12.02.1986
Neðri deild: 48. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 2539 í B-deild Alþingistíðinda. (2123)

176. mál, sjálfstætt bankaeftirlit

Flm. (Guðrún Helgadóttir):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um sjálfstætt bankaeftirlit sem fyrir liggur á þskj. 199 og er 176. mál þingsins. Frv. flytja með mér hv. þm. Ólafur Ragnar Grímsson, Geir Gunnarsson og Steingrímur J. Sigfússon.

Það má kannske segja, herra forseti, að það sé að bera í bakkafullan lækinn að hefja hér langa ræðu um sjálfstætt bankaeftirlit vegna þeirra umræðna sem nú hafa átt sér stað dögum saman um frv. það sem fyrir liggur til laga um Seðlabanka Íslands, en ég held að ekki verði hjá því komist að gera nokkra grein fyrir þessu frv.

Það gerir ráð fyrir að bankaeftirlitið verði sjálfstæð stofnun sem hafi með höndum eftirlit með starfsemi viðskiptabanka, sparisjóða, innlánsdeilda samvinnufélaga, Söfnunarsjóðs Íslands og hverrar þeirrar stofnunar annarrar sem tekur við innstæðum frá almenningi og stofnunum eða rekur sambærilega starfsemi að mati þess. Eins og lög eru nú er bankaeftirlitið deild í Seðlabanka Íslands, eins og kunnugt er, og lýtur stjórn hans. Að öðru leyti sinnir það þeim verkefnum sem hér hafa verið talin. En þeim til viðbótar gerir frv. þetta ráð fyrir að bankaeftirlitinu sé einnig skylt að fylgjast með starfsemi þeirra aðila sem annast kaup og sölu verðbréfa hvers konar, en til þessa hefur sú starfsemi verið utan verksviðs þess. Ég mun ekki fara nánar út í það vegna þeirra umræðna sem farið hafa fram og þá ekki síst vegna þess sem fram hefur komið í máli hv. þm. Kjartans Jóhannssonar og tel ástæðulaust að endurtaka það.

En meginefni þessa frv. er að það gerir ráð fyrir að bankaeftirlitið verði sjálfstæð stofnun undir yfirstjórn forsrn. og þar með ríkisstj. allrar, enda varða bankamál sannarlega fleiri ráðuneyti en viðskrn.

Það hefur verið rætt um það um langt skeið að bankaeftirlitið ætti að vera sjálfstæð stofnun sem væri óháð bankakerfinu og engum hefur verið það ljósara en starfsmönnum þess sjálfs. Bankaeftirlitið á að fylgjast með að innlánsstofnanir fylgi lögum og reglum sem þeim hafa verið settar og sjá til þess að rekstur þeirra sé með eðlilegum hætti svo að hagur hins almenna innstæðueiganda sé jafnan tryggður og ávöxtun fjármuna hans örugg. Þetta er raunar atriði sem ber að leggja sérstaka áherslu á, að bankaeftirlitið á að tryggja hag hins almenna innstæðueiganda, en hagur hans hefur gjarnan gleymst í allri meðferð peningamála.

Í íslenskum lögum eru engin ákvæði um hámark útlána í hlutfalli við eigið fé innlánsstofnana, en eðli málsins samkvæmt hlýtur það að vera skylda bankaeftirlitsins að fylgjast með því að innlánsstofnanir stofni ekki eigin fé sínu í hættu, þ.e. fjármunum almennings, með óhóflegum lánum til áhættusamra fyrirtækja. Til þess þarfnast bankaeftirlitið meira sjálfstæðis en það nýtur nú sem deild í Seðlabankanum.

Í 3. gr. laga um Seðlabanka Íslands segir í 5. lið, en greinin fjallar um hlutverk hans, með leyfi forseta:

„Að vera banki annarra banka og peningastofnana, hafa eftirlit með bankastarfsemi og stuðla að heilbrigðum verðbréfa- og peningaviðskiptum“.

En jafnframt segir í 4. gr. laganna, með leyfi forseta:

„Í öllu starfi sínu skal Seðlabankinn hafa náið samstarf við ríkisstj. og gera henni grein fyrir skoðunum sínum varðandi stefnu í efnahagsmálum og framkvæmd hennar. Sé um verulegan ágreining við ríkisstj. að ræða er seðlabankastjórn rétt að lýsa honum opinberlega og skýra skoðanir sínar. Hún skal engu að síður telja það eitt meginhlutverk sitt að vinna að því að sú stefna sem ríkisstj. markar að lokum nái tilgangi sínum.“ - Ég vil leyfa mér að skjóta inn að ég kann heldur illa við að Seðlabankinn hafi skoðanir á einhverju, en það er önnur saga.

Þar með er augljóst að seðlabankastjórn, sem hinir þrír bankastjórar bankans skipa, er skv. lögum bundin stjórnmálastefnu hverrar ríkisstjórnar og því pólitísk í eðli sínu. Bankaeftirlitið ætti aldrei að vera háð stjórnmálastefnu þeirrar ríkisstjórnar sem við völd er hverju sinni og því brýnt að skilja milli starfsemi þess og Seðlabankans. Aðeins með því getur bankaeftirlitið sinnt starfi sínu án íhlutunar stjórnar hans.

Við þekkjum nýlega atburði í viðskiptalífinu sem nú ógna tilveru eins ríkisbankanna. Slíkir atburðir knýja á um að starfsemi bankaeftirlitsins verði efld, en við það starfa nú einungis sjö manns. Þá er ekki síður nauðsyn á að rekstri þess verði tryggt fé til þess að það geti hagað störfum sínum eftir því sem talið er nauðsynlegt og því tryggður nægilegur starfskraftur. Með frv. þessu er gerð tillaga um fjármögnun starfseminnar.

Frv. gerir enn fremur ráð fyrir að innlánsstofnanir sem óska eftir að opna ný útibú eða innlánsskrifstofur leiti leyfis bankaeftirlitsins en geri síðan viðskrh. grein fyrir stöðu stofnunarinnar. Nú er sótt um slík leyfi til Seðlabankans.

Þá er lagt til að forsrh. skipi forstöðumann bankaeftirlitsins, en nú skipa hann bankastjórar Seðlabankans. Ég mun ekki endurtaka, herra forseti, eins og ég hafði gert ráð fyrir, sögu frv. þess til laga um Seðlabanka Íslands sem hér hefur verið rætt um í marga daga því að sú saga er eins og kunnugt er orðin alllöng og hæstv. viðskrh. hefur þegar gert grein fyrir störfum þeirrar nefndar sem skipuð var í júlímánuði 1981 og þeim sérálitum sem sú nefnd skilaði og fylgja með frv. um Seðlabanka Íslands þó að það sé alls ekki það frv. sem sérálitin áttu við. Ég vil einungis ítreka að Lúðvík Jósepsson skilaði séráliti í nefndinni þar sem hann lagði áherslu á að bankaeftirlitið yrði algerlega aðskilið frá Seðlabanka Íslands, enda hafa þm. Alþb. oftsinnis lagt það til. Því er stjórn Seðlabankans auðvitað mótfallin, enda dróst að leggja frv. fram þar til nýlega eða nær hálfu öðru ári eftir að það var samið og seðlabankamenn hafa að sjálfsögu haft sitt fram að venju.

En ég held, herra forseti, að til þess að gera grein fyrir nauðsyn sjálfstæðs bankaeftirlits sé óhjákvæmilegt að fara nokkrum orðum um eðli þess, markmið og tilgang. Bankaeftirlit eru stofnanir sem þekkjast í öllum vestrænum iðnríkjum í dag. Verkefni þessara stofnana eru um margt mismunandi og þar með um leið umfang starfseminnar. Orsakir þess má bæði rekja til mismunandi sögulegra forsendna, stöðugleika í hagþróun og þróun á peningamörkuðum og svo mismunandi verkaskiptingar milli bankaeftirlits og annarra stofnana viðkomandi ríkja. Helstu iðnríki Vestur-Evrópu hafa þróast í nánu peningalegu samstarfi og samhengi, einkum Efnahagsbandalagsríkin. Í þessum ríkjum eru ákvæði laga um bankaeftirlit mjög sambærileg. E.t.v. má almennt fullyrða að Frakkland og Ítalía styðjist við meiri miðstýringu um stjórn þessara mála en t.d. Þýskaland og Holland, en Bretland, sem setti árið 1979 lagaákvæði um bankaeftirlit eftir þrýsting frá öðrum Efnahagsbandalagsþjóðum, hefur í dag lagaákvæði sem ganga mjög langt hvað varðar eðli og umfang þessarar starfsemi.

Tilgangurinn að baki stofnunar bankaeftirlita er sá að styrkja stjórn peningamála, sem yfirleitt er í aðalatriðum á hendi seðlabanka viðkomandi ríkja, með því að setja sífellt flóknari peningaviðskiptum eðlilegar viðskiptareglur hvað varðar ábyrgð, hagkvæmni og samkeppnisverðlagningu. Sums staðar hafa lögin aðeins tekið til innlánsstofnana í því skyni að tryggja hag sparifjáreigenda í bönkum og sparisjóðum. Annars staðar, þar sem fleiri sparnaðarform hafa vaxið fram og verið boðin á almennum markaði, hafa bankaeftirlit fengið mun víðtækari verkefni hvað varðar almennt eftirlit fyrir hönd þriðja aðila, sparifjáreigenda.

Vandi þróaðra hagkerfa hefur oft reynst sá að stórfyrirtæki stækka og aðstæður til samkeppni minnka, ekki síst í peningaviðskiptum. Þetta hefur knúið á um eftirlit með viðskiptaháttum, gjaldskrám og verðskrám banka, sem og annarra aðila peningamarkaðarins. Hagkerfi í iðnríkjunum búa oft við sérstök vandamál, einkum jaðarríkjanna, sem einkennast af því að þessi hagkerfi sporðrenna sérhverri sveiflu á erlendum peningamörkuðum, en eiga einnig sjálf við að glíma þráláta innri kreppu sem stöðugt skapar nýtt misgengi við svonefndan heimsmarkað. Bankaeftirlit í þessum löndum fá sérstök verkefni að fylgjast með innlendri öflun erlends lánsfjár og meðferð þess, svo og með starfsemi erlendra fjármálastofnana á innlendum vettvangi.

Ég hafði lofað forseta að stytta mál mitt sem ég gæti, en ég hlýt þó að fara örstuttum orðum um hvernig verkefni bankaeftirlits er í þeim löndum sem næst okkur standa.

Í Danmörku er verkefni bankaeftirlits að fylgjast reglulega með málum banka og sparisjóða og ber þeim að leggja bankaeftirlitinu til öll nauðsynleg gögn. En bankaeftirlitið hefur einnig með höndum að fylgja eftir lögum um hringamyndanir og að fylgjast með gjaldskrám og vaxtaákvörðunum banka og sparisjóða.

Í Finnlandi er verkefni bankaeftirlitsins að hafa eftirlit með starfsemi banka, sparisjóða og annarra lánastofnana og endurtryggingarkerfi bankanna.

Bankaeftirlitið í Noregi hefur með höndum eftirlit með bönkum, sparisjóðum, öðrum innlánastofnunum og fjármögnunarfyrirtækjum og skulu athuganir bankaeftirlitsins beinast að því að ganga úr skugga um að þessar stofnanir séu reknar á hagkvæman og öruggan hátt og í samræmi við yfirlýstan tilgang.

Bankaeftirlitið í Svíþjóð hefur það hlutverk með höndum að hafa eftirlit með bönkum, sparisjóðum og öðrum innlánastofnunum, lánastofnunum atvinnuvega, húsnæðislánakerfi og verðbréfasölum. Bankaeftirlitinu ber að fylgjast með rekstri stofnana þessara bæði varðandi hagkvæmni og að þær starfi í samræmi við lög og reglur. Bankaeftirlitinu ber einnig að vera á verði gagnvart hringamyndunum og fylgjast með samkeppnisaðstæðum og hafa náið eftirlit með gjaldskrám og vaxtakjörum þessara aðila.

Í Bretlandi er verkefni eftirlitsins að fylgjast náið með starfsemi banka og sparisjóða varðandi tryggingar á innstæðum, auk almenns eftirlits. Bankaeftirlitið hefur með höndum skráningu á innlánsstofnunum og sérstakt eftirlit með starfsemi erlendra banka.

Og loks um Frakkland. Þar eru lög um banka mun skýrari og víðtækari um form rekstrar og skilyrði fyrir rekstrarleyfum en víðast annars staðar. Bankaeftirlitið hefur þess vegna umfangsmeiri verkefni að skrá þessar stofnanir og fylgjast með að skilyrðum laga sé fylgt um rekstrarform, t.d. lágmarksupphæð eigin fjár o.fl., auk almenns eftirlits.

Í frv. því sem hér er mælt fyrir er gert ráð fyrir að bankaeftirlitið heyri beint undir forsrn. og þar með ríkisstj. alla. Lagt er til að kostnaður greiðist af þeim stofnunum sem eftirlit er haft með í hlutfalli við heildarinnstæður í hverri innlánsstofnun í upphafi hvers reikningsárs. Ekki er gert ráð fyrir sérstakri stjórn bankaeftirlitsins í þessu frv., en vel má vera að menn telji hana nauðsynlega. Á því máli yrði væntanlega tekið í þeirri hv. nefnd sem frv. fær til umfjöllunar.

Einnig hér er fróðlegt að líta til nágrannalanda um hvernig háttað er um stjórn bankaeftirlits í Danmörku, Finnlandi, Noregi og Svíþjóð.

Í Danmörku er bankaeftirlitið starfrækt á ábyrgð iðnrh. skv. lögum um banka og sparisjóði frá 1974. Yfirmenn eru skipaðir af drottningu, en stofnunin heyrir að öðru leyti undir yfirstjórn ráðuneytisins. Yfirmaður má ekki taka lán í þeim stofnunum sem heyra undir bankaeftirlit nema með sérstöku leyfi ráðherra. Starfsmenn mega hvorki reka sjálfstæðan atvinnurekstur né vera í fyrirsvari fyrir slíkum rekstri eða þeim stofnunum sem heyra undir eftirlit bankaeftirlitsins nema með sérstöku leyfi ráðherra. Kostnaður við rekstur bankaeftirlitsins í Danmörku er greiddur af þeim stofnunum sem heyra undir eftirlitið.

Í Finnlandi er bankaeftirlitið starfrækt skv. sérstökum lögum um bankaeftirlit undir stjórn fjmrn. Yfirmaður er skipaður af forseta, bankaeftirlitsmaður af ríkisráði, en aðrir starfsmenn af ráðuneytinu. Skýr lagaákvæði eru um menntun bankaeftirlitsmanna. Starfsmenn þess mega ekki starfa við stofnanir sem heyra undir eftirlit bankaeftirlitsins og þeir þurfa sérstök ráðherraleyfi ef þeir ætla að taka lán í stofnun sem heyrir undir það. Kostnaður vegna þess er greiddur af þeim stofnunum sem bankaeftirlitið hefur eftirlit með lögum samkvæmt.

Í Noregi er bankaeftirlitið starfrækt skv. sérstökum lögum um bankaeftirlit sem sjálfstæð stofnun. Forstöðumaður og staðgengill hans eru konungskipaðir, en aðrir starfsmenn eru ráðnir af fjmrn. Starfsmenn mega hvorki eiga né reka fyrirtæki sem stofnunin hefur eftirlit með. Starfsmenn bankaeftirlitsins mega ekki taka lán í fyrirtækjum sem heyra undir eftirlit bankaeftirlitsins nema með leyfi þess, en yfirmenn skulu háðir leyfi ráðherra. Kostnaður af bankaeftirlitinu skal greiddur af þeim aðilum sem háðir eru eftirliti bankaeftirlits.

Og í Svíþjóð er bankaeftirlit starfrækt á grundvelli konungstilskipunar með stoð í lögum um bankastarfsemi o.fl. sem sjálfstæð stofnun. Yfirmenn eru konungskipaðir og sitja fjórir æðstu yfirmenn jafnframt í stjórn bankaeftirlitsins ásamt þremur þingkjörnum fulltrúum, en yfirmaður eftirlitsins er jafnframt formaður stjórnar þess. Starfsmenn mega hvorki eiga né reka fyrirtæki sem háð eru ákvæðum um eftirlitsstarfsemi bankaeftirlits. Starfsmenn mega ekki taka lán í þeim fyrirtækjum sem háð eru eftirliti bankaeftirlits nema með leyfi yfirmanna þess, en yfirmenn þess þurfa konungsleyfi til hins sama. Bankaeftirlitið starfar í þremur deildum. Það eru lögfræðideild, almenn eftirlitsdeild með innlánsstofnunum og endurskoðunardeild. Kostnaður vegna reksturs þess er skipt á þá aðila sem bankaeftirlitið hefur eftirlit með lögum samkvæmt, en það er einmitt eins og gert er ráð fyrir í frv. því sem hér liggur fyrir og það er svo á öllum hinum Norðurlöndunum.

Flm. er ljóst að vel má vera að nauðsynlegt sé að tryggja starfsemi bankaeftirlitsins með ítarlegri löggjöf og reglugerð nægi þar ekki til eins og frv. okkar gerir ráð fyrir. En til þess þyrfti að skipa nefnd færustu manna á sviði fjármála sem semdi frv. til þeirra laga og tæki það óhjákvæmilega langan tíma. Brýna nauðsyn ber hins vegar til að losa bankaeftirlitið úr viðjum ofurvalds Seðlabankans og til þess er þetta frv. flutt. Brtt. okkar Alþýðubandalagsmanna við frv. til laga um Seðlabanka Íslands verða einnig í samræmi við það.

Herra forseti. Um starfsemi innlánsstofnana og þjónustu þeirra við almenning mætti hefja langt mál. Það skal ekki gert hér nú. Það verður hins vegar ljóst að vera að meginverkefni og skylda sjálfstæðs bankaeftirlits er auðvitað að tryggja hag stærsta viðskiptavinar innlánsstofnana, almennings í landinu, sem nú hefur glatað allri tiltrú til bankakerfisins. Fjármálahneyksli þessa vetrar hafa átt sinn þátt í því. Þessa tiltrú verður að endurvekja. Sjálfstætt bankaeftirlit gæti gegnt þar miklu hlutverki en gegnir því varla meðan það er háð stjórn Seðlabanka Íslands.

Herra forseti. Hér hafa farið fram umræður í marga daga um peningamál í landinu og mátti ekki seinna vera. Hér viðgengst nú skipulögð eignaupptaka og sú kynslóð sem harðast lagði að sér við að eignast þak yfir höfuðið missir það nú óðum vegna fáránlegs ástands peningamála. Sem dæmi um hvernig komið er fyrir fólki skal aðeins eitt slíkt rakið hér.

Maður sem fékk 100 þús. kr. lán í ágúst 1983 í banka hér í bæ er búinn að greiða af þessu 100 þús. kr. láni rúmar 77 þús. kr. og nú er komið að gjalddaga í sjötta sinn. Eftirstöðvar lánsins eru 96 þús. Frádráttarkennsla fer að verða ærið skondin ef almenningur í landinu ætti að fara að útreikningi bankakerfisins.

Til viðbótar því sem gera þarf í vaxtamálum þjóðarinnar vil ég aðeins minna á og ítreka til viðbótar því sem hv. þm. Kjartan Jóhannsson hefur gert grein fyrir að mikla nauðsyn ber einnig til að láta nú loks úr því verða að setja löggjöf um notkun greiðslukorta. Ég hef raunar lesið í dagblöðum að hæstv. viðskrh. hafi einhverja reglugerð á prjónunum, en þar held ég að þyrfti að koma ítarleg löggjöf. Eins og ég benti á þegar þessi þjónusta fór að ryðja sér til rúms er þar komin enn ný lánastarfsemi og um hana þyrfti svo sannarlega að setja lög eins og aðra slíka. Næstum á hverju ári hefur hæstv. viðskrh. sagt mér að það frv. sé rétt ókomið, en það hefur ekki séð dagsins ljós enn.

Herra forseti. Ég legg til að umræðu lokinni að þessu frv. verði vísað til hv. fjh.- og viðskn. og treysti því að um það verði fjallað bæði eitt sér og í sambandi við umfjöllun um frv. til laga um Seðlabanka Íslands sem ríkisstjórnin hefur lagt fram.

Ég held að ef Alþingi Íslendinga á að eiga einhverja tiltrú almennings í landinu varðandi lífskjör fólks og launakjör hljóti á þessum vetri að verða unnið að því að lagfæra þá óráðsíu sem nú viðgengst í peningakerfinu öllu. Ekki veit ég hvernig þeim gengur að semja nú á skrifstofum Vinnuveitendasambandsins, þeim fóstbræðrum Vinnuveitendasambandi Íslands og verkalýðshreyfingunni, en eitt vil ég segja að Alþýðubandalagsmenn munu ekki taka minnsta mark á rauðum strikum og óljósum loforðum um breytingar á húsnæðislánum sem enginn launamaður mun nokkru sinni geta greitt. Við verðum hins vegar að láta þá um það, forustumenn verkalýðshreyfingarinnar og Vinnuveitendasambands Íslands, hvort þeir ætla að hafa það svo í framtíðinni að þeir geri engar kröfur aðrar en að ríkisstj. sjái um að greiða laun fyrir atvinnurekendur. Það verður að vera þeirra mál og þeir munu standa ábyrgir fyrir því. En Alþingi Íslendinga getur gert ýmislegt til að bæta kjör almennings í landinu. Það getur t.d. stöðvað þá eignaupptöku sem nú á sér stað. Og ég treysti því að stærsti stjórnmálaflokkur landsins, sem alla mína ævi hefur hamrað það inn í alþýðu manna að hún eigi að eiga húsnæði, hún eigi að eiga sig sjálf, vera eigin húsbóndi - ég ætla að vona að hann stöðvi þá þróun, sem nú er að gerast hér í þjóðfélaginu, að allt þetta fólk sé að verða að þrælum.

Ég hef lokið máli mínu, herra forseti.

Umr. (atkvgr.) frestað.