16.11.1981
Neðri deild: 12. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 795 í B-deild Alþingistíðinda. (562)

23. mál, skipan opinberra framkvæmda

Flm. (Birgir Ísl. Gunnarsson):

Herra forseti. Ég og hv. 10. þm. Reykv. flytjum hér frv. til l. um breyt. á lögum nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda. Tilgangur frv. er að gera það ótvíræðara en nú er í lögum, að meginregla varðandi opinberar framkvæmdir verði sú, að útboð skuli fram fara á opnum verktakamarkaði. Árið 1970 voru fest í lög ákvæði um skipan opinberra framkvæmda. Í 13. gr. þeirra laga eru ákvæði um að verk skuli að jafnaði unnið samkv. tilboði á grundvelli útboðs. Þó er heimilt að víkja frá úfboði ef verk er þess eðlis eða aðstæður slíkar að öðru leyti, að útboð teljist ekki munu gefa góða raun, en þá þarf umsögn samstarfsnefndar um opinberar framkvæmdir. Þá segir enn fremur að verkinu skuli ráðstafað á grundvelli samningsverðs eða eftir reikningi ef tilboð séu óhæfilega há eða að öðru leyti ekki aðgengileg.

Þessi ákvæði kveða ótvírætt á um að meginreglan samkv. lögum átti að vera sú, að útboð færi fram. Þetta má enn fremur sjá með því að skoða grg. sem fylgdi frv. þegar það var lagt fram 1970. Þar segir m. a., með leyfi forseta:

„Frv. gerir ráð fyrir að sem flest verk á vegum hins opinbera verði unnin á útboðsgrundvelli og tryggt verði samræmt bókhald þannig að samanburður kostnaðar verkanna fáist.“

Og í aths. við 13. gr. segir: „Greinin hefur að geyma stefnuyfirlýsingu um það, að opinberar framkvæmdir skuli að jafnaði unnar eftir útboði, þótt gert sé ráð fyrir undantekningum eftir eðli verks eða af öðrum ástæðum.“

Þessi tilvitnuðu ákvæði benda ótvírætt til þess, að það var vilji löggjafans að aðalreglan yrði opinber útboð. Í reynd hefur framkvæmd hins vegar orðið á nokkuð annan veg. Í fsp. frá mér, sem hæstv. samgrh. svaraði í Sþ. í apríl 1980, var spurst fyrir um hvernig hagað hefði verið útboðum á vegum nokkurra ríkisstofnana árin 1978 og 1979. Svör hans gáfu til kynna að mikill minni hluti verka hefði verið boðinn út. Þannig voru heildarframkvæmdir Vegagerðar ríkisins til nýrra framkvæmda við vega- og brúargerð aðeins boðnar út að því marki, að það voru 11% af verkunum miðað við kostnað sem boðin voru út, og sambærilegar tölur fyrir 1979 eru 12%. Hjá Vita- og hafnamálastofnuninni var útboð í 14.7% tilvika árið 1978, en árið 1979 í 14.6%. Og hjá Flugmálastjórn unnu verktakar 13% af verkefnum við flugvallagerð árið 1978 og 24% árið 1979. Þessar tölur segja þó ekki alla söguna, vegna þess að hér eru meðtalin verk, sem verktakar unnu samkv. sérstökum samningum án þess að útboð færi fram, en það er mjög algengt, ekki síst hjá Vegagerð ríkisins. Ég hef nú borið fram fsp. í Sþ. til hæstv. samgrh. um, hvernig háttað hafi verið útboðum á árunum 1980 og 1981, og vænti þess, að svör við því fáist fljótlega, svo að sú hv. nefnd, sem fær þetta frv. til athugunar, fái þær upplýsingar áður en langt um líður. En af þessu má sjá að því fer fjarri að meginstefna laganna frá 1970 um útboð hafi verið framkvæmd. Og það hefur komið fram hjá hæstv. samgrh. að 3. mgr. 21. gr. laga um opinberar framkvæmdir hafi verið túlkuð þannig, að viðkomandi stofnunum hefur verið falin framkvæmd verkefna á sínum sérsviðum án skilyrða um útboð sem aðalreglu. En 3. mgr. 21. gr. laganna hljóðar nú svo:

„Heimilt er að fela einstökum ríkisstofnunum umsjón nánar skilgreindra flokka opinberra framkvæmda, enda hafi þessar stofnanir aðstöðu til að annast þetta verkefni.“

Samkv. þessu frv. er ráðgert að bæta við þessa grein einni setningu, svohljóðandi: „Engu að síður skal verk að jafnaði unnið samkv. tilboði á grundvelli útboðs, sbr. 13. gr. laganna.“ Sem sagt, gert er ráð fyrir samkv. þessu frv. að taka af öll tvímæli, að þótt opinberri stofnun sé falin umsjón ákveðinna framkvæmda eigi útboð engu að síður fram að fara.

Ég hef áður rakið með tölum og sé ekki ástæðu til að endurtaka það, hvað útboð eru miklu hagstæðari, og hægt er að sýna mörg dæmi hjá mörgum fyrirtækjum um það, hvað útboð reynast mun hagstæðari en ef fyrirtækin sjálf framkvæma verkin. Þetta þekki ég mjög vel t. d. hjá Reykjavíkurborg, sem í mjög mörg ár hefur haft það sem meginreglu að öll verk, þar sem hægt er að koma því við, eru boðin út á opinberum útboðsmarkaði. Er oft æðimikill munur á þeim tilboðum, sem berast, og þeim kostnaðaráætlunum, sem þeir er annast undirbúning verkanna hafa gert, og mikill munur á hæstu og lægstu boðum. Þetta þekki ég enn fremur frá Landsvirkjun en þar sit ég í stjórn. Þar er aðalreglan sú að verk, stór og smá, eru boðin út, og það er oft mikill munur á hæstu og lægstu boðum og mikill munur á lægsta boði og kostnaðaráætlunum sérfræðinganna. Ég skal aðeins nefna eitt dæmi vegna þess að það er mjög nýlegt. Það er dæmi sem Vegagerð ríkisins gæti mjög vel lært af, en hún hefur verið frekar treg til þess að fara útboðsleiðina.

Fyrir nokkrum vikum var boðinn út á vegum Landsvirkjunar stuttur vegarspotti, 3 km langur vegur frá Sprengisandsleið að brúarstæði á Tungnaá. Vegur þessi er gerður vegna Sultartangastíflu. Þetta er mjög dæmigerð vegaframkvæmd eins og Vegagerð ríkisins stendur í um allt land. Kostnaðaráætlun sérfræðinganna var upp á 555 263 kr., en lægsta boð var upp á 380 500 kr. Þetta boð er um 70% af kostnaðaráætlun þeirra sem önnuðust undirbúning verksins. Á þessu eina litla verki, sem er tiltölulega litið í sniðum, sparar Landsvirkjun sér um 170 þús. kr. og, eins og ég sagði, er hér um að ræða mjög áþekki verk og Vegagerð ríkisins stendur í að vinna um allt land á hverju ári.

Það er athyglisvert, að lægsta tilboðið kom frá fyrirtæki í Árnessýslu, fyrirtæki sem heimamenn hafa komið upp þar einmitt til að annast slík verk sem þessi. En það er mjög algeng mótbára, t. d. hjá Vegagerð ríkisins, að telja að útboð mundi hafa það í för með sér, að heimamenn mundu ekki njóta þessara verka í jafnríkum mæli og þeir gera nú, heldur yrðu það einhver stór verktakafyrirtæki úr Reykjavík sem gleyptu þennan markað. Ég held að reynslan sýni að það er alls ekki svo. Heimamenn, sem þekkja allar aðstæður, eru að sjálfsögðu miklu betur í stakk búnir til að gera tilboð í slík verk, eins og þetta dæmi sannar og reyndar mörg fleiri dæmi sem ég þekki frá Landsvirkjun um útboð einmitt á ýmsum smærri verkum sem heimamenn hafa boðið í og verið lægstir. Það er mjög algengt og reyndar nánast regla, að í slíkum verkum eru það fyrirtæki heimamanna sem reynast vera með lægstu boðin, en ekki fyrirtæki sem koma langt að, t. d. héðan frá Reykjavík.

Ég skal nefna annað dæmi um þetta verk. Munur á hæsta og lægsta tilboði var frá 380 500, eins og ég gat um áðan, upp í 777 500 frá þeim sem hæst bauð. Það var ágætis verktakafyrirtæki, sem unnið hefur mikið fyrir Landsvirkjun einnig, en var með svona hátt boð í þetta verk.

Ég held að þessi dæmi sýni hversu misjöfnum augum menn líta á slík verk og hvernig útboð geta skilað sér. Nánast er það aðalreglan að þau skili sér í hagstæðara verði fyrir þann sem verkið lætur vinna.

Ég sé ekki ástæðu til að færa frekari rök fyrir þessu frv. Ég legg til að að lokinni þessari umr. verði því vísað til 2. umr. og fjh.- og viðskn.