Stjórnarskipunarlög.

Forseti. Ég vil lýsa því fyrst að ég er þeirrar skoðunar að ef það væri nú svo að forseti Íslands hefði ekkert stjórnskipulegt hlutverk eins og hv. flutningsmaður og ýmsir félagar hans halda fram þá væri vissulega skynsamlegt að breyta því embætti, fá forsetanum viðeigandi hlutverk eða vista þau önnur verkefni sem honum eru falin á öðrum stöðum.

Nú er það hins vegar svo að forseti Íslands hefur margvíslegt stjórnskipulegt hlutverk og töluverð völd, einkum þegar í harðbakkann slær, en dæmi undanfarinna missira, einkum þau sem hafa skapast af hálfu liðsmanna í Sjálfstæðisflokknum, sýna að ekki er vanþörf á að ræða þetta hlutverk. Það ætla ég þó ekki að gera hér þar sem skammur tími er til stefnu, og ekki einstök atriði í frumvarpi hv. þingmanns Péturs Blöndals heldur ætla ég, eins og mælt er fyrir um í þingsköpum, að ræða frumvarpið í heild sinni, þann kjarna sem fram kemur í upphafi greinargerðarinnar með frumvarpinu að leggja beri forseta Íslands af.

Forseti. Þegar rætt er um stjórnskipan er auðvitað mikilvægt að líta til fyrirmynda, bæði aftur í tímann og í öðrum löndum og slík vinnubrögð hafa verið stunduð mjög í stjórnarskrárumræðu hjá okkur. Menn þekkja það í umræðunni um íslensku stjórnarskrána sem á sínar ættir að rekja til dönsku grundvallarlaganna frá 1848 og á svo ýmsa afa og ömmur aftar í tímanum að ýmsir hafa haldið því fram að einstakir þættir íslensku stjórnarskrárinnar séu nánast eða hafi nánast verið þýðing úr hinum dönsku og einungis verið samdir að íslenskum aðstæðum. Í þessu er sannleiksvottur.

Því hefur líka verið haldið fram að þeir sem undirbjuggu lýðveldisstjórnarskrána 1944 hafi hvað þjóðhöfðingjann varðar bara skipt um orð og sett orðið „forseti“ í staðinn fyrir orðið „konungur“, en umræðan síðasta sumar var gagnleg að því leyti að hún leiddi í ljós að sú staðhæfing er alröng eins og rakið var oft í vor og sumar enda voru heil fjögur ár til stefnu við lýðveldisstjórnarskrána frá rofinu við Danmörku vorið 1940 til stofnunar lýðveldisins vorið 1944. Þetta eru vissulega dæmi um hina sögulegu sýn.

Þeir sem eru sammála hv. flutningsmanni hafa líka litið til grannlandanna og virt þar fyrir sér samband þjóðhöfðingja, þings og ríkisstjórnar. Sá galli er við þá leið til skilnings að grannlönd okkar eiga sér flest miklu eldri stjórnskipan en við Íslendingar og vegna þess að stjórnarskrá er í eðli sínu íhaldssamt fyrirbæri og á að vera það ræður hefðin miklu í þeim ríkjum. Menn halda í það sem þeir hafa og geta komist af með, vilja síður breyta. Þetta er svipað viðhorf og ýmissa hér á landi til þjóðsöngsins sem var ræddur fyrir nokkru. Þórarinn Eldjárn sagði í Speglinum að að vísu væri ekki hægt að syngja þjóðsönginn og textinn væri kannski ekki góður en þetta væri samt þjóðsöngurinn og bæri að halda upp á hann sem slíkan. Þetta merkir að það getur verið snúið að læra mikið af stjórnarskrám gamalla og gróinna ríkja í Evrópu og Ameríku. Hið elsta þeirra að stjórnskipan er reyndar einn af nágrönnum okkar, sameinaða konungsríkið Stóra-Bretland og Norður-Írland eins og það heitir núna. Þar er engin stjórnarskrá, bara hefðin og síðan Magna Carta frá 1215, sem er sama ár og Snorri Sturluson var lögsögumaður á Alþingi Íslendinga. Þá er enn um það bil hálf öld í Gamla sáttmála þannig að ekki er beinlínis mikið af Bretum að læra í þessu.

Í öðru lagi háttar svo til í helstu grannríkjum okkar að þjóðhöfðinginn er erfingi tignar sinnar. Það er konungdæmi við lýði í flestum næstu ríkjum, í Noregi, Danmörku, Svíþjóð, Stóra-Bretlandi, Hollandi og Belgíu. Sú skipan ein saman veldur því að það verður lítið gagn að því að bera þessi ríki saman við Ísland og önnur lýðræðisríki, einkum þau sem hafa þjóðkjörinn forseta.

Við hugmyndir af því tagi sem fram eru komnar í frumvarpinu og almennar umræður um breytingar á stjórnarskránni að undanförnu er aftur á móti fróðlegt að skoða hvað muni vera nýjast í þessum efnum, hvað menn gera þegar þeir stofna ný ríki og hafa þannig kost á öllum þeim aðferðum sem tíðkaðar eru í ríkjum sem búa við þokkalega lýðræðishefð. Um þessar mundir eru einstakar aðstæður í þessum efnum vegna þess að á undanförnum 10–15 árum hefur verið í gangi eins konar tilraunastofa í lýðræðisfræðum í Mið- og Austur-Evrópu og reyndar er þeim tilraunum fráleitt lokið. Þess vegna er fróðlegt að vita hvaða stjórnskipun hefur orðið ofan á í þessum ríkjum og hvernig niðurstöður nýfrjálsu ríkjanna í okkar heimshluta ríma við það sem við ræðum um.

Af þessu tilefni hef ég hjómað yfir lýsingu af stjórnskipan nokkurra af þessum ríkjum, 11 þeirra, þar sem lýðræðið hefur einkum fest í sessi og er með útprentun af 11 stjórnarskrám, að vísu í enskri þýðingu, ef einhver vill skoða og þakka upplýsingasviði þingsins aðstoð við þetta mál. Ég ætla að reyna þó tími sé lítill að fara yfir hvert ríki um sig í stórum dráttum og draga fram allra helstu drætti í verkaskiptingu forseta, þings, ríkisstjórnar og dómstóla, líta síðan á það sem þeim er sameiginlegt og draga í lokin nokkra lærdóma af verkinu.

Ég hef máls á Eistlandi. Þar er pólitísk forusta hjá þingi og ríkisstjórn. Forseti hefur þó talsverð völd. Hann er kosinn á þinginu með tveimur þriðju atkvæða, en þar er þingræði, þó þannig að forseti og þing verða að vera sammála um forsætisráðherrann. Ef það er ekki hefst ferill sem getur endað með þingrofi og kosningum. Forseti hefur rétt til að leggja fram tillögur um stjórnarskrárbreytingar. Forseti hæstaréttar er kosinn af þinginu að tillögu forseta þannig að forsetinn hefur sitt að segja um skipan dómstóla í Eistlandi.

Í Lettlandi er pólitísk forusta einnig hjá þingi og ríkisstjórn. Forseti hefur tiltölulega rýrt hlutverk, er kosinn af þinginu með einföldum meiri hluta en hann tilnefnir forsætisráðherra sem þingið getur þó fellt með vantrausti. Forsetinn getur lagt til að þingið verði leyst upp og það fer þá í þjóðaratkvæðagreiðslu. Það verða nýjar kosningar ef það er samþykkt en forsetinn fer frá ef það er fellt. Vald hans er því nokkurt í þessu efni en ef til vill einkum áhrifavald.

Í Litháen er pólitísk forusta talin bæði hjá forseta og hjá ríkisstjórn og þingi. Forsetinn er þjóðkjörinn, þarf meiri hluta. Forsetinn tilnefnir forsætisráðherra sem þingið þarf að samþykkja. Forsetinn getur krafist endurskoðunar á lögum en ekki hafnað þeim. Forseti tilnefnir hæstaréttardómara sem þingið samþykkir og önnur ákvæði eiga við um stjórnarskrárdómstól þar sem forsetinn á einnig aðild. Forsetinn getur einnig rofið þing við vissar aðstæður ef þingið neitar að fallast á stjórnarstefnu eða lýsir vantrausti á ríkisstjórn.

Í Póllandi er pólitísk forusta einnig bæði hjá forseta og hjá ríkisstjórn og þingi. Forseti er þar þjóðkjörinn, þarf meiri hluta. Hann getur hafnað lögum frá þinginu. Þingið getur raunar endurnýjað þau en þá með tveimur þriðju atkvæða. Þar er þingræði, eins og í öllum þessum ríkjum, en eins konar jafnræði milli þess að forsetinn tilnefnir forsætisráðherra og þingið ef hvorugur sættir sig við hinn. Forseti tilnefnir forseta hæstaréttar úr hópi sem sveit dómara leggur reyndar fyrir hann og forseti á einnig aðild að skipan stjórnskipunardómstóls.

Í Tékklandi er pólitísk forusta hjá þingi og ríkisstjórn. Forseti er þó áhrifamikill, samanber þá Havel og Klaus, þótt formleg völd hans virðist heldur síðri en hér. Hann er kosinn af þinginu í báðum deildum. Hann getur hafnað lögum en þingið getur samþykkt þau aftur með einföldum meiri hluta og hann hefur ákveðin áhrif á skipan dómstóla sem ég treysti mér ekki til að lýsa frekar.

Í Slóvakíu er forseti nokkuð sterkur þó það sé ekki alveg ljóst af stjórnarskrártexta. Hann er þó þingkjörinn með meiri hluta, tilnefnir forsætisráðherra og getur rofið þingið ef það neitar þrisvar að samþykkja ráðherraefni forsetans sem sýnir ákveðinn styrk forseta.

Í Ungverjalandi er pólitísk forusta hjá þingi og ríkisstjórn. Forsetinn virðist þó hafa svipuð völd og í Slóvakíu. Hann er kjörinn á þingið með tveimur þriðju. Hann getur tekið þátt í störfum þingsins með ákveðnum hætti og rofið þingið við viss skilyrði í stjórnarmyndun.

Í Slóveníu virðist vera lík skipan og í Ungverjalandi. Athyglisvert er að forseti getur rofið þing ef það kemur sér ekki saman um forsætisráðherra og hann tilnefnir í stjórnlagadómstól en hæstiréttur er tilnefndur með öðrum hætti.

Í Króatíu var upphaflega mjög sterkur forseti en hann veiktist eftir að Tujman fór frá og ég held að mönnum hafi þótt það gæfuskref á sínum tíma. Forsetinn þar er þjóðkjörinn og tilnefnir forsætisráðherra fyrir þingið en hefur ekki áhrif á skipan dómara að því er séð verður.

Í Rúmeníu er pólitísk forusta bæði hjá forseta, ríkisstjórn og þingi. Forsetinn er þjóðkjörinn. Hann getur sent lagafrumvörp aftur til þingsins en ekki neitað þeim endursamþykktum ef þau fara í gegnum báðar deildir. Hann getur stofnað til þjóðaratkvæðis eins og reyndar ýmsir aðrir sem hér voru upp taldir geta. Hann tilnefnir forsætisráðherra en getur rofið þing ef þingið neitar samþykki tvisvar. Hann skipar dómara í stjórnlagadómstól og alla hæstaréttardómara, en eftir tilnefningum dómararáðs sem þingið kýs.

Í Búlgaríu er forsetinn þjóðkjörinn ásamt varaforseta sínum með meiri hluta. Forsætisráðherrann kemur hins vegar frá stærsta flokknum eða þeim næststærsta o.s.frv. og er borinn beint undir þingið og hefur forsetinn ekki heimild til að skipta sér af störfum þess. Hann getur sent lagafrumvörp til baka og á hlut að skipan dómara í æðstu dómstóla.

Þetta er langur texti og ég vona að ekki séu allir sofnaðir en nú ætla ég að reyna að draga þessar upplýsingar saman á þeim tíma sem eftir er. Það verður að segja um stjórnskipan þessara 11 ríkja og reyndar fleiri sem ég hef ekki talið að hún hefur markast af þrennu:

Í fyrsta lagi hefur hún markast af formlegri stjórnskipan þeirra undir skugga sovétsins. Við vitum að stjórnarskrár gátu verið íðilfagrar á ytra borði í fylgiríkjum Sovétríkjanna og Sovétríkjunum sjálfum hvað sem leið raunverulegu inntaki þeirra.

Í öðru lagi getur hún mótast af stjórnskipan ríkjanna fyrir tíma sovétsins. Það var reyndar afar misjafnt hvernig háttaði til. Það var konungshefð að nokkru í Búlgaríu og Rúmeníu, lýðræðishefð víða ekki til eða vanþroska og fasísk áhrif ríktu víða um svæðið á millistríðsárunum.

Í þriðja lagi hafa ríkin skoðað hið alþjóðlega hlaðborð af stjórnarskrám.

Hvað er sameiginlegt með lýðræðislegri stjórnskipan þessara 11 ríkja? Strax stendur eftir að þar er alls staðar þingræði. Ríkisstjórn situr í umboði þingsins. Það er ekki valin bandaríska leiðin, lýðræði án þingræðis, þrátt fyrir ýmsa kosti hennar og þrátt fyrir eðlilegt aðdráttarafl Bandaríkjanna í þessum ríkjum. Þar er líka alls staðar forseti. Hann er ýmist þjóðkjörinn eins og hér, í sex ríkjum, oft krafist meiri hluta atkvæða, eða þingkjörinn, í fimm ríkjum. Hann er misáhrifamikill en hefur veruleg völd í fjórum til fimm ríkjum af þessum, annars staðar minni og þar yfirleitt svipuð og hér miðað við hefðbundna túlkun hérlendis en ekki túlkun hv. þm. Péturs H. Blöndals og félaga hans. Í einu ríki, Lettlandi, virðist hlutverk forsetans í stjórnskipuninni mun rýrara en hér.

Ég tek fram að það getur verið snúið að átta sig á áhrifum og völdum forseta í stjórnarskrá. Ég hef ekki haft svigrúm til þess að fara á sérstök námskeið um þetta eða ræða þetta til botns við kunnáttumenn. Þetta fer einnig eftir persónum og aðstæðum. Stundum er nokkurt svigrúm í stjórnarskránni en stundum dugar stjórnarskrártextinn ekki einn og sjálfur til að ráða í hvernig þessu er nákvæmlega háttað, svo sem eins og hér er, og ég tek undir með flutningsmanni um að það væri þarft verk að skýra betur stjórnarskrártextann og taka af ýmis tvímæli sem í honum kynnu að vera.

Áhrif og völd forseta ráðast auðvitað af tengslum forsetans við þrjár greinar ríkisvaldsins og hlutdeild hans í því valdi sem hinum þremur greinum er falið. Áhrif forseta og völd í ríkjunum virðast einkum varða þessa þætti hér og ráðast af þeim.

Í fyrsta lagi hlutverki forsetans í kjarna þingræðisins, þ.e. skipan ríkisstjórnar, einkum áhrifum á það hver á að vera forsætisráðherra og hvaða rétt forseti og þing hafa hvort um sig í því efni. Þetta er með ýmsum hætti í ríkjunum, en athyglisvert að í öllum ríkjunum sem eru undir tilnefnir forsetinn forsætisráðherra sem síðan þarf atbeina þingsins, oftast með formlegum meiri hluta við upphaf ríkisstjórnar. Ég hygg það vera kallað jákvætt þingræði en ekki það neikvæða sem hér er. Þetta eru lagatæknileg orð en lýsa ekki gildismati. Það er sjaldgæft að þingræðið komi ekki fram með slíkum formlegum hætti í stjórnarskrá, en af stjórnarskrám ríkjanna verður auðvitað ekki ráðið hver hlutur forsetans er í sjálfri stjórnarmynduninni sem er oft undanfari þess að forsetinn tilnefnir forsætisráðherra.

Völd forseta og áhrif hans koma einnig fram í þátttöku hans í lagasetningu, bæði því hvort hann getur átt frumkvæði að lögum, raunverulegt eða formlegt eins og hér er alla jafna, og hvernig rétti hans er háttað gagnvart lögum sem þingið hefur samþykkt en skortir undirritun forsetans, hvort þar er um að ræða málskotsrétt eða frestunarrétt sem víðast er í þessum ríkjum þar sem forsetinn getur skipað þinginu að endurskoða verk sitt og þannig skapað spennu þó ekki sé um að ræða málskotsrétt enda þjóðaratkvæðagreiðslur með ýmsum hætti í þessum ríkjum. Þingið hikar sennilega við að samþykkja lög sem eru þess eðlis að það gæti fengið þau aftur í hausinn frá forsetanum.

Málskotsrétturinn er auðvitað náskyldur rétti forseta sums staðar til að hafa frumkvæði að eða beinlínis boða til þjóðaratkvæðagreiðslu um annað en niðurstöður þingsins. Ég hef ekki kannað það sérstaklega en frægt dæmi er vald Frakklandsforseta til að boða til þjóðaratkvæðagreiðslna. Þetta tengist reglum og venjum í hverju ríki um rétt almennings og þingmanna til ráðgefandi og bindandi þjóðaratkvæðagreiðslna eins og ég nefndi áðan.

Völd forsetans og áhrif koma einnig fram í þætti hans við skipan dómara í æðstu dómstóla en það er athyglisvert að í hinum 11 ríkjum á forsetinn mjög víða aðild með einhverjum hætti að slíkri skipan. Þá varða völd forseta oft sérstaklega utanríkismál, en þar getur texti í stjórnarskrá auðveldlega villt um því í nær öllum ríkjunum er það eins og hér að forsetinn er samkvæmt stjórnarskránni sá sem semur við erlend ríki og er að auki æðsti yfirmaður heraflans, sem er að vísu ekki hér til að dreifa en kynni að verða ef ýmsir ráðherrar hafa fram vilja sinn — þetta fer auðvitað eftir persónum og hefðum í hverju ríki eins og við vitum en jafnvel hér getur forsetinn haft ákveðin áhrif á utanríkismál og samninga. Okkur er ekki kunnugt um mörg slík dæmi enda munu þau ekki fara hátt, en þó er vitað að t.d. fyrsti forseti lýðveldisins hafði veruleg áhrif á mótun utanríkisstefnu þess í árdaga.

Að lokum virðist mér að víðast séu völd forsetans og áhrif í nokkru hlutfalli við kjör forsetans, hvernig því er háttað, þótt það sé ekki einhlítt, þannig að þjóðkjörinn forseti njóti meiri áhrifa og valda en þingkjörinn forseti. Víða er reyndar gerð krafa um að þjóðkjörinn forseti hafi meiri hluta að baki sér og gert ráð fyrir möguleika á síðari umferð í forsetakosningum.

Forseti. Hvað geta þessi dæmi hinna nýfrjálsu þjóða kennt okkur sem búum við stjórnarskrá sem hvað forsetann varðar er 60 ára gömul og nokkrum mánuðum betur? Ýmislegt. Þau hafa öll kosið sér lýðræðislega stjórnskipun, þau hafa öll valið þingræðisformið fram yfir t.d. bandaríska kerfið. Þau eru í því álík okkur. Þau hafa öll valið forseta, ekkert þeirra konung eins og t.d. varð á Spáni, þar var það raunar Frankó sem valdi konunginn en ekki þjóðin, eða í Noregi 1904 þar sem nýfrjáls lýðræðisþjóð ekki bara tók sér konung heldur kaus hann sérstaklega, sem er að vísu einsdæmi í heiminum á síðari öldum, hygg ég. Líka það að víðast í þessum 11 ríkjum er pólitísk forusta frá degi til dags fyrst og fremst í höndum ríkisstjórnar, öfugt við t.d. Frakkland og Rússland sem hafa valdamikla forseta þótt þar sé þingræði, a.m.k. að nafninu til í Rússlandi. Öll hafa þessi ríki valið að láta forsetann brúa bil milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds auk annars hlutverks forsetans, sem er táknræns eðlis og í nafni þjóðarinnar allrar. Ekkert þeirra, ekkert þessara 11 ríkja hefur hins vegar látið sér detta í hug stjórnskipunarform þar sem hlutverki forsetans og þjóðhöfðingjans væri skipt á milli hinna og þessara stjórnmálaleiðtoga og embættismanna.

Forseti. Ég hef valið að fjalla um þetta þingmál með þeim hætti að bera stjórnskipun nýfrjálsu ríkjanna í Mið- og Austur-Evrópu saman við þá stjórnskipun sem við höfum hér. Í ljós kemur að þessi ríki hafa mörg valið stjórnskipun sem er svipuð okkar og það kennir okkur kannski ýmislegt, jafnvel þeim okkar sem erum óánægð með ýmislegt hér á landi.

Gagnvart spurningunni um forsetann sem hv. þm. Pétur Blöndal ber fram þá er svar ríkjanna 11 um það hvort afnema ætti hann eða ekki, Eistlands, Lettlands, Litháens, Póllands, Tékklands, Slóvakíu og Ungverjalands, Slóveníu, Króatíu, Rúmeníu og Búlgaríu, svarið er nei. Ég ætla ekki að gera annað hér en að taka undir það svar hinna nýfrjálsu ríkja sem hafa valið sína framtíðarleið af hlaðborði núverandi stjórnarskrárúrvals og sögunnar og segja við hv. þm. Pétur Blöndal og félaga hans í þessum efnum: Nei.