28.10.1985
Neðri deild: 10. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 237 í B-deild Alþingistíðinda. (192)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Félmrh. (Alexander Stefánsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til sveitarstjórnarlaga á þskj. 54.

Einn af mikilvægustu hlekkjunum í stjórnsýslunni í landinu eru sveitarstjórnirnar. Ég er þeirrar skoðunar að þær eigi að ráða sjálfar sem mest sínum eigin málefnum og vera þannig sjálfstæðar gagnvart ríkisvaldinu. Ríkisvaldið á að stuðla með ýmsum hætti að samvinnu þeirra á milli til að leysa þau verkefni sem eru ofviða hverri um sig.

Löggjafarvaldið á að skapa sveitarfélögunum grundvöll og setja þeim starfsramma. Þegar talað er um grundvöll er átt við að þau hafi sjálfstæða tekjustofna sem séu óháðir ríkisvaldinu. Ríkisvaldið á hins vegar að koma til sögunnar þegar um er að ræða verkefni sem sveitarfélögin geta ekki leyst.

Í stefnuyfirlýsingu núverandi ríkisstj. er kveðið skýrt á um að draga beri úr umsvifum ríkisins og flytja verkefni frá ríkinu til sveitarfélaga og/eða annarra aðila í þjóðfélaginu. Meginatriði þessara áforma eru þessi:

1. Fá fram skýr skil milli verkefna ríkis og sveitarfélaga þannig að saman fari rekstrar- og fjárhagsábyrgð um hvert verkefni.

2. Komið verði í veg fyrir að ríki og sveitarfélög fáist við sömu verkefni hvort á sínum vettvangi á sama tíma.

3. Jafnhliða tilfærslu verkefna verði fluttir tekjustofnar frá ríki til sveitarfélaganna þannig að þau geti í raun annast verkefnin.

Í þessari stefnuyfirlýsingu núverandi ríkisstj. felst viðurkenning á þeirri staðreynd að sveitarstjórnir eru stjórnvöld sem standa næst borgurunum, enda hafa sveitarstjórnir og samtök þeirra haldið því fram að sveitarstjórnir ættu að hafa meira vald í eigin málum á eigin ábyrgð svo sem varðandi ákvörðun og nýtingu eigin tekjustofna og gjaldskráa þjónustufyrirtækja sinna, en ríkisvaldið eigi ekki að skipta sér um of af innri málum þeirra. Þetta er vissulega þýðingarmikið fyrir sjálfstæði og sjálfræði sveitarfélaga.

Umræða af þessu tagi endurspeglar þá staðreynd að núverandi lög um sveitarstjórnir eru ekki lengur í takt við breytt viðhorf og taka ekki nægjanlegt tillit til þeirra stórstígu breytinga sem hafa orðið í þjóðfélagi okkar frá því að núgildandi sveitarstjórnarlög voru sett.

Grundvöllurinn að núgildandi sveitarstjórnarskipan var lagður með sveitarstjórnartilskipun frá 1872. Tilskipunin tók ekki til kaupstaða, en byggði á hinum fornu hreppum sem grunneiningu. Jafnframt var byggðinni skipt í sýslufélög og voru u.þ.b. tíu hreppar í hverri sýslu. Til sýslunefndar var kosinn einn fulltrúi úr hverjum hreppi í almennum kosningum. Sýslumaður, sem var hinn almenni fulltrúi framkvæmdavaldsins og héraðsdómari í sýslunni, var oddviti sýslunefndar. Sýslunefndunum var ætlað að gegna aðalhlutverki í sveitarstjórnarmálum og hafa umsjón með störfum hreppsnefnda. Jafnframt var komið á fót amtsráðum, en þau voru lögð niður við stofnun Stjórnarráðs Íslands árið 1904.

Þótt núgildandi sveitarstjórnarlög nr. 58/1961 hafi gilt frá 1. janúar 1962 hefur skipulag sveitarstjórnartilskipunarinnar haldist í meginatriðum til þessa dags. Í reynd hefur þó mjög dregið úr hlutverki sýslunefnda.

Með tilliti til framangreinds er ljóst að það var orðið löngu tímabært að endurskoða sveitarstjórnarlöggjöfina í heild.

Það frv. sem hér er fylgt úr hlaði byggist á tillögum sem voru samdar af endurskoðunarnefnd sem skipuð var þann 13. júní 1981. Í nefndinni voru Alexander Stefánsson, Jón G. Tómasson, Magnús H. Magnússon, Sigurjón Pétursson, Sturla Böðvarsson og Steingrímur Gautur Kristjánsson sem var skipaður formaður nefndarinnar. Haustið 1982 tók Björn Friðfinnsson sæti Jóns G. Tómassonar í nefndinni við formannsskipti í Sambandi íslenskra sveitarfélaga og vorið 1983 tók Jóhann Einvarðsson sæti í nefndinni í stað Alexanders Stefánssonar er hann varð félmrh.

Meðal þeirra meginsjónarmiða sem endurskoðunarnefndin hafði að leiðarljósi við samningu frv. má nefna:

Að sjálfstjórn sveitarfélaga beri að auka.

Að réttarstaða allra sveitarfélaga verði sem líkust.

Að stuðla beri að vald- og verkefnadreifingu.

Að valfrelsi sveitarfélaga um stjórnarform og verkefnaval beri að auka.

Að saman fari sem mest ákvörðun, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð þegar sveitarfélögum eru fengin verkefni.

Að stuðla beri að eflingu og stækkun sveitarfélaga til að þau verði færari um að valda verkefnum sínum og taka við auknum verkefnum.

Að stuðla beri að lýðræðislegum stjórnarháttum í meðferð sveitarstjórnarmála.

Nefndin starfaði mjög vel að málunum, hélt fjölmarga fundi og viðaði að sér miklum fróðleik um sveitarstjórnarlöggjöf í nágrannalöndum okkar og um ályktanir og afstöðu hinna ýmsu aðila hérlendis sem fjallað hafa um endurskoðun núgildandi sveitarstjórnarlaga. Nefndin lauk störfum þann 20. júní 1984 og skilaði þá tillögum til nýrra sveitarstjórnarlaga í frumvarpsformi til félmrh.

Tillögur endurskoðunarnefndarinnar voru teknar til athugunar í félmrn. og að henni lokinni ákvað ráðherra að senda tillögur hennar til allra kjörinna aðalfulltrúa í sveitarstjórnum landsins, til landshlutasamtaka sveitarfélaga og sýslumanna með ósk um umsagnir og ábendingar um breytingar á tillögunum er bærust fyrir 1. okt. 1984. Alls bárust umsagnir frá sex landshlutasamtökum, ellefu sýslumönnum og sýslunefndum og 51 sveitarfélagi, þ.e. 46 dreifbýlishreppum og fimm kaupstöðum og þéttbýlishreppum. Auk þessa mætti félmrh. á fjölmörgum fundum þar sem tillögurnar voru til umfjöllunar, m.a. á fjórðungsþingum. Af þessu er ljóst að tillögurnar hafa fengið mjög mikla umræðu í þjóðfélaginu. Öllum hv. alþm. voru einnig sendar tillögur nefndarinnar á sínum tíma.

Aðfinnslur og mótmæli gegn tillögum endurskoðunarnefndarinnar lúta flest að því að lögþvinguð sameining sveitarfélaga komi ekki til greina og að þau umdæmi sem um var fjallað í IX. kafla tillagnanna séu í mörgum tilvikum of stór og útiloki áhrif smærri sveitarfélaga.

Frv. það sem hér liggur fyrir er í meginatriðum samhljóða tillögum endurskoðunarnefndarinnar, þ.e. fyrstu átta kaflar frv. Nokkrar breytingar hafa verið gerðar á IX. og X. kafla, en IX. kafla í tillögum nefndarinnar, um héraðsþing, hefur verið gjörbreytt.

Það frv. til nýrra sveitarstjórnarlaga sem hér er fylgt úr hlaði er í 13 köflum og er alls 129 greinar.

Herra forseti. Ég sé ekki ástæðu til að fjalla hér um það í löngu máli, en vísa til framsöguræðu þeirrar er ég flutti á síðasta vetri þegar frv. var fyrst lagt fram hér í hv. Nd.

Í 1. kafla frv. er að finna almenn ákvæði. Í honum er m.a. fjallað um stærð sveitarfélaga, en ákvæði um það efni í tillögum endurskoðunarnefndarinnar hafa kallað á gagnrýni. Í tillögum hennar var gert ráð fyrir að lágmarksíbúatala sveitarfélags verði 100 íbúar. Í því frv. sem hér er lagt fram er gert ráð fyrir að þessi tala verði 50.

II. kafli frv. ber yfirskriftina Sveitarstjórnir. Hann samsvarar a-lið II. kafla núgildandi laga. Veigamesta breytingin í þessum kafla frv. er að lagt er til að ákvæðin um sveitarstjórnir séu samræmd og að réttarstaða þeirra sé gerð hin sama.

III. kafli frv. fjallar um kosningu sveitarstjórna, en um það atriði er fjallað í lögum nr. 5/1962, um sveitarstjórnarkosningar, og í 15. og 20. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga.

Helstu breytingar og nýmæli, sem frv. gerir ráð fyrir í þessum kafla, eru sem hér segir:

Kjördagur verði sá sami í öllum sveitarfélögum landsins, annar laugardagur í júní. Nýkjörin sveitarstjórn tekur við störfum fyrsta dag næsta mánaðar eftir kjördag. Kosningaraldur lækkar í 18 ár. Sérstök kjörnefnd fer með úrskurðarvald um gildi kosninga í stað sveitarstjórnar. Sérstakar reglur eru um meðferð sveitarstjórnarmála meðan úrslit kosninga eru í óvissu. Heimild sveitarstjórnar, sem situr á óvissutímabili, til að inna af hendi greiðslur og gangast undir skuldbindingar er takmörkuð.

IV. kafli fjallar um skyldur og réttindi sveitarstjórnarmanna og kemur í stað 23. og 24. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga. Núgildandi ákvæði þykja fátækleg og því ber nauðsyn til að setja ítarlegri ákvæði um þetta atriði í sveitarstjórnarlög.

Í V. kafla er fjallað um það efni sem nú er í 21., 22., 25.-30. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 58/1961. Meðal nýmæla má nefna að gert er ráð fyrir að sveitarstjórnarfundir séu almennt haldnir fyrir opnum dyrum, hvort sem um hreppsnefnd eða bæjarstjórn er að ræða. Þá er gert ráð fyrir að sú regla gildi sem aðalregla um allar kosningar að meiri hluti sveitarstjórnarfulltrúa skuli standa að kjöri.

VI. kafli frv. fjallar um nefndir, ráð og stjórnir. Ákvæði þessa kafla eru mun ítarlegri en greinar núgildandi sveitarstjórnarlaga um sama efni.

Í VII. kafla frv. er að finna ákvæði um framkvæmdastjórn og starfslið sveitarfélaga. Meðal nýmæla í þessum kafla má benda á 72. gr. Í henni er kveðið á um að sveitarstjórn ráði starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess og veiti þeim lausn frá starfi.

Í VIII. kafla frv., um fjármál sveitarfélaga, er að finna fjölmörg nýmæli. Nægir í því sambandi að benda á 76. gr. frv. sem á sér hliðstæðu í löggjöf annarra Norðurlanda. Greinin fjallar um fjárhagsáætlun sveitarfélags og er tilgangurinn með henni að sveitarstjórnir horfi til framtíðarinnar og skipuleggi rekstur, framkvæmdir og fjármál sveitarfélags með ákveðið markmið í huga.

Í IX. kafla frv., um lögbundið samstarf sveitarfélaga, er gert ráð fyrir róttækum breytingum frá núgildandi sveitarstjórnarlögum. Lagt er til að sýslufélögin, sem nú hafa þjónað um 100 ára skeið, verði lögð niður með öllu þar sem þau hafi ekki á síðari árum verið sá samnefnari og framkvæmdaaðili sem sveitarfélögunum var nauðsynlegur.

Í frv. er lagt til að við taki nýr vettvangur sveitarstjórna sem kallast héraðsnefndir. Fylgt er þeirri skiptingu innan landshluta sem helgast af sýsluumdæmum, en umdæmin stækka að því marki sem aðild kaupstaðanna að héraðsnefndum markar. Réttarstaða sveitarfélaganna gagnvart ríkisvaldinu verður hin sama þar sem öll sveitarfélög eiga aðild að héraðsnefndum. Þau munu á þeim vettvangi taka við þeim verkefnum sem ríkisvaldið felur þeim sameiginlega, annaðhvort samkvæmt einhliða ákvörðun eða að höfðu samráði. Skapast þannig vettvangur á jafnréttisgrundvelli til að taka við nýjum verkefnum og stuðla að valddreifingu í þjóðfélaginu. Sveitarfélögin geta einnig nýtt héraðsnefndirnar til samstarfs um einstök verkefni er þau koma sér saman um að vinna að, en sú mikilvæga regla gildir um allar samþykktir héraðsnefnda varðandi slíkt samstarf að þær binda einungis þær sveitarstjórnir sem það samþykkja. Verður því ekki um að ræða að meiri og minni hlutar skapist innan héraðsnefnda hvað varðar einstakar framkvæmdir eða verkefni. Þar eru allar sveitarstjórnir jafnréttháar.

Í ákvæðum X. kafla er fjallað um frjálsa samvinnu sveitarfélaga sín á milli, en eins og kunnugt er hefur samvinna sveitarfélaga um hin ýmsu verkefni stóraukist á síðari árum. Slík samvinna er ekki bundin við sveitarfélög innan sýslu eða kjördæmis, heldur gengur hún í mörgum tilfellum þvert á slík mörk og er hagkvæmni af samvinnunni látin ráða. Samvinna sveitarfélaga af þessu tagi er venjulega bundin í stofnsamningum, en ekki hafa verið sett um hana almenn ákvæði í lögum. Getur þetta í ýmsum tilvikum valdið vandkvæðum, t.d. þegar ágreiningur kemur upp milli sveitarstjórna sem að slíkri samvinnu standa og þegar aðstæður breytast vegna þróunar byggðar og verkefna.

Í lögum nr. 70/1970 er að finna ákvæði um framkvæmd sameiningar sveitarfélaga. Eðlilegt þykir að þær reglur endurskoðaðar komi fram í sérstökum kafla í nýjum lögum um sveitarstjórnir og eru þær því teknar upp í XI. kafla frv. Rétt er að benda á þá breytingu frá fyrri reglum að nú er sveitarstjórnum skylt að láta fara fram atkvæðagreiðslu um sameiningaráform nema í þeim sveitarfélögum sem falla undir ákvæði 5. gr. frv.

Þann 20. jan. 1984 var undirritaður samstarfssáttmáli milli ríkis og sveitarfélaga. Aðdragandinn að undirritun samstarfssáttmálans var sá að um miðjan janúar 1984 lagði félmrh. fyrir ríkisstj. tillögu um samstarfssáttmála milli ríkisstjórnarinnar og Sambands íslenskra sveitarfélaga. Þessi tillaga var sniðin eftir finnskum samningi sem fjallar um samráð finnsku ríkisstjórnarinnar við finnsk sveitarfélög, en sá samningur þykir hafa reynst vel. Ríkisstj. samþykkti þessa tillögu og var samstarfssáttmálinn milli aðila undirritaður, eins og áður sagði, 20. janúar 1984.

Frá undirritun sáttmálans hafa fjórir reglulegir samráðsfundir verið haldnir og í framhaldi af þeim skipaðar nefndir til að fjalla nánar um samskiptamál ríkis og sveitarfélaga. Þannig hefur verið skipuð nefnd sem er að endurskoða lög um tekjustofna sveitarfélaga og huga að flutningi verkefna milli aðila, svo dæmi sé tekið.

Nefndin sem fjallaði um endurskoðun sveitarstjórnarlaganna varð sammála um að leggja til að framangreind nýjung verði lögfest og í XII. kafla frv. er fjallað um samskipti ríkis og sveitarfélaga. Í 124. gr. er ríkisstj. heimilað að koma á formlegu samstarfi við samtök sveitarfélaga með gerð samstarfssáttmála ríkis og sveitarfélaga eða með öðrum hætti. Enn fremur er kveðið á um það í greininni að ríkisstj. skuli hafa náið samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga um þau mál er varða verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og önnur samskipti þessara aðila.

XIII. kafli frv. fjallar um gildistökuákvæði.

Eftir að frv. var lagt fram hér á hv. Alþingi á síðasta vetri fékk félmn. Nd. það til umfjöllunar. Hún sendi það mörgum aðilum til umsagnar og af umsögnunum er ljóst að um meginefni frv. er víðtæk samstaða. Ljóst er einnig að meðal sveitarstjórnarmanna er eindreginn vilji til þess að fella niður sýslufélögin í núverandi mynd. Skoðanir eru hins vegar talsvert skiptar hvað við eigi að taka. Sýslunefndirnar valda ekki lengur því hlutverki að stuðla að þeirri valddreifingu í landshlutunum sem nauðsynleg getur talist og geta ekki tekið við verkefnum frá ríki til sveitarfélaga. Stærstu sveitarfélögin eiga ekki lengur aðild að sýslufélögum með þeim afleiðingum að réttarstaða sveitarfélaga er mjög ólík.

Með þeirri breytingu sem frv. gerir ráð fyrir eiga öll aðildarfélög aðild að héraðanefndum á jafnréttisgrundvelli. Skapast þannig möguleikar að fela slíkum heildarsamtökum aukin verkefni. Slíkt millistig er nauðsynlegt meðan sveitarfélög á Íslandi aðlaga sig nýjum viðhorfum sem munu eflaust flýta fyrir sameiningu þeirra síðar í stærri heildir og kann um leið að leiða til þess að stjórnsýslustigin verði aðeins tvö hér á landi, þ.e. ríki og sveitarfélög.

Ég vil geta þess hér, herra forseti, að í félmrn. hefur verið tekin saman atriðaskrá og flokkun á þeim umsögnum sem bárust til endurskoðunarnefndarinnar og félmrn. og einnig það sem barst til félmn. Nd. á síðasta Alþingi og getur það orðið til þess að auðvelda hv. þm.eða nm. að taka afstöðu til slíkra athugasemda.

Herra forseti. Sveitarstjórnir byggja tilvist sína á sveitarstjórnarlögum. Þau kveða á um réttindi og skyldur sveitarfélaga og takmarka stjórnsýsluvald ríkisins. sjálfstjórn og ákvörðunarréttur héraða og byggðarlaga ræðst því að verulegu leyti af því hvernig til tekst á þessu sviði. Sem gamall sveitarstjórnarmaður er ég þeirrar skoðunar að sjálfstjórn sveitarfélaga verði að auka. Þau eiga að hafa meira frjálsræði en nú um stjórnarform og verkefnaval. Feli löggjafinn í landinu þeim verkefni til úrlausnar fari sem mest saman ákvörðun, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð. Ég tel að það frv. sem hér er fylgt úr hlaði stefni að þessum markmiðum.

Að svo mæltu legg ég áherslu á að frv. fái ítarlega umfjöllun á hv. Alþingi og verði samþykkt sem lög sem allra fyrst eins og hugur sveitarstjórnarmanna í landinu stendur til.

Ég legg til að lokum, herra forseti, að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og hv. félmn.