegar dvalist er við nýjungar á framhaldsskólastigi á áttunda áratugnum er sérstök ástæða till að nefna stofnun Fiskvinnsluskólans árið 1971. Hann starfar nú sem sérskóli að loknu grunnnámi í fjölbrautaskóla og er dæmi um þá samhæfingu náms á framhaldsskólastigi sem framhaldsskólafrv. miðar að. Ljóst virðist að fram undan hljóti að vera mikið verkefni að því er varðar eflingu náms, sem tengist sjávarútvegi og fiskiðnaði innan vébanda framhaldsskólans.

Dæmi um breytingar af öðrum toga á síðustu árum eru örlög húsmæðraskólanna. Ýmsar ástæður, bæði í skólakerfinu og þjóðfélaginu almennt, valda því, að starfsgrundvöllur þessara skóla hefur mjög brostið. Það er þó að sjálfsögðu ekki vegna þess, að minni þörf sé orðin á menntun í hvers konar hússtjórnarfræðum, heldur er hér m.a. dæmi þess, hversu nauðsynlegt er að stuttar námsbrautir á framhaldsskólastigi séu í eðlilegum tengslum við annað nám og endi ekki í blindgötu.

Þess var áður getið, að frv. til l. um framhaldsskóla hefur fjórum sinnum áður verið lagt fyrir Alþingi, hverju sinni nokkuð breytt frá síðustu gerð, en að stofni og markmiði hið sama. Í frv. því, sem hér liggur fyrir, er stofninn hinn sami, en nokkrar breytingar frá fyrri gerðum. Tvær eru veigamestar. Annars vegar er það sem ég hef áður minnst á: brottfelling fjármálaákvæða, eins og vikið var að hér á undan. Hins vegar hefur ákvæði 21. gr. um yfirstjórn og samráðsaðila verið breytt í þá stefnu að einfalda stjórnunarkerfið. Þannig er nú hið fjölmenna framhaldsskólaráð, sem mörgum þótti ólíklegt til virkra áhrifa, lagt fyrir róða, en í staðinn kveðið á um skyldu ráðuneytisins til að hafa sem víðtækust samráð við þá aðila, sem hagsmuna eiga að gæta, og stuðla á þann hátt að sem mestri einingu um skipulag framhaldsskólastigsins. Eins og tekið er fram í grg. er þó ekki síst hugsað til möguleika heimaaðila í héruðum og landshlutum til að samræma skólamál sín að eigin frumkvæði, eins og gerst hefur víða á undanförnum árum með beinum atbeina ráðuneytisins. Þetta vil ég mjög undirstrika, að þær breytingar, sem orðið hafa á undanförnum árum í þessum efnum, hafa verið unnar þannig að heimamenn hafa haft þar sem mest að segja og mest frumkvæði.

Heimilað er í greininni að rn. skipi sérstakar ráðgjafarnefndir. Kemur sú heimild í stað bindandi ákvæða um námssviðs- og námsbrautanefndir.

Ákvæði 23. gr., sem fjallar um skólanefndir, hefur verið breytt nokkuð, m.a. á þá lund, að ætíð skuli starfa skólanefndir við framhaldsskóla sem reknir eru sameiginlega af ríki og sveitarfélögum, og skulu þær kjörnar af hlutaðeigandi sveitarstjórnum. Þá er menntmrn. heimilað að skipa skólanefndir við skóla sem reknir eru af ríkinu einu, en misjafnt er hvað núgildandi lög ákveða í því efni.

Minnast má á þá breytingu í 2. gr., að þar er nú skýrt tekið fram í lagatextanum sjálfum, sem áður var aths. með frv., að þrátt fyrir samheitið framhaldsskólar geti einstakar skólastofnanir borið sérstakt nafn, tengt stað, hefð eða sérstöku hlutverki, enda verður að leggja á það áherslu, að þetta frv. er ekki til þess ætlað, eins og stundum var látið að liggja, a.m.k. áður fyrr, að leggja ætti niður gamalgróna skóla eða láta skóla endilega renna saman við aðra. Að sjálfsögðu miðar frv. að víðtækri samræmingu framhaldsskólakerfisins. En samruni og samræming eru sitt hvað, og ekki felst í þessu frv., að um það sé að ræða endilega að leggja niður skóla eða láta skóla renna saman án þess að full ástæða sé til eða eðli máls krefjist þess.

Lengst af hafa framhaldsskólar verið til baga einangraðir og dálítið afskorðaðir, ef svo má segja, og kerfið fullt af rangölum og blindgötum. Þess vegna er nauðsynlegt að samræma þetta skólastig og fá eðlilegan lagagrundvöll til að byggja á. Það er af þeim sökum sem þetta frv. er mikilvægt. Það veitir þann lagagrundvöll sem í mörgum tilfellum skortir nú, án þess að um sé að ræða svo ósveigjanlegt kerfi að ekki sé neinu hægt að hnika. Það er einmitt það sem ég vil leggja áherslu á, að þetta er hugsað sem rammalöggjöf um skólastigið þar sem hægt er að koma við ýmsum sveigjanleika.

Nám á framhaldsskólastigi á að geta fallið inn í samhæft kerfi, bæði að því er varðar skipulag og námsefni. Tilgangurinn er sá, að unnt verði að nýta sameiginlegt grunnnám eða námsþætti á mismunandi námsbrautum sem stefna að fjölbreytilegum markmiðum, með skipan námsefnis í sambærilega námsáfanga verði auðið að marka skýrar og greiðar leiðir milli námsbrauta og til framhaldsnáms. Meginstefnan er sú, að engin námsbraut verði blindgata. Bæði í því efni og að öðru leyti stefnir frv. að auknu jafnræði bóknáms og verklegs náms. Það skipulag, sem frv. gerir ráð fyrir, á að auðvelda að unnt sé að koma við markvissu námi á framhaldsskólastigi víða um land, jafnframt því að gætt sé nauðsynlegrar hagkvæmni í skólahaldi.

Sú samræming eða samhæfing, sem hér ræðir um, miðar ekki að fábreytni og einstefnu. Þvert á móti kemur skýrt fram að námsáfangar geta verið metnir jafngildir þótt námsefnið sé ekki nákvæmlega það sama, heldur sambærilegt. Fullkomin samræming er hvorki hugsanleg né æskileg. Á það skal einnig lögð áhersla, að frv. kveður engan veginn á um að allir framhaldsskólar skuli taka upp svokallað áfangakerfi í þeim skilningi að bekkjaskipan verði felld niður. Ég vil einnig leggja á það mikla áherslu, að alls ekki er stefnt að því að leggja niður það form, að sérstök bekkjaskipan sé í skólum. Hins vegar er gert ráð fyrir að námsefni sé skipt í skilgreinda áfanga, hvaða skipan sem annars er á kennslunni.

Þá skal og tekið fram til að girða fyrir hugsanlegan misskilning, að því fer að sjálfsögðu fjarri að frv. geri ráð fyrir að allir framhaldsskólar verði með fjölbrautasniði. Fjölbrautaskólar verða eftir sem áður ein af mörgum tegundum framhaldsskóla. Og sama gildir um ýmiss konar sérskóla. Aðalatriðið er að hver skóli geti með eðlilegum hætti gegnt sínu hlutverki í samvirku kerfi framhaldsskóla.

Frv. kveður á um að allir, sem lokið hafa námi í grunnskóla eða hlotið jafngilda undirstöðumenntun, eigi rétt á að hefja nám í framhaldsskóla. Hins vegar er heimilað að setja ákvæði um lágmarkskröfur í einstökum greinum til inngöngu í tiltekna námsáfanga, og vil ég minna á þetta atriði. Það er heimilað að setja ákvæði um lágmarkskröfur í einstökum greinum til inngöngu í tiltekna námsáfanga. En þeir, sem orðnir eru 19 ára, eiga þó að geta hafið nám í framhaldsskóla án skilyrða, nema að því er varðar hugsanlegar kröfur um undanfarandi starfsþjálfun.

Svo kann að virðast að hér séu dyr framhaldsskólans opnaðar gálauslega. En hafa verður þá í huga að framhaldsskólastigið mun í framtíðinni enn frekar en hingað til spanna flesta þá möguleika sem ungmennum standa til boða um nám skipulega þjálfun til undirbúnings störfum eða framhaldsnámi. Verður varla við það unað, að nokkrum sé að óreyndu bægt frá tækifæri til að nýta þá möguleika með einhverjum hætti ef geta leyfir.

Frv. gerir ráð fyrir að framhaldsskólum verði gert kleift að sinna og stuðla að fullorðinsfræðslu með ýmsu móti, enda ætti sú námsskipan, sem frv. kveður á um, að henta vel í því skyni.

Loks stefnir frv. að auknum áhrifum sveitarfélaga á skipan framhaldsskólamála, enda hafa þau áhrif á ýmsan hátt vaxið undanfarin ár. M.a. er gert ráð fyrir að fræðsluráð, sem kjörin eru samkvæmt grunnskólalögum, skuli einnig fjalla um málefni framhaldsskóla, hvert i sínu umdæmi, eftir því sem við getur átt.

Ef þetta frv. nær fram að ganga er þar með fengin lagaumgjörð og grundvöllur undir áframhaldandi starf að þróun framhaldsskólakerfisins. Það bíða mörg og viðamikil verkefni, m.a. í námsskrárgerð. Ekki síst fyrir þær sakir er von mín að það takist að leggja fullnaðarafgreiðslu á frv. á þessu þingi.

Í þessu frv. felst það sem sagt, að sett verði heildarlöggjöf um samræmdan framhaldsskóla og reglugerðir um einstakar námsbrautir og stofnanir eftir því sem nauðsynlegt kann að reynast í framkvæmd. Öllum, sem lokið hafa námi í grunnskóla, skal standa til boða 1–4 ára nám, hvort sem stefnt er að sérhæfingu til starfs, almennu námi eða undirbúningi til náms á háskólastigi. En eins og ég gat um áðan gefur nemandi, sem orðinn er 19 ára, hafið nám í framhaldsskóla án þess að fullnægja inntökuskilyrðum laganna. Leitast skal við að hafa góða menntunaraðstöðu fyrir alla, hvar sem þeir eru búsettir á landinu.

Framhaldsskólinn skal skipulagður sem ein heild, en greinist í nokkur meginsvið til hagræðingar sem hvert um sig skiptist í námsbrautir. Nám á hverri námsbraut miðar að almennri menntun og undirbúningi til framhaldsnáms eða sérhæfingu til starfs, eftir því hvernig námsáföngum er raðað saman. Námslok geta orðið í námi eftir 1, 2, 3 eða 4 ár, sem er lengsti tími sem framhaldsskóli starfar, eftir því að hvaða marki er stefnt. Þó að gert sé ráð fyrir skilgreindum námslokum eftir eitt ár eða fleiri, getur hver einstaklingur, sem hættir námi, haldið áfram síðar á sömu námsbraut eða annarri og fengið að fullu viðurkenndar þær einingar sem hann hafði áður aflað sér.

Gert er ráð fyrir því, eins og ég gat um áðan, að framhaldsskólarnir eigi hlut að fullorðinsfræðslu, sem vissulega er brýnt mál en alls ekki vandalaust að skipuleggja. Fullorðnir skulu eiga aðgang reglulega að námsáföngum skólanna, og auk þess er gert ráð fyrir að kennsluaðstaða í framhaldsskólum verði nýtt fyrir almenna fræðslustarfsemi eftir því sem kostur er.

Loks vil ég geta þess, að gefa skal út námsskrár sem marka meginstefnu í námi og þjálfun nemenda, hvort heldur námið fer fram í skóla eða á vinnustað. Við gerð námsskrár skal taka mið af nauðsynlegri þekkingu, þjálfun í starfi eða undirbúningi til áframhaldandi náms svo og mismunandi námshæfni nemenda. Leitast skal við að tryggja samræmingu náms í sömu námsgrein á mismunandi námsbrautum eftir því sem unnt er, en jafnframt nauðsynlega sérhæfingu eftir námsmarkmiðum.

Námsskrár hafa þegar verið gefnar út allvíða, t.d. samræmd námsskrá fyrir Norðurland sem tók gildi í upphafi síðasta skólaárs, þannig að segja má að allt Norðurland vinnur eftir samræmdri námsskrá. Allir skólar í Norðurlendingafjórðungi eru nátengdir í gegnum þessa námsskrá þannig að eðlilegar leiðir liggja þar á milli skóla. Þessi námsskrá var vissulega samin fyrir frumkvæði menntmrn., en eigi að síður voru það heimamenn á Norðurlandi sem unnu að þessari námsskrá sjálfir og gengu frá sínum málum. Það voru skólastjórar eða skólamenn í fjórðungnum og sveitastjórnarmenn sem unnu fyrst og fremst að þessu máli. Þannig er þegar byrjað að samræma skólakerfið eftir þeim heimildum sem til eru í lögum. Hins vegar finnst mönnum, að ýmislegt skorti á að nægar heimildir eða öruggar heimildir séu til fyrir þetta stig, eins og það er hugsað, og það er af þessum ástæðum sem þetta frv. er samið, hefur lengi verið á döfinni og menn gera sér vonir um að það geti orðið að lögum.

Ég held að það sé fyrir flestra hluta sakir ákaflega mikilvægt að þetta frv. um framhaldsskóla verði í öllum meginatriðum að lögum. Sú þróun skólamála, sem smám saman hefur verið að ryðja sér til rúms í landinu síðustu 10–12 ár og reyndar hlotið almenna viðurkenningu, krefst þess mjög ákveðið, að sett verði grundvallarlög sem hægt er með réttu að byggja þessa þróun á.

Herra forseti. Ég skal ekki hafa þessi inngangsorð fleiri, en ég vænti þess, að þegar umr. lýkur gangi málið til hv. menntmn. Ég vænti þess, að ég geti komist að samkomulagi við deildina um að þessari 1. umr. geti lokið í dag og málið gangi til nefndar. Það er að nokkru leyti af eigingjörnum hvötum sem ég bið um þetta, vegna þess að ég er að fara úr landinu á sunnudagsmorgun og verð nokkuð lengi í burtu. Mér þætti ákaflega vænt um ef deildin vildi verða við þeim tilmælum mínum að afgreiða þetta mál til nefndar áður en ég fer í það ferðalag.