Landbúnaðarstofnun.

Frú forseti. Frumvarp til laga um Landbúnaðarstofnun er til 2. umr. og hv. formaður landbúnaðarnefndar, Drífa Hjartardóttir, hefur mælt fyrir áliti meiri hlutans. Ég styð ekki álit meiri hlutans og er með séráliti varðandi þetta mál sem ég ætla nú að gera grein fyrir.

Í lagafrumvarpi um Landbúnaðarstofnun stendur í 1. gr.:

„Ríkið starfrækir stofnun sem nefnist Landbúnaðarstofnun. Landbúnaðarráðherra fer með yfirstjórn þeirra mála sem lög þessi taka til.“

Síðan stendur í athugasemdum með lagafrumvarpinu, með leyfi forseta:

„Með frumvarpi þessu er gerð tillaga um að sameina stofnanir, embætti og verkefni á sviði eftirlits og stjórnsýslu innan landbúnaðarins í eina öfluga eftirlits- og stjórnsýslustofnun, Landbúnaðarstofnun. Með þeim hætti nýtist þverfagleg sérþekking betur en hingað til og grundvöllur er lagður að bættri og skilvirkari stjórnsýslu og einfaldara og samhæfðara eftirliti.

Landbúnaðarstofnun er falin framkvæmd ýmissa eftirlits- og stjórnsýsluverkefna samkvæmt lögum sem talin eru upp í 2. gr. frumvarpsins. Með frumvarpinu er lagt til að eftirtaldar stofnanir landbúnaðarráðuneytisins verði lagðar niður: yfirdýralæknir, veiðimálastjóri og aðfangaeftirlitið. Landbúnaðarstofnun er ætlað að taka að sér hlutverk ofangreindra stofnana. Einnig er lagt til að embætti kjötmatsformanns verði lagt niður og starfsemi þess flutt til Landbúnaðarstofnunar og að starfsemi plöntueftirlits flytjist þangað frá Landbúnaðarháskóla Íslands. Að auki er Landbúnaðarstofnun ætlað að fara með stjórnsýsluverkefni sem Bændasamtök Íslands hafa farið með og varða framleiðslustýringu í landbúnaði, forðagæslu og eftirlit með aðbúnaði búfjár.“

Ég rek þetta, frú forseti, því að nauðsynlegt er að átta sig á því hvað hér er á ferðinni.

„Umræddar ríkisstofnanir og embætti hafa flestar aðeins fáum starfsmönnum á að skipa. Hafa sumar unnið nokkuð einangrað eða verið vistaðar að hluta innan annarra stofnana landbúnaðarráðuneytisins.“

Ég vek athygli á því, frú forseti, að þetta er texti sem landbúnaðarráðherra ber ábyrgð á.

„Samanlögð velta þeirra samkvæmt fjárlögum 2005 er 505,5 millj. kr. og stöðugildi um 50 talsins. Því til viðbótar kemur kostnaður vegna verkefna sem með samningi hafa verið falin Bændasamtökum Íslands.

Með þessum breytingum skapast möguleiki á að samnýta mannafla betur en hingað til með markvissari stjórnsýslu og eftirliti og jafnframt koma í veg fyrir skörun.“

Þetta eru orð hæstv. ráðherra í þessum texta.

„Landbúnaðarstofnun kemur fram sem ein heild sem auðveldar samskipti við aðrar stofnanir innan lands og utan.“

Svo lýkur þessari greinargerð í athugasemdunum:

„Það er mat landbúnaðarráðuneytisins að tilkoma Landbúnaðarstofnunar skapi grundvöll fyrir markvissri stjórnsýslu í einföldu og skilvirku eftirlitskerfi sem líklegt er til að ávinna sér traust.“

Þetta eru skýringarnar og forsendurnar sem lagt er upp með fyrir frumvarpinu.

Vík ég þá aðeins að því hvernig til tekst.

Eins og ég sagði áður, frú forseti, er með frumvarpinu ætlunin að sameina ýmsar stofnanir, embætti og verkefni á sviði eftirlits og stjórnsýslu innan landbúnaðarins í eina stjórnsýslustofnun, Landbúnaðarstofnun. Þau rök eru færð fyrir þeirri stofnun að, eins og ég vitnaði til áðan, „með þeim hætti nýtist þverfagleg sérþekking betur en hingað til og grundvöllur lagður að bættri, skilvirkari stjórnsýslu og einfaldara og samhæfðara eftirliti“.

Frú forseti. Ég get að nokkru tekið undir þessar áherslur sem frumvarpið felur í sér og þó sérstaklega það að þau verkefni sem hér um ræðir verði áfram á ábyrgð og í forsjá hins opinbera en ekki einkavædd eða framseld á markaði, eins og við höfum mátt búa við í tillögum og framkvæmd ríkisstjórnarinnar á ýmsum öðrum sviðum. Það er því ánægjulegt og ég lýsi því yfir að mér finnst ágætt að hér skuli vera slegin sú stefna að þessi stjórnsýsluverkefni, þau eftirlitsverkefni sem hér um ræðir skuli áfram vera á opinberri ábyrgð.

Í textanum og með breytingartillögu sem meiri hlutinn leggur til er gert ráð fyrir að ráðherra ákveði heimili hinnar nýju stofnunar. En það er náttúrlega ljóst og mjög skýrt af umsögnum, t.d. frá sveitarstjórnum og búnaðarsamböndum á landsbyggðinni, að mikill áhugi er á að hin nýja stofnun verði utan núverandi þenslusvæða á Suður- og Suðvesturlandi, enda er það áréttað í nefndaráliti meiri hlutans þar sem lagt er til að hún verði utan þeirra stórþenslusvæða sem tengjast höfuðborgarsvæðinu. Er eindregið tekið undir þau sjónarmið, því að hér er um tugi starfsmanna að ræða og þó að störfin séu dreifð vítt og breitt um landið og svo verði að einhverju leyti áfram er ljóst að höfuðstöðvar hinnar nýju stofnunar munu þykja hvalreki á þeim stöðum á landinu þar sem henni yrði valinn staður. Því tel ég eðlilegt, frú forseti, að það sé Alþingi sem velji henni stað en ekki ráðherra.

Ég bendi á að margir landshlutar hafa talið sig fara varhluta af uppbyggingu á opinberri þjónustu, opinberum stofnunum og störfum og við höfum verið að ræða á undanförnum dögum og munum ræða enn þá frekar, t.d. í samgönguáætluninni, hversu mikið álag er orðið á höfuðborgarsvæðið að vera með alla þessa fólksflutninga hingað og allar þessar stofnanir, þannig að að mati íbúanna hér eða stjórnenda þeirra er m.a. vegagerðin að springa og þess vegna er mjög mikilvægt að mínu mati að við hugum núna mjög sterklega að því að ef koma skal á fót nýrri stofnun verði hún utan þessa álagssvæðis. Við sáum af umsögnum, bæði frá Vesturlandi og Norðurlandi, að umsagnir frá sveitarstjórnum og búnaðarsamböndum þar telja mjög eðlilegt að hin nýja stofnun, ef af verður, fari þangað og ég styð það.

Það er hins vegar gagnrýnt hér hversu seint þetta frumvarp er komið fram og það hefur áður verið rætt að vinnubrögðin af hálfu landbúnaðarráðuneytisins gagnvart Alþingi og landbúnaðarnefnd eru á ýmsan hátt forkastanleg, þótt maður fagni því stundum að ekki komi þó fleiri frumvörp þaðan. Engu að síður er það gagnrýnivert að svona stór frumvörp, eins og við ræddum áðan, um Lánasjóð landbúnaðarins og nú Landbúnaðarstofnun, komi svona seint fram. Það hefur því í reynd gefist takmarkað tóm til að vinna þau sem skyldi. Þó svo að málið hafi farið til skriflegra umsagna er gefinn mjög stuttur tími til þess og auk þess mjög stuttur tími hjá nefndinni til að fara yfir þær, og ég gagnrýni það. Það er stórmál þegar verið er að stofna nýja stofnun eins og hér er verið að leggja til og færa til stjórnsýsluverkefni sem eru vistuð annaðhvort hjá sjálfstæðum embættum eða hjá öðrum aðilum, eins og t.d. hjá Bændasamtökum Íslands.

Mörg af þeim embættum og verkefnum sem frumvarpið tekur til hafa einmitt gegnt mikilvægum og sértækum hlutverkum, m.a. í alþjóðlegu samstarfi, eftirliti og vottorðagjöf. Óvænt og breytt skipan mála getur skapað óvissu, ekki síst í alþjóðlegum samskiptum, og þannig skaðað beint og óbeint dýrmæta gagnkvæma viðskiptahagsmuni og önnur samskipti sem við eigum við aðrar þjóðir á grundvelli þessara sérhæfðu verkefna. Má þar nefna yfirdýralæknisembættið, veiðimálastjóra, aðfangaeftirlitið og plöntueftirlitið svo nokkuð sé nefnt, sem ætlunin er að leggja niður sem slíkt og færa þau verkefni undir hina nýju stofnun. Enda eru slegnir varnaglar og það undirstrikað rækilega í umsögnum þessara aðila til nefndarinnar.

Hins vegar er dregið mjög í efa að sameining þessara embætta og verkefna undir eina nýja stofnun leiði sjálfkrafa til sparnaðar eða aukinnar skilvirkni. Almenn reynsla af slíkum tilfæringum hefur verið þveröfug. Með þessum breytingum er teygt á stjórnsýslunni og vegalengdin frá þeim sem vinnur verkin og ber faglega ábyrgð á þeim eykst til æðsta stigs stjórnsýslunnar, sem er ráðherrann. Slíkt leiðir almennt ekki til aukinnar skilvirkni.

Flest þau embætti sem nú er verið að leggja inn í hina nýju Landbúnaðarstofnun, ef af verður, heyra nú beint undir ráðherra, en boðleiðin lengist nú um einn millilið, sem hlýtur að auka kostnað og skriffinnsku. Enda kemur berlega í ljós í umsögn fjármálaráðuneytisins að þar er ekkert raunverulegt mat lagt á stofn- eða rekstrarkostnað hinnar nýju stofnunar. Þrátt fyrir ítrekaðar spurningar í landbúnaðarnefnd hafa ekki fengist nein viðhlítandi svör um áætlaðan stofn- og rekstrarkostnað þessarar nýju stofnunar. Ég gagnrýni það hversu illa þessi þáttur er undirbyggður. Verið er að leggja til nýja stofnun og þó að verið sé að færa til verkefnin hefði engu að síður átt að fylgja mjög ítarleg, greinargóð og raunveruleg fjárhagsáætlun fyrir hina nýju stofnun. Ég tel því þau vinnubrögð vera mjög gagnrýniverð hvað varðar fjárhagslegar ábyrgðir sem verið er að undirgangast með þessa nýju stofnun, hvað það er lítið undirbyggt.

Í umsögn Bændasamtakanna eru hin stjórnsýslulegu verkefni sem þau annast fyrir ríkisvaldið rakin. Þó að velta megi því fyrir sér hvort rétt sé að hagsmunasamtök eins og Bændasamtökin annist svo viðamikil stjórnsýsluverkefni sem raun ber vitni er afar ólíklegt að kostnaður hins opinbera minnki við að færa þau undir hina nýju stofnun. Hjá Bændasamtökunum liggur gríðarlega mikil fagþekking og staðkunnugleiki á þessum sviðum og áratuga trúnaður gagnvart atvinnuveginum, sem mun taka hina nýju stofnun langan tíma að vinna upp með sama hætti.

Þá hefur Samband sveitarfélaga bent á að með þessum lögum er verið að leggja aukna ábyrgð, aukinn kostnað og vinnu á búfjáreftirlitsmenn samkvæmt lögum nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl., en kostnaður við búfjáreftirlitsmenn greiðist af sveitarfélögunum.

Í umsögn frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga segir, með leyfi forseta:

„Hins vegar mótmælir sambandið þeirri breytingu sem lögð er til í 27. gr. frumvarps til laga um breytingu á ýmsum lögum við stofnun Landbúnaðarstofnunar. Kemur þar fram að stórlega eigi að auka við eftirlitshlutverk búfjáreftirlitsmanna, sem eru samkvæmt lögum nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl., starfsmenn sveitarfélaga. Breytingarnar felast í því að búfjáreftirlitsmenn eigi ekki aðeins að hafa eftirlit með aðbúnaði búfjár og fóðrun og sannreyna fjölda búfjár, heldur eigi þeir einnig að hafa eftirlit með því að merkingar á búfé séu í samræmi við reglur þar um. Þetta hlutverk er nú í höndum yfirdýralæknis, sbr. reglugerð nr. 463/2003. Engar skýringar á þessari tillögu er að finna í athugasemdum með frumvarpinu og engar umræður hafa af hálfu landbúnaðarráðuneytisins átt sér stað við sveitarfélögin um þessa breytingu. Ekki verður því séð hvaða röksemdir búa hér að baki. Hafa ber í huga að hér er um augljósan kostnaðarauka fyrir sveitarfélögin að ræða þar sem fram kemur í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl., að kostnaður við búfjáreftirlit greiðist af sveitarfélögum.

Verði frumvarpið óbreytt að lögum er um að ræða breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga sem á sér stað án viðræðna þeirra á milli og án þess að sveitarfélögin fái tekjur til að sinna nýjum lögskyldum. Slík vinnubrögð eru óásættanleg. Sambandið leggur til að felld verði brott 27. gr. frumvarps til laga um breytingu á ýmsum lögum við stofnun Landbúnaðarstofnunar.“

Þetta er mjög athyglisvert. Samband íslenskra sveitarfélaga bendir á að með frumvarpinu sé verið að kveða á um aukinn kostnað á sveitarfélögin án þess að á undan hafi farið samningar þar um.

Einnig er rétt að vekja athygli á umsögn frá Bandalagi háskólamanna. Þar segir, með leyfi forseta:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 18. apríl 2005, varðandi umsögn um 700. og 701. mál, frumvarp til laga um Landbúnaðarstofnun og frumvarp til laga um breytingar á ýmsum lögum við stofnun Landbúnaðarstofnunar. Beðist er velvirðingar á því að ekki tókst að veita umsögn á þeim vikulanga fresti sem veittur var. Eftirfarandi er umsögn Bandalags háskólamanna (BHM) um þingmálið.

Telja verður að ónógt og síðbúið samráð hafi verið haft við hlutaðeigandi hagsmunaaðila við undirbúning þingmáls þessa á stjórnarráðsstigi.

BHM telur mikilvægast að tryggja í væntanlegum lögum að öll réttindi starfsmanna — svo sem til lífeyris — séu tryggð, bæði vegna stofnunar Landbúnaðarstofnunar og við breytingu á vinnuréttarformi héraðsdýralækna. Nauðsynlegt er sem endranær að skapa sátt um slíkan samruna og kerfisbreytingar.

Loks telur BHM mikilvægt að fagleg stjórnun og faglegt sjálfstæði og inntak sérgreina sé jafn vel tryggt í væntanlegu stjórnskipulagi umræddra málaflokka og nú er.

Undirritaður framkvæmdastjóri og lögmaður BHM hefur setið félagsfund á vegum Dýralæknafélags Íslands, sem á aðild að BHM, og er því bæði undirbúinn og reiðubúinn til frekari álitsgjafar við landbúnaðarnefnd, óski hún eftir því.“

BHM gagnrýnir undirbúning málsins og lýsir þarna ósk sinni um að koma að því, en það eru einmitt mjög veik ákvæði í frumvarpinu sem lúta að réttindum starfsmanna við breytingarnar, ef af verður.

Sama er upp á teningnum hjá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja og þeir gagnrýna að ekki sé nægilega kveðið á um réttarstöðu starfsmanna. Í umsögn þeirra segir, með leyfi forseta:

„Mikilvægt er að gengið sé frá málum starfsmanna þeirra stofnana sem lagðar verða niður áður en lögunum er breytt, þannig að starfsmenn viti að hverju þeir ganga.

Starfsmönnum skal bjóða sambærileg störf hjá Landbúnaðarstofnun og leggur BSRB áherslu á að í ákvæði til bráðabirgða sé kveðið skýrt á um það.“

Þetta vantar, frú forseti, í frumvarpið. Forstöðumenn stofnana sem verið er að leggja niður bentu einnig á það á fundi með landbúnaðarnefnd að ekkert er kveðið á um hvernig fara skuli með áunnin réttindi, áunnin ráðningarkjör og ráðningarform við breytinguna. Það er gagnrýnivert að ekki skuli kveðið nánar á um þetta í lögunum þegar verið er að breyta störfum og ráðningum fólks sem búið er að vinna við verkefnin í áratugi.

Í umsögn Bændasamtakanna kemur fram að nú þegar er unnið að stórum hluta þeirra verkefna sem verið er að fjalla um hjá þeim. Í bréfi sem Bændasamtökin hafa sent eru einmitt listuð þau mörgu störf og verkefni sem þar eru unnin og eru í uppnámi ef fer fram sem horfir. Ég geri ráð fyrir að hægt sé að semja um þau verkefni áfram, en í umsögn þeirra er dregið mjög í efa að það dragi úr kostnaði eða að vinnan verði skilvirkari við að færa þau frá Bændasamtökunum og undir hina nýju stofnun, það er dregið mjög í efa.

Það er því margt í málinu sem er of illa unnið til að hægt sé að taka undir þau markmið sem sett eru um að þetta eigi að auka hagkvæmni, skilvirkni o.s.frv.

Ég vil líka minnast á, eins og ég gerði í upphafi ræðu minnar, að umsögn fjármálaráðuneytisins um kostnaðarhliðina er í innbyrðis þversögn við sjálfan sig þar sem tölur stangast á bæði innan umsagnar fjármálaráðuneytisins og einnig á milli umsagnar fjármálaráðuneytisins og þeirrar umsagnar sem landbúnaðarráðuneytið hefur sent og fylgir með frumvarpinu. Þar eru allt aðrar tölur í kostnað og skiptir jafnvel tugum milljóna króna sem ber þar í milli, sem sýnir hversu illa þetta er unnið.

Frú forseti. Eins og getur um í nefndaráliti mínu tek ég undir þær áherslur sem dregnar eru upp í frumvarpinu, sérstaklega að verkefnin skuli eiga að vera áfram á opinberri ábyrgð, þó að það sé alltaf umhugsunarefni þegar verið er að stofna nýja ríkisstofnun og beri að ganga mjög vandlega um áður en það er gert. Ég hef dregið fram varúðarorð frá Bændasamtökunum og öllum þeim stofnunum sem hér um ræðir um að þetta sé ekki nægilega undirbúið til að hægt sé að leggja til að samþykkt séu lög sem lúta að því að slá þessum stofnunum og verkefnum saman í eina stofnun. Ég legg því til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar til frekari úrvinnslu og betri vinnu þannig að þegar ákvörðun verður tekin um stofnunina verði það gert á grundvelli mun ítarlegri vinnu, bæði hvað varðar fagleg verkefni, skiptingu verkefna, kostnað og staðsetningu. Ég tel að staðsetningin eigi að vera hluti af ákvörðun Alþingis þegar verið er að stofna til eins stórrar stofnunar og um ræðir sem gæti verið með 50–60 manns í þjónustu sinni. Við vitum að eftirlitsstofnanir hafa tilhneigingu til að vaxa og þenjast út og þá skiptir máli hvar stofnunin er niður komin, enda er í umsögnum flestra sveitarfélaga og búnaðarsambanda minna horft á hina faglegu hlið sem snýr að stofnuninni en meira hugsað um hvar henni verður fundinn staður.

Ég dreg í efa, frú forseti, að það séu rök í málinu að málum sé þannig fyrir komið að þau séu mjög óhagkvæm núna. Ég tel að hjá embættum yfirdýralæknis, veiðimálastjóra, aðfangaeftirlits og plöntueftirlits sé unnið mjög gott starf á hagkvæman, ódýran og skilvirkan hátt. Sömuleiðis tel ég að þau verkefni sem Bændasamtökunum er falið að vinna séu unnin með mjög skilvirkum hætti og ódýrum, þannig að þau rök fyrir stofnunni að nauðsynlegt sé að gera breytinguna til að auka skilvirkni og draga úr kostnaði tel ég að séu röng og ómakleg. Það má vel vera að það eigi að steypa þessu saman í eina stofnun, en það þarf að vinna það miklu, miklu betur en hér er gert. Því legg ég til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar, eins og ég sagði áðan, unnið betur, og komi fyrir þing aftur í haust ef ástæða þykir til.