04.03.1987
Efri deild: 48. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 3706 í B-deild Alþingistíðinda. (3322)

391. mál, fæðingarorlof

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra (Ragnhildur Helgadóttir):

Frú forseti. Hér liggur fyrir árangur af endurskoðunarstarfi stjórnskipaðrar nefndar um fæðingarorlof. Það hefur staðið til í nokkuð langan tíma að endurskoða lagaákvæði um fæðingarorlof og hinn 22. apríl á síðasta ári skipaði ég nefnd til þess að endurskoða núgildandi ákvæði um fæðingarorlof og fæðingarstyrk í lögum um almannatryggingar, nr. 67/1971, með síðari breytingum, með endurbætur á fyrirkomulagi fyrir augum.

Í nefndina voru skipuð þau Ingibjörg Rafnar héraðsdómslögmaður, sem var formaður nefndarinnar, Salome Þorkelsdóttir alþingisforseti, Jón Ásbergsson forstjóri, Jóhanna Sigurðardóttir alþm. og Steinunn Finnbogadóttir ljósmóðir.

Nefndin komst að sameiginlegri niðurstöðu. Þó var það svo að tvö eða þrjú atriði voru það sem Jóhanna Sigurðardóttir gerði nokkurn fyrirvara um en þau voru þó ekki stórvægilegri en svo að allir nefndarmenn undirrituðu nál. sameiginlega og þær tillögur sem hér liggja fyrir. Hv. þm. Jóhanna Sigurðardóttir mun að sjálfsögðu gera grein fyrir þessum atriðum þegar málið kemur til kasta hv. Nd.

Aðaleinkennið á þessum frumvörpum sem hér liggja fyrir eru þau að lagaákvæðum um þessi efni er skipt í tvennt. Meginbreytingarnar eru fólgnar í því að annars vegar er skilið alfarið á milli reglna sem varða vinnurétt annars vegar og tryggingarétt hins vegar, þ.e. rétt foreldra til leyfis frá launuðum störfum vegna meðgöngu og fæðingar og vernd gegn uppsögn af þeim sökum og hins vegar rétt foreldra til greiðslna úr almannatryggingum í fæðingarorlofi.

Nefndinni þótti óeðlilegt að ákvæði sem vörðuðu atvinnuréttindi manna væru í lögum um almannatryggingar. Þess vegna var gerð tillaga um að sérstök lög yrðu sett um rétt til fæðingarorlofs og vernd atvinnuréttinda og að ákvæði um greiðslur í fæðingarorlofi yrðu í lögum um almannatryggingar.

Ég vil biðja hæstv. forseta um leyfi til þess að fá að mæla fyrir báðum frumvörpunum í einu því að þau tengjast svo rækilega og ég held að það mundi greiða fyrir störfum deildarinnar. Ég vil fyrst gera grein fyrir því að annars vegar er frv. um fæðingarorlof sem er á þskj. 707, 391. mál, og það varðar vinnuréttinn, þ.e. þarna er í fyrsta sinn berum orðum lögfestur réttur til leyfis frá launuðum störfum vegna meðgöngu og fæðingar og í þessum lögum er skýrgreining hugtaksins líka fest í lögum en það hefur ekki verið gert áður. Í öðru lagi var svo meginatriðið í starfi nefndarinnar að greinarmunur var gerður á greiðslum til útivinnandi foreldra og heimavinnandi með tilliti til skýrgreiningar hugtaksins og svo hins að greiðslur til heimavinnandi foreldra vegna fæðingar væru í raun og veru fæðingarstyrkur en ekki væri verið að bæta tap venjulegra tekna. Þess má geta að samkvæmt tillögum þessarar nefndar njóta heimavinnandi foreldrar ríkari réttar til greiðslna vegna fæðingar barns en víðast ef ekki alls staðar annars staðar sem við þekkjum til eins og menn sjá í töflu sem fylgir frv. og er hér á miðopnu frv. um almannatryggingar. Þá langar mig að víkja örlítið að hvoru frv. fyrir sig.

Það er þá fyrst frv. um fæðingarorlof sem er á þskj. 707. Hér er í fyrsta lagi skýrgreint hvað fæðingarorlof merkir. Það er í raun og veru leyfi til fjarvistar frá launuðum störfum vegna meðgöngu og fæðingar. Þar með er það ótvírætt lögfest að fæðingarorlof jafngildir viðurkenningu á lögmætum forföllum af þessum sökum. Áður var það svo að bæði ég og ýmsir aðrir þm. töldu að það leiddi af sjálfu sér um leið og festur væri í lög réttur til greiðslna í fæðingarorlofi að þar með væri frá því gengið að mæður ættu rétt á því að vera fjarverandi þann tíma sem réttur til greiðslnanna stæði. En slíkt kann í einstökum tilvikum að geta orkað tvímælis og sjálfsagt þykir að festa þessi mannréttindi ótvírætt í lög með hagsmuni barna og mæðra og tengsl milli foreldra og barna í huga.

Í öðru lagi er það bundið í frv. um fæðingarorlof hversu langt það skuli vera. Gert er ráð fyrir að frá næstu áramótum eða við gildistöku laganna verði það fjórir mánuðir en frá 1. jan. 1989 verði það fimm mánuðir og frá 1. janúar 1990 sex mánuðir. Það er horfst í augu við þá staðreynd að ýmsar réttarbætur hafa hér á landi orðið í áföngum og gert er ráð fyrir því í þessari hugmynd. Einnig er hér um kostnaðaratriði að ræða sem heldur verður ekki horft fram hjá hversu fegin sem við vildum. Gert er ráð fyrir að fæðingarorlof megi taka allt að einum mánuði fyrir áætlaðan fæðingardag og síðan eru ákvæði um það með hvaða hætti tilkynna skuli og staðfesta að réttur sé fyrir hendi.

Önnur ákvæði í þessu frv. varða rétt í sambandi við ættleiðandi foreldri og rétt til orlofs þegar um er að ræða barnshafandi konu sem fæðir andvana barn og eins réttindi konu til þess að fá sig flutta til í starfi ef talið er að heilsu hennar eða fósturs sé hætta búin af þeirri starfsaðstöðu sem hún hefur. Þetta er í fyrsta sinn fest í lög að réttur til slíks skuli vera fyrir hendi án þess að slík tilfærsla hafi áhrif á launakjör. Það er því ljóst að ásamt því ákvæði að þetta skuli ekki skerða þann heildarrétt sem verkalýðsfélög kunna að hafa samið um umfram það sem í lögunum stendur er hér um að ræða verulega réttarbót sem sannarlega getur haft áhrif á stöðu kvenna, kornabarna og heimila og einnig á hinn mikilvæga grundvöll sem myndast fyrir framtíð og sálarlíf barns og raunar móður og foreldra líka, þann mikilvæga grundvöll sem lagður er með nánum samvistum þennan tíma.

Ég vík þá, frú forseti, að frv. til l. um breytingu á almannatryggingum. (Forseti: Nú verður forseti að gera hlé á umræðu þar sem fundartíminn er liðinn. Þessari umræðu verður fram haldið kl. 6.)

Ég þakka fyrir að ég fékk að komast að með þennan hluta ræðunnar og vonast til að hún verði ekki mjög löng þegar þar að kemur. - [Fundarhlé.]

Frú forseti. Ég hafði rætt um þann þátt þessa máls sem fjallað er um á sérstöku þskj. og í sérstöku frv. um fæðingarorlof, en kem nú að frv. um greiðslurnar sjálfar sem koma fram í frv. um breytingu á lögum um almannatryggingar.

Það er þá fyrst til að taka að þar kemur fram með hvaða hætti gerður er greinarmunur á greiðslum til allra kvenna og svo þeirra sem verða fyrir tekjumissi á vinnumarkaðinum og njóta réttar samkvæmt lögunum um fæðingarorlof sem þar var skýrgreint.

Fæðingarstyrkur, sem greiðist til allra kvenna, skal vera 15 þús. kr. á mánuði í fjóra mánuði við hverja fæðingu til móður sem á lögheimili hér á Íslandi. Hér er um upphæð að ræða sem er hærri en sú upphæð sem greidd er mánaðarlega í fæðingarorlofi í öðrum löndum sem við höfum gjarnan miðað okkur við, en það eru Danmörk, Finnland, Noregur, Svíþjóð og Bretland. Hér er því um að ræða verulegar umbætur til handa heimavinnandi mæðrum. Bæði er það að sá tími sem þær fá greiðslur er lengdur og svo er upphæðin hækkuð verulega þannig að bilið minnkar að þessu leyti til milli þeirra sem vinna utan heimilis og inni á heimilinu. Þess er að geta að ákvæði þessarar greinar taka þó ekki til félagsmanna í samtökum opinberra starfsmanna, bankamanna eða annarra þeirra stéttarfélaga þar sem félagsmenn njóta óskertra launa í fæðingarorlofi samkvæmt kjarasamningum þann tíma sem óskert laun eru greidd samkvæmt þeim samningum. Þetta þýðir að þegar að því kemur að tíminn lengist, þá mundu þeir félagsmenn sem fengju lengri rétt samkvæmt þessu frv. auðvitað njóta hans en sömu upphæðar og greinir í lögunum.

Ég vil taka það fyrst fram að það er auðvitað verulegt ósamræmi og hefur lengi verið á réttindum kvenna sem starfa hjá opinberum aðilum og hinna sem starfa á hinum almenna vinnumarkaði að því er varðar rétt til fæðingarorlofs. Segja má að fyrsta stóra skrefið, sem stigið var til þess að draga úr þessum mun, hafi verið árið 1975 þegar lögin voru samþykkt um greiðslur í fæðingarorlofi í 90 daga, en þær greiðslur fóru eftir lögunum um atvinnuleysisbætur eða um atvinnuleysistryggingar og var greitt samkvæmt því. Það þýddi auðvitað að sá réttur stóð í raun og veru lengur en með lögunum sem við tóku og gilda enn því að hér var um að ræða 90 virka daga og auk þess bættust við hina venjulegu dagpeninga samkvæmt þeim lögum bætur vegna hvers barns sem móðirin átti fyrir.

En þó að þetta ósamræmi hafi verulega minnkað þá er þarna um nokkurt ósamræmi enn að ræða og nefndin var öll sammála um að það væri í raun og veru æskilegt að allir launþegar nytu sömu réttinda af hálfu hins opinbera varðandi fæðingarorlof. Hitt er svo annað mál að launþegar geta að sjálfsögðu samið um viðbótarréttindi ef því er að skipta en það sem hið opinbera greiddi ætti auðvitað helst að vera hið sama.

Þess vegna töldu allir nefndarmenn að stefna bæri að því að stofna sérstakan sjóð, fæðingarorlofssjóð. Hugmyndir nefndarmanna voru þær að hann yrði með svipuðu sniði og Atvinnuleysistryggingasjóður. Tryggingastofnunin annaðist sjóðvörslu, reikningshald og daglega afgreiðslu og stjórn hans yrði skipuð t.d. fulltrúum frá ASÍ, VSÍ, BSRB, BHM og fulltrúum kjörnum af Alþingi. Sjóðurinn yrði síðan fjármagnaður með iðgjöldum atvinnurekenda sem yrði ákveðið hlutfall greiddra launa, svo og með framlögum ríkisins.

Hins vegar er ljóst að slík breyting verður ekki gerð nema í samráði og samvinnu við aðila vinnumarkaðarins, bæði launþega og atvinnurekendur. Þetta er hins vegar framtíðarmál sem byggist á samkomulagi aðilanna og nefndin var sammála um að æskilegt væri að stefna að. Hins vegar er ljóst að til þess þarf nokkurn tíma að svo geti orðið og ekki þykir unnt að bíða með að gera breytingar á núgildandi fyrirkomulagi.

Þess vegna er það að nefndin gerir tillögu um að fæðingarorlofi samkvæmt núgildandi 16. gr. almannatryggingalaga verði skipt upp í annars vegar fæðingarstyrk, sem greiðist öllum fæðandi konum í fjóra mánuði frá næstu áramótum og síðan fimm til sex mánuði á næstu tveim árum þar á eftir og á hinn bóginn fæðingardagpeninga sem greiðast aðeins þeim sem verða af launatekjum vegna barnsburðar og þá tekið mið af atvinnuþátttöku viðkomandi.

Þess ber að geta að hugsunin er sú að þessar tvenns konar bætur séu fjármagnaðar með mismunandi hætti, að fæðingarstyrkurinn verði alfarið greiddur af ríkissjóði en fæðingardagpeningar af atvinnurekendum. Hins vegar reiknast nefndinni svo til þegar allar fæðingarnar eru teknar með og upphæðirnar teknar með í reikninginn að útkoman yrði sú að kostnaðarskipting ríkissjóðs og atvinnurekenda af þessu breytta fyrirkomulagi yrði nánast jöfn. Og það er sama skipting og gert var ráð fyrir þegar lög nr. 97/1980 voru sett, eins og sagði í athugasemdum með frv. þá.

Ég gat þess áðan um upphæðir fæðingarstyrks og dagpeninga að fæðingarstyrkurinn yrði verulega hærri en núgildandi greiðslur til heimavinnandi foreldra, þ.e. það yrði um 50% hærra en nú er. Hins vegar yrði tekjutap útivinnandi foreldra bætt með fæðingarstyrk og fæðingardagpeningum þannig að samanlögð upphæð styrks og dagpeninga nemi nokkurn veginn sömu upphæð og fæðingarorlof nú, en tíminn lengist hins vegar.

Til að hafa viðmiðun í þessu sambandi gerir nefndin ráð fyrir að fæðingardagpeningar nemi tvöföldum sjúkradagpeningum eins og þeir eru á hverjum tíma, nú samtals 18 430 kr. Foreldri sem leggur niður fulla vinnu fengi því 15 000 + 18 430, þ.e. 33 430 kr. á mánuði í stað 32 313, þannig að þarna munar ekki miklu í upphæðum hvers mánaðar. Það er rétt að benda á það að ef sjúkradagpeningum væri breytt þannig að þeir tækju mið af launatöxtum ákveðinna stéttarfélaga, eins og tillögur hafa stundum komið fram um, þá væri nauðsynlegt að endurskoða að sjálfsögðu fæðingardagpeningana um leið.

Og enn er rétt að nefna það í þessu sambandi líka að þær stéttir sem nú njóta óskertra launa í fæðingarorlofi samkvæmt lögum, reglugerðum og kjarasamningum, svo sem opinberir starfsmenn og bankamenn, fengju ekki þessar framangreindu greiðslur.

Varðandi lengd orlofsins hafði ég minnst á áðan að nefndin er sammála um að rétt sé að lengja það í áföngum á tveim til þrem árum í allt að sex mánuði.

Þá kem ég að því viðkvæma máli sem er kostnaðurinn við þetta fyrirtæki. Öllum hlýtur að vera ljóst að ekki er hægt að gera þessar breytingar án þess að nokkru sé til kostað, en hitt er svo annað mál að við teljum að sá kostnaður skili sér í betra heilsufari mæðra og barna bæði í bráð og lengd og raunar betri möguleikum fyrir foreldra til þess að sinna ungum börnum sínum. Ef einungis væri miðað við þriggja mánaða fæðingarorlof eins og nú er, þá væri kostnaðaraukinn bara af kerfisbreytingunni 20 031 831 kr. en hver viðbótarmánuður mundi kosta 119 500 000 kr. Lenging í sex mánuði mundi því kosta 378,5 millj. kr. á ári miðað við sama fjölda fæðinga og var 1985 og sams konar atvinnuþátttöku kvenna.

Án þess að ég fari nánar út í þessa útreikninga vil ég vísa til útreikninga sem fylgja þessu frv. og eru mjög ítarlegir þannig að þessu ættu hv. þm. að geta glöggvað sig vel á ef spurningar rísa um það í meðferð nefndarinnar.

Hins vegar er það ljóst að vegna þessa og ársuppgjörs almannatrygginga þykir rétt að þessi breyting taki gildi við upphaf árs, en að sjálfsögðu þarf aðdraganda til þess að undirbúa slíka breytingu og því tel ég að það væri mjög gagnlegt að afgreiða þetta mál nú á þessu þingi þótt skammt sé eftir þingtímans því að það mundi að sjálfsögðu auðvelda mjög þessa framkvæmd svo að ég vonast nú til að fulltingi fáist til þess.

Ég vil vekja sérstaka athygli hv. þm. á töflunni sem er í miðopnu grg. Þar eru alveg nýjar upplýsingar um fyrirkomulag þessara mála í nágrannalöndum okkar. Það er oft og tíðum vitnað til þessa, eins og við könnumst við, í umræðum og við skoðun þessara upplýsinga sjáum við að stundum hefur verið nokkur misskilningur á ferðinni um það hvernig málum þessum er háttað í þessum löndum. Þetta er meðal þess sem undirbúningsnefndin vann af mikilli samviskusemi við öflun gagna. En ég vil taka það fram að það er galli í prentuninni á þessari opnu og þess vegna mun ég, með leyfi deildarinnar og hæstv. forseta, dreifa ljósrituðu betra eintaki. Það hafa fallið niður hér á tveimur stöðum línur og ég mun dreifa gleggra eintaki þm. til auðveldari verka.

Ég vil þá sérstaklega geta þess að hér eru allítarleg ákvæði um framkvæmdina. Það er um það hvernig möguleikar á fæðingarorlofi skiptast á milli foreldra. Í því sambandi vil ég geta þess að lítils háttar villa hefur komið hér í frv. Það er nú raunar í grg. þess, en það gæti valdið misskilningi. Það varðar það ef foreldrar skipta á milli sín fæðingarorlofi að einhverju leyti. Það er á bls. 4 í frv. um greiðslurnar, frv. til breytinga á almannatryggingalögum. Það stendur í 1 l, 2. tölul. b-lið í lokin:

„Fæðingardagpeninga, sem greiðast aðeins þeim, sem verða af launatekjum vegna barnsburðar og þá tekið mið af atvinnuþátttöku viðkomandi móður.“

Þannig stendur þetta í frv., en ætti aðeins að standa „viðkomandi“, því að þetta tekur jafnt til föður ef um er að ræða þann tíma sem hann fengi þennan möguleika í staðinn, þannig að það væri þá eftir atvinnuþátttöku hans í hans tilviki.

Ég held, frú forseti, að ég hafi tekið fram öll aðalatriði sem um er að ræða í þessu sambandi. Þó vil ég geta þess að hér kynnu menn að spyrja um viðmiðunina í sambandi við sjúkradagpeninga, af hverju standi í frv. að miða skuli við sjúkradagpeninga sem svo taki mið af atvinnuleysisbótum. En ástæðan er sú að það er ætlast til að þátttakan í atvinnulífinu eða sá tími sem bótaþegar hafa unnið hafi áhrif á bæturnar með sama hætti og tíminn hefur áhrif á atvinnuleysisbætur, þ.e. að eftir seinustu breytingu á lögunum um atvinnuleysistryggingar eru þrepin fleiri, það er meira og rökréttara samhengi á milli vinnutímans, þátttökunnar í starfi viðkomandi og svo bótaréttarins. Það olli oft ranglæti hér áður þegar þrepin voru miklu stærri þannig að menn urðu þá stundum af rétti sem eðlilegt hefði verið að veita. Um þetta gilda reglugerðarákvæði nú en eðlilegra þótti að taka þetta atriði inn í sjálfan lagatextann.

Ég held, frú forseti, að ég hafi ekki fleiri orð um einstök atriði þessa frv. En það segir sig sjálft að mál eins og þetta hefur mjög mikla þýðingu í þjóðfélagi þar sem dregur úr fólksfjölgun á næstu árum. Sú ástæða ein er mjög þungvæg og hlýtur að leiða til þess að betur verði gert við barnafjölskyldur og foreldrum gert léttara að annast ung börn. Hitt er svo annað mál að þótt þeirri ástæðu væri ekki til að dreifa, þá er hér um að ræða réttarbót sem skiptir verulegu máli fyrir heilsu barns og raunar líka heilsu móður, svo og það framtíðaruppeldi sem byggist á sem traustustum og nánustum tengslum móður og barns og foreldris og barns á fyrstu mánuðum ævi þess.

Þess vegna vonast ég einlæglega til þess að Alþingi bregðist jafndrengilega við þessum frumvörpum og það brást við fæðingarorlofsfrv. 1975 þegar tekið var stórt stökk til lengri réttindatíma móður en áður hafði þekkst. Sem betur fer er það svo, hvað sem menn segja um stjórnmálamenn og alþingismenn, að ef þeir sjá að menn standa með fæturna á jörðinni og gera sér grein fyrir því hvaða skref er verið að stíga og réttlætismál er til umræðu og umfjöllunar, þá sýnir reynslan það að þá eru fáir sem ekki vilja leggja sig fram um að koma þeim málum í höfn.

Ég leyfi mér að leggja það til, frú forseti, að þessu máli verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. heilbr.- og trn.