14.04.1986
Efri deild: 75. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3783 í B-deild Alþingistíðinda. (3477)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Egill Jónsson:

Herra forseti. Það var býsna fróðlegt að hlýða á síðasta ræðumann, hv. þm. Skúla Alexandersson, og það hefði raunar verið vel þess vert að bera saman hans ræðu og t.d. ræður Alþýðubandalagsmanna í Nd., sem fluttu brtt. við frv. til sveitarstjórnarlaga. Hins vegar fékkst í máli hans ákaflega mikilvæg skýring varðandi stefnu Alþb. í þessu máli þar sem hann las upp tillögu frá átta eða tíu þekktum sveitarstjórnarmönnum og tvítók að þetta væri stefna a.m.k. nokkurs hóps innan Alþb. Þannig er út af fyrir sig ekki mikið þó að mál manna í þessum efnum gangi út og suður. Ég held líka að það sé nokkuð erfitt að koma beinum flokksböndum á afstöðu manna til jafnviðkvæmra mála og sveitarstjórnarmála, ekki síst vegna þess hvað sveitarfélögin eru ólík og hvað þau eru breytileg einmitt eftir landshlutum og þarf ekki að fara langt í þeim efnum. Ef menn vilja bera samar. t.d. sveitarfélögin í nágrenni við okkur og svo ef aftur er farið í hin fjarlægari byggðarlög er það augljóst að sveitarfélögin eru misjöfn að starfi og gerð og því ekki óeðlilegt þótt einstakir þm. móti afstöðu sína að nokkru með tilliti til þess.

Það hefur komið fram oftsinnis í þessum umræðum og verið á það bent hvað hreppaskipanin er gömul, allt frá landnámsöld, og a.m.k. hjá sumum hv. ræðumönnum er í því sambandi á það bent að það sé ekki óeðlilegt, og raunar fremur það gagnstæða, að slíkri skipan sé breytt. Mér sýnist að þessi hreppaskipan hafi í upphafi tekist vel og hún hafi haldið sig vel í tímans rás. Það eitt út af fyrir sig hvað hún er forn og merk eru viss rök fyrir því að þar eigi ekki að fara með byltingu þegar breyta skal. Mönnum ber líka að virða tilfinningar og skoðanir fólks í þeim efnum.

Það er svo annað mál að vissulega er ástæða til að endurskoða lög um sveitarstjórnir af og til. Þau lög sem núna eru í gildi hafa lifað um aldarfjórðungsskeið og er því ekki að ófyrirsynju að þau séu tekin til endurskoðunar. Það er þó ekki þar með sagt að ég sé sammála allri þeirri umræðu, öllum þeim ályktunum og tillögum sem á ferðinni hafa verið m.a. í störfum sveitarstjórnarmanna, bæði í samtökum þeirra og svo líka ýmissa einstaklinga, í sambandi við breytingar á þessum málum. Það er fjarri því. Það má kannske segja að einn af stærstu kostum þessa frv. sé að það gerir ekki ýkja mikla breytingu þegar á heildina er litið frá núverandi formi. Það tel ég vera mikilvægt og margt er það í þessu frv. sem þannig er til bóta. Ég held að okkar litla þjóðfélag og okkar smáu einingar þoli engar byltingar í þeim efnum. Starfið í sveitarfélögunum er svo nátengt störfum fólksins þar að óþægilegar breytingar í þeim efnum gætu vissulega sett óhug í fólkið. Þar af leiðandi tel ég það vera kost við þetta frv. að það gerir í rauninni ekki ráð fyrir miklum skipulagsbreytingum.

Það gegnir með vissum hætti nokkuð sama máli með sýslunefndir og hreppana, að þær eru orðnar æði fornar og eru búnar að taka sér æði fastan sess í okkar stjórnkerfi. Þá finnst mér ástæða til þess að gera athugasemd við það sem hv. síðasti ræðumaður var að tala um í sambandi við sýslumannavald. Ef hann kann einhver sérstök skil á sýslumannavaldi geri ég ráð fyrir að það hljóti að vera í gegnum dómarastörf, en að sjálfsögðu eru sýslunefndir samstarfsvettvangur sveitarfélaga og þar af leiðandi ein af þeim grunneiningum sem störf sveitarstjórna hafa grundvallast á.

Menn kannast við samtök sveitarfélaga og þeir sem eldri eru en ég á Alþingi muna sjálfsagt vel þá umræðu sem hér átti sér stað á árum áður um lögbindingu sveitarfélaga. Eins og menn vita féllst Alþingi ekki á að lögbinda samtök sveitarfélaga þó að nokkrum sinnum væri barið að dyrum hér á Alþingi til að gera tilraun til að koma slíkri lögbindingu á. Ég er sannfærður um að sú atlaga sem gerð er að sýslufélögunum í þessu frv. á rætur í fyrri umræðu um lögbindingu samtaka sveitarfélaga vegna þess að það var ekki hægt að koma slíkri lögbindingu á öðruvísi en losna við sýslunefndirnar. Það má segja að með þessu frv. hafi þannig náðst nokkur árangur fyrir þá sem fyrir því börðust.

Ég get hér, virðulegi forseti, endurtekið það, sem ég sagði áðan, að það er vissulega ýmislegt til bóta í þessu frv. En ef menn ætla að ná árangri í þessum efnum sem öðrum mega heldur ekki vera á ferðinni ákvarðanir sem eru til hins verra, sem spilla þeim árangri sem e.t.v. gæti annars unnist. Ég held að það sé augljóst mál að IX. kafli frv. sé í því formi sem nú er alveg gjörsamlega óviðunandi. Þar er kveðið á um lögbundið samstarf sveitarfélaga og það er sannarlega fátæklegt sem þar er um fjallað.

Það er augljóst mál að við undirbúning og meðferð þessa máls hafa menn verið í vandræðum og þrátt fyrir nokkra viðleitni hefur alls ekki tekist að ganga frá samstarfi sveitarfélaga í þessu frv. með þeim hætti að það gæti tryggt stöðu smærri sveitarfélaganna. Menn hafa vissulega orðið þess áskynja í umræðunni hvaða leiðir menn telja líklegastar til að treysta smáu sveitarfélögin. Hér hefur verið áberandi í málflutningi Alþb. og líka Alþfl. að það ætti að treysta hagsmuni fólksins í þeim byggðarlögum með því að stækka sveitarfélögin, þau væru of veik, þau gætu of lítið og það þyrfti að færa þau saman í stærri heildir. Aftur á móti er ég í hópi þeirra sem vilja að frjálsræðið ríki í þessum efnum eins og ýmsum öðrum. Ég vil láta fólkið sjálft um af hvaða stærðargráðu það hefur sveitarfélögin sín. Gallinn við kenninguna um stóru sveitarfélögin er m.a. sá að það hefur aldrei verið rökstutt hvaða möguleikar kæmu upp í hendur á mönnum við að stækka sveitarfélögin.

Ég minntist á það við 1. umr. málsins hvernig skipan sveitarfélaga í Austur-Skaftafellssýslu væri. Ég benti m.a. á með hvaða hætti þar hefði á síðustu árum verið tekist á við bæði sameiginleg verkefni, sem sveitarfélögin hafa unnið sameiginlega, og líka hvaða árangri þau hafa náð hvert um sig t.d. í sambandi við uppbyggingu skóla og félagsaðstöðu. Ég held að það sem hefur gerst t.d. í Austur-Skaftafellssýslu á síðustu árum hefði ekki gerst ef sýslan hefði verið í einu sveitarfélagi. Með hreppaskipaninni er valdinu dreift og það er tryggt ákveðið sjálfsforræði fólksins. Það er mjög mikilvægt að þjappa ekki þessu valdi of mikið saman.

Ef ég má aftur vitna í byggðasamfélagið í Austur-Skaftafellssýslu teldi ég út af fyrir sig að það væri grundvöllur fyrir sameiningu sveitarfélaga í því sýslufélagi, en ég held að þar væri vænlegasti kosturinn að sameina tvö stærstu sveitarfélögin ef menn kysu það. Það er ekkert langt síðan þau voru skilin að í tvö sveitarfélög og það voru full rök fyrir því þegar það var gert. Nú eru hins vegar breyttir tímar. Hér er orðið um sama atvinnusvæðið að ræða og nokkuð sameiginlegt þjónustusvæði líka. Það væri vissulega hægt að einfalda stjórnsýsluna í þessum tveimur sveitarfélögum, annaðhvort með samruna eða meira samstarfi. En auðvitað er þetta ekkert baráttumál og ég held að það væri ekki af hinu góða ef það ætti með einum eða öðrum hætti að sameina sveitarfélögin í Austur-Skaftafellssýslu að öðru leyti í eina heild.

Ég kýs að taka þess viðmiðun m.a. vegna þess að mér þykir ekki henta að líta nær þar sem menn þekkja varla sveitarmörk út frá þessari borg en þrátt fyrir það kýs fólkið að hafa sína sérstöku sveitaskipan, þrátt fyrir að erfitt sé fyrir ókunnuga að finna bæjarmörkin. Þetta eru full rök. Hv. þm. Skúli Alexandersson má vissulega kalla það frjálshyggju og hvaða tegund af frjálshyggju sem honum hentar að þetta eru rök sem ég virði.

Ég er sammála því að auðvitað er 50 íbúa viðmiðun ekkert heilög tala. Hún segir kannske ekki afar mikið, en þó alltaf það að meðan íbúar eru 50 eða fleiri geta menn verið í friði í sínum sveitarfélögum og þurfa ekki að óttast lögregluaðgerðir í þeim efnum.

Þegar á þetta er litið vona ég að menn skilji afstöðu mína gagnvart IX. kafla frv. og þá alveg sérstaklega að því er varðar héraðsnefndirnar. Héraðsnefndunum er auðvitað skotið inn í til að taka við af sýslufélögunum og þær eru veikburða. Þær eru í rauninni hrein markleysa eins og þær eru settar inn í frv. Ástæðan er að sjálfsögðu sú að menn hafa ekki gefið sér tíma eða rúm til að ganga frá þessum málum, ná fram þeim tillögum og þeim ákvörðunum sem gætu tryggt tilveru sveitarfélaganna, gætu tryggt lögboðið og lögbundið samstarf sveitarfélaga. Það er vissulega fjarri því að það þurfi að kallast sýslunefndir. Það er enn þá fjarri því að sýslumenn þurfi þar endilega að vera í oddvitastóli.

Hins vegar verður ekki komist hjá því að skilgreina nánar hvað sé héraðsnefnd. Skv. frv. er héraðsnefnd væntanlega stjórnvald. Um hana gilda ákveðin ákvæði í lögum. En það segir ekkert fyrir um hvernig eigi að kjósa héraðsnefnd. Það segir ekkert fyrir um hverjar eigi að vera tekjur héraðsnefnda, svo dæmi séu nefnd. Það sem segir einvörðungu um héraðsnefndirnar er að þær eiga að starfa á grundvelli þeirra laga sem um þær gilda og að þær eigi að taka við verkefnum sýslufélaganna og þó með vissum fyrirvörum þar um. Ef þetta er ekki veik framsetning í sambandi við stjórnsýslubreytingu veit ég ekki hvar hana er að finna.

Það má með vissum hætti segja að þetta sé eina breytingin í sambandi við stjórnvaldsaðgerðir, þ.e. IX. kaflinn og það eru sýslufélögin. Það hlýtur að vera auðskilið þeim mönnum sem vilja viðhalda hreppaskipulaginu og byggðasamfélaginu í núverandi formi, sem vissulega er ekki allt of sterkt og fjarri því, að það sé ekkert að gert við þessa lagagjörð sem veikir það samfélag frá því sem er.

Ég hef áður lýst því, virðulegur forseti, að ég hef ekki traust á þeim tillögum sem vilja brjóta þessi mál til mergjar með þeim hætti að stækka sveitarfélögin, enda er ekki gert ráð fyrir því í þessu frv. og þess vegna er í þeim efnum ekki um valkost að ræða. Aftur á móti vek ég athygli á því enn og aftur að hér er um að ræða ákvörðun sem veikir sveitarfélögin og sérstaklega smærri sveitarfélögin.

Menn hafa haft um það orð að verkefni sýslufélaga væru ekki mikil. Hv. þm. Skúli Alexandersson hafði orð á því að sýslufélögin hefðu jafnvel farið út fyrir þau ákvæði í lögum sem tilgreina hver verkefni þeirra eigi að vera. Ég tel að það sé af hinu góða. Það er að sjálfsögðu ekki lögbrot, það brýtur ekki lögin þó að sveitarfélögin taki upp samstarf um aðra þætti en sérstaklega eru tilgreindir í lögum. Það er hins vegar lögbrot ef þeim verkefnum, sem kveðið er á um að sýslufélögin eigi að sinna, er ekki sinnt. Það er lögbrot. En það er ekki lögbrot að taka til hendinni á öðrum sameiginlegum verkefnasviðum ef mönnum sýnist svo og um það er samkomulag. Menn verða að athuga í þessu sambandi að þar sem slíkt samstarf hefur átt sér stað, þar sem hafa myndast eignir á grundvelli slíks samstarfs er ekkert auðhlaupið að því að rjúfa slíkt félagskerfi. Það hygg ég að verði að gera með nokkurri gát.

Ég gæti t.d. minnt hv. þm. Skúla Alexandersson á það sem kom fram í ræðu hans um breytt skipulag í sambandi við sjóði sjávarútvegsins þar sem hann hafði áhyggjur af því hvað ráðherra fengi mikið vald við að skipta tveimur eða þremur sjóðum. (SkA: Það var 3. þm. Suðurl. sem var að tala um það.) Ja, ætti það hafi ekki verið hv. þm. Skúli Alexandersson sem minnti á það líka. (SkA: Nefndi það ekki á nafn.) Það skiptir ekki meginmáli. En menn hafa áhyggjur af því þó að um tvo, þrjá sjóði sé að ræða. Menn hafa minni áhyggjur af því í þessari löggjöf að það er í rauninni ekkert á það minnst hvernig eigi að fara með eignir sýslnanna og hvernig beri að greina það í sundur þegar til skipta kæmi.

Það er augljóst mál að hér er mjög flaustrað verkum. Það er af hinu betra að hæstv. félmrh. skuli hafa áttað sig á þessu. Hann hefur lýst því yfir að hann muni gangast fyrir nefndaskipan þegar í stað um að endurskoða eða fá fram tillögur um með hvaða hætti þessar breytingar gætu orðið. Hann hefur lagt til að það væru gefnir lengri frestir til að koma þessum málum í betra horf. Þetta er góðra gjalda vert, en það hafa fyrr verið gefnar yfirlýsingar í stórum málum, kannske ekki sérstaklega af hæstv. núv. félmrh. Það voru gefnar myndarlegar yfirlýsingar á Alþingi, og reyndar færðar í tillöguform, um að gera ætti mikið átak í að tryggja byggðirnar og fámennari kjördæmin þegar kosningalögunum var breytt hér um árið. Hvað hefur gerst í þeim efnum? Ekki nokkur skapaður hlutur. Auðvitað datt mér aldrei til hugar að trúa því. Ég gerði mér alveg ljóst að þetta var aðeins lipur leikur til að brjóta á bak aftur þá andstöðu sem var innan Alþingis við þær ákvarðanir. Menn hafa nú orðið vitni að því að þær yfirlýsingar hafa engu skilað. Ég held nefnilega að það sé góð regla í svipuðum tilvikum og voru við þær breytingar að þær ákvarðanir væru teknar áður en jafnmikilvægar breytingar eru gerðar. Auðvitað væri ekki um mikið verk að ræða. Það hefði verið hægt að komast að niðurstöðu í þessu efni á Alþingi ef tími hefði verið rýmri. Þess vegna væri miklu skynsamlegra að fresta afgreiðslu á þessu máli til næsta þings.

Það hefur farið fram ákaflega mikilvæg umræða í þinginu um sveitarstjórnarlögin og um skipan sveitarfélaganna í landinu og sú umræða hefur skýrt ákaflega mikið hin ýmsu sjónarmið. Á grundvelli hennar væri stórum auðveldara að leita eftir sameiginlegri niðurstöðu en áður var því að þetta mál hefur fyrst og fremst verið í umræðu innan sveitarstjórnanna og sérstaklega samtaka þeirra.

Menn hafa látið orð að því liggja í þessari umræðu, bæði í kvöld og eins líka við meðferð málsins í Nd., að það væri lögð mikil áhersla á það af sveitarfélaganna hálfu að ná þessu frv. fram. Það hefur líka verið að því vikið að samstaða um þetta mál á milli sveitarstjórnarmanna væri mikil. Það má vel vera að það sé þrýstingur frá samtökum sveitarfélaga um að fá þetta frv. lögfest, en mér er vel kunnugt um að það er líka fyrir hendi mikil andstaða. Andstaðan er frá smærri sveitarfélögunum og veikbyggðari og andstaðan er vegna IX. kaflans. Menn verða að muna það hér eins og í annan tíma að það ber frekar að virða óskir þeirra sem veikbyggðari eru en þeirra sem hafa yfir meiri styrk að ráða. Ekki síst vegna þess að með IX. kaflanum er gengið gegn hagsmunum veikari sveitarfélaganna í landinu hefði verið full ástæða til þess að virða óskir þeirra í þessum efnum.

Það er alveg óhætt að fullyrða, og ég staðhæfi það, að það er bæði ágreiningur innan samtaka sveitarfélaga um þetta frv. og það er líka andstaða við það frá sveitarstjórnarmönnum og hún hefur farið vaxandi. Ég gæti þar borið fyrir mig orð manna sem eru í daglegri snertingu við sveitarstjórnirnar og sveitarstjórnarmenn um allt land. Það er þannig alveg fráleitt að telja frv. að þessu leyti eitthvað sérstaklega upplagt.

Ég hef hér getið tveggja sjónarmiða sérstaklega varðandi skipan sveitarfélaganna. Það er annars vegar sjónarmið þeirra sem vilja stækka sveitarfélögin og fá þeim meiri styrk með þeim hætti og hins vegar sjónarmið þeirra sem vilja auka styrk smærri sveitarfélaganna með samstarfi alveg gagnstætt því sem þetta frv. gerir ráð fyrir. En það hefur líka fléttast inn í þessa umræðu sú umfjöllun sem hefur átt sér stað um þriðja stjórnsýslustigið, þ.e. fylkin, átta fylki á Íslandi. Mér virðist raunar að sú skipan eigi helst hljómgrunn í BJ og í hluta af Alþb. Það dylst væntanlega engum, enda fluttu þm. Alþb. till. um það efni í Nd. Alþingis. (SkA: Ekki í fleirtölu, ekki í fleirtölu.) Ja, þingmaður. En hann er kannske á móti tveimur. (SkA: Það getur verið að Austfirðingar meti sig svona þunga.) En alla vega er þessi umræða uppi. Mér þykir vert að taka það fram að ég er ekki hlynntur slíkri skipan. Ég held að það sé alveg augljóst mál að þó að við mundum byggja átta Kínamúra með þessum hætti væri það ekki ráðið til að treysta byggðina. Það þarf held ég ýmislegt meira og ýmislegt frekar til.

Sú umræða hefur að mínu viti verið of neikvæð. Hún hefur ekki tekið nægilegt mið af því að við búum í þessu landi, Íslendingar, allir og í okkar almenna skilningi eigum við kosti þess sameiginlega eins og við verðum líka að deila sameiginlega kjörum þegar andar af hinni hliðinni. Undan þessu getum við ekki vikist.

Mér þykir vert að geta þess sérstaklega í umræðunni að ég held að fylkjaskipunin mundi ekki treysta byggðina né heldur tryggja hana nema síður væri. Hún mundi hins vegar skapa mörg vandamál. Og ég er sammála því, sem kom fram hjá Skúla Alexanderssyni, að valdið sé best komið á Alþingi. Það er mín skoðun.

Ég hef farið nokkuð yfir þessi mál og skýrt í stórum dráttum á hverju mín afstaða byggist gagnvart þessu frv. Ég harma hvernig til hefur tekist með meðferð þessa máls á Alþingi. Hv. þm. Pálmi Jónsson gat þess í Nd. Alþingis við umræðurnar þar að umræðunni um frv. væri í raun ekki lokið í þingflokki Sjálfstfl. Það er slæmur kostur í stjórnarsamstarfi, þegar til þess er ætlast að stuðningsmenn ríkisstj. standi að þeim málum sem hver og einn ráðherra leggur fram, að það skuli ekki vera gengið frá þeim með þeim hætti í stuðningsflokkum ríkisstj. að niðurstaða sé fengin áður en farið er að brambolta með málið í Alþingi. Það eru slæm vinnubrögð.

Það er augljóst að þetta er viðkvæmt m.a. vegna ákvarðana um kosningadag og kosningaaldur. Það eru venjulega einhverjir slíkir hnútar sem menn hafa til að tryggja að mál náist fram. Þetta eru ekki góð vinnubrögð. Ég virði hins vegar þá viðleitni sem fram kemur í till. hæstv. félmrh. að því marki sem hún nær. Ég virði þá viðleitni af hendi ráðherrans þó að að sjálfsögðu gangi hún allt of skammt. Það hefði verið hægt með víðtækari tillöguflutningi um frestun á löggildingu t.d. IX. kaflans að ná miklu líðanlegri niðurstöðu því að þá var málið óafgreitt að því leyti. Ég óttast það, þó að ég vanmeti á engan hátt vilja hæstv. félmrh. í þessum efnum, að það geti orðið nokkuð þungt fyrir fæti með breytingar sem tryggja rétt og sérstöðu smærri sveitarfélaganna og tryggja með lögbindingu hvernig þau eiga og hvernig þau geti skipað sínum málum sameiginlega með lögbundnu samstarfi eins og nú er. Ég vitna í þessum efnum í þá umræðu sem hér hefur átt sér stað. Ég vitna til þess ágreinings sem er á milli manna um stærð sveitarfélaganna annars vegar og um þetta lögbundna samstarf sem ég vil nota og raunar margir fleiri til að tryggja rétt og stöðu smærri sveitarfélaganna.

Það er augljóst mál að þær breytingar, sem hugsanlega eiga sér stað og hæstv. félmrh. er að gera till. um, að auka fresti til að ná þeim fram, eiga sér ekki stað fyrr en á næsta kjörtímabili. Og hver stjórnar landinu þá? Það verður að sjálfsögðu sá meiri hluti sem þá stendur að baki ríkisstj., hver svo sem hann kann að verða, sem ræður þessum málum til lykta. Það er augljóst, alveg burtséð frá öllum yfirlýsingum sem hér eru gefnar, að hver sem sá meiri hluti verður, og ég er ekki með neina spádóma um þau efni, ræður hann þessari niðurstöðu. Þess vegna, ef grannt er skoðað, eru menn kannske ekki svo miklu betur settir með þá fresti sem hér eru gefnir. En ég undirstrika að ég virði þessa viðleitni hæstv. félmrh. og ég hef ekki neina ástæðu til að vantreysta því að hann hefjist handa um að gera úttekt á þeim möguleikum sem fyrir hendi eru og gætu hugsanlega leitt til skárri niðurstöðu en hér er gert ráð fyrir.

Það er að sjálfsögðu afar margt sem væri hægt að fjalla um í þessum efnum og í skýrara og lengra máli, en ég hef dregið hér fram veikleikana í þessu frv. og skoðanir mínar á því með hvaða hætti eigi að skipa sveitarfélagasamfélaginu í landinu og það vona ég að sé orðið nægjanlega skýrt.

Ég endurtek svo að lokum, virðulegi forseti, það sem ég sagði fyrr í ræðu minni, að árangur í löggjöf af þessu tagi markast af því sem slakast er, af því sem verst er í löggjöfinni. Það er mikill galli við þetta frv. hvað mikla óvissu það hefur skapað meðal sveitarstjórnarmanna, meðal smæstu sveitarfélaganna, og það er mikill galli á þessu frv., sem að sjálfsögðu verður á löggjöfinni líka, sú mikla óvissa sem einmitt smærri sveitarfélögin í landinu búa við meðan ekki verða aðrar ákvarðanir teknar. Þau hin stærri þurfa ekki að hafa áhyggjur. Það er ekkert af þeim tekið, það er enginn réttur af þeim tekinn. Og það er mjög margt til bóta í þessu frv. sem snertir einmitt stærri sveitarfélögin. Þess vegna er þetta mál ekkert mjög ólíkt afgreiðslunni á kosningalögunum og kjördæmabreytingunum. Það er sérstaklega litið eftir þeim stærri, en minna hugsað um þá smærri og veikbyggðari. Það finnst mér ekki vera góður málatilbúnaður, virðulegi forseti, og hef ég þá lokið máli máli.