11.02.1985
Neðri deild: 40. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 2793 í B-deild Alþingistíðinda. (2263)

290. mál, ríkisendurskoðun

Forsrh. (Steingrímur Hermannsson):

Herra forseti. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstj., í kafla um endurskipulagningu stjórnkerfisins, er ákvæði þess efnis að efla beri eftirlit löggjafarvaldsins með framkvæmdavaldinu og er þar m.a. tilgreint að ríkisendurskoðun skuli breytt á þann veg að hún heyri undir Alþingi. Reyndar hafa komið fram hugmyndir um þetta fyrr á hinu háa Alþingi. Var lagt fram frv. 1978 um sama efni. í samræmi við þá stefnu er það meginefni þess frv. sem ég mæli nú fyrir að flytja endurskoðun með fésýslu ríkisins frá stjórnvöldum til Alþingis.

Stjórnarskrá ríkisins fær Alþingi vald til að ákveða fjárveitingar. Hún gerir jafnframt ráð fyrir endurskoðun á þess vegum því að í 43. gr. hennar er boðið að reikningum fyrir hvert fjárhagstímabil skuli safnað saman í einn reikning og leggja fyrir Alþingi til samþykktar. Með þessu ákvæði er ríkisstj. skyldug til að standa löggjafanum reikningsskil á framkvæmd fjárlaganna. Þessum reikningsskilum fylgir Alþingi eftir með því að kjósa sérstaka trúnaðarmenn til að endurskoða ríkisreikninginn. Hefur því verið svo frá hnútum gengið við setningu stjórnarskrárinnar að löggjafanum beri að annast endurskoðun ríkisreikninga.

Með lögunum nr. 61 frá árinu 1931 um ríkisbókhald og endurskoðun var komið á sérstakri endurskoðunardeild í fjmrn. Núverandi starfsemi ríkisendurskoðunar hvílir á heimildum laga um Stjórnarráð Íslands nr. 73 frá 1969. Þar er svo kveðið á að ríkisendurskoðun sé sérstök stjórnardeild og lúti fjmrh. Í þeim lögum er einnig fest nafnið „ríkisendurskoðandi“ á forstöðumanni ríkisendurskoðunarinnar. Í reglugerð nr. 96 frá 1969 er þannig kveðið á um hlutverk ríkisendurskoðunar:

1. Endurskoðun reikningsskila embætta, ríkisstofnana og sjóða í vörslu ríkisins.

2. Umsjón og eftirlit með endurskoðun á reikningsskilum ríkisstofnana en endurskoðendur þeirra eru skipaðir eða kosnir skv. sérstökum lögum.

3. Eftirlit með opinberum sjóðum skv. lögum nr. 20 frá 1964.

4. Eftirlit með rekstri ríkisstofnana lögum samkvæmt, sbr. II. kafla laga nr. 61 frá 1931 og 82. gr. laga nr. 52 frá 1966.

Með núverandi hætti er endurskoðun ríkisreikninga því tvenns konar: Annars vegar er hin umboðslega endurskoðun sem heyrir undir fjmrh. og hins vegar endurskoðun af hálfu Alþingis skv. 43. gr. stjórnarskrárinnar.

Eins og að líkum lætur hafa störf ríkisendurskoðunarinnar aukist með auknum umsvifum ríkisins á öllum sviðum. Hins vegar hefur eftirlit og endurskoðun löggjafans með framkvæmd fjárlaga ekki getað vaxið að sama skapi. Þeir þrír menn sem Alþingi kýs til þess að annast endurskoðun geta ekki komist yfir allt það verk samtímis öðrum störfum og Alþingi hefur ekki verið sköpuð aðstaða til að gegna eftirlits- og endurskoðunarhlutverki sínu á þessu sviði. Hefur raunar verið vakin athygli á þessum vanda á Alþingi og á það bent að mjög litlar umr. og skýringar fylgi ríkisreikningi á þinginu.

Í þingstjórnarlöndum er þjóðþingum fengið úrslitavald um fjárstjórn viðkomandi ríkja. Þessi fjárstjórnarréttur verður þó í eðli sínu ekki talinn löggjafarmálefni. Fjárlög eru t.d. í reynd áætlun um tekjur og gjöld ríkisins sem ætlað er að ná yfir tiltekið tímabil og eru háð samþykki Alþingis. Skyldan til þess að leggja fjárlagafrv. fyrir Alþingi er skv. 42. gr. stjórnarskrárinnar hjá ríkisstj., en endanleg gerð fjárlaga er í höndum Alþingis. Má því segja að þessi skipan tengi á þýðingarmikinn hátt saman starfsemi stjórnvalda og löggjafans.

Stjórnarskráin fær Alþingi fjárveitingavaldið í hendur. Er sú ráðstöfun einn þýðingarmesti hyrningarsteinn þingræðisskipulagsins því að telja verður að sá sem valdið hefur í þeim efnum ráði í reynd mestu um stjórn ríkisins almennt. Það er því rökrétt að á vegum löggjafans fari fram endurskoðun á því hvernig framkvæmdavaldið, sem annast framkvæmd fjárlaga, hafi nýtt fjárlagaheimildir Alþingis svo og hvort farið hafi verið út fyrir þær. Hinu opinbera hafa á undanförnum árum og áratugum verið falin æ fleiri verkefni og stærri hluti af þjóðartekjum fer til opinberra og sameiginlegra þarfa.

Öllum má vera ljóst að ekki er unnt að auka hina opinberu starfsemi og samneyslu óendanlega. Sumir hafa viljað ráðast gegn aukinni hlutdeild samneyslunnar í þjóðartekjum með því að leggja niður ýmiss konar þjónustu og starfsemi. Slíkt hefur þó lengst af reynst örðugt í framkvæmd. Ég held að ekki sé síður ástæða til að leggja á það áherslu að þeir fjármunir sem eytt er til sameiginlegra þarfa nýtist sem best í þágu þjóðarheildar og í samræmi við vilja fjárveitingavaldsins.

Menn eru sammála um að eftirlit með framkvæmd fjárlaga þurfi að auka af hálfu Alþingis. Það er skoðun ríkisstj. að ríkisendurskoðun eigi að vera tæki Alþingis í eftirlits- og aðhaldshlutverki þess. Alþingi ber að axla ábyrgðina af þessu eftirliti og aðhaldi í ríkisrekstrinum. Því ber að vísa veginn í stað þess, sem oft vill brenna við, að Alþingi gefi heimildir og samþykki fjárframlög án þess að fylgja því nægjanlega vel eftir hvort fjármunir nýtist á þann veg sem fyrirhugað var.

Þá verður að telja að endurskoðun ríkisfjármála geti því aðeins náð viðunandi árangri að stofnun sú sem annast hana sé óháð þeim sem endurskoðunin beinist að. Sjálfstæði ríkisendurskoðunar verður best tryggt með því að færa forræði hennar til löggjafans.

Með því að flytja ríkisendurskoðun undir vald Alþingis er að því stefnt að styrkja starfsaðstöðu Alþingis við gerð fjárlaga. Víða erlendis hafa fjárlaganefndir þinga sérstaka skrifstofu þar sem sérmenntaðir menn starfa allt árið að margháttuðum rannsóknum og athugunum er varða fjárlög. Er þá lögð áhersla á að þessir trúnaðarmenn löggjafarvaldsins hafi nána samvinnu við þá fulltrúa stjórnvalda sem starfa að undirbúningi og framkvæmd fjárlaga.

Skyldan til að leggja fjárlagafrv. fyrir Alþingi hvílir á framkvæmdavaldinu. Ber ríkisstj. og einkum fjmrh. ábyrgð á að fjárhagsáætlun fyrir ríkið sé gerð og lögð fyrir Alþingi í frv.-formi. Er sú skipan mála eðlileg þar sem handhafar framkvæmdavaldsins hafa betri tök en aðrir á að kynna sér fjárþörf ríkisstofnana og tekjur þeirra. Hins vegar ber nauðsyn til þess að Alþingi og nefndir þess fjalli um fjárlagafrv. og önnur fjárhagsleg málefni óháð stjórnvöldum. Til þess þarf Alþingi eigin sérfræðiaðstoð og er ríkisendurskoðun ætlað það hlutverk.

Ég mun nú gera grein fyrir einstökum greinum frv. eftir því sem ástæða er til, en vísa þó jafnframt til ítarlegra athugasemda við þær sem fylgja frv.

Eins og fram hefur komið tel ég nauðsynlegt að ríkisendurskoðun verði sem stofnun óháð ríkisstj. og öðrum stjórnvöldum, enda er í I. gr. lagt til að hún þiggi vald sitt og umboð beint frá Alþingi án milligöngu framkvæmdavaldsins. Þá er að því stefnt að löggjöfin láti endurskoða á eigin vegum hvernig framkvæmdavaldið hefur notað þá fjármuni sem Alþingi samþykkti heimildir fyrir.

Gert er ráð fyrir því að ríkisendurskoðun leggi fjvn. til sérhæfða starfskrafta sem geti unnið að margháttuðum umsögnum og upplýsingaöflun varðandi fjárlagagerðina. Nefndinni berst ætíð fjöldi erinda og brtt., sem taka þarf afstöðu til, bæði frá opinberum stofnunum og einstaklingum. Iðulega er líka talsverð vinna við að samræma fjárlagafrv. þeirri stefnu sem Alþingi vill marka um fjárveitingar hverju sinni. Vegna mikillar þekkingar sem ríkisendurskoðun hefur á þessu sviði er æskilegt að hún sé þar til aðstoðar og ráðgjafar. Enn fremur er ráðgert að aðrar þingnefndir fái notið aðstoðar ríkisendurskoðunar við störf er varða fjárhagsmálefni ríkisins.

Í 2. gr. frv. er ráðgert að stjórn ríkisendurskoðunar verði skipuð þeim þremur yfirskoðunarmönnum sem Sþ. kýs skv. 43. gr. stjórnarskrárinnar. Ljóst er að með vaxandi umsvifum ríkisins hefur það orðið þremur mönnum ofviða að skoða alla þá reikninga sem tilheyra ríkisrekstrinum. Er því eðlilegt að þeir fái notið þeirrar aðstoðar sem í frv. er ráðgert að ríkisendurskoðun veiti heim.

Í 3. gr. frv. er lagt til að ríkisendurskoðandi verði ráðinn til sex ára í senn. Er það gert með hliðsjón af tillögum sem fram hafa komið m.a. um Stjórnarráð Íslands, og tilhögun, sem víða hefur verið tekin upp í stofnunum ríkisins, að ráða tímabundið æðstu starfsmenn. Þá er sú krafa gerð til menntunar ríkisendurskoðanda að hann sé löggiltur endurskoðandi. Leiðir það af eðli málsins þótt það hafi ekki verið lögbundið til þessa.

Rétt þykir að forstöðumaður ríkisendurskoðunar, þ.e. ríkisendurskoðandi, ráði starfsfólk og meti hæfni þess og er gerð um það tillaga í 4. gr. Ljóst er að gera verður kröfur um starfsmenn með sérmenntun og sérþekkingu á ýmsum sviðum, bæði löggilta endurskoðendur og menn sérhæfða á svíði fjárlagagerðar og ríkisfjármála, vegna þeirrar þjónustu sem ríkisendurskoðun á að veita fjvn. og öðrum nefndum þingsins við undirbúning fjárlaga og annarra fjárhagsverkefna.

Í 5. gr. er lagt á vald ríkisendurskoðunar að ákveða hvernig starfseminni verði skipt í deildir eftir eðli og umfangi verkefna á hverjum tíma.

Gert er ráð fyrir því í 6. gr. að stjórn ríkisendurskoðunar kjósi sér sjálf formann sem boðar til funda og stjórnar þeim. Til þess að tryggja að stjórnin geti fylgst náið með starfsemi stofnunarinnar og rekstri ríkisstofnana er nauðsynlegt að fundir séu nokkuð tíðir og ríkisendurskoðandi gefi á stjórnarfundum skýrslur um gang mála og niðurstöður endurskoðunar hjá rn. og stofnunum ríkisins.

Það verður að teljast nauðsynlegt að ríkisendurskoðun geti falið óháðum löggiltum endurskoðendum endurskoðun tiltekinna stofnana eða verkefni eftir því sem aðstæður krefja á hverjum tíma. Slík heimild felst í 7. gr. frv. Varðandi kostnað þykir eðlilegt að hlutaðeigandi stofnun beri hann.

Rétt þykir að reikningar ríkisendurskoðunar verði endurskoðaðir af óháðum löggiltum endurskoðanda og ráð fyrir því gert í 8. gr. Sú skipan er þar lögð til að forsetar Alþingis kveði á um hver til þess verður valinn.

Í 9. gr. er gert ráð fyrir þeirri almennu reglu að öll meðferð ríkisfjár sæti endurskoðun og að ríkisendurskoðun endurskoði framkvæmd fjárlaga og ríkisreikning. Frávik hafa iðulega orðið mjög mikil milli fjárlaga annars vegar og ríkisreiknings hins vegar og Alþingi, sem eyðir miklum tíma á ári hverju í að ræða hvernig fjárlög skuli úr garði gerð, notar lítinn tíma til að ræða frávikin eða afla sér skýringa á þeim. Ég held að nauðsynlegt sé að huga betur að þessu eftirliti á vegum þingsins.

Þá er lagt til í 9. gr. að stofnunin endurskoði reikninga allra embætta, stofnana, sjóða og fyrirtækja sem ríkið á eitt sér. Í þessu felst t.d. að ríkisfyrirtæki og stofnanir, svo sem ríkisbankar, Áburðarverksmiðjan og Sementsverksmiðjan, falla undir verksvið ríkisendurskoðunar. Þá mun ríkisendurskoðun endurskoða reikninga Alþingis.

Í 10. gr. er ríkisendurskoðun veitt heimild til að kanna hvernig framlög og styrkir úr ríkissjóði hafa verið notuð. Er þá litið svo á að þeir sem sækja um styrki og framlög af almannafé sætti sig jafnframt við að það sé kannað hvort féð hafi verið notað til þess sem ráðgert var og komið að þeim notum sem að var stefnt.

Ríki og sveitarfélög standa sameiginlega að margs konar starfsemi. Jafnframt tekur ríkið þátt í atvinnurekstri í samstarfi við aðra aðila. Ríkisendurskoðun er í 10. gr. 2. málsgr. veitt heimild til að rannsaka reikningsskil stofnana og fyrirtækja þegar svo stendur á. Hins vegar ber að leggja á það áherslu að með þessu ákvæði er ekki ráðgert að veita ríkisendurskoðun rýmri rétt í þessu efni en svo að hún gæti hagsmuna ríkisins skv. þeim reglum sem um hlutaðeigandi rekstur gilda.

11. gr. þarf ekki skýringa við.

Í 12. gr. er lögð áhersla á það hlutverk ríkisendurskoðunar að fylgjast með því að gætt sé hagræðingar og hagkvæmni í ríkisrekstri. Tilgangurinn er sá að efla frumkvæði löggjafans til afskipta af framkvæmd fjárlaga og rekstri stofnana og fyrirtækja ríkisins.

Í 13. gr. er kveðið á um að ríkisendurskoðun skuli eiga aðgang að gögnum er máli skipta í starfi hennar. Rétt er að vekja á því athygli að þegar um er að ræða stofnanir og félög sem ríkissjóður tekur þátt í með öðrum, t.d. hlutafélög, takmarkast heimildir ríkisendurskoðunar til að kalla eftir gögnum af reglum viðkomandi stofnunar eða félags. Þannig hefur t.d. ríkið sem hluthafi í hlutafélagi aðeins sama rétt og aðrir hluthafar til þess að krefjast gagna eins og sá réttur er ákveðinn í samþykktum félagsins eða hlutafélagalögum. Frv. er auðvitað ekki ætlað að skapa ríkinu aukinn rétt að þessu leyti.

Í 14. gr. er kveðið á um að árlega skuli samin heildarskýrsla um störf ríkisendurskoðunar á liðnu almanaksári og hún lögð fyrir Alþingi. Slík skýrslugerð kæmi einnig til greina oftar ef um er að ræða mikilsverð mál eða sérstakar upplýsingar. Þetta er gert til að tryggja þinginu ítarlegar upplýsingar og umræður sem nauðsynlegar eru til eftirlits og aðhalds í ríkisfjármálum.

Herra forseti. Með þessu frv. er stigið mjög mikilvægt skref til þess að auka aðhald það sem Alþingi getur fjárveitingavaldinu veitt. Í þessu frv. eru ýmis ákvæði sem eiga að tryggja betur en gert hefur verið til þessa að löggjafarvaldið hafi eftirlit með ráðstöfun þess fjármagns sem það samþykkir að veita til hinna fjölmörgu verkefna og sömuleiðis, sem ekki hefur heldur verið í verkahring ríkisendurskoðunar, að fylgjast með þeim ýmsu ríkisstofnunum sem starfa meira eða minna sjálfstætt. Það er von mín að með þessu skapist meiri festa en verið hefur í ráðstöfun opinbers fjár.

Að þessari umr. lokinni legg ég til að frv. verði vísað til hv. fjh.- og viðskn. og 2. umr.