15.04.1985
Efri deild: 56. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 4157 í B-deild Alþingistíðinda. (3479)

416. mál, þingsköp Alþingis

Flm. (Þorv. Garðar Kristjánsson):

Hæstv. forseti. Reglur um starfshætti og vinnubrögð Alþingis er nauðsyn að setja. Eftir reglum þessum fer ekki lítið hvernig Alþingi ferst í störfum sínum og hversu það gegnir hinu mikilvæga hlutverki sínu. Þess vegna varðar miklu að þingsköp Alþingis svari sem best þeim þörfum sem þau þurfa að gegna.

Með tilskipuninni um endurreisn Alþingis voru því sett þingsköp. Hin konunglega tilskipun frá 8. mars 1843 „um stiftun sérlegrar ráðgefandi samkomu fyrir Ísland er á að nefnast Alþingi“, eins og það var orðað, fól í sér reglur um starfshætti eða þingsköp. Þessum þingsköpum var fylgt meðan Alþingi var ráðgefandi þing eða til 1874.

Í kjölfar stjórnarskrárinnar 1874, þegar Alþingi hafði fengið löggjafarvaldið í hendur, fylgdu svo reglur um starfshætti þess, ný þingsköp. Skv. 41. gr. stjórnarskrárinnar, um hin sérlegu málefni Íslands, 5. janúar 1874 skyldu þingsköpin handa hinu sameinaða Alþingi og báðum deildum þess sett með lögum. Á Alþingi 1876 lagði landshöfðingi fram frv. til laga um þingsköp handa Alþingi Íslendinga. Frv. var í öllum verulegum atriðum sniðið eftir þingsköpum þjóðþingsins á ríkisþinginu danska með þeim einum breytingum sem leiddi af sérstöðu Íslendinga. Þetta frv. varð að lögum sama ár og með þeim hætti hafði Alþingi sett sér sín þingsköp.

Þessi lög frá 1876 eru meginstofninn í þingsköpum Alþingis í dag. Breytingar hafa verið gerðar í tímans rás á þingsköpum. En þær breytingar hafa að jafnaði ekki verið stórvægilegar eða stefnumarkandi um starfshætti þingfunda eða umræðuna sjálfa. Að sjálfsögðu hefur þingið aðlagað sig breytingum, svo sem á ákvæðum stjórnarskrár, um skipun efri deildar, nýrri tækni, svo sem hljóðvarpi og sjónvarpi, fjölgun þingmanna og öðru þvílíku sem til hefur fallið.

Þó að sett hafi verið lög allnokkrum sinnum um breytingar á einstökum atriðum þingskapa hefur heildarendurskoðun þeirra ekki átt sér stað nema þrisvar sinnum frá 1876, þ. e. 1905, 1915 og 1936. Það er því nú tæp hálf öld síðan gagngerð endurskoðun hefur farið fram á þingsköpum Alþingis. Á þessu tímabili hafa orðið meiri umbreytingar en áður hefur þekkst. Það er því ekki að ófyrirsynju að hugað er nú að þingsköpum Alþingis.

En í þessu efni ber að hafa í huga að Alþingi byggir á traustum grunni og langri reynslu sem vísar veginn þegar aðlaga þarf vinnubrögð nýjum aðstæðum og viðhorfum. Ekki gerist þörf að gerbreyta eða umbylta þingsköpum Alþingis. Það má heldur ekki, þó í góðum tilgangi sé, seilast um of til erlendra fyrirmynda um starfshætti Alþingis. Það ber jafnan að hafa hugfast að Alþingi hefur á ýmsan hátt sérstöðu þegar borið er saman við flestar erlendar löggjafarsamkomur.

Það eru mörg vandamál í löggjafarþingum sem stafa af margföldu fjölmenni á við það sem við höfum á Alþingi. Þess vegna skulum við varast vinnubrögð sem eru ill nauðsyn til að mæta vanda hinna fjölmennu löggjafarþinga en hjá okkur kunna að geta hindrað að Alþingi njóti þess ómetanlega hagræðis sem fylgir fámennri löggjafarsamkomu. Það varðar mestu að í þeirri stöðugu viðleitni, sem halda verður uppi til að aðlaga starfshætti Alþingis kröfum tímans hverju sinni, verði tekið mið af þeirri sérstöðu og löngu reynslu sem elsta löggjafarþing heims hefur yfir að ráða.

Við alþm. stöndum nú frammi fyrir ýmsum vanda er varðar starfshætti og vinnubrögð Alþingis. Þessi vandi er til kominn vegna gerbreytinga á verkefnum þingsins. Tökum t. d. þingsályktanirnar sem þingið þarf að fást við. Á þessu þingi sem nú stendur yfir eru komnar fram 124 þáltill., eða fleiri en á öllu síðasta þingi og þó voru þær þá fleiri en nokkru sinni áður, eða 110. Fyrir 20 árum voru þáltill. ekki nema 47 á því þingi. Gildandi reglur um meðferð þessara þingmála eru í dag efnislega óbreyttar frá árinu 1905, en á þingi það ár voru lagðar fram 15 þáltill.

Svipaða sögu er að segja frá fyrirspurnum á Alþingi. Á þessu þingi sem nú stendur yfir hafa verið lagðar fram 166 fyrirspurnir, eða fleiri en á öllu síðasta þingi þegar þær voru 148 að tölu. Fyrir 20 árum voru fyrirspurnirnar ekki nema 22 á því þingi. Gildandi reglur um fyrirspurnir eru efnislega frá 1947 en þá voru fsp. í þinginu 27 að tölu. Að vísu var ákvæðum þingskapa um fyrirspurnir breytt 1972 þannig að takmarkaður var umræðutími, svo sem gildir nú í dag, en á þingi þá voru lagðar fram 63 fyrirspurnir.

Þingsályktanir og fyrirspurnir gegna mikilvægu hlutverki í störfum Alþingis, en hinar ótakmörkuðu umræður um þingsályktunartillögur og lítt takmörkuðu umræður um fyrirspurnir taka nú allt of mikinn tíma af störfum þingsins. Slíkt kreppir að svigrúmi fyrir sjálft löggjafarstarfið. Slíkt breytir svipmóti löggjafarsamkundu í yfirbragð málskrafssamkundu. Slíkt fælir jafnvel þingmenn frá góðri fundarsetu því að þeim er ekki ætlandi að sitja undir því sem þeim þykir fánýti nema þeir eigi sjálfir hlut að máli.

Þá eru umræður utan dagskrár eitt vandamálið sem við er að fást. Í þingsköpum eru nú engin ákvæði um það efni. Hins vegar hafa í síðari tíð tíðkast umræður utan dagskrár í það ríkum mæli að nauðsynlegt er að setja slíkum umræðum takmörk.

Svo sjálfsagðar sem umræður utan dagskrár geta verið orkar oft tvímælis hve nauðsynlegar þær eru. Hins vegar verður því ekki neitað að þm. fýsi ósjaldan að hreyfa áhugamálum sínum vafningalaust. Slíkt sýnir lifandi áhuga þm. fyrir mikilsverðum málum og er því af hinu góða en ekki til að amast við. Nýjum viðhorfum varðandi umræður utan dagskrár verður að mæta með þingskapaákvæðum.

Enn kalla gerbreyttar aðstæður frá síðustu heildarendurskoðun þingskapa fyrir tæpri hálfri öld á veigamiklar breytingar í stjórnun Alþingis og vinnubrögðum þess almennt. Af öllum þessum ástæðum þurfa nú að verða gerðar breytingar á þingsköpum. Staða Alþingis og virðing liggur við.

Á undanförnum árum hafa komið fram á Alþingi ýmsar hugmyndir um breytingar á þingsköpum. Þar er um að ræða tillögur til þál. og frv. um þessi efni. Þessi þingmál hafa yfirleitt ekki hlotið afgreiðslu og engar umtalsverðar breytingar hafa verið gerðar á þingsköpum.

Á síðasta þingi varð það að samkomulagi milli forseta Alþingis og formanna þingflokkanna að leggja til að níu manna nefnd alþm. yrði falið að endurskoða gildandi lög um þingsköp. Þá var gert ráð fyrir að forsetar þingsins skipuðu þessa nefnd ásamt einum manni frá hverjum þingflokki. Var flutt till. til þál. um þetta efni sem Alþingi samþykkti 15. des. 1983.

Skv. þál. þessari kaus Alþingi sex alþm. í nefnd þessa auk forsetanna þriggja. Nefndina skipuðu þessir menn: Þorv. Garðar Kristjánsson, forseti Sþ., Salome Þorkelsdóttir, forseti Ed., Ingvar Gíslason, forseti Nd., Helgi Seljan frá Alþb., Eiður Guðnason frá Alþfl., Stefán Benediktsson frá Bandalagi jafnaðarmanna, Ólafur Jóhannesson frá Framsfl., Kristín Halldórsdóttir frá Samtökum um kvennalista og Friðjón Þórðarson frá Sjálfstfl.

Nefndin skipti með sér verkum þannig: Formaður Þorv. Garðar Kristjánsson, varaformaður Ingvar Gíslason og ritari Helgi Seljan.

Eftir andlát Ólafs Jóhannessonar tók Páll Pétursson sæti Framsfl. í nefndinni. Með nefndinni hefur unnið Friðrik Ólafsson skrifstofustjóri Alþingis.

Nefndin hefur unnið mikið starf sem hefur verið fólgið í heildarendurskoðun þingskapanna. Hefur nefndin haldið marga fundi þar sem viðfangsefnið hefur verið þrautrætt. Sérstök áhersla hefur verið lögð á athugun og meðferð þeirra atriða sem hafa grundvallarþýðingu fyrir stjórnun þingsins og skipulag og markviss vinnubrögð í störfum þess. En ekkert hefur nefndin talið sér óviðkomandi í þessum efnum og hefur endurskoðun beinst að öllum greinum þingskapa. Í störfum sínum hefur nefndin haft hliðsjón af margs konar gögnum varðandi málið og þar með talið þingsköpum erlendra þjóðþinga.

Árangurinn af starfi nefndarinnar kemur fram í frv. því sem við nú ræðum. Allir nm. standa að frv. þessu, jafnt þeir sem sæti eiga í Nd. sem flm. í Ed.

Frv. felur í sér gagngerðar breytingar í veigamiklum atriðum frá gildandi þingsköpum. Þessar breytingar eru margs konar að efni og formi. Þar er fyrst og fremst um að ræða algjör nýmæli í þingsköpum. Sumar breytingar eru fólgnar í því að tekin eru inn í þingsköp ákvæði í samræmi við framkvæmd og venju sem fylgt hefur verið þó ekki hafi verið lögbundið. Ýmis ákvæði þingskapa hafa verið umorðuð til að gera þau skýrari og fyllri án þess að um efnisbreytingar sé að ræða. Þá hafa verið felld niður ákvæði þingskapa sem ekki þjóna lengur neinum tilgangi vegna breyttra aðstæðna og eru því orðin úrelt eða hafa aldrei haft sjálfstæða þýðingu. Meginnýmæli frv. eru:

1. Stjórn þingsins er efld með skipulegum og markvissum vinnubrögðum. Að þessu lúta ákvæði um hlutverk forseta þingsins sem er að finna í 2. mgr. 11. gr. og ákvæði um verkefni fastanefnda þingsins sem er að finna í 6. mgr. 15. gr., svo og ákvæði 2. mgr. 18. gr. og 6. mgr. 28. gr. sem stuðla að því að þingmálum sé útbýtt tímanlega svo að meðferð mála verði dreift sem jafnast á þingtímanum.

2. Fjölgað er fastanefndum í Sþ. með því að gera þar ráð fyrir félagsmálanefnd svo sem segir í 1. og 2. mgr. 15. gr.

3. Settar eru reglur um hnitmiðaðri meðferð þáltill. en verið hefur. Stuðlað er að því að till. til þál. verði aðeins bornar fram í Sþ. Tvær umræður þarf um allar þáltill. til þess að þær nái samþykki til fullnaðar. Tímalengd fyrri umræðu er takmörkuð nema um sé að ræða tillögur um tiltekin, mikilvæg mál. Reglur þessar miða að því að meira ráðrúm gefist til eiginlegra löggjafarstarfa í þingdeildum. Þessar reglur er að finna í 28. gr. frv.

4. Breytt er reglum um fyrirspurnir þannig að umræðan er bundin einungis við fyrirspyrjanda og viðkomandi ráðh. og ræðutími styttur en gert ráð fyrir að aðrir þm. geti gert stuttar athugasemdir. Með þessu er komið í veg fyrir að almenn umræða drepi á dreif sjálfri fsp. og tilgangi fyrirspyrjanda með henni. Jafnframt gefur þetta meira svigrúm til löggjafarstarfa þingsins með því að umfang fsp. í þingstörfum minnkar. Ákvæði um þetta efni er að finna í 5. mgr. 31. gr. frv.

5. Sett eru ákvæði um umræður utan dagskrár, en um það efni hefur ekkert verið að finna í þingsköpum. Ákvæði þessi eru tvenns konar eftir því hve mikilsverð mál er um að ræða. Annars vegar er opnuð leið fyrir því að fleiri mál megi verða tekin fyrir utan dagskrár en tíðkast hefur jafnframt því að umræður séu mjög takmarkaðar. Hins vegar er ætlunin að þrengja möguleika til umræðu utan dagskrár án tímatakmarkana þannig að slíkar umræður verða nánast í undantekningartilvikum um hin mikilvægustu mál. 32. gr. frv. fjallar um þetta efni.

Þær breytingar í frv., sem eru fólgnar í lögfestingu á venjum sem fylgt hefur verið í framkvæmd, eru af ýmsum toga spunnar, t. d.: Varamaður sem gerist aðalmaður tekur sæti í þeirri þingdeild sem sá sat í sem hvarf af þingi. Um þetta fjallar 9. gr. frv. Fjvn. er heimilað að skipa undirnefnd til að starfa að sérstökum verkefnum milli þinga skv. 3. mgr. 15. gr. frv. Munnleg skýrsla ráðh. til Alþingis er heimiluð ef ekki verður komið við að prenta skýrslu eða ekki þykir ástæða til skv. 3. mgr. 29. gr. frv. Kveðið er á um málsmeðferð ef þm. forfallast svo að nauðsyn krefji að varamaður taki sæti hans á meðan skv. 2. mgr. 34. gr. frv. Fram er tekið að hvort heldur Sþ. eða þingdeild megi vísa máli til ríkisstj. eða einstakra ráðh. skv. 42. gr. frv. Ef fram kemur ósk um nafnakall er ákveðið að við henni skuli orðið. Um það segir í 2. mgr. 47. gr. frv.

Þau ákvæði frv., sem fela í sér umorðun eða formbreytingu á gildandi þingsköpum án efnisbreytinga, er að finna á víð og dreif. Þar er að nefna t. d.: Hlutverk forseta við framkvæmdastjórn Alþingis og skipan og verkefni skrifstofustjóra Alþingis. Um þetta fjalla 3. og 4. mgr. 11. gr. frv. Þá er kaflinn um útvarpsumræður að miklu leyti umorðaður.

Ákvæði gildandi þingskapa, sem felld eru niður í frv. þessu, varða ýmis efni, t. d.: Vinnunefndir eru lagðar niður skv. 6. og 7. mgr. 15. gr. frv. Óhlutbundin kosning í nefndir er afnumin skv. 16. gr. frv., sbr. 49. gr. Felld er niður 29. gr. gildandi þingskapa um ávarp þingdeilda eða Sþ. til forseta lýðveldisins, en að sjálfsögðu standa ákvæði 38. gr. stjórnarskrárinnar um þetta efni óhögguð. Felld eru niður ákvæði sem lúta að því að taka mál út af dagskrá og fá mál tekin á dagskrá. Um þetta fjallar 44. gr. frv.

Hæstv. forseti. Ég hef nú rætt um frv. í heild sinni en geymi mér til 2. umr. að ræða einstakar greinar þess svo sem þingsköp gera ráð fyrir að gera skuli.

Ég legg til að frv. verði vísað til 2. umr. að lokinni þessari umr. Ekki er lagt til að frv. verði vísað til fastanefndar þar sem frv. er unnið af þingskapanefnd sem skipuð er alþm. einum og Alþingi hefur sérstaklega kjörið til þessa verks. Hins vegar er gert ráð fyrir að þessi þingskapanefnd, sem stendur að frv., starfi meðan frv. er til meðferðar í þinginu þannig að nefndin taki til athugunar þær brtt. sem fram kunna að koma og tjái sig um þær. Þess er og að minnast að þetta frv. var sent öllum hv. alþm. í febrúar s. l. til athugunar.