131. löggjafarþing — 92. fundur,  17. mars 2005.

Sveitarstjórnarlög.

639. mál
[10:31]

félagsmálaráðherra (Árni Magnússon) (F):

Hæstv. forseti. Hinn 27. maí 2004 var samþykkt á Alþingi frumvarp til laga um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, með síðari breytingum. Þar var m.a. kveðið á um að atkvæðagreiðslur um sameiningu sveitarfélaga víða um land skyldu fara fram vorið 2005 á grundvelli tillagna sameiningarnefndar sem skipuð var haustið 2003.

Það frumvarp sem ég mæli nú fyrir felur í sér að atkvæðagreiðslur um sameiningu sveitarfélaga fari fram laugardaginn 8. október 2005 í stað 23. apríl næstkomandi, eins og gert er ráð fyrir í framangreindum lögum. Frumvarpið er samið samkvæmt tillögu sameiningarnefndar og að höfðu samráði við sveitarstjórnarmenn víða um land.

Ástæðan fyrir því að færa þarf kjördag til haustsins er tvíþætt: Annars vegar tók lengri tíma en gert var ráð fyrir að ná samkomulagi í tekjustofnanefnd um breytingar á tekjustofnum sveitarfélaga og því hefur dregist að sameiningarnefnd gæti lagt fram endanlegar tillögur sínar. Er nú ljóst að ekki er nægur tími til stefnu til að tillögurnar geti hlotið nauðsynlega kynningu og umfjöllun í viðkomandi sveitarfélögum fyrir kjördag. Hins vegar er ástæðan sú að undirbúningur atkvæðagreiðslu um tillögur sameiningarnefndar er kominn misjafnlega vel á veg á einstökum svæðum.

Þótt í frumvarpinu sé gert ráð fyrir því sem meginreglu að atkvæðagreiðsla fari fram 8. október næstkomandi er lagt til að samstarfsnefnd á hverju svæði verði heimilt að láta atkvæðagreiðsluna fara fram fyrr ef það er mat nefndarinnar að sameiningartillaga muni hljóta næga kynningu meðal íbúa fyrir kjördaginn. Skal samstarfsnefndin kynna félagsmálaráðuneytinu þá ákvörðun sína svo fljótt sem verða má og eigi síðar en 20. maí 2005 þannig að ráðuneytið geti gert ráðstafanir til að láta utankjörfundaatkvæðagreiðslu hefjast tímanlega fyrir kjördag. Gert er ráð fyrir að slík ákvörðun þurfi samþykki aukins meiri hluta nefndarmanna og að samráð verði haft við félagsmálaráðuneytið áður en tillaga þess efnis verði borin upp til atkvæða.

Kjördagur sá sem lagður er til í frumvarpinu er valinn með hliðsjón af því að upphaflegar tillögur sameiningarnefndar voru kynntar í lok september 2004 og síðan þá hefur átt sér stað mikil umræða um tillögurnar. Verður að ætla að sveitarstjórnum sé með þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu veittur nægur tími til að kynna tillögur nefndarinnar og undirbúa atkvæðagreiðslu um þær.

Í frumvarpinu er lagt til að heimiluð verði ein undantekning frá framangreindri frestun, þ.e. að atkvæðagreiðsla um sameiningu Borgarbyggðar, Borgarfjarðarsveitar, Hvítársíðuhrepps, Kolbeinsstaðahrepps og Skorradalshrepps fari fram þann dag sem samstarfsnefnd kjörin af sveitarstjórnum þessara sveitarfélaga hefur þegar ákveðið. Markvisst hefur verið unnið að undirbúningi sameiningar þessara sveitarfélaga allt frá árinu 2003 og er ekki talin ástæða til að fresta atkvæðagreiðslu um tillögu um sameiningu sveitarfélaganna þrátt fyrir ákvæði 1. gr. frumvarpsins. Er því lagt til að íbúar hinna fimm sveitarfélaga gangi að kjörborðinu hinn 23. apríl næstkomandi til að greiða atkvæði um sameiningu þeirra.

Hæstv. forseti. Ég tel rétt að nota þetta tækifæri til að gera Alþingi grein fyrir gangi átaks um eflingu sveitarstjórnarstigsins en atkvæðagreiðslur um tillögur um sameiningu sveitarfélaga sem frumvarpið fjallar um eru þáttur í því verkefni. Eins og kunnugt er er um samvinnuverkefni ríkis og sveitarfélaga að ræða sem hófst að frumkvæði Sambands íslenskra sveitarfélaga. Vinna við átakið sem hefur staðið frá því á haustmánuðum 2003 er nú vel á veg komin. Tekjustofnanefnd komst í vikunni að niðurstöðum og leggur fram tillögur um umtalsverðar breytingar á tekjustofnum sveitarfélaga. Sameiningarnefnd hefur einnig lokið gerð tillagna um breytingar á sveitarfélagaskipan og verður fjallað um þær á landsþingi Sambands íslenskra sveitarfélaga á morgun.

Verkefnisstjórn átaks um eflingu sveitarstjórnarstigsins kynnti hugmyndir um tilfærslu verkefna milli ríkis og sveitarfélaga í apríl 2004. Frá þeim tíma hefur verið unnið að athugun á kostum og göllum þess að flytja verkefni á sviði velferðarmála frá ríki til sveitarfélaga en ákvörðun um það hvort af slíkum flutningi verður á einu eða öðru sviði liggur ekki fyrir á þessari stundu frekar en gert var ráð fyrir í upphafi.

Í upphafi var gert ráð fyrir að ákvörðun um hugsanlegan verkefnaflutning lægi fyrir haustið 2005 þannig að þau mál eru í eðlilegum farvegi.

Síðastliðið haust var kynnt áfangaskýrsla um flutning heilbrigðis- og öldrunarþjónustu til sveitarfélaganna og ítarleg vinna við stöðumat og þjónustu við fatlaða stendur nú yfir í félagsmálaráðuneytinu.

Tillögur tekjustofnanefndar verða nánar útfærðar fyrir lok aprílmánaðar næstkomandi í yfirlýsingu um breytingar á fjárhagslegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Stefnt er að því að endurskoðun á samstarfssáttmála ríkis og sveitarfélaga verði lokið fyrir sama tíma. Auk tillagna um breytingar á tekjustofnum leggur nefndin til ýmsar breytingar á samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Má þar nefna tillögu um að öll lagafrumvörp og reglugerðir sem varða sveitarfélögin verði kostnaðarmetin og reglur þar um taki gildi strax á næsta ári. Þarna er að mínu mati um mikilvæga og varanlega aðgerð að ræða sem mikilvægt er að fylgt verði vel eftir.

Einnig er lagt til að skipaður verði starfshópur sem er ætlað að kanna hvort lög og reglur sem settar hafa verið á undanförnum árum hafi að geyma of strangar og kostnaðarsamar kröfur gagnvart sveitarfélögunum og gera tillögur um breytingar þar sem við á. Það er að mínu viti einnig mikilvægt.

Loks er lagt til að hafin verði vinna við endurskoðun sveitarstjórnarlaga sem miða að því að tryggja vandaða fjárstjórn sveitarfélaganna og er gert ráð fyrir að sérstaklega verði litið til reynslu Norðurlandanna af eftirliti með sveitarfélögum í því sambandi.

Tekjustofnanefnd leggur til eftirfarandi breytingar á tekjustofnum sveitarfélaga, en ég tek fram að þær eru kynntar með þeim fyrirvara að þær hljóti samþykki ríkisstjórnar og stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga:

1. Viðbótarframlag komi í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga á árunum 2006–2008. Tillagan skilar sveitarfélögunum 700 millj. kr. ár hvert eða alls 2,1 milljarði kr. á árunum 2006–2008. Settar verða reglur um úthlutun þessara fjármuna og mun félagsmálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga eiga samvinnu um efni þeirra. Framlaginu er ætlað að jafna aðstöðumun þeirra sveitarfélaga sem talin eru í mestri þörf m.a. vegna erfiðra ytri aðstæðna.

2. Undanþágur frá greiðslu fasteignaskatts, samanber 5. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, verði afnumdar frá og með 1. janúar 2006 í samræmi við tillögur nefndar frá desember 2001. Álagning fasteignaskatts komi til framkvæmda í áföngum á árunum 2006–2008. Tillagan skilar sveitarfélögunum 200 millj. kr. árið 2006, 400 millj. kr. árið 2007 og 600 millj. kr. í árlegar tekjur frá og með árinu 2008. Samtals gerir þetta 1,2 milljarða kr. árin 2006–2008 en varanlega 600 millj. kr. á ári frá þeim tíma.

Tekið skal fram að ofangreindar fjárhæðir miðast við fasteignamat ársins 2005. Árleg hækkun fasteignamats og fjölgun fasteigna ríkissjóðs leiðir til hækkunar á þessum fjárhæðum en álagningarprósentan mun ekki lækka að sama skapi. Eftir er að reikna út hver álagningarprósentan þarf nákvæmlega að vera. Um er að ræða nýjan álagningarflokk, C-flokk. Áfram er gert ráð fyrir að kirkjur og safnaðarheimili, safnahús og hús erlendra ríkja verði undanþegin fasteignaskatti. Í tillögunni er ekki tekin afstaða til hugsanlegra breytinga á álagningu fasteignaskatts af virkjanamannvirkjum.

3. Varasjóði húsnæðismála verði heimilað að auka rekstrar- og söluframlög vegna félagslegra íbúða í eigu sveitarfélaga og aðstoða við úreldingu þeirra. Framlögin koma til greiðslu á árunum 2005, 2006 og 2007. Tillagan skilar sveitarfélögunum 280 millj. kr. á ári eða samtals 840 millj. kr. á árunum 2005–2007. Starfshópur er að störfum sem mun útfæra nánar ráðstöfun þessara fjármuna. Með úreldingu húsnæðis sem stendur autt eða er óíbúðarhæft er unnt að draga úr áframhaldandi þörf sveitarfélaga fyrir rekstrarframlög til félagslega húsnæðiskerfisins. Fjármögnun mun koma af höfuðstól varasjóðs viðbótarlána. Rétt er að taka fram að ráðstöfunin kemur til viðbótar framlögum til félagslega húsnæðiskerfisins samkvæmt gildandi samkomulagi um varasjóð húsnæðismála en gert er ráð fyrir að það samkomulag verði framlengt um þrjú ár.

4. Gildandi lög um fjárhagslegan stuðning við fráveituframkvæmdir sveitarfélaga verði framlengd til ársins 2008. Sameiginlega verði farið gagnrýnið yfir kröfur um fráveituframkvæmdir sveitarfélaga og kannaðar leiðir til að draga úr kostnaði. Tillagan skilar sveitarfélögunum 200 millj. kr. á ári eða samtals 600 millj. kr. á árunum 2006–2008. Framlögin koma til greiðslu í hlutfalli við fráveituframkvæmdir sveitarfélaganna á árunum 2006–2008 og eru þau liður í að ljúka átaki í fráveitumálum sveitarfélaga. Jafnhliða verður farið yfir hvort unnt sé að finna leiðir fyrir fámenn sveitarfélög og byggðarkjarna til að koma fráveitumálum í viðunandi horf án óheyrilegs kostnaðar.

5. Lög um skráningu og mat fasteigna á tekjustofnum sveitarfélaga verði breytt þannig að greiðsla fasteignaskatts hefjist frá næstu mánaðamótum eftir að eign er fyrst metin fasteignamati. Jafnframt verði unnið að endurskoðun á fasteignamati landa og jarða og lagaákvæðum er það varðar. Tillagan skilar sveitarfélögum allt að 200 millj. kr. í varanlegan tekjuauka á ári, samtals 600 millj. kr. á árunum 2006–2008. Stefnt er að því að leggja fram frumvarp á vorþingi með það að markmiði að ákvæði um upphaf greiðslu fasteignaskatts taki gildi sem fyrst. Fasteignamat landa og jarða verði tekið til endurskoðunar af Fasteignamati ríkisins og því verki lokið eins fljótt og auðið er.

6. Skipuð verði nefnd sem hafi það hlutverk að endurskoða reglur Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga einkum með tilliti til breytinga á sveitarfélagaskipan. Nefndin taki mið af sjónarmiðum sem fram hafa komið við vinnu sameiningarnefndar og tekjustofnanefndar. Stefnt er að því að nefndin ljúki störfum fyrir 1. október á þessu ári.

Tillagan hefur á þessu stigi ekki bein fjárhagsleg áhrif fyrir sveitarfélögin. Það er hins vegar ljóst að endurskoðun á reglum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga með tilliti til breytinga á sveitarfélagaskipan er forsenda þess að unnt sé að leggja fram vitrænar tillögur um varanlegar breytingar á tekjustofnum sveitarfélaga. Vinna tekjustofnanefndar hefur leitt í ljós að aðstöðumunur sveitarfélaga er mjög mikill og breytingar á ráðstöfun fjármuna Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga skipta illa stödd sveitarfélög meira máli en almennar breytingar á tekjustofnum á borð við hækkun útsvarsprósentu. Í fylgiskjali leggur tekjustofnanefnd til ákveðnar forsendur sem hún telur að eigi að hafa að leiðarljósi í endurskoðunarvinnunni.

Hæstv. forseti. Viðræður um breytingar á tekjustofnum sveitarfélaga hafa verið langar og strangar. Niðurstaðan sem nú hefur náðst er að mínu mati vel ásættanleg fyrir sveitarfélögin. Þegar tillögurnar eru skoðaðar í heild tel ég óhætt að fullyrða að komið hafi verið til móts við sjónarmið bæði þéttbýlissveitarfélaga og dreifbýlissveitarfélaga en áherslan í starfi nefndarinnar var þó ótvírætt á að jafna aðstöðumun sveitarfélaga til tekjuöflunar. Sérstakt framlag í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga og aðgerðir til að taka á rekstrarvanda félagslega húsnæðiskerfisins skipta þau sveitarfélög mestu máli. Stærri sveitarfélögin munu aftur á móti fá varanlega tekjuaukningu vegna fækkunar undanþágna frá fasteignaskatti.

Heildaráhrifum tillagnanna er best að lýsa með því að ræða annars vegar varanleg áhrif þeirra og hins vegar tímabundin áhrif, þ.e. tekjuauka og önnur fjárhagsáhrif fyrir sveitarfélögin á því tímabili sem um er að ræða eða 2005–2008. Ef við tölum fyrst um varanlegu áhrifin er gert ráð fyrir að tekjuauki sveitarfélaga af fasteignaskatti verði í kringum millj. kr. á ári, þ.e. 600 millj. kr. vegna fækkunar undanþágna á fasteignum ríkisins og 200 millj. vegna annarra lagabreytinga. Tímabundin áhrif eru hins vegar mun meiri eða um 4,7 milljarðar kr. á framangreindu tímabili.

Ráðstafanir sem miða sérstaklega að því að taka á aðstöðumun sveitarfélaga, t.d. vegna fólksfækkunar og tekjusamdráttar sem henni fylgir eru árlegt 700 millj. viðbótarframlag í jöfnunarsjóði í þrjú ár og heimildir til að taka á vanda félagslega húsnæðiskerfisins. Við þetta verður svo að bæta að fyrir dyrum stendur endurskoðun á reglum jöfnunarsjóðs og vænti ég þess að þar muni sérstaklega verða tekið á aðstöðumun sveitarfélaga, t.d. sameinaðra sveitarfélaga með marga byggðakjarna og sveitarfélaga sem glíma við neikvæð áhrif byggðaþróunar. Ég tel að vinna tekjustofnanefndar hafi leitt í ljós að slíkar breytingar á jöfnunarkerfinu séu sú aðgerð sem mestum árangri muni skila til að taka varanlega á málefnum sveitarfélaga sem eiga í fjárhagsvanda, miklu fremur en hugsanleg heimild til að hækka útsvarið eins og stundum hefur verið rætt.

Auk hinna eiginlegu tillagna tekjustofnanefndar, hæstv. forseti, er í fylgiskjali með tillögum nefndarinnar raktar ýmsar breytingar á tekjustofnum sveitarfélaga og fjárhagslegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga sem orðið hafa vegna lagabreytinga og annarra ástæðna á undanförnum mánuðum. Þær helstu eru eftirfarandi:

1. Samkomulag sem fram kemur í viljayfirlýsingu frá 17. september 2004 um að allt að 2,4 millj. kr. skuli varið til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga.

2. Brottfall á skyldu sveitarfélaga til að greiða framlag í varasjóð viðbótarlána sem felur í sér sparnað um 300 millj. kr. á ári fyrir sveitarfélögin.

3. Heimild varasjóðs húsnæðismála til að ráðstafa raunvöxtum af höfuðstól sjóðsins til að bæta tekjutap af sölu sveitarfélaga á félagslegum íbúðum. Þessi ráðstöfun skilar sveitarfélögunum um það bil 60 millj. kr. á ári.

4. Brottfall framlaga úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til Lánasjóðs sveitarfélaga og til stofnframkvæmda sveitarfélaga með færri en 2.000 íbúa. Þessar breytingar gera jöfnunarsjóðnum mögulegt að færa um það bil 460 millj. kr. á ári til annarra verkefna.

Varanleg heildaráhrif framangreindra breytinga eru um 750 millj. kr. á ári en tímabundin áhrif á árunum 2005–2008 meira en 4 milljarðar kr.

Hæstv. forseti. Eins og ég hef rakið er ljóst að tímabundin áhrif tillagna tekjustofnanefndar og annarra breytinga á fjárhagslegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga eru mjög mikil. Varanleg áhrif í formi tekjuauka og útgjaldasparnaðar fyrir sveitarfélögin eru rúmlega 1,5 milljarðar kr. á ári og tímabundin áhrif eru tæpir 9 milljarðar kr. á því tímabili sem um ræðir, 2005–2008. Að vísu ber að hafa í huga að ekki er í öllum tilfellum um fjármuni úr ríkissjóði að ræða heldur er einnig um að ræða heimildir til ráðstöfunar eiginfjársjóða í eigu sveitarfélaganna og tilfærslu fjármuna milli verkefna.

Margar þessara tillagna kalla á lagabreytingar og vænti ég þess að ekki muni reynast fyrirstaða hér á Alþingi við að færa sveitarfélögunum aukna fjármuni miðað við yfirlýsingar stjórnarandstöðunnar á undanförnum mánuðum. En ég endurtek og ítreka að þær tillögur sem eru kynntar fyrir Alþingi í dag gera samtals ráð fyrir tæplega 9 milljarða kr. tekjuauka fyrir sveitarfélögin.

Hæstv. forseti. Í tillögum sameiningarnefndar er gert ráð fyrir því að flest sveitarfélög í landinu myndi heildstætt atvinnu- og þjónustusvæði og verði nægilega öflug til að sinna helstu lögbundnu og venjubundnu verkefnum sveitarfélaganna. Nefndin leggur áherslu á að sem flestir íbúar landsins fái tækifæri til að taka afstöðu til hugsanlegra sameininga á sínu svæði og ef allar tillögur nefndarinnar ganga eftir mun meiri hluti sveitarfélaga hafa fleiri en þúsund íbúa og í aðeins níu sveitarfélögum yrðu íbúar færri en 500 í stað 51 sveitarfélags í dag. Tillögur nefndarinnar gera ráð fyrir að í landinu verði 46 sveitarfélög frá og með sveitarstjórnarkosningunum 2006 en þau eru nú 101 talsins.

Mikilvægt er að sveitarstjórnir sem ekki hafa enn tilnefnt fulltrúa í samstarfsnefnd í samræmi við tillögur sameiningarnefndar geri það hið fyrsta til að samstarfsnefnd geti tekið ákvörðun um kjördag. Rétt er hins vegar að undirstrika, hæstv. forseti, að í frumvarpi því sem hér er til umræðu er gert ráð fyrir að 8. október sé sá kjördagur sem miða ber við ef ekki er tekin ákvörðun um að kosning fari fram fyrr. Hvorki samstarfsnefndin né félagsmálaráðuneyti geta þannig tekið ákvörðun um að kosning um tillögur sameiningarnefndar fari fram eftir þann dag sem fram kemur í lagagreininni.

Um önnur atriði en þau sem hér hafa sérstaklega verið tíunduð vísa ég til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins.

Hæstv. forseti. Að lokinni þessari umræðu legg ég til að málinu verði vísað til 2. umr. og hv. félagsmálanefndar.