07.04.1986
Neðri deild: 73. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3504 í B-deild Alþingistíðinda. (3148)

338. mál, stjórnarskipunarlög

Hjörleifur Guttormsson:

Herra forseti. Eins og fram kemur í grg. með því frv., sem hér er rætt, er það samið á vegum Samtaka um jafnrétti milli landshluta, en það er hreyfing áhugamanna víða um land sem sprottið hefur upp hin síðustu ár, ég má segja þvert á stjórnmálaflokka, og hefur haldið fundi víða um land. Ég átti þess kost nýlega að sækja slíkan fund á vegum þessara samtaka í mínu kjördæmi á Reyðarfirði. Þar gerði ég grein fyrir viðhorfum mínum til þessa máls, sem hér er til umræðu, og hlýddi á rök þeirra sem bera málið fram. Það er hingað komið inn á vettvang Alþingis, flutt af hv. 5. þm. Vestt., og það er mjög eðlilegt að spurt sé, eins og kom fram hjá síðasta ræðumanni: Hver er stuðningurinn við þetta mál í þingflokki flm. og hvert er viðhorfið til þessa máls í stærsta stjórnmálaflokki landsins, Sjálfstfl.?

Undirrót þessa máls eru þær róttæku breytingar sem orðið hafa í landinu á undanförnum árum og reyndar áratugum, það mikla þjóðfélagslega rót sem leitt hefur til meiri byggðaröskunar á Islandi en gerst hefur á jafnskömmum tíma í grannlöndum okkar, sú mikla sveifla sem lýsir sér í því að nú búa um 56% Íslendinga á suðvesturhorni landsins en minni hluti þjóðarinnar í öðrum landshlutum. Þessi byggðaröskun á sér margar ástæður en þó sérstaklega það að markaðsöflin sem hafa verið ráðandi í þjóðfélaginu hafa ýtt undir þessa þróun, og það alveg sérstaklega hin síðustu ár, og uppbygging stjórnsýslunnar í landinu og stjórnkerfisins hefur orðið til að magna þessa þjóðflutninga í landinu. Alveg sérstaklega hefur þessi óheillaþróun ágerst í tíð núv. ríkisstj. þannig að það er engin tilviljun að Samtök um jafnrétti milli landshluta, sem gert hafa þær tillögur sem hér eru til umræðu, hafa sprottið upp á þeim árum sem hún hefur setið við völd.

Frá árinu 1980 hafa um 3500 Íslendingar flust til Faxaflóasvæðisins umfram hina sem hafa flust til baka, þ.e. mínusinn fyrir landsbyggðina eru 3500 manns á þessum árum. (Gripið fram í: Hvenær fór skriðan af stað?) Íslandsmet var sett í þessum efnum á árinu 1984 þegar yfir 1100 manns fleira skilaði sér á manntalsskrár á Faxaflóasvæðinu heldur en úti um landið, þ.e. að fjölgunin hér suðvestanlands varð meiri en dæmi eru til síðan byrjað var að skrá tilfærslu fólks í landinu 1961. Á sömu árum, allra síðustu árin, hefur fólksflótti til útlanda bæst við þessa óheillaþróun í meiri mæli en áður var síðustu 15 árin. Það er því mjög eðlilegt og aðeins af hinu góða að áhugamannasamtök leiti leiða til að sporna við og vinna gegn þessari óheillaþróun.

Sú tillaga til nýrra stjórnarskipunarlaga sem hér er rædd hefur að geyma ýmis gagnleg nýmæli en þar er einnig að finna, eins og kom fram hjá hv. síðasta ræðumanni sem gerði þeim málum glögg skil, ýmis atriði sem komin voru inn í tillögu að nýrri stjórnarskrá sem lögð var fram af Gunnari heitnum Thoroddsen. Ég tel að margt af því sem hér er lagt til sé til bóta, horfi til réttrar áttar þó að einstök atriði hefði ég viljað sjá með öðrum hætti og mun víkja lítillega að því hér á eftir. Hinu er ekki að leyna að ég tel að það orki nokkuð tvímælis að bíða eftir því að samstaða skapist um jafnveigamikið atriði eins og breytingu á sjálfri stjórnarskránni, að bíða aðgerða sem eru í raun afar brýnar til þess að breyta þeirri óheillaþróun sem ég hef verið að ræða hér. Ég hef vakið athygli á því við umræður um þessi mál, tilefni hafa verið til þess hér í þinginu í vetur, að við þurfum á skjótum viðbrögðum að halda, skjótum ákvörðunum af hálfu Alþingis til þess að breyta þessari þróun. Og því miður óttast ég að það eigi nokkurt vatn eftir að renna til sjávar áður en samstaða skapast um heilstæðar breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins í þá átt sem hér er lagt til og með þeim hætti sem samstaða geti orðið um hér á Alþingi Íslendinga. Sagan segir okkur að það hefur tekið langan tíma að þoka fram breytingum á stjórnarskránni, og raunar ekki tekist um það samstaða þrátt fyrir verulega vinnu á vegum þingflokka hér á Alþingi, og sem endurspeglaðist í þeirri tillögu sem dr. Gunnar heitinn Thoroddsen flutti fyrir fáum árum.

Ég hef flutt tillögur um þessi efni ásamt fleiri þm. Alþb. í tengslum við önnur mál hér í þinginu í vetur og reyndar sjálfstæða till. til þál. um nýja byggðastefnu og valddreifingu til héraða og sveitarfélaga. Þar er afstaða mín til þessa máls mörkuð með skýrum hætti að ég tel, svo og í þeirri till. til breytinga á frv. til sveitarstjórnarlaga sem er að finna á þskj. 545. Þessi efni hafa verið rædd í þingflokki Alþb. og það m.a. af því tilefni að 27. febr. 1985 beindi byggðanefnd þingflokkanna, sem sett var á laggirnar á árinu 1984, erindi til þingflokkanna. Þessi nefnd var sett á laggirnar í framhaldi af sérstakri samþykkt formanna þingflokkanna þegar ákvörðun var tekin um það að breyta kosningalögum og fjölga alþm. upp í 63 og breyta mörgum atriðum kosningalaga.

Byggðanefndin beindi nokkrum spurningum til þingflokkanna og fulltrúi Alþb. í byggðanefndinni, Helgi Seljan, flutti svör þingflokksins við þessum spurningum til baka inn í nefndina. Þar kom efnislega fram að meiri hlutinn í þingflokki Alþb. væri hlynntur því m.a. að fjölga stjórnsýslustigum í landinu og ná með þeim hætti áfanga til aukinnar valddreifingar og styrkara lýðræðis í landinu. Þetta er einn meginþátturinn í þeim tillögum til breytingar stjórnarskránni sem er að finna í fyrirliggjandi frv. sem hér er til umræðu. Það segir hins vegar sína sögu að umrædd byggðanefnd þingflokkanna, sem var að fjalla um þessi efni og aðrar leiðir til þess að breyta þeirri óheillaþróun sem nú er í fullum gangi, hefur ekki starfað nema mjög óreglulega, svo vægt sé til orða tekið, því það liðu heilir 8 mánuðir frá vori 1985 þangað til núna í síðasta mánuði að þessi nefnd var kvödd saman. Meiri áhugi er ekki ríkjandi á starfi þessarar nefndar hjá þeim sem veita henni forustu, að því er virðist, því erfitt er að sjá aðrar ástæður fyrir þeirri deyfð sem ríkt hefur varðandi störf þessarar nefndar.

Ég skal nú, herra forseti, víkja að örfáum atriðum í þessu frv. sem ég tel vera ótvírætt hægt að taka undir, en stikla þarf mjög á stóru og get ég í rauninni vísað til umræðna hér um frv. til sveitarstjórnarlaga sem verið hefur á dagskrá þingsins og enn er í meðferð Ed.

Hér er gert ráð fyrir því í 5. gr. þessa frv. að forseti Íslands skuli kosinn með meirihlutafylgi, þ.e. ef fleiri en tveir eru í kjöri skuli kjósa milli þeirra tveggja sem flest atkvæði hlutu. Mér finnst þetta athyglisverð tillaga og fullkomlega umræðuverð sem þarna er á ferðinni.

Ég tek undir ákvæði 13. gr. þess efnis að ráðherrar megi ekki vera alþingismenn, þ.e. að þingmaður sem tekur við ráðherrastarfi afsali sér þingmennsku og varamaður taki við á meðan viðkomandi gegnir starfi ráðherra. Undir þetta sjónarmið hef ég oft tekið og ég tel mig tala þar af nokkurri reynslu eftir að hafa setið í ríkisstjórn landsins. Ég tel að með þessum hætti verði skilið skýrar en ella á milli starfa á löggjafarsamkomunni og hins vegar framkvæmdarvaldsins.

Í 20. gr. frv. er gert ráð fyrir því að forseti og ríkisstjórn verði að samþykkja samninga sem gerðir eru við önnur ríki og fjölþjóðafyrirtæki. Það má kannske segja að það liggi í hlutarins eðli að slíka samninga þurfi að bera undir Alþingi og ríkisstjórn þurfi að sjálfsögðu um að fjalla, en ég tel eðlilegt að ákvæði í þessa átt séu sett inn í stjórnarskrá.

Það atriði sem hvað mestu skiptir í þessum tillögum og mest er um rætt er að finna í 62. gr. og greinum sem þar fylgja á eftir og ég mun víkja að þeim sérstaklega en áður vil ég taka undir upphafsákvæði 91. gr. um að náttúruauðlindir landsins skuli vera ævarandi eign Íslendinga. Ég tel hins vegar svipað og síðasti hv. ræðumaður, hv. 5. þm. Reykv., að þarna hefði þurft að ganga lengra og setja ótvíræð ákvæði um það að bæði land og auðlindir lands, svo sem orkulindir og land utan jarða, þar sem einkaeignarréttur er gildandi, verði sameign. Um þetta hefur Alþb. ítrekað flutt frv. hér á Alþingi svo og Alþfl. Stefna okkar að þessu leyti er ljós og ég teldi eðlilegt að binda slík ákvæði í stjórnarskrá.

Ég tel til bóta og eðlilegt ákvæði 92. gr. varðandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem skuli fara fram um einstök málefni. Vissulega er matsatriði hvar skuli draga mörkin, hversu margir skuli beita sér fyrir slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu. Hér er miðað við 20% og er það e.t.v. of hátt hlutfall. Ég tel að það hefði þurft að gera meira af því, það hefði þurft að beita möguleikum til þjóðaratkvæðagreiðslu þó fyrr hefði verið í sögu okkar lýðveldis, sérstaklega um hin mikilsverðustu mál og eðlilegt að ákvæði um þessi efni séu inni í stjórnarskrá og þau séu frekar rýmri heldur en hitt.

Þá kem ég, herra forseti, að hugmyndunum um skiptingu landsins í fimm fylki sem sveitarfélögin mynda. Ég tel hugmyndina um fylkjaskipan vera góðra gjalda verða. Hér er gert ráð fyrir að kosið sé til fylkisþinga í almennum leynilegum kosningum, skv. 64. gr., og einnig ákvæði um fjölda fulltrúa á fylkisþingum og um skipan fylkisstjórnar. Ég er hins vegar ekki sammála þeirri skiptingu landsins sem hér er gert ráð fyrir. Ég hef sjálfur flutt till. í formi brtt. við frv. til sveitarstjórnarlaga um héruð - nafnið eitt skiptir ekki máli - en þar hef ég gert ráð fyrir þeirri skiptingu landsins í átta héruð sem ég tel að eðlilegust sé og líklegast að unnt verði að vinna fylgi og ná samstöðu um á ekki löngum tíma. Þar er í meginatriðum gert ráð fyrir því að við skiptingu í héruð verði miðað við núverandi skiptingu landsins í kjördæmi nema hér suðvestanlands þar sem komi til breyting, þ.e. að Stór-Reykjavíkursvæðið myndi eitt hérað en Suðurnes verði hérað fyrir sig.

Mér er ekki fyllilega ljóst þegar segir í 62. gr. þessa frv. að landið skuli skiptast í fimm fylki sem sveitarfélögin mynda, en hins vegar er gert ráð fyrir kosningu til fylkisþinga í almennum leynilegum kosningum. Ég tel eðlilegt að allir sem kosningarrétt hafa séu jafnframt kjörgengir til héraða, enda hafi þeir búsetu í viðkomandi héraði eða fylki, ef menn kjósa að nota það nafn, þannig að ekki séu eingöngu sveitarstjórnarmenn kjörgengir þó svo að þeir hljóti að hafa kjörgengi eins og hver annar á viðkomandi svæði.

Ég er viss um að breyting í þá átt sem ég hef gert tillögur um og eins og hugmyndir liggja fyrir um í þessu frv., og ætla ekki að gera að neinu meginatriði þann mismun sem er á tillögum skv. þessu frv. og þeim tillögum sem ég hef mælt fyrir, sé afar mikilvægt atriði, breyting sem sé líkleg til að vinna gegn þeirri búseturöskun sem er í fullum gangi í landinu og efla í senn sjálfsstjórn og efnahagslegt sjálfstæði einstakra svæða í landinu, vinna þar með gegn markaðsöflunum, sem beina fjármagninu til aðalþéttbýlissvæðis landsins í mjög ríkum og vaxandi mæli, og með þeirri breytingu á stjórnsýslu sem fylgdi skiptingu landsins í héruð yrði klippt á þá þróun sem uppbygging stjórnkerfisins veldur, þ.e. að á höfuðborgarsvæðinu verða til stöðugt fleiri störf í kringum hið miðstýrða vald sem hér er byggt upp, í kringum Alþingi, í kringum ríkisstjórn og stofnanir stjórnarráðsins og mörg önnur starfsemi sem þessu tengist. Það er því afar mikilvægt atriði í þessu samhengi, hvort sem það er bundið í stjórnarskrá eða látið nægja að setja um það einfalda löggjöf sem er mun skjótvirkari leið, að taka upp slíka héraðaskipan og nýta slíka breytingu sem tæki til að efla sjálfsstjórn í landinu og efla lýðræðislegt vald fólksins.

Ég hef gert um það tillögu, og nefni það hér því að það tengist að sjálfsögðu umræðu um þetta mál, að af svæðisbundnum verkefnum, sem sjálfsagt er að færa frá ríkinu til héraða, má nefna eftirtalda málaflokka: húsnæðismál, almannatryggingar, skipulagsmál, byggðamál, menntamál, þjóðminjavernd, heilbrigðismál, vegamál, orkumál, opinbert eftirlit með ýmsum þáttum og ráðgjöf í atvinnumálum. Slík tilfærsla á svæðisbundnum verkefnum út í héruð eða fylki yrði ótvírætt til þess að heimaaðilar, rétt kjörnir, lýðræðislega kjörin héraðsþing, þyrftu að taka á þessum verkefnum. Um leið losnuðu störf sem nú eru leyst af hendi með fólki sem er búsett á höfuðborgarsvæðinu og færðust yfir til fólks úti í héruðunum. Það ynni um leið gegn þeim atgervisflótta sem er hluti af byggðavandamálinu og fleira fylgdi þar með. Ég er sannfærður um að samhliða slíkum breytingum yrði ekki aðeins um að ræða að heimaaðilar tækju á þeim málum og ynnu sig fram til samkomulags um þau mál sem snerta opinbera stjórnsýslu og hafa verið á hendi ríkisins heldur yrði það þeim aflgjafi til að ná saman um aðra þætti sem vissulega valda mjög miklu í sambandi við búsetu í landinu. Þar á ég við ýmsa þætti atvinnumála, bæði hina hefðbundnu atvinnuvegi sem eru burðarásinn í atvinnustarfsemi út um landið en einnig þjónustuþætti sem hafa safnast upp á höfuðborgarsvæðinu, þar með talin verslunarstarfsemin, innflutningsstarfsemin og slíkir gildir þættir.

Það er alveg ljóst að ef okkur ekki tekst að efla þjónustuþættina í víðum skilningi út um landið, aðrar greinar en frumvinnslugreinarnar sem landsbyggðin stendur undir að meginhluta, takist okkur ekki að ná utan um þjónustuþættina, verslun og viðskipti, og leysa þau verkefni svæðisbundið tekst ekki að snúa við þeirri þróun sem hefur verið í gangi og er að færa heilu byggðirnar nánast í auðn og draga þróttinn úr heilu landshlutunum.

Ég vísa, herra forseti, til tillagna minna og rökstuðnings míns eins og hann hefur komið fram í umræðum um frv. til sveitarstjórnarlaga, þar á meðal um tekjustofna til héraða og þá tilfærslu á fjármagni sem þeim á að fylgja. Þar er að sjálfsögðu um mjög þýðingarmikil atriði að ræða því að fjármagn er driffjöður þeirra hluta sem gera þarf til viðbótar við fólkið sem verkin vinnur og ein meginundirrót þeirrar öfugþróunar, sem hér hefur verið í gangi, er vissulega tilfærsla fjármagnsins, fólkið hefur flutt á eftir, þó að sumpart gangi þessi þróun fram hönd í hönd.

Ég undirstrika, herra forseti, undir lok máls míns að þessu sinni, að það sem skiptir miklu máli í sambandi við valddreifingu í landinu og myndun héraða eða fylkja sem nýs stjórnsýslustigs er að þar er um að ræða að flytja þætti sem eru á hendi ríkisins nær fólkinu. Þar er ekki um að ræða tillögur, a.m.k. ekki eins og ég hef úttært þær og ég vil skilja hugmyndir settar fram af samtökum um jafnrétti milli landshluta, um að taka verkefni frá sveitarfélögunum og færa þau í hendur héraða eða fylkisstjórna, heldur fyrst og fremst að færa verkefni sem hafa verið á hendi ríkisvaldsins út í héruð.

Ég tel að sveitarfélögin þurfi að efla og það þurfi að ýta undir stækkun þeirra og samruna, en ég hef ekki viljað taka undir tillögu um lögþvingun í því efni. Ég tel ekki heldur að það skipti neinum sköpum í því stóra vandamáli sem hér er til umræðu þó að sveitarfélög nái að sameinast, t.d. dreifbýlishreppar aðliggjandi þéttbýli, í miklu ríkara mæli en gerst hefur. Slíkt er ekki nema góðra gjalda vert ef það getur gerst með frjálsum samningum og samstöðu viðkomandi aðila. En það breytir ekki í grundvallaratriðum neinu um þá krafta sem eru að baki byggðaröskuninni. Því er það að ég var talsmaður þess að leita nýrra leiða og nýta uppbyggingu stjórnsýslunnar í landinu sem einn þáttinn af mörgum sem þurfa að koma til ef við eigum að bera gæfu til að byggja Ísland allt og gefa landsbyggðinni eðlilegt færi á að njóta þeirra auðæfa sem þar falla til og þar eru sköpuð en hins vegar hafa færst í mjög ríkum mæli yfir til höfuðborgarsvæðisins og valdið þar þeirri miklu fjölgun íbúa sem raun ber vitni.

Ég vil að endingu, herra forseti, ítreka þær spurningar sem ég setti fram í upphafi máls míns og fram hafa komið hjá ræðumönnum fyrr í þessari umræðu, hjá hv. 5. þm. Reykv., í sambandi við afstöðu núverandi stjórnarflokka til þessa máls, samþingmanna hv. flm. þessa frv., afstöðu Framsfl. til málsins og afstöðu Sjálfstfl. líka, því að það hefur verið mjög hljótt um viðhorf þessara flokka hér á Alþingi og ekki orðið til að greiða fyrir störfum í byggðanefnd þar sem engin svör hafa komið, að ég hef haft spurnir af, varðandi þær fsp. sem byggðanefndin bar fram í skriflegu erindi til viðkomandi þingflokka. Við hljótum að eiga kröfu á því að fá vitneskju um hver séu viðhorfin hjá þessum flokkum. Það má vissulega leiða líkur að afstöðunni með tilliti til afstöðu í ýmsum öðrum málum sem hafa unnið gegn byggðajafnvægi í landinu beinlínis og þar á ég við fjölmargar stjórnarathafnir núv. ríkisstj. Þar hafa verkin talað hjá þessum flokkum, m.a. hin óhefta samkeppni um fjármagnið og það hvernig losað hefur verið um gróðaöflin í landinu og opnaðar flestar gáttir fyrir þau öfl nánast að kröfu fremstu frjálshyggjupostula í landinu sem gáfu þessari ríkisstj. siðgæðisvottorð í upphafi.

Það verður heldur ekki séð af meðferð frv. til nýrra sveitarstjórnarlaga að neinn hugur sé hjá þessum flokkum til að nota stjórnsýsluuppbygginguna í landinu til að efla byggðarlögin og vinna gegn byggðaröskuninni. Þar var krafa þessara flokka, og ég hygg Sjálfstfl. alveg sérstaklega, að sá vísir að lögbundnu samstarfi sveitarfélaga innan héraðs sem þar var að finna var felldur út og sá vísir að þriðja stjórnsýslustigi~sem sýslurnar eru skal af lagt og er þegar búið að greiða um það atkvæði í hv. Nd. án þess að nokkuð annað komi í staðinn nema það gatasigti sem héraðsnefndaskipanin er sem ætlað er að taka við af sýslunefndum.

Herra forseti. Af minni hálfu væri hægt að lengja þetta mál verulega, en ég sé ekki ástæðu til að taka inn í umræðuna fleiri þætti að þessu sinni. Ég vil aðeins að lokum ítreka hversu brýnt er að við, sem erum kjörnir fulltrúar landsbyggðarinnar á Alþingi, leitum allra færra leiða til að ná samstöðu og vinna gegn þeirri öfugþróun sem er alltaf að vinda utan á sig, hefur fært fólkið í síauknum mæli yfir á eitt landshorn og fjármagnið í þeim mæli sem birtist okkur dag hvern hér í höfuðstað landsins.

Umr. frestað.